Kaapvaart en staatsmacht
Dilemma's van de geprivatiseerde oorlogvoering op zee1.
Marjolein 't Hart

Eeuwenlang werd kaapvaart gezien als een noodzakelijk kwaad. De term kaapvaart verwijst naar het recht van schippers om in tijden van oorlog vijandelijke schepen buit te maken. In tegenstelling tot piraten, kenden kapers een legale thuisbasis; vaak hadden zij een specifieke opdracht (kaperbrief) gekregen van hun soevereine autoriteiten.2. In feite was het een geprivatiseerde vorm van oorlogvoering. Met kaapvaart bevorderde men echter tevens de piraterij - veel piraten waren voormalige kapers die voor zichzelf waren begonnen. Bovendien betekende de kaapvaart op zichzelf, net zo goed als de piraterij, een aantasting van de algemene veiligheid op zee - kapers bleken in de praktijk uiterst moeilijk in de hand te houden. Regelmatig vergrepen zij zich aan schepen van neutrale staten en bondgenoten. Zelfs landgenoten konden zij aanvallen, bijvoorbeeld indien verdenking van handel met de vijand mogelijk was.

Ondanks deze enorme nadelen voor de scheepvaart in het algemeen, werd pas in 1856 door een reeks landen een document getekend waarin men besloot om de kaapvaart definitief uit te bannen.3. Mede door dit besluit kon men eindelijk ook de piraterij effectief bestrijden. De vraag dringt zich op waarom een dergelijk besluit pas in de negentiende eeuw werd genomen. Immers, dat men het beste gezamenlijk kon optreden tegen piraten was al lang genoegzaam bekend. Bovendien gingen er reeds in de zeventiende eeuw stemmen op waarin het uitreden van kapers beneden de waardigheid van een prominente staatsmacht werd geacht, onder andere in de Republiek der Verenigde Nederlanden.4.

Blijkbaar waren er doorslaggevende redenen om de kaapvaart te handhaven. Wat die redenen waren is echter niet altijd even duidelijk. De historiografie over deze problematiek concentreert zich immers vooral op individuele gevallen, bestudeert specifieke oorlogen, of kijkt slechts naar bepaalde regio's en zeeën. In dit artikel zal dit vraagstuk worden toegespitst op de relatie tussen kaapvaart en staatsvorming waarbij nationale scheidslijnen worden overschreden, ook al zal er relatief veel aandacht aan de situatie in de Nederlandse Republiek worden besteed. Ik sluit hier aan bij een reeks auteurs die door hun onderzoek deze problematiek reeds op een breder plan brachten, zoals Daniel Baugh, Jaap Bruijn, Marcus Rediker, David Starkey, Janice Thomson en Jan Glete.5. Achtereenvolgens zullen aan de orde komen: de mogelijke motieven voor kaapvaart, de problemen in de bestrijding ervan, en de pogingen tot internationale samenwerking vóór 1856. In de eerste helft van de negentiende eeuw bleken enkele belangrijke voorwaarden voor een grondige en wereldwijde aanpak van dit probleem te zijn vervuld.

Het nut van de kaapvaart bij oorlogvoering

Als eerste reden voor de hardnekkigheid van kaapvaart moet de zwakke staatsmacht in de vroeg-moderne periode aan de orde komen. In oorlogstijd bleek de reguliere oorlogsvloot vaak ontoereikend om de vijand effectief te kunnen bestrijden, terwijl de nodige geldmiddelen ontbraken om de vloot te versterken. De belastingheffing schoot duidelijk nog tekort en was niet elastisch genoeg om op korte termijn extra fondsen te vinden. Als er dan oorlog uitbrak, was elke (vrijwillige) bijdrage vanuit de geprivatiseerde sector van harte welkom. Niet dat de acties van de kapers ooit een oorlog hebben gewonnen. Wel konden zij de marine in haar taak ondersteunen, terwijl de kapers de vijand bovendien zware economische schade konden toebrengen. De Engelse vloot bijvoorbeeld, die de Spaanse maritieme macht bevocht aan het eind van de zestiende eeuw, bestond voor het overgrote deel uit kaapvaarders: van de 25 schepen in Francis Drake's expeditie van 1585 behoorden er slechts twee tot de marine, en van de 197 bodems die in 1588 tegen de Armada voeren, waren er slechts 34 in bezit van de Engelse kroon. De kapers bleken zo effectief, dat verscheidene Iberische handelshuizen door een opeenstapeling van verliezen failliet gingen.6. Enkele decennia later, ook al zorgden zij niet voor de Spaanse overwinning, brachten de Duinkerker kapers zo'n schade aan de Nederlandse haringvisserij dat deze zich niet meer kon herstellen.7. Gezien de successen van sommige kapers adviseerde ook in 1695 Vauban, de beroemde Franse vestingbouwer en strateeg, zijn koning om te investeren in kaapvaarders, terwijl de marine relatief zwak bleef.8.

Of kaapvaart inderdaad een goede keuze was bleek afhankelijk van de omstandigheden. Vauban had in zijn advies de overweging laten meetellen dat de handel van de vijand veel rijker en kwetsbaarder was dan de Franse. Mocht de vijand ertoe overgaan om eveneens kapers uit te reden, dan zou de buit van de Franse kaapvaarders aanzienlijk groter zijn dan die van de Britten. Voor de Engelsen was kaapvaart een eeuw daarvóór, in de oorlog tegen Spanje, toen de handel van Engeland nog niet veel voorstelde, een veel betere optie dan in de latere oorlog tegen Frankrijk. Aan het eind van de zestiende eeuw was het nog verklaarbaar dat Francis Drake als ‘noble pirate’ werd geëerd. Enkele decennia later, met de ontwikkeling van de Britse handel en het groeiende belang van de grotere kooplieden bij veilige zeeroutes, was men aanzienlijk kritischer over kaapvaart.9.

Een ander aspect dat meetelde bij het mogelijke voordeel van kaapvaart in oorlogen waren de relatieve kosten van de kapers. Indien de kapers kleine, goedkope en wendbare schepen hadden (zoals de Duinkerkers of de kapers van de Kanaaleilanden) terwijl de vijand rijk beladen bodems bezat (zoals de Hollanders of Antwerpenaren), dan bracht elke, door kapers genomen buit, relatief veel op. De vijand kon misschien wel meer schepen buitmaken, maar bij verkoop was de opbrengst van deze kleine kaperscheepjes nauwelijks interessant.10. Daarentegen konden de uitgaven van kaapvaart ook sterk worden gereduceerd door de grotere koopvaarders tegen geringe extra kosten zwaar te bewapenen, zodat zij wellicht een vijandelijk schip konden nemen indien zij deze in hun vaarroute zouden tegenkomen. Toch bleef in het algemeen de stelregel gelden, dat hoe meer de (lange-afstands-) handel ontwikkeld was, des te kwetsbaarder men was voor kaapvaart. In de tijd van de Spaanse Successieoorlog, bijvoorbeeld, was de gemiddelde buit

van Nederlandse schepen door Duinkerkers genomen drie keer zo waardevol als die van de Britse schepen.11.

Uiteraard bracht een aanval op een schip dat op een lokale route voer minder op dan een koloniaal koopvaardijschip. Zoals boven al werd gesteld, waren kleine kaperscheepjes ook niet interessant, ondanks de enorme schade die zij konden aanrichten. De geringe opbrengst van een buitgenomen Duinkerker was één van de oorzaken dat Nederlandse schippers nogal laks waren in hun bestrijding. Liever ontweken zij deze gevaarlijke sujetten dan dat zij hun dure schip zouden riskeren. De Staten Generaal loofden daarom premies uit om Nederlandse aanvallen op Duinkerkers te stimuleren; toch baatte die maatregel nauwelijks om het nemen van een Duinkerker echt interessant te maken.12.

Financiële baten en politiek-ideologische overwegingen

Afgezien van enkele vage vuistregels zoals hierboven uiteengezet blijkt het in de praktijk vrijwel onmogelijk om de winsten van kaapvaart volledig te evalueren. De verliezen zijn meestal slechts van één kant bekend, terwijl de winstcijfers vrijwel altijd lacunes kennen, vooral wat betreft de verkoop van buit in buitenlandse havens.13. Globaal zijn er uiteraard wel uitspraken mogelijk. In de Tachtigjarige Oorlog, bijvoorbeeld, lijkt de Noordnederlandse kaapvaart feitelijk alleen winstgevend te zijn geweest gedurende de jaren zeventig van de zestiende eeuw en in de periode 1604-1609. Daarna schijnen de kosten en verliezen vrijwel altijd de inkomsten te hebben overstegen.14. Zelfs in het geval van de WIC, zo beroemd vanwege het succes van Piet Hein, bleek kaapvaart uiteindelijk steeds een schadepost in plaats van een winstgevende onderneming.15.

De beschikbare gegevens wijzen er bovendien op dat ook in het geval van de Duinkerker kapers hun buit niet bijzonder veel opleverde, in ieder geval niet genoeg om de reguliere oorlogsvloot financieel te ondersteunen. Een reden was dat de verkoop van de buit nogal kon tegenvallen: vaak slechts de helft van de werkelijke waarde.16. Dat wil niet zeggen dat de verliezen aan de andere kant, in dit geval bij de Noordnederlanders, niet aanzienlijk waren, want dat is een ander verhaal. Wel blijkt dat de mogelijke financiële baten vooral ten goede kwamen aan de reder en zijn financiers, voorts de schipper en ook nog wel de bemanning van het kaperschip. Buiten hen konden financiële overwegingen eigenlijk geen rol spelen. In de praktijk ging het grootste deel van de buit naar de direct betrokkenen en schoot er nauwelijks iets over voor de admiraliteit of andere overheidsinstanties.

Gezien de beperkte opbrengsten van kaapvaart lijken in het algemeen politieke factoren duidelijk zwaarder te hebben gewogen dan economische. Op de Kanaaleilanden voer men bijvoorbeeld regelmatig tegen de Fransen uit, ondanks zware verliezen aan de kant van de kapers. Elke succesvolle aanval op een Frans schip werd daar nu eenmaal bovenmatig gewaardeerd, ook al woog de buit niet op tegen de gemaakte investeringen in de kaapvaart.17. Daarnaast moet men ook niet uitsluiten dat op korte termijn sommige kapers zeer effectief konden zijn, zoals de Nederlandse kaapvaarders in de Tweede en Derde Engelse Zeeoorlog.18.

Bovendien kon kaapvaart uiterst lucratief zijn voor individuele reders, vooral

als zij hun risico's hadden gespreid en als zij in ieder geval ook de wat duurdere koopvaarders aanvielen. Soms waren de financiers van deze ondernemingen in de hoogste regeringskringen te vinden, hetgeen de besluitvorming over het al dan niet inzetten van kapers aanzienlijk vertroebelde. Zo hadden velen in de hoogste Zeeuwse admiraliteitskringen directe belangen bij de kaapvaart, evenals een Sir Robert Cecil in Engeland, verscheidene ambtenaren aan het Franse hof, en zelfs de Franse koning.19.

Niet altijd echter hielden de investeerders in kaapvaart rekening met het belang van hun landgenoten. De Antwerpse koopman Dornhoven bleek in 1595 te hebben geïnvesteerd in een vijandelijke kaper uit Middelburg. In de periode 1620-1640 hadden Noord- en Zuidnederlandse kooplieden enkele Franse kapers betaald - de laatsten brachten aanzienlijke schade toe aan de scheepvaart vanuit de Lage Landen. Zelf de beruchte Duinkerkers ontvingen middelen vanuit Amsterdam.20.

Daarnaast konden kapers hun landgenoten directe schade aanrichten, soms door onwetendheid, soms door gebrekkige discipline. Zo plunderden Nederlandse kapers aan het begin van de zeventiende eeuw enkele schepen in Cadiz, die achteraf eigendom bleken te zijn van Hollandse en Zeeuwse kooplieden.21. De Engelse kaper Roebuck viel twee jonken aan in de Rode Zee, waarop de lokale autoriteiten de vertegenwoordigers van de Engelse East India Company gijzelden. Zij werden pas weer vrij gelaten nadat zij de schade volledig hadden vergoed.22. Bovendien hadden Antwerpse kooplieden, net als de Hollanders en Zeeuwen, aanzienlijk te lijden van de Duinkerker kapers. Een klacht hunner luidde: ‘De kaepers alhier floreeren en de coopman moet al betalen’.23.

Voorts dient nog te worden gememoreerd dat kaapvaart soms nadelige effecten kon hebben op het functioneren van de reguliere oorlogsvloot. Zo kon men hetzelfde vijandelijke schip najagen. En in de havens die veel kapers uitreedden, met name Vlissingen, Guernsey, en St. Malo, kon de marine slechts met de grootste moeite zeelieden vinden.24. Voor de gewone zeeman was kaapvaart vaak lucratiever dan de reguliere vloot, of liever gezegd, het beloofde altijd zeer lonend te zijn.

Er was nog een factor die kaapvaart stimuleerde. Gedurende een oorlog kon de handel aanzienlijk dalen; kaapvaart was dan voor de lokale elite één van de overgebleven opties om te investeren. In St. Malo bijvoorbeeld had de Spaanse successieoorlog gezorgd voor een halvering van de handel, een reden voor de kooplieden om alternatieve bezigheden in de kaapvaart te zoeken. Ook Zeeland was in hoge mate geïnteresseerd in de kaapvaart: in feite was na de blokkade van de Antwerpse haven de handel in het gehele gebied aanzienlijk achteruitgegaan. In de loop van de zeventiende eeuw werd Vlissingen één van de meest geduchte kaperhavens van de wereld.25.

Beperkte economische mogelijkheden vormden voor sommige landen en streken een structurele reden om de kaapvaart op grote schaal te beoefenen, zoals op de Noordafrikaanse kust. Kaapvaart resulteerde daar in de groei van enkele havens, bijvoorbeeld Algiers en Tunis, en kon een stimulans zijn voor de lokale produktie en werkgelegenheid. Toch zorgde deze tak van scheepvaart vaak voor een economische groei tot op een bepaald niveau. De winsten van de kaapvaart werden niet of nauwelijks geïnvesteerd in produktieve ondernemingen - eerder in nieuwe kapers en in de voortdurende oorlog met de buurlanden -, terwijl de be-

ter betaalde posities op de kaperschepen gereserveerd bleven voor een kleine elite, in het geval van Noord-Afrika zelfs een buitenlandse elite (Turken). Het meeste proviand werd geïmporteerd en veel werk in de havens werd uitbesteed aan slaven, zodat de lokale bevolking er uiteindelijk weinig wijzer van werd.26.

In deze minder ontwikkelde gebieden was het ook moeilijk om van de buit te profiteren: een lokale markt kon nu eenmaal snel overspoeld raken met suiker, peper en andere luxe produkten. De prijsfluctuaties waren enorm, hetgeen de economische situatie niet ten goede kwam, terwijl de goederen nu niet direct altijd in de behoefte van de regio voorzagen. Zelfs in Frankrijk werd de markt verzadigd door de stroom goederen die in 1798 gedurende het kaperoffensief tegen de Britten waren buitgemaakt. Het resultaat was een scherpe daling van de opbrengsten, zodat alle investeringen in Franse kaperschepen in deze periode verliesgevend waren.27.

Voorts stond het economische motief om met kaapvaart de regionale ontwikkeling een stimulans te geven nooit geheel los van politieke overwegingen. Geprivatiseerde oorlogvoering betekende nu eenmaal altijd een (relatieve) verzwakking van de staatsmacht - de geweldsmiddelen kwamen immers niet in de handen van de beter te controleren dienaren van de staat. Vaak was er tevens verzet tegen een centralistisch bestuur, bijvoorbeeld aan de Noordamerikaanse kust en in de landen rond de Middellandse Zee. De laatsten stonden officieel nog onder het Ottomaanse bewind maar stelden zich steeds onafhankelijker op. Bovendien woedde er in het Middellandse zeegebied gedurende de gehele vroeg-moderne periode een oorlog tussen de islamitische en de christelijke (vooral katholieke) wereld, de zogenaamde corso. Malta was daarbij het centrum van de christelijke aanvallen op de Turkse en Noordafrikaanse Moslims. In Malta waren overigens dezelfde economische effecten merkbaar als in Noord-Afrika. Slechts een kleine elite profiteerde van de kaapvaart: de (buitenlandse) ridders en een groep kooplieden die zich specialiseerden in im- en exporten.28.

Afgezien van de bovengenoemde politieke, militair-strategische, economische en religieuze motieven was er nog een factor die de kaapvaart stimuleerde: de overheersende ideologie van het mercantilisme. Deze ging namelijk uit van de premisse dat de rijkdom van de wereld uit een zekere vastgestelde hoeveelheid bestond. Elke portie waar de Britten beslag op wisten te leggen zou dus per definitie niet naar de Fransen of de Spanjaarden gaan, en vice versa. Dus ook al verdiende men niet echt aan de kaapvaart, relatief gezien kon men er alleen maar bij winnen omdat de vijand erdoor werd verzwakt.29.

Deze ideologie zorgde er tevens voor dat piraterij oogluikend werd toegestaan. Een voorbeeld waren de piraten van Angria op de Indische kust tussen Goa en Bombay. In 1707 besloot de VOC om hen ongemoeid te laten, omdat zij de Portugezen en de Britten meer schade toebrachten dan de Nederlanders. VOC-schepen dienden met een grote boog om dit gedeelte van de kust heen te varen. Toen in 1738 de VOC toch op een aanval van deze piraten diende te ageren om gezichtsverlies te voorkomen, was de expeditie uitdrukkelijk gericht op een afschrikwekkend effect, zodat de piraten door konden gaan met hun concurrenten schade toe te brengen.30. Enkele jaren daarna zou een Britse expeditie overigens de forten van Angria bezetten zodat er aan deze piraterij een einde kwam.

Problemen bij de bestrijding van kaapvaart en piraterij

Ondanks de bovengenoemde motieven werden er toch pogingen ondernomen om kaapvaart en piraterij tegen te gaan, meestal door een afzonderlijke staat, een enkele keer door internationale samenwerking. Echter, door de legale basis van de kapers, konden juist zij moeilijk worden aangepakt. Een specifiek probleem vormde de verwarring omtrent de legitimiteit van kaperbrieven. Zo waren de commissies van Willem van Oranje en Lodewijk van Nassau officieel niet rechtsgeldig omdat deze leiders geen soeverein waren. Daardoor waren ‘onze’ watergeuzen eigenlijk piraten.31. En terwijl men de ‘Barbarijse zeerovers’ meestal als piraten zag, hadden zij doorgaans wel een commissie van hun Bey of Dey, zodat zij in feite kapers waren.32. De verwarring omtrent de legitimiteit kon des te groter zijn omdat de thuisbasis van de schipper niets van doen had met de herkomst van de commissie: Nederlanders konden Britse kaperbrieven bezitten en vice versa. De Noordnederlander Laurens Davids bezat een kaperbrief van de Hertog van Vendôme, en de kaper Jan Erasmus Reyning van Vlissingen, bijvoorbeeld, was gedurende het tijdsbestek van één jaar achtereenvolgens in dienst van de Britten, de Spanjaarden (waartoe hij zelfs katholiek probeerde te worden) en de Nederlandse Republiek.33.

Dat in de praktijk kapers de reguliere staatsmacht eerder ondermijnden dan steunden werd al eerder opgemerkt. Het behoeft geen toelichting dat elke controle over de kapers zeer beperkt was, vooral als zij vanuit een veraf gelegen haven opereerden. De commissie van de Britse koning voor kaapvaart vanuit Providence Island resulteerde in feite in een reeks van privéoorlogjes en wraaknemingen over en weer.34. Bovendien waren kaperbrieven alleen geldig gedurende een bepaalde (oorlogs-) periode, maar indien nog niet genoeg was verdiend was een excuus gemakkelijk gevonden. Desnoods kon men dan alsnog een neutraal schip of zelfs één van een landgenoot nemen dat verdacht kon worden van handel met de vijand.

Vage en tegenstrijdige richtlijnen konden kapers eveneens de piraterij injagen. In de Nederlandse Republiek had men in 1604 verscheidene commissiebrieven uitgegeven, zelfs aan Engelse kapers. Zij bleken echte vaker Engelse, Franse en Deense schepen te nemen dan Spaanse. Na klachten van deze bevriende naties werden begin 1606 de opdrachten weer ingetrokken. Daarna kon men wel weer kaper worden, op voorwaarde echter dat er een borg van 20.000 gulden was gesteld. Voor veel Nederlandse schippers was dit een aanleiding om de overheid de rug toe te keren en piraat te worden. Van een aantal is bekend dat zij zich aansloten bij de ‘zeerovers’ op de Noordafrikaanse kust.35.

De herhaalde plakkaten van de Staten Generaal om overtredingen van kapers tegen te gaan (1597, 1609, 1611, 1614 en 1618) waren eerder een bewijs van een falend dan van een effectief beleid. Daarbij kwam dat niet altijd consequent werd opgetreden. Door oorlogsdruk nam men vaak weer schippers en bemanning in dienst die zich in het verleden ongedisciplineerd hadden gedragen.36. Bovendien was het niet gemakkelijk om kapers die commissiebrieven ‘verkeerd’ hadden geïnterpreteerd te berechten. Discussies over terecht en onterecht verworven buit, over het verdoezelen van een deel van de buit, of over de specifiek politiekmilitaire situatie ten tijde van de aanval konden de rechtsgang aanzienlijk verlengen. Als het dan tot een berechting kwam werd de schipper vaak veroordeeld, terwijl de bemanning meestal vrijuit ging. Bovendien was het moeilijk om de

financiers te pakken te krijgen. Zo werd in 1610 wel de schipper van het piratenschip Het Craentgen, Henrick Willekens, in Rotterdam berecht, terwijl de investeerders door bescherming van de stad Amsterdam ongemoeid bleven.37.

Een specifiek probleem in de Nederlandse Republiek vormden de interne belangentegenstellingen, met name de voortdurende spanning tussen Holland en Zeeland. De Zeeuwse elite ondersteunde veel kapers, onder andere vanwege de geringe kansen in de reguliere handel. Daarentegen waren de Hollanders nauwelijks gericht op de kaapvaart. Een twistpunt was bovendien de handel met de vijand. Veel Hollandse kooplieden hadden contacten met vijandelijke gebieden, zoals Antwerpen en het Iberische schiereiland tijdens de Tachtigjarige oorlog of Frankrijk gedurende de latere zeventiende-eeuwse oorlogen. De crisis bereikte een hoogtepunt in de vroege achttiende eeuw, toen een aantal Zeeuwse kapers enkele Amsterdamse schepen in beslag nam op beschuldiging van contrabande.38.

Nu was bestrijding van ongedisciplineerde kapers of piraten op eigen grondgebied voor vrijwel elke vroegmoderne staat een zware opgave. In het begin van de zeventiende eeuw bleek ook Engeland niet bij machte om effectief op te treden. Na herhaalde klachten over Britse piraten van Nederlandse zijde moest men zelfs de Nederlanders toestaan om piraten tot ver in het Britse kustgebied te vervolgen.39.

Ondanks deze problemen kenden de Nederlandse Republiek en Engeland tenminste nog het voordeel dat er periodes waren waarin kaapvaart helemaal niet diende voor te komen. Maar in streken waar kaapvaart een geregelde onderneming was geworden was effectieve controle eigenlijk onmogelijk, zoals in Noord-Afrika. De Marokkaanse haven Salé was in feite een onafhankelijke piratenstaat. Waar kaapvaart zo'n overheersende rol speelde, werd vaak geen reguliere vloot opgebouwd, bijvoorbeeld in Algerije. Het gehele politieke stelsel stond onder voortdurende dreiging van militaire coups, terwijl de bestuurlijke elite sterk afhankelijk was van de Turkse janitsaren.40.

Het verband tussen een zwak ontwikkelde staatsmacht en het voorkomen van piraterij was in de negentiende eeuw nog duidelijk aantoonbaar in Spanje. Wegens geldgebrek had de staat geprivatiseerde kustwachten ingesteld die één-derde van de opbrengst van de gevangen smokkelaars zouden krijgen. Al binnen enkele jaren bleek dit stelsel geheel oncontroleerbaar: de kustwachten vielen schepen aan die niets met smokkel te maken hadden. Zelfs schepen die enkel langs de Spaanse kust voeren konden in beslag genomen worden. Pas in de jaren 1840, met de versterking van het centrale gezag, trad er enige verbetering op, alhoewel de misbruiken nog niet helemaal verdwenen.41.

Pogingen tot internationale samenwerking

Ondanks de bovenstaande problemen in de bestrijding van de kaapvaart was er toch in de loop van de zeventiende eeuw een tendens merkbaar, vooral in die gebieden waar de internationale handel zich sterk ontwikkelde, om de kaapvaart terug te dringen. Vanaf circa 1610 maakten verscheidene invloedrijke Engelse kooplieden zich sterk voor de beveiliging van de zeeën. Ironisch genoeg had een deel van hen zich juist, soms slechts een enkel decennium daarvóór, weten te verrijken met kaapvaart en piraterij.42. Ook in de Nederlandse Republiek streefden

(vooral) Amsterdamse kooplieden naar een verbeterde controle over de zeeroutes. Zij stelden dat Noordnederlanders zich ‘verantwoordelijk’ diende te gedragen, anders kon men zoiets immers niet van andere, bevriende naties verwachten. In 1620 werd dit standpunt door de Staten Generaal overgenomen. Zes jaar later verklaarden de Staten Generaal uitdrukkelijk dat de werkelijk belangrijke inkomsten werden verkregen uit de reguliere handel, niet uit de kaapvaart. Boven het buitmaken van vijandelijke schepen werd de beveiliging van de zee als hoogste doel gesteld.43. Illustratief is nog de uitlating van raadpensionaris Van Hoornbeeck in 1722: kaapvaart was ‘beneden de waardigheid van het land’.44.

Toch bleek het moeilijk om de kaapvaart in eigen land terug te dringen, zoals boven al meerdere malen werd aangetoond. Acties van individuele staten sorteerden bovendien weinig effect. Op incidenteel niveau werd er wel eens samengewerkt, zoals in 1608 tussen Frankrijk en de Nederlandse Republiek in een gezamenlijke onderneming tegen de Algerijnse kapers. Toen Frankrijk in 1617 nog eens voorstelde om een gemeenschappelijke expeditie uit te vaardigen sloeg de Republiek dat aanbod af, mede omdat men juist veel last had van Franse kapers en piraten. In hetzelfde jaar kwam er van Engelse zijde een vergelijkbaar voorstel om de Algerijnen aan te pakken. Volgens de Engelsen zou men de kosten er in drie à vier jaar uithalen, zo groot was de schade aangebracht door de Barbarijse zeerovers. De Nederlanders waren niet direct enthousiast over het plan. Weliswaar werd ook hun Levantse handel door de kapers getroffen, maar aan de andere kant hadden de Spanjaarden er weer veel meer van te lijden dan de Nederlanders. Zou men de Algerijnen uitschakelen, dan zou Spanje daar veel meer van profiteren dan de Nederlandse Republiek.45. Hier klonk het mercantilistische argument al duidelijk door. Bovendien waren de Franse kapers schadelijker dan de Algerijnse.46. Voorts kwamen de Nederlanders erachter dat Engeland deze expeditie niet alleen met hen zou willen uitvoeren. Ook Frankrijk, Venetië en ... Spanje zouden eraan deel moeten nemen, ook al was dat voornamelijk door middel van financiële ondersteuning.47. Elke officiële samenwerking met Spanje was in de Tachtigjarige Oorlog echter eenvoudig ondenkbaar. De Nederlandse Republiek trachtte de Engelsen te vriend te houden, maar ondertussen probeerde men eveneens via accoorden met de Noord-Afrikaanse staten (bijvoorbeeld door afkopen van de aanvallen met jaarlijkse geschenken en geldelijke bedragen) de schade te beperken.48. Deze tactiek was niet voortdurend effectief, omdat zij afhankelijk was van de regerende vorst en van de discipline van de Algerijnen, maar de vraag is of een maritieme expeditie méér had uitgehaald.

Daarna kwamen de Engelsen nog een enkele keer met het voorstel om de vloten van de twee naties te verenigen, hetzij in een ad hoc expeditie, hetzij in een permanente opstelling.49. Uiteindelijk kwam het inderdaad zover toen Willem III koning van Groot-Brittannië werd. Het respectievelijke aandeel van de Nederlanders ten opzichte van de Britten was 3:5, terwijl het commando bij de Britten zou liggen. Er werd inderdaad samengewerkt gedurende de Negenjarige Oorlog, de Spaanse Successieoorlog en de Baltische expedities van 1715-1716.50. Daarna echter, nadat de Nederlanders herhaaldelijk gefaald hadden hun aandeel in schepen te leveren, was de splitsing weer een feit.

Verder was er een gezamenlijke actie van de Britten en de Fransen gedurende 1714-1718 in de bestrijding van de piraten in het Caraïbische gebied.51. Zij slaag-

den in hun opzet, maar omdat de samenwerking slechts tijdelijk was, konden de piraten hun acties voortzetten langs de Amerikaanse en Afrikaanse kusten.

In 1816 zouden ook de Britten en de Nederlanders nog eens samen optreden tegen de Algerijnen in een min of meer toevallige expeditie. Het resultaat was spectaculair: de gehele haven van Algiers werd plat gebombardeerd. Echter, het jaar daarop had de stad zich weer grotendeels hersteld en waren Noordeuropese koopvaarders wederom het slachtoffer van de Barbarijse zeerovers.52.

Interne staatscontrole en effectieve internationale samenwerking

Gedurende de gehele vroeg-moderne periode waren de internationale samenwerkingsverbanden tussen verschillende staten dus uiteindelijk weinig effectief, vooral vanwege het tijdelijke karakter ervan. Zolang er nog perifere gebieden op de wereld bestonden waar de piraten hun toevlucht konden zoeken, kon elk succes ook slechts voorlopig zijn. Sinds het begin van de zeventiende eeuw hadden ex-kapers en overige piraten, door het verval van enkele grotere imperia, zoals het Ottomaanse Rijk, het Spaans-Habsburgse Rijk, het Rijk van de Groot-Mogol en de Ming-dynastie, nog meer ruimte gekregen. Die grotere staatsverbanden, ook wel samengestelde staten genoemd,53. werden slechts langzamerhand door kleinere (nationale) territoria vervangen. Deze laatsten hadden nog geen afdoende interne staatscontrole, laat staan dat zij verder gelegen gebieden konden beheersen. De interne territoriale controle ontwikkelde zich pas sinds de tweede helft van de zeventiende eeuw, en vooral in de loop van de achttiende eeuw, met de vorming van een staand leger en vloot, een reguliere bureaucratie en een belastingstelsel dat al deze dure overheidsinstanties kon financieren.54.

Met het sterker worden van de interne staatsmacht, vooral ook wat betreft het financiële beheer en dus de financiering van de vloot, nam de kaapvaart relatief in belang af. Groot-Brittannië was één van de belangrijkste machten die in deze ontwikkeling de toon aangaf. Weliswaar voeren er tot ver in de achttiende eeuw nog steeds kapers uit, onder andere in de Amerikaanse Vrijheidsoorlog, maar hun aandeel was eigenlijk nauwelijks meer van belang. Over de gehele periode tussen 1739 en 1783 waren kapers slechts verantwoordelijk voor de verovering van 5 procent van de vijandelijke schepen, de rest was genomen door de Britse marine.55.

Het werd steeds moeilijker voor piraten om de sterke Britse vloot ontlopen.56. Aan het begin van de negentiende eeuw groeide allengs de controle van een aantal Europese naties over de koloniale gebieden. Enkele landen die met kaapvaart bleven doorgaan, zoals Malta en delen van de Noordafrikaanse kust, werden door Europese machten bezet. In de negentiende eeuw konden piraten nog altijd een veilige thuishaven vinden, maar die gebieden raakten steeds verder verwijderd van de belangrijkste handelsroutes. Bovendien konden oorlogsvloten steeds effectiever opereren, onder andere door de invoering van stoomschepen.57.

In feite kwamen de Britten heel dicht in de buurt van hun doelstelling, namelijk de vestiging van een suprematie op de internationale wateren. Rond 1810 was de helft van de oorlogsschepen op de wereld Brits.58. Hoewel de Franse, de Spaanse en de Nederlandse oorlogsvloten omvangrijk waren bezaten zij nauwelijks groeipotentieel gedurende de achttiende eeuw. In tegenstelling tot de Britten,

die een efficiënt belastingstelsel, ook op de douanerechten, wisten in te stellen, liepen zowel de Spanjaarden, de Fransen als de Nederlanders steeds tegen financiële-bestuurlijke plafonds. Een serie burgeroorlogen en opstanden verzwakte het Spaanse rijk voortdurend. In Frankrijk kampte men voornamelijk met een verouderd belastingstelsel waarbij iedereen zich voortdurend overbelast voelde en waar elke verhoging het gevaar van opstand met zich meebracht. Ook het feit dat Frankrijk sterk gericht was op de macht op het continent, waarbij naast een vloot ook een duur leger in stand diende te worden gehouden, telde zwaar.

In het geval van de Nederlandse Republiek schoten de middelen voornamelijk tekort door verouderde quotastelsels en de vereiste van unanimiteit bij de verhoging van financiële bijdragen. In het begin van de Republiek waren deze regels nodig geweest om zo veel mogelijk financiële steun vanuit de opstandige gewesten te krijgen. Helaas werd het systeem niet aangepast aan de eisen des tijds. Zo kon in 1722 een stad als Leiden een expeditie tegen de Algerijnen tegenhouden doordat zij stelde dat de admiraliteiten maar eerst eens hun financiën dienden te reorganiseren voordat zij extra middelen mochten heffen.59. Bij dit soort discussies ging men er maar al te vaak aan voorbij dat de handel in de zeventiende eeuw veel meer had opgeleverd, zodat ook de middelen van de in- en uitvoerrechten destijds veel meer hadden opgebracht. In feite waren de budgetten van de Noordnederlandse admiraliteiten in de achttiende eeuw beperkter vergeleken met de zeventiende eeuw.60. Geen wonder dat de Nederlandse Republiek de concurrentieslag met de Britten verloren.

Niet alleen kwam Groot-Brittannië in de achttiende eeuw dichtbij de positie van de suprematie op zee, ook kaapvaart werd een steeds kleinere rol toebedacht. In de loop van de tijd was gebleken, dat de tactiek van kapers steeds minder effectief werd, of liever gezegd, dat zij weinig extra waarde toevoegde aan de machtsverhoudingen op zee. De buit van de christelijk-katholieke kapers in de Middellandse Zee evenaarde die van de Islamieten. Ook de Britse en Franse kapers bleken in hun achttiende-eeuwse oorlogen aan beide zijden evenveel op te brengen. Daarmee verwerd de kaapvaart steeds meer tot een gedwongen uitwisseling van rijkdommen ten koste van de verzekeringsmaatschappijen.61. De laatsten, die zich sinds ca. 1750 aanzienlijk hadden uitgebreid, gingen in Groot-Brittannië een sterke druk uitoefenen om de kaapvaart te doen stoppen.62.

Zo bleek dat het tekenen van het internationale verdrag in 1856 niet alleen maar een papieren overeenkomst was. Er waren tegen die tijd essentiële veranderingen opgetreden, waardoor kaapvaart beter onderdrukt en bestreden kon worden. Ten eerste hadden enkele belangrijke zeventiende-eeuwse overwegingen aan belang ingeboet. De effectiviteit van kapers was aanzienlijk gereduceerd, omdat de vijand blijkbaar net zoveel kon binnen halen met hun kapers. Het inzicht, dat economische groei minder gebaat was bij kaapvaart dan bij veilige handelsroutes, had langzamerhand veld gewonnen, vooral bij de Europese naties. De staatsfinanciering was langzamerhand zodanig op orde gebracht dat de marine extra middelen kon krijgen bij oorlogen. De economische motieven, die voorheen overigens slechts interessant waren geweest voor een beperkte elite, werden overvleugeld door de groei in de staatsmacht die centralistischer wilde opereren. Daarbij was geen plaats meer voor geprivatiseerde oorlogvoering.63.

Voorts zorgde de groei van de interne staatsmacht, waarbij het eigen territori-

um beter kon worden beheerst, ervoor dat staten elkaar konden aanspreken op het niet naleven van internationale afspraken. Het mercantilisme had uiteindelijk ook plaats gemaakt voor een andere economische politiek, één die er meer vanuit ging dat door internationale samenwerking de rijkdom van de wereld waarschijnlijk alleen nog zou kunnen groeien. En tenslotte hadden de Britten al veel gedaan om de kaapvaart en piraterij wereldwijd te bestrijden, onder andere door het goede voorbeeld te stellen met hun enorme vloot. Maar ook al was Groot-Brittannië in de buurt gekomen van een suprematie op de internationale wateren, kaapvaart en piraterij bleken nog steeds hardnekkige problemen die zij niet zonder andere naties kon oplossen. Daar was uiteindelijk een internationale samenwerking voor nodig. Die werd in 1856 met het verdrag van Parijs bereikt, toen Frankrijk, Groot-Brittannië, Rusland, Pruisen, Oostenrijk, Sardinië en Turkije het document tekenden met als bepaling in het eerste lid dat de kaapvaart zou worden afgeschaft. Binnen één tot twee jaar sloten meer dan veertig naties over de gehele wereld zich hierbij aan.64.