De politieke toekomst van de verzorgingsstaat
H. Daudt
De staat en de verzorging van zijn burgers
Wanneer er sprake is van een verzorgingsstaat, dan heeft men in ieder geval een nationale samenleving op het oog waarin door ingrijpen van de overheid veel aandacht wordt besteed aan sociale voorzieningen, aan onderwijs, aan huisvesting, aan gezondheidszorg, aan bejaardenzorg, aan werklozensteun, en waarin de overheid bovendien op allerlei terreinen van het economisch leven regelend optreedt. Het doel van al deze overheidsactiviteiten in de verzorgingsstaat is om individuen en groepen in de maatschappij meer kansen te geven en hun onzekerheden in het maatschappelijk leven te verminderen; daardoor kan de politieke en economische ongelijkheid afnemen en in beginsel voor iedereen de mogelijkheid worden geopend op een menswaardig bestaan door uitbanning van al te grote sociale en economische wisselvalligheden.
Maar niet iedere nationale samenleving die deze doeleinden nastreeft of zegt na te streven, wordt als een verzorgingsstaat beschouwd. Oosteuropese staten of China bij voorbeeld worden aangeduid als socialistische of communistische dan wel als totalitaire staten, maar vriend noch vijand heeft de neiging deze stelsels als verzorgingsstaten te typeren. De term doet vooral opgeld wanneer de hierboven vermelde doeleinden worden nagestreefd in parlementaire of presidentiële democratische stelsels waarin via vrije, algemene verkiezingen afgevaardigden van twee of meer partijen de vertegenwoordigende lichamen bemannen en waarin regeringen direct of indirect als resultaat van dergelijke verkiezingen worden gevormd. Dergelijke op vrije verkiezingen gebaseerde de-
mocratische stelsels doen zich tot dusverre alleen voor in landen waarin de economie voornamelijk berust op ondernemingsgewijze produktie. Men zou de verzorgingsstaat kunnen omschrijven als die fase van de parlementaire of presidentiële democratie, waarin de grote massa van de burgers als resultaat van het algemeen kiesrecht door middel van overheidsingrijpen zijn aandeel opeist van de voordelen die in de negentiende eeuw ten goede kwamen aan de betrekkelijk kleine groepen burgers die het destijds voor het zeggen hadden.
Wie spreekt over een verzorgingsstaat denkt in de eerste plaats aan Groot-Brittannië, de Scandinavische landen en Nederland na de tweede wereldoorlog, aan landen waarin sociaal-democratische partijen een belangrijke rol in de politiek spelen, maar daarnaast ook aan andere westerse, op vrije verkiezingen gebaseerde stelsels, inclusief de Verenigde Staten waarin zeker sinds de jaren zestig grote overheidsprogramma's ten behoeve van achtergebleven groepen op gang zijn gekomen.
Wat zijn nu de politieke consequenties van dit overheidsingrijpen op zovele terreinen. Al een generatie terug is onder andere door Hayek en Von Mises voorspeld, dat een derge-lijke ontwikkeling tot de ondergang van de ondernemingsgewijze produktie zou voeren, omdat ieder overheidsingrijpen in het economisch leven tot verdere ingrepen zou leiden, aangezien globale planning onmogelijk zou zijn. Met dit verdwijnen van de ondernemingsgewijze produktie zou naar hun mening het einde van de vrije democratische samenleving gepaard gaan en de weg naar een nieuwe slavernij worden ingeslagen. Schumpeter deelde de mening dat in dit proces van toenemend overheidsingrijpen het kapitalisme als stelsel met particulier bezit van de produktiemiddelen zou verdwijnen, maar naar zijn oordeel zou een socialistische economische organisatie, waarin het particulier bezit van de produktiemiddelen zou zijn afgeschaft, wel verenigbaar zijn met democratische besluitvormingsmethoden. Maar hij voegt hier aan toe dat dit alleen mogelijk is, wanneer de democratische besluitvorming slechts betrekking heeft op de hoofdlijnen van
het beleid en men zich in de politieke sfeer niet al te gedetailleerd met de economie gaat bezighouden.
Dertig tot veertig jaar na deze beschouwing is gebleken, dat toenemend overheidsingrijpen op allerlei terreinen in een aantal landen gedurende deze periode althans noch tot de ondergang van de ondernemingsgewijze produktie heeft geleid, noch tot het verdwijnen van op vrije verkiezingen gebaseerde democratische stelsels. Maar nog steeds wordt de vraag gesteld waartoe de verzorgingsstaat leidt en met wat voor politieke problemen speciaal een verzorgingsstaat heeft te kampen.
Interessant zijn in dit verband de beschouwingen die twee linkse Amerikaanse auteurs, Michael Walzer en Michael Harrington, de afgelopen jaren hierover hebben gepubliceerd in Dissent, ‘a journal devoted to radical ideas and the values of socialism and democracy’.1 In een artikel uit 1968 noemt Walzer vier verschijnselen waartoe de verzorgingsstaat leidt. In de eerste plaats heeft de verzorgingsstaat tot gevolg dat allerlei mystiek die om de staat hangt, verdwijnt. Voor de eerste maal in de geschiedenis, aldus Walzer, beseffen grote groepen mensen dat de staat iets voor hen behoort te doen. Dat leidt naar zijn mening tot een zakelijke, rationele benadering van wat de functies behoren te zijn van politieke organisaties. En daarin is steeds minder plaats voor pompeus ritueel of mystiek met betrekking tot de staat. In de tweede plaats geeft dit de staat, aldus Walzer, ‘a new and thoroughly rational legitimacy’. Men heeft werkelijk iets van de staat te verwachten en men klopt niet tevergeefs aan met zijn noden. Daardoor ontstaat er een legitimering van de staat ‘such as no previous political system has ever achieved’.
Er staan naar zijn mening enkele ongunstige elementen tegenover. Zo heeft deze ontwikkeling een schaalvergroting van de politieke organisatie tot gevolg omdat de overheid zich op meer terreinen met meer mensen gaat bemoeien en dit zal er ten slotte toe leiden dat de staat van een politieke orde tot een administratief orgaan wordt.
‘This was always the goal of liberalism and it is the key reason for the liberal insistence upon the transparent material pur-
poses of the state. Beyond welfare the liberal state cannot go: the world of the mind, philosophy, art, literature and religion; the world of emotions, friendship, sex and love - all these have been set outside its limits.’2
En vervolgens:
‘And it has been the assumption of liberal theorists ever since Hobbes and Locke that once security and welfare were assured, once the utilitarian purposes of politics were achieved, men would turn away from public to private life, to business and family, or to religion and self-cultivation. Indeed, it was this turning away - which might be called legitimate apathy since it rests on the satisfaction of all recognized needs and desires (curs. H.D.) - that would assure the stability of the liberal achievement.
Conflict would disappear; the state would become a neutral agency for the administration of security and welfare. This was a liberal even before it was a Marxian vision, as Marx himself suggested when he wrote that political emancipation, as practised by the liberals, “was at the same time the emancipation of civil society from politics”.’3
(Er zij op gewezen, dat in de gecursiveerde passage wordt verondersteld dat er een situatie kan ontstaan waarin aan alle ‘needs and desires’ is voldaan. Uit het vervolg zal blijken dat hiermee een van de problemen van de verzorgingsstaat - te hoge verwachtingen van de burgers - wordt veronachtzaamd.)
Deze ontwikkeling, aldus Walzer, zal echter ook leiden tot een enorme groei van macht van de staat en tot een tirannie van het bestuur.
‘The increasing size of the state, the growing power of administration, the decline of political life: all these turn politics from a concrete activity into what Marx once called the fantasy of every day life. The state becomes an arena in which men do not act but watch the action, and, like other audiences, are acted upon.’4
Als enige mogelijke tegenwicht ziet hij de democratisering van allerlei denkbare ‘local units of social life’, waardoor in-
dividuele zelfontplooiing tot zijn recht kan komen nadat via de verzorgingsstaat in de materiële behoeften is voorzien.
‘What socialism requires, then, is not that the welfare state be surpassed or transcended, whatever that would mean, but that it be held tightly to its own limits, drained of whatever superfluous moral content and unnecessary political power it has usurped, reduced so far as possible to a transparent administrative shell (overarching, protective, enabling) within which smaller groups can grow and prosper. The state is not going to wither away; it must be hollowed out.’5
Een soortgelijke gedachtengang ligt ten grondslag aan de beschouwing van Michael Harrington uit 1973, die overigens voor het grootste deel de opkomende verzorgingsstaat in de Verenigde Staten in de jaren zestig verdedigt tegen neoconservatieve critici die zonder meer van oordeel zijn dat de staat teveel doet. Oak bij hem vindt men een pleidooi voor verdere uitbouw van de verzorgingsstaat, eveneens wordt er gewezen op de nauwe samenhang met de liberale denktrant, maar de spanningen die binnen de verzorgingsstaat ontstaan, worden bij Harrington meer geaccentueerd. Zo wijst hij er onder andere op, dat naar zijn mening elke verzorgingsstaat in feite anti-egalitair is en dat pogingen tot vermindering van de inkomensongelijkheid weinig effect hebben. Volgens hem komt dit doordat de verzorgingsstaat naar zijn aard een verschijnsel is met innerlijke tegenstrijdigheden.
‘On the one hand, the welfare state represents the interests, and the achievements, of the Left. It is a means of imposing nonmarket considerations upon a capitalist economy, of making the society somewhat more humane. Therefore the great mass movements for reform in all of the advanced capitalist countries seek to control the welfare state and to impose their, the people's, priorities upon it.’
Maar daar staat tegenover dat:
‘On the other hand, the welfare state exists within a capitalist economy and, particularly in “normal” periods, it is permeated
by the values of that society. There is consequently a built-in tendency to erode the progress made by the mass movements in times of militancy.’6
Harrington ziet de verzorgingsstaat dan ook als een verschijnsel van tijdelijke aard in een overgangsperiode.
‘I regard it as a transitional social phenomenon, perched midway between the laissez faire past and the collectivist future. It could serve as the first step toward a society of authoritarian and corporate collectivism in which the Richard Nixons of this world would use the techniques that the Left initiated for the purposes of the Right: it might be a bridge toward a society in which people will actually control the state that directs the economy.’7
Opmerkelijk bij beide auteurs is dat zij voorstanders zijn van een verdere uitbouw van de verzorgingsstaat, maar tevens de gevaren daarvan zien op een wijze die vergelijkbaar is met Hayek - tussen Hayeks slavernij en Walzers bestuurlijke tirannie lijkt niet zo veel verschil te bestaan. Beiden hopen dat tegen deze gevaren enig tegenwicht kan worden geboden, maar zij laten het toch eigenlijk bij wat losse opmerkingen hierover. Als Walzer bij voorbeeld spreekt over verdere democratisering van allerlei ‘local units of social life’, dan lijkt hij tegelijkertijd er in te berusten dat zijn bestuurlijke tirannen die de verzorgingsstaat op nationaal niveau regelen, verder hun gang gaan, en als Harrington zich uitspreekt ten gunste van een ‘society in which people will actually control the state that directs the economy’, dan zegt hij er niet bij hoe dat zou moeten geschieden. Het feit dat in verzorgingsstaten - hoe tijdelijk deze in hun ogen ook mogen zijn - er vertegenwoordigende lichamen bestaan en gekozen regeringen die de verantwoordelijkheid op zich nemen voor al deze overheidsactiviteiten en deze tegenover de kiezers waar moeten maken, krijgt bij hen geen enkele aandacht. Zij vermelden niet dat verzorgingsstaten tot dusverre functioneren als parlementaire of presidentiële democratische stelsels en zij vragen zich niet af wat de gevolgen van al deze overheidsactiviteiten en van de door hen gevreesde bestuurlijke tiran-
nie kunnen zijn voor het voortbestaan van deze regimes. Het politieke proces binnen de verzorgingsstaat komt in hun beschouwingen niet aan de orde.
In dit opzicht staan zij lijnrecht tegenover twee Engelse auteurs die na dertig jaar ervaring met de Engelse verzorgingsstaat, juist dit aspect centraal stellen. Het gaat hier om Samuel Brittan met zijn artikel ‘The Economic Contradictions of Democracy’ uit 1975 en om Robert Moss met zijn in hetzelfde jaar verschenen boek The Collapse of Democracy.8 Geen van beiden spreekt expliciet over de verzorgingsstaat maar het is duidelijk dat het bij hen wel daarover gaat, aangezien zij de huidige Engelse situatie als uitgangspunt voor hun beschouwingen nemen. Zij komen niet tot vrolijke conclusies. Beiden zijn van mening dat de politieke ontwikkelingen in Groot-Brittannië zeer waarschijnlijk tot de ondergang zullen leiden van de democratie als stelsel van politieke besluitvorming en uit hun uiteenzettingen blijkt, dat dit niet het gevolg zal zijn van ontwikkelingen die specifiek Engels zijn maar van processen die inherent zijn aan het politieke bedrijf in de verzorgingsstaat.
Brittan wijst er op dat de bedreigingen als het ware ingebouwd zitten in wat hij noemt ‘liberal representative democracy’, namelijk het opwekken van te hoge verwachtingen bij de mensen (een element dat, zoals wij zagen, bij Walzer geheel ontbreekt) en het domineren van groepsegoïsme.
‘A formula which may link the two problems is that an excessive burden is placed on the “sharing out” function of government ... This function may be defined as the activities of the public authorities in influencing the allocation of resources, both through taxation and expenditure policies and through direct intervention in the market place. The growth of expectations imposes demands for different kinds of public spending and intervention which are incompatible both with each other and with the tax burden that people are willing to bear. At the same time, in their pursuit of “full employment” without currency collapse, governments are tempted to intervene directly in the determination of pre-tax incomes. But these attemps come to grief when they come up against the demands of different groups for incompatible relative shares.’9
Brittan licht dit proces toe aan de hand van beschouwingen van Schumpeter over democratische besluitvorming, de resultaten van verkiezingsstudies en uiteenzettingen over economisch gedrag in de politiek, zoals die sinds Downs en Olson door vertegenwoordigers van de ‘new political economy’ worden gegeven. Opvallend en niet gebruikelijk in hedendaagse bijdragen is de grote nadruk waarmee hij de stelling verdedigt dat het optreden van belangengroepen schadelijk is voor de democratie. Ten onrechte, zo constateert hij, hebben de ‘pluralisten’ ‘who for so long dominated the American academic political scene’ het optreden van belangengroepen in een democratie positief beoordeeld. Naar zijn mening werken belangengroepen daarentegen ondermijnend voor een democratie en in de huidige Engelse situatie zijn voor hem in dit opzicht de vakbonden de grote boosdoeners.
‘Union monopolies differ in an important way from other organized groups. A business monopoly, or cartel with market power, will hold its output below competitive levels for the sake of higher prices. A farmers' association will try to achieve the same effect by political lobbying. But none of these will normally withdraw output from the market until representatives of the public sign an agreement to pay more. This is a quasi-political power or threat, different in many ways from collective activities?’10
Het lijkt mij onjuist dat in deze redenering de schuld alleen bij de vakbonden wordt gelegd: ook anderen ‘withdraw output from the market’, bij voorbeeld vermogenden die hun bezit en zichzelf in Zwitserland onderbrengen en bedrijven die hun activiteiten om politieke redenen van het binnenland naar het buitenland verleggen. De selectieve verbazing en verontwaardiging bij ‘rechts’ over politieke activiteiten van vakbonden en bij ‘links’ over soortgelijke activiteiten van ondernemers, zijn onwaarachtig. Zodra de overheid zich met de economie bemoeit, worden economische groepen op hun beurt genoopt quasi-politieke of politieke macht uit te oefenen. Wanneer dit nadelige gevolgen heeft voor het functioneren van de democratie, dan kan men de verantwoordelijk-
heid hiervoor niet uitsluitend legen bij een van de partijen in de conflicten.
Een andere conclusie van Brittan is dat de door hem gesignaleerde gevaren van te hoge verwachtingen en van groepsegoijsme belangrijker zijn geworden door
‘... the lack of any widely shared belief in the legitimacy of the present order, which might have held them in check. Nor, on the other hand, is there any commonly held conception of any feasible alternative social order in which democracy might operate in future.’11
Tegenover de opvatting van Walzer, dat de verzorgingsstaat tot een legitimering leidt zoals nog nimmer ten deel is gevallen aan enig politiek systeem in het verleden, wordt hier dus de stelling geponeerd dat het geloof in de juistheid van de bestaande orde in hoge mate afwezig is. Wei vindt men hier evenals bij de twee linkse Amerikaanse auteurs onzekerheid over de vraag tot wat voor toekomstig sociaal bestel de verzorgingsstaat zal leiden en of er dan nog wel mogelijkheden voor de democratie blijven bestaan.
Brittan stelt dan ook de vraag:
‘Is it possible to create or evolve a consensus, so far missing, on a legitimate social order which would appeal to people's sense of justice and persuade them to moderate their pursuit of private interest, both in the ballot box and in their other collective activities?’12
Voor de andere Engelse auteur, Robert Moss, is er, in directe navolging van Hayek, minder twijfel over de toekomstige ontwikkeling. Als er geen paal en perk wordt gesteld aan het overheidsingrijpen in de economie, dan rest ons slechts de keuze tussen een autoritair en een totalitair regime in de naaste toekomst. Want zonder economisch pluralisme kan een politiek pluralisme niet lang overleven, aldus zijn opvatting. Moss gebruikt zodanig drastische formuleringen dat bij sommigen wellicht de neiging zal ontstaan hem het etiket ‘conservatief’ of ‘rechts’ of een ander hedendaags scheldwoord op te plakken en daarmee de zaak als afgedaan te be-
schouwen. Ten onrechte zou men dan voorbijgaan aan een reeks fundamentele problemen waarmee alle verzorgingsstaten thans warden geconfronteerd en die door Moss pakkend onder woorden zijn gebracht. Naar zijn mening brengt de huidige ‘mass democracy’ de ‘mass man’ voort,
‘Whose attitude towards the society that gave him life will be parasitical, concerned with taking rather than giving, and anchored in no conception of his country's past.’13
In minder genuanceerde bewoordingen vindt men hier eenzelfde gedachtengang als bij Walzer, Harrington en Brittan, namelijk dat de verzorgingsstaat zich richt op individuele en groepsvoorzieningen en dat er in de verzorgingsstaat geen overeenstemming bestaat over de juistheid van de bestaande politieke en sociale orde. Ook Moss ziet als een van de problemen voor een moderne democratie de uitbreiding van de macht van de centrale overheid, maar hij voegt er nog een ander probleem aan toe, namelijk de manipulatie van die overheidsmacht door gedisciplineerde ideologische minderheden ‘that invoke the “people's” will’. De directe bedreiging van de politieke en economische orde ontstaat volgens hem door de inflatie die leidt tot demoralisatie en afbrokkeling van alle sociale waarden (‘Niet de werkloosheid maar de inflatie leidde tot Hitler’), hèt politieke strijdpunt in Engeland is de macht van de vakbonden, het marktmechanisme moet in ere worden hersteld en de overheidssector moet worden teruggedrongen, want daarbij gaat het toch maar om ‘a system by which civil servants manipulate taxpayers' money for “public ends” designed by themselves’; verder zou men in plaats van een subsidiepolitiek te voeren op veel eenvoudiger wijze een negatieve inkomstenbelasting voor de lagere inkomensgroepen kunnen introduceren. In afzonderlijke hoofdstukken beschrijft hij de politieke mechanismen die onder andere in Chili en Portugal tot regimewisselingen hebben geleid en waarschuwt hij tegen de gevaren van het toenemend gebruik van geweld als politiek wapen. ‘Political terrorism brought about the collapse of Uruguay, one of the most stable democracies in Latin America’, in combinatie
met ‘economic stagnation, high inflation and publicized cases of serious corruption among senior members of the government.’
Volgens hem hebben westerse democratische stelsels slechts een overlevingskans als zij het overheidsingrijpen binnen wel omschreven grenzen kunnen houden; bovendien is een ingrijpende decentralisatie noodzakelijk en zullen democratisering en participatie op lagere niveaus moeten worden bevorderd. Verder houdt hij een pleidooi voor het invoeren van referenda ‘as a means of reassuring the views of the majority’. Als dat allemaal niet lukt, dan blijft slechts de keuze over tussen een ‘limited authoritarian government’ en ‘totalitarian rule’ en Moss kondigt aan dat in een dergelijke keuzesituatie zijn voorkeur uitgaat naar een autoritair regime.
Het beeld dat uit deze uiteenlopende beschouwingen naar voren komt, is een positief oordeel over het feit dat grote groepen mensen door actief overheidsingrijpen het in materieel opzicht beter krijgen. Allen zien daartegenover een dreigende bestuurlijke tirannie, een afhankelijkheid van de mensen van anonieme overheidsmacht, als gevolg waarvan het voortbestaan van democratische regimes wordt bedreigd. Verder is er een onbehagen over tegenstrijdigheden, bij voorbeeld dat de verzorgingsstaat wordt gesteund en gestimuleerd door socialistisch georiënteerden, maar tegelijkertijd gebonden blijft aan een maatschappij met ondernemingsgewijze produktie. Men ziet daardoor de verzorgingsstaat als een maatschappij in wankel evenwicht die, indien de dominerende trends ongehinderd voortgaan, kan afglijden naar een autoritair of totalitair regime. Slechts door bewuste ingrepen zal men de koers in die richting kunnen wijzigen. Volgens Walzer en Harrington zal men daarbij de weg moeten inslaan naar een socialistische samenleving die niet-autoritair en niettotalitair is, maar zij zeggen er niet bij hoe die weg moet worden gevonden. Brittan en Moss menen daarentegen dat de correctie moet geschieden in wat kortheidshalve zou kunnen worden omschreven als een meer liberale richting. Het verschil tussen beide opvattingen lijkt vooral te liggen in de
vraag of al dan niet de (inkomens)ongelijkheid verder moet worden verminderd ook als de onzekerheid en armoede van de meest benadeelde groepen in de samenleving tot op zekere hoogte zijn weggenomen.
Allen zijn het er daarentegen weer over eens dat hoe dan ook naar decentralisatie en naar democratisering op lagere niveaus moet worden gestreefd. Wel lijkt er een zekere tegenstrijdigheid te bestaan tussen Walzer, die meent dat de verzorgingsstaat op een legitimiteit kan bogen zoals nog niet eerder in de geschiedenis is vertoond, en Brittan die van oordeel is dat er een ‘widely shared belief in the legitimacy of the present order’ ontbreekt en dat er evenmin uitzicht is op een gemeenschappelijk aanvaarde conceptie voor een alternatieve orde. Mij lijkt dit verschil te verklaren uit de verschillende fasen van de verzorgingsstaat waarover zij praten: Walzer lijkt het gelijk aan zijn kant te kunnen hebben wanneer het gaat om die eerste fase, waarin allerlei achtergebleven groepen door overheidsingrijpen een eerste aanzet tot betere levensomstandigheden krijgen; Brittan kan gelijk hebben, omdat hij spreekt over een latere fase waarin te hoge verwachtingen van allerlei deelgroepen zich gaan manifesteren. Dit faseverschil kan ook verklaren waarom Walzer en Harrington geen oog hebben voor het feit dat de verzorgingsstaat te hoge verwachtingen bij de burgers wekt en allerlei deelgroepen bij het nastreven van hun belangen te veel ruimte laat.
De democratie onder druk
Wanneer men met Brittan van mening is dat het wekken van te hoe verwachtingen en het najagen van deelbelangen kenmerkende verschijnselen zijn van de hedendaagse verzorgingsstaat, dan nog blijft de vraag waarom deze verschijnselen een bedreiging zouden zijn voor het voortbestaan van de democratie op nationaal niveau. Brittan zegt er het volgende over:
‘The basic trouble is the lack of budget constraint among voters. This means that errors are biased in a particular direction. In
their own private lives, people know that more of one thing means less of something else, on a given income and capital. They know that they can improve the tradeoffs, such as that between takehome pay and leisure, by a careful choice of residence. But they also know that such improvements are not unlimited and cost effort to find. In the absence of such knowledge in the political sphere, electorates tend to expect too much from government action at too little cost, e.g. a painless improvement in economic growth or reduction in inflation, and they tend both to praise and blame governments for things which are largely outside their control.’14
En door de concurrentiestrijd om de stemmen van de kiezers haken de politici hier maar al te grif op in, aldus Brittan. Er is echter nog wel meer te zeggen over dit politieke mechanisme dat ondermijnend kan werken in de verzorgingsstaat.
Wij kunnen er van uitaan dat ieder besluitvormingsproces identiek is met het beperken, verwerpen of ordenen van voorkeuren en eisen om de eenvoudige reden dat, als er geen met elkaar strijdige voorkeuren zijn, er niets te besluiten valt. Een speciale variant van deze algemene stelling is dat in het besluitvormingsproces op nationaal niveau vele eisen een beroep inhouden op overheidsgeld, terwijl andere daarmee strijdige eisen op belastinggebied een terugdringen van de overheidsuitgaven impliceren. Dat betekent dat ook bij een democratische besluitvormingsmethode er afgewogen en gekozen moet worden en dat ideaal gesproken een democratische besluitvormingsmethode zich slechts van andere onderscheidt, doordat daarbij de voorkeuren van iedereen gelijkelijk in het afwegingsproces worden betrokken en de keuzen worden gedaan ten gunste van meerderheidsvoorkeuren of van voorkeuren van coalities van minderheden.
In de verzorgingsstaat komen steeds meer eisen als strijdpunten in de sfeer van de politieke besluitvorming. Dat is in de eerste plaats een uitvloeisel van de overheidsbemoeienis op steeds meer terreinen. Maar daarenboven wordt de uitbreiding van het aantal politieke eisen bevorderd, doordat steeds meer personen en groepen in de politieke arena komen wier voorkeuren voorheen niet of minder nadrukkelijk tot uiting kwamen. Deze democratisering is echter gepaard ge-
gaan met de opleving van een wazige democratische ideologie volgens welke democratie zou inhouden, dat niet alleen iedereen er recht op zou hebben al zijn voorkeuren in te brengen in het politieke afwegingsproces, maar dat daarenboven iedereen er recht op zou hebben dat zijn voorkeuren ook alle worden geëffectueerd. Deze illusie heeft enige tijd kunnen bestaan, omdat de sterke economische groei inderdaad de inwilliging heeft mogelijk gemaakt van vele eisen waarvan de vervulling in andere tijden ondenkbaar zou zijn geweest.15
Men zou hiertegen kunnen aanvoeren dat deze toeneming van het aantal eisen op zichzelf geen problemen behoeft op te leveren. Wanneer bij voorbeeld politieke partijen in hun verkiezingsprogramma's wel met een grote reeks voorkeuren van hun potentiële kiezers rekening houden, maar daar tegelijkertijd aan toevoegen wat de realisering van al die wensen gaat kosten en wat voor onaangename zaken als belastingverhoging daar dan tegenover staan, dan lijkt er immers niets aan de hand te zijn. Inderdaad is een voordeel van een dergelijke ontwikkeling dat op die manier de mogelijkheid bestaat aan een publieke gedachtenwisseling over de afwegingsprocessen die in het geding zijn. Maar daarmee zijn alle moeilijkheden niet opgelost zoals een eenvoudig voorbeeld duidelijk kan maken.
Wanneer bij voorbeeld in een tweepartijenstelsel partij X een meerderheid van de kiezers achter zich krijgt op basis van een fraai programma waarin ook is aangegeven hoeveel belastinggeld daarvoor nodig is, dan is het denkbaar dat alle aardige zaken uit het programma ten goede komen aan de mensen waarop de betreffende partij heeft gemikt en die derhalve op die partij X hebben gestemd en dat de belastingverhogingen die voor de uitvoering van het programma nodig zijn, voornamelijk moeten worden opgebracht door de aanhangers van de verliezende partij. Men kan nu menen dat democratie vereist dat de meerderheid het voor het zeggen moet hebben, maar voor de verliezers zal dit op den duur weinig overtuigend klinken. Zij zullen eerder spreken van een meerderheidstirannie die geen rekening houdt met de rechten van een minderheid en deze verliezers zullen, als een der-
gelijke situatie lang genoeg duurt, zeker hun geloof kwijt raken in het op die wijze functionerende democratische stelsel dat hun belangen continu aantast.
Dat is één mogelijk scenario volgens welke een democratisch regime kan worden ondermijnd als resultaat van de overheidsactiviteiten in de verzorgingsstaat, de kosten die hieruit voortvloeien en de wijze waarop deze over verschillende bevolkingsgroepen worden verdeeld. Het vestigt nog eens de aandacht op een stelling die centraal stond bij achttiende eeuwse politieke filosofen dat het najagen van deelbelangen destructief is voor een democratisch stelsel. In moderne beschouwingen over democratie waarin juist de besluitvorming over persoonlijke en groepsvoorkeuren centraal staat, wordt in het algemeen niet veel aandacht meer geschonken aan deze waarschuwing. Min of meer terloops ziet men veelal naar voren gebracht, dat noodzakelijke voorwaarden voor de werking van een democratisch stelsel zijn zelfbeheersing of tolerantie of geloof in democratische normen, dan wel een afwezigheid van diepgaande onenigheid over de aard van de belangrijkste geschilpunten en het ontbreken van sterke onenigheid over de richting waarin de oplossing van die strijdpunten moet worden gezocht. Maar dat betekent dat een democratische besluitvormingsmethode slechts blijvend kan functioneren wanneer er geen principiële onenigheid over de oplossing van strijdpunten bestaat, dan wel wanneer de oplossing van deze fundamentele onenigheden niet tot de competentie van de staat wordt gerekend. Hét fundamentele probleem van de verzorgingsstaat is de onenigheid over de vraag welke inkomensgelijkheid of -ongelijkheid wenselijk is, omdat de verzorging van de een de lasten zijn van de ander. Voor de opkomst van de verzorgingsstaat werd de oplossing van dit strijdpunt niet tot de competentie van de staat gerekend. Nu dit in de verzorgingsstaat wel het geval is, zal de overheid, in ons voorbeeld de winnende meerderheid van partij X, met de grootst mogelijke omzichtigheid te werk moeten gaan wil men het democratische stelsel in stand houden. En via langdurige publieke discussies zal men moeten trachten tot min of meer algemene overeenstemming, dus tot consensus, te komen over de gewenste ver-
deling, alvorens men op grond van zijn meerderheidspositie tot maatregelen overgaat.
In ons eenvoudige voorbeeld werd het democratische regime onder druk gezet, doordat via de activiteiten van de overheid in de verzorgingsstaat een principiële onenigheid, de mate van gerechtvaardigde inkomens(on)gelijkheid, werd opgenomen in de politieke strijd waaruit zij voordien zoveel mogelijk werd geweerd. Daardoor konden twee groepen van de bevolking, de aanhangers van meerderheidspartij X en minderheidspartij Y, met elkaar in scherp conflict komen. Maar het politieke proces in een verzoringsstaat kan ook nog op andere wijze ondermijnend werken voor het democratische regime. Een tweede voorbeeld kan duidelijk maken dat in dat geval niet alleen de aanhangers van de verliezende minderheidspartij Y, maar daarenboven ook aanhangers van de winnende meerderheidspartij X zich keren tegen de regering die door de overwinning van partij X is mogelijk gemaakt. Er zijn twee varianten van deze situatie te onderscheiden en in beide varianten wordt, evenals in het eerste voorbeeld, het regime onder druk gezet doordat het nastreven van deelbelangen centraal staat.
De eerste variant van het tweede voorbeeld berust op de elders aangetoonde mogelijkheid, dat alle kiezers op partij X het met een meerderheid van de programmapunten van hun partij eens zijn, dat partij X de meerderheid behaalt en dat desondanks deze winnende partij met ieder programmapunt een minderheidsstandpunt vertegenwoordigt.16 Deze mogelijkheid zal hier met een getallenvoorbeeld worden geijllustreerd.
In deze illustratie gaat het om drie strijdpunten 1, 2 en 3, twee partijen X en Y en vier groepen kiezers A, B, C en D.
20 procent van de kiezers behoort tot de groep A, die het ten opzichte van het eerste en tweede strijdpunt eens is met de positie die partij X hierover inneemt en die ten opzichte van strijdpunt 3 het standpunt van partij Y deelt. De kiezers uit deze groep laten elk strijdpunt even zwaar wegen en zij besluiten derhalve om partij X te steunen waarmee zij het op twee van de drie strijdpunten eens zijn. De kiezers van groep B zijn het eveneens op twee punten met partij X eens, maar
| kiezers | strijdpunten | gekozen partij | ||
|---|---|---|---|---|
| 1 | 2 | 3 | ||
| A (20 %) | X | X | Y | X |
| B (20 %) | X | Y | X | X 60 % stemt |
| C (20 %) | Y | X | X | X op partij X |
| D (40 %) | Y | Y | Y | Y |
| 60 % | 60 % | 60 % | ||
| is voor het | standpunt van Y | op elk strijdpunt |
Met deze veronderstellingen krijgt partij X 60 % van de stemmen, namelijk die van de kiezers uit de groepen A, B en C, maar op elk afzonderlijk strijdpunt blijkt slechts 40 % van de kiezers het eens te zijn met het standpunt dat partij X inneemt met betrekking tot elk van de drie strijdpunten. Omgekeerd wordt het standpunt van partij Y ten opzichte van elk strijdpunt gesteund door 60 % van de kiezers, terwijl partij Y desondanks maar 40 % van de stemmen verwerft. In de beschouwing waarnaar hierboven is verwezen en waaraan die voorbeeld is ontleend, wordt bovendien uiteengezet dat er voor wat betreft het aantal kiezers dat op elk strijdpunt de winnende partij X moet steunen, een minimum-percentage bestaat, dat lager ligt naarmate het aantal strijdpunten groter is en de overwinning van de winnende partij kleiner. De limiet ligt bij 25 %. In het hier gegeven voorbeeld met drie strijdpunten en een overwinning van 60 % voor partij X is de steun voor partij X van 40 % op elk strijdpunt inderdaad het minimum.
Wanneer met drie strijdpunten een overwinning van partij
X van 51 % wordt behaald, ligt de minimum-steun die partij X op elk strijdpunt moet hebben op 34 %. Pas nadat partij X een overwinning behaalt van 75 % is het bij de hier gegeven voorkeurspatronen van de kiezersgroepen A, B, C en D onmogelijk, dat een meerderheid van de kiezers zich tegen elk afzonderlijk strijdpunt van de winnende partij verklaart. Maar zelfs wanneer partij X 100 % van de stemmen krijgt en alle kiezers het slechts met twee van de drie strijdpunten eens zijn, dan nog kan de steun voor partij X op elk strijdpunt niet hoger komen dan 66 2/3 procent.
Deze logische structuur is van een duivelse schoonheid. Een meerderheid van de kiezers stemt op een partij, omdat deze kiezers het eens zijn met een meerderheid van de strijdpunten van die partij, wanneer vervolgens deze winnende partij het programma uitvoert waarop een meerderheid is verkregen, dan blijkt dat bij de uitvoering van elk programmapunt een meerderheid van de kiezers zich tegen de meerderheidspartij keert.
Voor de verzorgingsstaat kan dit verschijnsel van speciale betekenis zijn, omdat de overheid zich met zoveel zaken bezighoudt. Dat kan tot gevolg hebben dat een grote hoeveelheid strijdpunten in de politiek een rol gaat spelen hetgeen er weer toe zal leiden dat de partijen in hun programma's over de meest uiteenlopende za ken een standpunt gaan innemen. Bovendien zullen er in een dergelijke situatie steeds minder kiezers zijn die het op alle onderdelen eens zijn met het programma van de partij van hun keuze. Zij zullen derhalve tot enigerlei afweging moeten komen van programmapunten waar zij het wel en niet mee eens zijn en zouden dan bij voorbeeld kunnen besluiten op een partij te stemmen omdat zij het in ieder geval met een meerderheid van de programmapunten eens zijn.
Terecht zou men overigens als bezwaar kunnen aanvoeren dat het maar de vraag is of in de praktijk de kiezers in het algemeen een gelijk gewicht toekennen aan de verschillende strijdpunten, hetgeen voorondersteld wordt wanneer men er van uitgaat dat de kiezers op een partij stemmen, indien zij het op zijn minst met een meerderheid van de programmapunten eens zijn. Is het, zo zou men zich kunnen afvragen,
niet veel waarschijnlijker, dat de kiezers hun keuze laten bepalen door slechts een enkel strijdpunt dat voor hen van speciaal belang is en de rest van het programma maar op de koop toenemen? Inderdaad is dit een mogelijkheid die zich voordoet in het bijzonder wanneer de kiezers zich in dominerende mate laten leiden door enigerlei groepsbelang. Het is een situatie die door Dahl is uiteengezet in A Preface to Democratic Theory en die sindsdien ten grondslag ligt aan beschouwingen over de heerschappij van coalities van minderheden.17 Maar er is nimmer op gewezen dat een dergelijke situatie het hierboven vermelde verschijnsel alleen maar verergert; nog grotere meerderheden kunnen zich dan tegen elk programmapunt keren dat deel uitmaakt van het programma van de winnende partij.
Dat brengt ons op de tweede variant van ons laatste voorbeeld. Wanneer namelijk bij drie strijdpunten 1, 2 en 3 en twee partijen X en Y de kiezers hun keuze voor een partij slechts laten bepalen door één strijdpunt dat zij dominerend achten, dan is de volgende situatie mogelijk.
| kiezers | strijdpunten | gekozen partij | ||
|---|---|---|---|---|
| 1 | 2 | 3 | ||
| A (17 %) | X | Y | Y | X |
| B (17 %) | Y | X | Y | X 51 % stemt |
| C (17 %) | Y | Y | X | X op partij X |
| D (49 %) | Y | Y | Y | Y |
| 83 % | 83 % | 83 % | ||
| is voor het | standpunt van Y | op elk strijdpunt |
In dit voorbeeld hebben de kiezers van groep A een zodanig intensieve voorkeur voor het standpunt van partij X met betrekking tot het eerste strijdpunt, dat zij om die reden alleen op partij X stemmen, ofschoon zij het met betrekking tot de beide overige, voor hun onbelangrijker, strijdpunten eigenlijk met Y eens zijn.
In deze situatie kan de toeneming van het aantal strijdpunten tot een steeds verdere daling leiden van het percentage kiezers dat de winnende party op elk strijdpunt steunt. Zo kan bij een verkiezingsoverwinning van 51 % en tien strijdpunten (en wat zijn vandaag de dag tien strijdpunten in verkiezingsprogramma's) de steun voor elk van de strijdpunten van de winnende partij dalen tot 5,1 %. Het uiterste wordt bereikt wanneer men elk van de kiezers die tezamen 51 % van de kiesgerechtigden vormen een persoonlijk voordeel belooft dat voor hem opweegt tegen de voordelen die aan de anderen in de overige strijdpunten worden toegezegd en waarvan men de kosten voornamelijk laat dragen door de overige 49 % van de kiezers. Hoe irreëel deze uiterste situatie ook mag zijn, in minder extreme vorm doet zich dit verschijnsel steeds voor wanneer partijen in hun programma's allerlei deelgroepen voorhouden dat hun groepsbelang wordt bevorderd door de partij en wanneer de leden van deze deelgroepen hun groepsbelang laten prevaleren boven alle andere programmapunten.
Uit beide varianten van dit tweede voorbeeld blijkt dat, zodra niet alle kiezers het met alle programmapunten van hun partij eens zijn, het mogelijk is dat niet alleen de oppositie zich tegen de winnende partij keert maar daarenboven ook nog een groot deel van de eigen aanhang, waardoor de uitvoering van elk programmapunt tot onbehagen, of protest of ontevredenheid van een meerderheid van de kiezers kan leiden. De meerderheid laat dan niet, meer zoals in het eerste voorbeeld, de minderheid overwegend opdraaien voor de kosten van het programma; als gevolg van het door Brittan vermelde ‘lack of budget constraint among voters’ kan iedere kiezer zich te laat realiseren dat ook hij de rekening gepresenteerd krijgt voor uiteenlopende zaken die ten goede komen aan kleine minderheden die alle op grond van dit groepsvoordeel op het winnende programma hebben gestemd.
Dit mechanisme waarbij groepsvoordelen van het overheidsbeleid staan tegenover de onvermijdelijke (belasting)nadelen, is o.a. geanalyseerd door Downs in een artikel in World Politics.18 Bij zijn analyse speelt het informatieniveau
van de burger een centrale rol. Van speciale betekenis zijn hierbij de situatie van ‘partial ignorance’ ‘in which voters know all the actual or potential items in the budget, but not all the benefits and costs attached to each item’ en de situatie van ‘preponderant inorance’ ‘in which citizens are ignorant of both the items in the budget and their benefits and costs’. Downs is vooral geïnteresseerd in de betekenis die dit mechanisme kan hebben voor de omvang van de overheidsuitgaven; naar zijn mening kunnen die uitgaven wel eens grocer zijn dan nodig is wanneer er sprake is van ‘preponderant ignorance’.
‘When voters are preponderantly ignorant about the budget, they do not realize that special benefits are being provided to minorities to which they do not belong. But these benefits raise the general level of taxation, and voters are quite aware of their taxes, since taxes affect them directly. Thus their knowledge of the budget is narrowed down to two major items; government policies directly affecting their sources of income, and those types of taxes which inherently call themselves to every citizen's attention (e.g., income taxes) ... But if the taxes that rise are the type that are less likely to cross the citizen's perception threshold (e.g. sales taxes), then each minority may vote for a budget which provides it with special benefits because its taxes do not appear to go up significantly.’
Downs acht deze laatste ontwikkeling niet zo waarschijnlijk, omdat ten slotte toch alle belastingen zichtbaar worden voor diegenen die moeten betalen. Mij lijkt het dat hij de waarschijnlijkheid van deze laatste ontwikkeling onderschat, en wel doordat hij in zijn model suggereert dat de kiezers zich uitspreken over een bepaald ‘budget’. In feite aanvaarden de kiezers bij de verkiezingen op één moment een pakket voorstellen, waarin toch altijd zeer onvolledig enigerlei ‘budget’ tot uitdrukking komt. Wanneer zij daarbij hun eigen of hun groepsbelang laten domineren, dan worden zij pas in de loop van de regeringsperiode met de kosten geconfronteerd. Dan kunnen aan de lopende band meerderheden zich keren tegen het regeringsbeleid, dat keurig volgens het programma wordt uitgevoerd en dat voor een groot deel kan bestaan uit voor-
delen voor kleine groepen ten laste van iedereen; het kan leiden tot toenemende spanningen tussen groepen die elk voor zich van oordeel zijn dat anderen meer bevoordeeld worden of minder lasten moeten dragen; het resultaat kan zijn dat de regering zijn geloofwaardigheid verliest en meer ontevredenheid oproept, naarmate zij meer voor iedereen gaat doen.
Belangengroepen en collectieve goederen
Het nastreven van groepsbelangen, de vraag hoe de lasten van de overheidsuitgaven over verschillende groepen moeten worden verdeeld, het verschijnsel van ‘gepassioneerde minderheden’ die hun wensen ingewilligd kunnen zien door ‘stemmenruil’, het zijn allemaal onderwerpen die uitvoerig worden vermeld in de literatuur over de ‘new political economy’. Maar het is opmerkelijk dat men daarin weinig oog heeft voor de gevaren die hieruit kunnen voortvloeien voor het democratische besluitvormingsproces.
Zo wordt bij voorbeeld de heerschappij van coalities van minderheden in het algemeen positief beoordeeld, omdat dan de intensiteit van voorkeuren in het besluitvormingsproces zou worden opgenomen en de preferenties van ‘gepassioneerde minderheden’ beter tot hun recht zouden komen. Van den Doel bij voorbeeld, die in zijn Demokratie en Welvaartstheorie een groot deel van de literatuur op dit terrein samenvat, geeft een algemene trend weer als hij welwillend opmerkt:
‘Het gaat er om dat de overheid inziet dat, vanuit het perspectief van een zo groot mogelijke maatschappelijke welvaart, er geen bezwaar bestaat tegen het gerieven van een gepassioneerde minderheid mits de meerderheid, waar de minderheidsaktie tegenin gaat, weinig geïnteresseerd is.’19
Hijzelf gebruikt dit argument niet ter rechtvaardiging van een situatie waarin een meerderheid bij verkiezingen is opgebouwd uit gepassioneerde minderheden, maar ter verdediging van het optreden van mogelijke actiegroepen. Elders in
de literatuur vindt men echter ook bij beschouwingen over de opbouw van verkiezingsmeerderheden dit tegenover elkaar stellen van gepassioneerde minderheden tegenover apathische meerderheden. De suggestie die hiervan uitgaat is dat de voorkeuren van de minderheden intensiever zijn dan de tegengestelde voorkeuren van de meerderheden. Maar in een situatie als weergegeven in tabel 2, is daarover niets te zeggen. Er blijkt alleen dat de kiezers van groep A een sterkere voorkeur hebben voor (gepassioneerder zijn voor) strijdpunt 1 dan voor strijdpunt 2 of 3. Het is echter heel goed mogelijk dat de kiezers van groep B of C een sterkere voorkeur hebben voor oplossing Y van strijdpunt 1, ongeacht het feit dat zij strijdpunt 2 respectievelijk 3 nog belangrijker vinden. Uit niets is af te leiden of de 17 % kiezers van groep A die op strijdpunt 1 hun zin krijgen ten opzichte van dit strijdpunt meer of minder gepassioneerd zijn dan de 83 % van de kiezers die het met hen oneens zijn.
Er is nog een redenering waarmee men deze heerschappij van gecombineerde minderheden wel rechtvaardigt. Men wijst er dan op dat het hier een geval betreft van ‘stemmenruil’, waarbij de betrokkenen steun verwerven van anderen ter realisering van hun sterkste voorkeur en op hun beurt de anderen steunen bij de verwezenlijking van zaken waarvoor die anderen de hoogste prioriteit wensen. Naar de vorm is dit juist. Maar uiteraard is er een groot verschil tussen een bewuste stemmenruil in een wetgevend lichaam waarin verschillende belanghebbende partijen tot een package-deal komen en een situatie waarin een electoraat op één moment een verkiezingspakket krijgt voorgeschoteld en daarna gedurende een aantal jaren een beleid krijgt voortgezet waarvan het de details op het moment van de keuze niet heeft kunnen voorzien.
Een ander punt waarop bij voorbeeld Van den Doel de gevaren voor de democratische besluitvorming onderschat, betreft het terrein van de overheidsuitgaven. Wanneer men zijn boek leest, krijgt men de indruk dat alle overheidsuitgaven bestemd zijn voor de produktie van collectieve goederen; inkomensoverdrachten, subsidies en het verschaffen van groepsvoordelen die bij Downs centraal staan, lijken bij hem
geen rol te spelen. Van den Doel veronachtzaamt de mogelijkheid dat er subsidies en inkomensoverdrachten tot stand komen via het democratische besluitvormingsproces waaraan alleen de direct belanghebbenden behoefte hebben maar die niet voorzien in een behoefte aan enig collectief goed bij de burgers.20 Het probleem is, dat wat de burgers of een meerderheid van de burgers willen met betrekking tot een afzonderlijk beleidspunt, niet is af te leiden uit een verkiezingsuitslag, wanneer niet alle kiezers het met alle programmapunten van hun party eens zijn - dus nooit. En het volgende probleem is dat, naarmate de overheid zich met meer beleidsterreinen bezighoudt, de verkiezingsuitslag in hogere mate bepaald kan worden door coalities van groepsbelangen die niets met de wens naar enigerlei collectief goed te maken hebben, maar alles met de wens naar subsidies en inkomensoverdrachten ten behoeve van speciale belangengroepen.
De Nederlandse situatie
In het voorgaande is met eenvoudige voorbeelden aangegeven hoe het democratische besluitvormingsmechanisme het mogelijk maakt dat de verzorgingsstaat politiek onder druk komt te staan: het najagen van groepsbelangen kan leiden tot toenemende spanning tussen allerlei groepen en ontevredenheid over de regering naarmate er meer gebeurt ten behoeve van iedereen. De vraag blijft echter of deze mogelijkheid zich ook in feite voordoet in de hedendaagse verzorgingsstaten. Een indicatie dat dit het geval is, vindt men in de beschouwingen van Moss en Brittan die zich baseren op een beschrijving van elementen uit het Engelse politieke leven en daarbij het nastreven van groepsbelangen als belangrijkste probleem zien. Daarnaast zou men in Nederland kunnen wijzen op de aanwezigheid van de signalen van spanning tussen de publieke en de private sector die door Heertje in zijn hoofdstuk worden genoemd. Maar ook kunnen wij dichter bij huis beschrijvingen vinden van politieke situaties waarin met onbehagen het najagen van groepsbelangen wordt vermeld, namelijk in het maandblad van de Partij van de Arbeid, Socialisme en democratie.
In het begin is er al op gewezen dat sociaal-democratische partijen de ontwikkeling van de verzorgingsstaat steeds sterk hebben gesteund, maar dat desondanks altijd het besef Ievend is gebleven, dat de verzorgingsstaat niet automatisch tot enigerlei vorm van socialisme leidt maar blijft functioneren in een maatschappij met ondernemingsgewijze produktie waarin individualistische, liberate waarden domineren. Het is dan ook geen wonder dat niet alleen behoudende figuren als Moss en Brittan zorgelijk wijzen op de negatieve kanten van de tot bloei gekomen verzorgingsstaat, maar dat ook aarzelingen voorkomen in socialistische kringen die zich opnieuw realiseren dat de huidige ontwikkeling niet noodzakelijkerwijze behoeft te leiden naar de realisering van hun ideaal.
Zo wijst bij voorbeeld Bart Tromp in Socialisme en democratie in een artikel over koers en ontwikkeling van de PvdA er op21, dat allerlei bevlogenen in de PvdA, die zichzelf uiterst links, revolutionair en verbonden met de basis achten en die in het partijbestuur de overhand hebben, in feite kortzichtige en onnadenkende lieden zijn, behept met populistische ideeen. En, zo zegt hij, het (neo)populisme is in wezen ‘romantisch, reactionair en totalitair’. De slotzin van zijn artikel luidt:
‘Op de lange duur is echter ernstiger dat wanneer de populistische stroming binnen de PvdA de overhand krijgt, het socialisme niet langer het enig alternatief is voor de barbarij, maar er in ondergaat.’
De ironie van de situatie is dat deze populisten met hun nadruk op een linkse actiepartij alleen maar het proces versterken waardoor in de verzorgingsstaat overwegend groepsbelangen zullen worden behartigd. Tromp signaleert daarbij in Nederland een feitelijke ontwikkeling die in het voorgaande als mogelijkheid in het algemeen is aangegeven.
‘De afbrokkeling van het zuilenstelsel opende de politieke arena; en deze opening betekende een mogelijkheid tot democratisering. Tegelijkertijd betekende dit ook dat de weg open lag
naar een situatie die veel overeenkomst vertoont met het Amerikaanse politieke stelsel, en dat door de voorstanders ervan onder politicologen als “pluralisme” wordt gevierd, maar door critici als Lowi en McConnell, naar mij dunkt met meer recht, aangevallen wordt als “interest-group-liberalism”. Bedoeld wordt daarbij een situatie waarin belangengroepen steeds openlijker hun intrede in de politieke arena doen, dat dit gepresenteerd wordt als een vorm van “democratisering” en als legitiem ervaren, en waarin dergelijke private belangengroepen vetomacht of zelfbeheer over de sector van de maatschappij die zij pretenderen te vertegenwoordigen of te “behandelen” van de overheid weten af te dwingen.’22
Deze trend is, aldus Tromp, in Nederland duidelijk waarneembaar. Voor de toekomstige ontwikkeling meent hij, dat
‘... van beslissend belang zal zijn of politieke partijen desintegreren tot doorgeefluiken van de belangengroepen, die ze tot (electorale) cliëntèle hebben, of dat ze deze belangen zèlf definiëren en vervolgens wegen in het kader van hun politieke beginselen’.
Hijzelf is, terecht lijkt mij, voorstander van een beginselpartij en gekant tegen een actiepartij van de populisten die in een uitvoerig programma elk wat wils geeft.
Een soortgelijke instelling is te vinden in het alternatief verkiezingsprogramma dat de minister van financiën, Duisenberg, in het volgende nummer van Socialisme en democratie heeft gepubliceerd. Ook bij hem vindt men wrevel over uitvoerige programma's waarin aan iedere deelgroep fraaie voorspiegelingen worden gedaan en hij brengt het proces waarin minderheden op grond van hun eigenbelangen meerderheidscoalities vormen, als volgt onder woorden:
‘In dit proces is onvoldoende plaats voor een belangenafweging binnen het totaal van alle wensen, omdat iedere deskundige op zijn eigen terrein zover detailleert dat minder deskundigen nauwelijks argumenten hebben om “tegen” te zijn, te meer omdat ze zelf hun eigen detailpunten willen “binnenhalen”.’23
Deze uitspraken, betrekking hebbend op de Nederlandse si-
tuatie, wijzen er op dat ook in Nederland een van de negatieve aspecten van de verzorgingsstaat - de vorming van coalities van minderheden met uiteenlopende groepsbelangen - niet als een mogelijk maar als een feitelijk probleem wordt gezien.
Uit de beschouwingen van Tromp en Duisenberg blijkt ook op welke wijze voor dit probleem een oplossing kan worden gevonden, namelijk doordat de politieke partijen zich weer meer bewust moeten worden van hun integrerende functie. Daarvoor moeten zij de kiezers duidelijk maken dat partijen niet in de eerste plaats groepsbelangen behartigen, maar dat men een partij moet steunen omdat die partij een zekere maatschappelijke visie wil realiseren. Daarbij zullen volgens bepaalde criteria ook de groepsbelangen na onderlinge afweging tot op zekere hoogte tot hun recht kunnen komen. Op die manier stimuleert men bij de kiezers, dat ook bij hen volgens de criteria van deze maatschappijvisie enigermate een afweging van het globale, totale programma wordt gemaakt. Het betekent dat men via verkiezingsprogramma's niet meer in de eerste plaats een beroep doet op het directe eigenbelang van de kiezers maar ernaar streeft ook hen een afweging te laten maken. Alleen op die wijze kunnen de kiezers als burger fungeren, als mensen die een visie hebben op de publieke zaak en niet als individu.
Via een omweg zien wij hier het idee terugkomen van een consensus die, hoe vaag dan ook, altijd wordt voorondersteld bij beschouwingen over democratie. Alleen, wij hebben niets gezegd over de aard van die consensus en over de vraag volgens welke criteria er zal worden afgewogen. Bovendien hebben wij ons beperkt tot de vraag hoe één partij zich tegen het proces van verbrokkelde belangenbehartiging zou kunnen keren.
Met de verwijzing naar een maatschappelijke visie die criteria voor de afweging kan leveren, zijn wij terecht gekomen bij de politieke filosofie en bij de normen volgens welke naar sociale rechtvaardigheid behoort te worden gestreefd. Het lijkt voor de hand te liggen dat bij socialistische partijen centraal zal zijn de vraag hoe allerlei maatschappelijke ongelijkheden kunnen worden verminderd en in welke mate dat
mogelijk is. Maar dat is geen doelstelling die men bij het gehele electoraat in de westerse verzorgingsstaten als hoogste norm kan veronderstellen. Behoudender groepen zullen stellig wijzen op de grotere onvrijheid en grotere macht van de staat die met dit streven naar minder ongelijkheid gepaard gaan. En wij hebben gezien dat ook socialistische auteurs zich hierover onbehagelijk voelen. In de politieke praktijk zal dit ertoe kunnen leiden, dat tegenover de hoogste norm van minder ongelijkheid door anderen als hoogste norm de individuele vrijheid wordt gesteld. Dan zijn wij na de uitdijing van de verzorgingsstaat tot behartiger van allerlei groepsbelangen weer terug bij de controverse die Hayek al een generatie geleden heeft gesignaleerd. Het betekent dat weliswaar binnen de partijen de verbrokkelde behartiging van groepsbelangen kan worden tegengegaan, maar dat daartegenover de tegenstellingen tussen partijen scherper zullen worden als gevolg van de verschillende maatschappijvisies. Met andere woorden, enige grondnorm die als consensus kan fungeren en zonder welke democratie onmogelijk is, ontbreekt ook dan. Daarmee zijn wij beland in een situatie die in ons eerste voorbeeld is geschetst: een mogelijke situatie waarin een minderheid na verkiezingen de heerschappij van de meerderheid als tirannie ervaart, omdat er geen rekening kan worden gehouden met de hoogste norm van de minderheid die afwijkt van die van de meerderheid.
Opnieuw staan wij dan voor het dilemma dat bij de verschillende in het begin geciteerde auteurs is genoemd. Gaat de ontwikkeling in zo'n situatie dan naar een (rechts) autoritair regime of naar een (links) totalitair regime, of is er nog een andere oplossing denkbaar?
In theorie is er zeker een derde mogelijkheid. Indien namelijk in de verdere ontwikkelingen van de verzorgingsstaat zich inderdaad een situatie gaat voordoen met een verstrakking van de ideologische fronten - met één partij die minder ongelijkheid wil en een andere die zich hiertegen verzet om der wille van de individuele vrijheid - dan kan er een patstelling ontstaan. Het is mogelijk dat beide partijen daaraan de voorkeur geven boven het alternatief van een ondemocratisch systeem van links of rechts met de hieraan inherente
grotere willekeur en toeneming van het fysieke geweld in de politieke strijd. Aanvaarding van die patstelling vooronderstelt dat vóór een bepaald kritiek punt degenen die naar minder ongelijkheid streven hun verlangens op een laag pitje zetten en dat degenen die tegen een verdere vermindering van de ongelijkheid zijn, zich althans bij de bestaande situatie neerleggen. In dat geval is er bij beide partijen een consensus ontstaan over enigerlei vorm van tolerantie die dan als norm boven hun streven naar minder ongelijkheid of naar handhaving van de individuele vrijheid uitgaat. In een dergelijke situatie zal de ideologische of politiek-filosofische discussie over de meest aanvaardbare norm van sociale rechtvaardigheid stellig in hevigheid toenemen; met John Rawls aan de ene en Robert Nozick aan de andere kant hebben de eerste strijders voor deze nieuwe gevechtsronde zich trouwens al aangemeld.24 Misschien dat dan op den duur over bepaalde wenselijke wijzigingen in de maatschappij een consensus kan ontstaan op grond waarvan verdere hervormingen kunnen worden doorgevoerd.
Of deze idyllische schildering in de praktijk enige kans van slagen heeft, is een andere vraag waarop het antwoord bovendien van land tot land zal verschillen. Het hangt af van de intensiteit van de uiteenlopende voorkeuren die er leven in het electoraat, van de machtsverhoudingen tussen de aanhangers van de verschillende maatschappijvisies, van de mate waarin men de bestaande situatie ondraaglijk vindt, van de mate waarin men de risico's onderschat die men loopt in niet-democratische regimes en van de vraag of de politici het moment juist taxeren waarop een patstelling is ingetreden. Dergelijke factoren bepalen of men al dan niet bereid is een patstelling als nationale ‘balance of terror’ of vreedzame coëxistentie te aanvaarden. Maar één ding is zeker. Wanneer men hiertoe niet bereid is en er fundamentele tegenstellingen over de hoogste normen van sociale rechtvaardigheid bestaan, dan gaat in de verzorgingsstaat de democratie als besluitvormingsmethode op nationaal niveau ten gronde. Over deze stelling kan in ieder geval consensus bestaan bij rechts en bij links van Hayek tot Walzer.
Noten
Deze bijdrage is geschreven tijdens een verblijf in het Netherlands Institute for Advances Study in the Humanities and Social Sciences (NIAS) te Wassenaar. De beschouwingen over minderheidsprogramma's van meerderheidspartijen zijn het resultaat van nauwe samenwerking met mijn eveneens destijds op het NIAS vertoevende Amerikaanse collega Douglas W. Rae, van Yale University, zoals ook blijkt uit noot 16 hieronder.
