De volkswil buiten de grenzen
18 december 1990

‘Zelfs democraten van formaat stellen vast dat het buitenlands beleid een te ingewikkeld vraagstuk is om onderworpen te kunnen zijn aan democratische controle’, schreef Koen Koch in de Volkskrant van 1 december, op een ogenblik dus dat de Tweede Kamer zich nog druk bezighield met de gijzelaars in Irak, terwijl minister Van den Broek geheime diplomatie bedreef.

Geheellos van de vraag wie een gelukkiger hand in deze zaak heeft gehad - die vraag zal nooit beantwoord worden omdat Saddam Hussein alle gijzelaars plotseling, om andere redenen dan Nederlandse druk en argumenten, heeft vrijgelaten - kan worden vastgesteld dat ingewikkeldheid van de materie niet een overtuigend argument is om de buitenlandse politiek aan minder stringente democratische controle te onderwerpen dan binnenlandse politiek.

Immers, ook de binnenlandse politiek kan flink ingewikkeld zijn. Is buitenlandse politiek werkelijk ‘zoveel moeilijker dan sociaal-economisch beleid of begrotingstechnische vraagstukken, waar de gewone kiezer dan wèl competent genoeg zou zijn om een oordeel over te vellen?’, vraagt Koch terecht.

Maar er is een ander, en beter, argument dan de ingewikkeldheid, en dat argument ligt in een wezenlijk verschil tussen binnen- en buitenlands beleid: het eerste komt tot stand en wordt uitgevoerd binnen één rechtsgebied, de nationale staat, terwijl totstandkoming en uitvoering van het buitenlands beleid mede afhangen van factoren en omstandigheden die zich grotendeels aan de invloed, en helemaal aan de rechtsmacht, van de nationale overheid onttrekken.

Bij de totstandkoming van het binnenlands beleid ontmoet de overheid de volksvertegenwoordiging als gelijkwaardige macht. Het beleid ontstaat daar in dialoog met, en onder voortdurende

controle van, de volksvertegenwoordiging - een controle die, in het uiterste geval, kan uitlopen op aftreden van het kabinet.

In het buitenlands beleid daarentegen ontmoet de overheid een andere overheid, die zich van het Nederlandse parlement niets hoeft aan te trekken. De overheid handelt daar bovendien niet alleen namens zichzelf, maar namens de hele natie. Dat betekent dat zij voor haar onderhandelingen met het buitenland een zekere mate van handelingsvrijheid dient te hebben, waarmee een voortdurende controle door de eigen volksvertegenwoordiging in strijd zou zijn.

Dat wil niet zeggen dat de overheid zelfstandig haar buitenlands beleid dient vast te stellen, zonder zich iets aan de volkswil, zoals belichaamd in de volksvertegenwoordiging, gelegen te laten liggen. Integendeel. In het buitenlands beleid is het in laatste aanleg te doen om bestaan en welzijn van de natie. Alle andere zaken zijn een afgeleide daarvan of dienen tot middel daartoe. Zou de natie zelf geen zeggenschap mogen hebben in de bepaling van dat beleid?

In beginsel dient die zeggenschap dus niet anders te zijn dan zij ten aanzien van het binnenlands beleid is. Maar in de praktijk behoort er verschil te zijn. Immers, internationale onderhandelingen zijn doorgaans vertrouwelijk, en een partner die dan voortdurend door zijn eigen volksvertegenwoordiging ter verantwoording wordt geroepen, schakelt zichzelf uit als serieuze, berekenbare partner.

Bovendien, naarmate de volksvertegenwoordiging meer gebruik maakt van haar zeggenschap over buitenlands beleid, wordt de marge voor het geven en nemen, dat het wezen is van elke onderhandeling, smaller. Het totale resultaat zou dan, juist omdat ook de marge voor het nemen geringer was, wel eens ongunstiger kunnen uitvallen dan bij bredere marges.

De burger, sprekend door de volksvertegenwoordiging, dient dus, in zijn eigen belang, de overheid een ruime marge van vertrouwen te geven dat zij, in het verkeer met andere mogendheden, die per definitie aan onze controle ontsnappen, voor de belangen van de natie - welke die ook mogen zijn - zal opkomen, dat wil zeggen: een aanvaardbare uitkomst van geven en nemen zal proberen te bereiken.

Natuurlijk: wanneer de volksvertegenwoordiging de indruk krijgt dat de overheid die marge misbruikt of overschrijdt, moet zij steeds de gelegenheid hebben haar ter verantwoording te roepen - hetzij in openlijk, hetzij in vertrouwelijk beraad. Dat kan zelfs voor de overheid van voordeel zijn: zij kan dan tegenover de buitenlandse onderhandelingspartner aanvoeren dat zij zich binnenslands in een dwangpositie bevindt, die haar verbiedt de concessies te doen die die partner vraagt.

De bepaling van het buitenlands beleid mag dus zeker niet in een binnenlands luchtledig geschieden, en bij de uitvoering ervan moet de overheid voortdurend voeling houden met het achterland. Dat is niet alleen een gebod van de democratie, maar ook (alweer) van eigenbelang: het publiek raakt dan vertrouwd met de eigenaardigheden van de internationale politiek en, meer in het bijzonder, met de specifieke positie van het eigen land terzake.

Ja, naarmate het publiek meer vertrouwd is met deze zaken, zal het doorgaans meer geneigd zijn begrip te hebben voor de noodzaak om, inzake van buitenlands beleid, de overheid een ruimere marge te geven; zal het ook minder in de illusie verkeren dat buitenlandse politiek niet meer is dan binnenlandse politiek die over de grenzen wordt gevoerd en dus aan dezelfde normen onderworpen is als in het binnenland gelden.