Hoofdstuk 4 België tussen 1944 en 1961: een pacificatiedemocratie?

De vorige hoofdstukken bevatten de neerslag van een redenering die als eindpunt had de schets van een democratietype, waarvan vermoed kan worden dat het een ideaaltypische weergave is van het politieke stelsel in het België van na de tweede wereldoorlog. Het logische sluitstuk van de argumentatie die wij hebben ontwikkeld, zou erin bestaan het type van de pacificatiedemocratie te projecteren op de Belgische politieke landkaart. Een toetsing van de geldigheid van het model voor de studie van de Belgische politieke toestanden zou de mogelijkheid scheppen materiaal te verzamelen voor een verdere verfijning van een stel recente stellingen van de politiek-sociologische theorie. Ook zou de weg naar een betere kennis van de werking van de Belgische politieke democratie worden geopend. Een confrontatie van het politieke regime hier met het type van de pacificatiedemocratie zou immers tot interessante inzichten kunnen leiden: een aantal elementen, die beantwoorden aan het pacificatietype, zouden in een coherent geheel worden bijeengebracht en daardoor ook een nieuw reliëf aannemen; aspecten van de Belgische democratie, die afwijken van het referentietype, zouden tal van nieuwe hypothesen oproepen.

De projectie waarover hier sprake is, veronderstelt evenwel dat méér middelen ter beschikking liggen van de onderzoeker dan in ons geval. Vooreerst ontbreekt het empirisch materiaal dat de toetsing mogelijk moet maken; het verzamelen ervan zou heel wat tijd vergen en kan uiteindelijk ook niet verwezenlijkt worden in het enge kader van een éénmansonderneming. Wat hier nu nog volgt is dan ook niet veel meer dan een aanzet, een blauwdruk voor een nieuwe, nog te ondernemen studie.

Wijzen op het ontbreken van empirische gegevens is wellicht een al te gemakkelijke uitvlucht voor een onderzoeker die de beperktheid

van zijn studie wat aannemelijk wil maken. Toch is het ons in de loop van onze analyse herhaaldelijk opgevallen hoe weinig de werking van de politieke democratie in ons land object is geweest van verwondering, reflectie en wetenschappelijk denken. In de eerste plaats hebben de politici zelf verstek gegeven. In vergelijking met hun collega's in de buurlanden zijn de politieke leiders hier veel minder geneigd hun visie op, hun ervaringen met en hun beschouwingen over het democratisch regime neer te schrijven. Politieke memoires zijn zeldzaam. (Deze bescheidenheid is één aspect van de discretie rond het optreden van de politieke elites in ons land.) De schaarse uitzonderingen op deze regel leveren ook weinig discussie op. Boeken als ‘De miskende politiek’ van R. Houben en ‘Pour une démocratie efficace’ van A. Gilson, waarin nochtans belangrijke en originele beschouwingen worden geformuleerd, zijn bijna onopgemerkt gekomen en gegaan. Er is ook weinig of geen cumulativiteit; elke auteur meent, bij wijze van spreken, te moeten beginnen bij Plato. Het moet ons dan niet verwonderen dat ook het wetenschappelijk denken over de politiele - met uitzondering misschien van de vele constitutioneel-juridische tractaten - eerst recent enige omvang heeft gekregen.

Er zal hier dan ook met onvolkomen, ‘zacht’ materiaal gewerkt moeten worden. Onze poging om de samenhang van de vele facetten van de Belgische democratie aan te tonen met behulp van het pacificatiemodel is ook nog om een andere reden beperkt: als begrenzing in de tijd is de periode 1944-1961 genomen. De ene tijdsgrens (namelijk 1961) is nog relatief gemakkelijk te verantwoorden. Reeds in de proloog kwamen wij tot de bevinding dat in het jaar 1961 de eerste tekenen van een aantal grondige wijzigingen in de werking van de Belgische democratie zichtbaar worden. De gevolgen van het schoolpact laten zich voelen: de tegenstelling die in de negentiende eeuw ontsprong aan de botsende visies op de relatie tussen Kerk en Staat, wordt op de achtergrond gedreven. Nu de levensbeschouwelijke conflictdimensie haar dominant karakter verliest, treden onmiddellijk (en dit laat reeds een en ander zien van de dynamiek van het systeem) de andere tegenstellingen naar voren. In October 1961 wordt de Liberale Partij omgevormd tot de Partij voor Vrijheid en Vooruitgang in een poging een ‘doorbraak naar rechts’ te verwezenlijken. De C.V.P.-B.S.P. coalitie staat ook in het teken van de verscherpte gevoeligheid

voor de sociaal-economische tegenstellingen. 1961 is evenwel vooral het jaar waarin de ‘linguistieke’ conflictlijn bron wordt van grote politieke moeilijkheden. De eerste Vlaamse mars op Brussel is één teken. Er is ook - in april 1961 - de stichting van de ‘Mouvement Populaire Wallon’, waardoor in Wallonië organisatorisch en institutioneel gestalte wordt gegeven aan het geleidelijk samenvallen van de sociaal-economische en de ‘communautaire’ conflictdimensies. De andere tijdsgrens (namelijk 1944) is een grotere handicap. Weliswaar kan worden aangetoond dat het politieke leven na 1944 nieuwe richtingen insloeg, maar daartegenover staat het feit dat de vorming van de drie traditionele partijen, de pragmatisch-instrumentele stijl van de politieke leiders en het beroep op het organisatieprincipe van de verzuildheid reeds van veel vroeger dateren. In later onderzoek zal de analyse dus veel meer in de historische dimensie moeten doorgetrokken worden. Dit geldt ook voor de studie van de onderlinge relaties tussen de drie conflictreeksen, die het politieke leven van ons land tekenen; hier zal dan zonder twijfel aansluiting dienen gezocht te worden bij de historische onderzoekingen van o.m.L. Wils en K. Van Isacker1.

De indeling van het vierde hoofdstuk vertoont nogal wat gelijkenis met deze van het vorige hoofdstuk. Daarin werd gezegd dat de belangrijkste kenmerken van de pacificariedemocratie zijn: de grote stabiliteit van het regime, de verzuildheid, de pacificatiepolitiek van de politieke leiders en de passiviteit-in-loyauteit van de staatsburgers. Aan elk van deze kentrekken is ook hier een paragraaf gewijd. Een laatste paragraaf tenslotte handelt over de immobiliserende krachten in de Belgische democratie.

Paragraaf 1: De stabiliteit van de Belgische democratie in de periode 1944-1961.

De mate van stabiliteit van een democratisch regime is niet iets dat kan afgelezen worden van een vaste schaal. Meestal zal men voor het bepalen van de stabiliteit van de politieke democratie in een land een

beroep doen op referentiepunten: een andere tijdsperiode, een aantal landen met verwante kenmerken. De evaluatie neemt dan de vorm aan van een vergelijking: stabieler of minder stabiel dan... Soms ook zal men zeggen: de politieke democratie in dit of dat land is relatief stabiel in verhouding tot de heterogeniteit van zijn politieke cultuur.

Niettemin blijft ook het standpunt van de waarnemer een grote rol spelen. Zo merkt Lorwin - na een analyse van de politieke conflicten in ons land - op: ‘To their Dutch neighbors, the Belgians appear too excitable for the rule of law. But to the French, they appear staid, mild, and constitutional. To Americans (...) the Belgians must seem mild too.’2

Buitenlandse waarnemers plaatsen België meestal in de rij van de stabiele democratieën. Dit is reeds gedeeltelijk tot uiting gekomen bij de bespreking van de typologieën in het tweede hoofdstuk van onze studie3. Belgische auteurs wijzen vaker op het gewelddadig karakter van e politieke conflicten of op de geringe stabiliteit van de regeringen4.

Het lijkt dus wel moeilijk om tot een objectief oordeel te komen. Hier en daar heeft het stabiliteitsbegrip wél een zekere operationalisering gekregen, onder meer in de werken van A. Lijphart. In zijn schets van de pacificatiepolitiek in Nederland schrijft hij dat om de stabiliteit van politieke regimes te meten gewoonlijk een stel vrij grove maatstaven worden aangewend: negatieve parameters zoals de afwezigheid van revoluties of pogingen om een regering met onwettige middelen

omver te gooien, positieve maatstaven zoals de stabiliteit van regeringen en de bestendiging van de grondwettelijke beginselen. De indicatoren die hij uitzet5, worden hier nu even voor België bekeken.

Staatsgrepen heeft België niet gekend. Wel leidde straatgeweld in juli 1950 tot de troonafstand van een bij referendum teruggeroepen koning en tot het aftreden van een regering, die kort voordien bij wetgevende verkiezingen een parlementaire meerderheid verkregen had. Een ‘negatieve’ parameter van de stabiliteit van een democratie is ook de afwezigheid van politieke stromingen die volledig tegen het bestaande democratisch stelsel gekant zijn.

Over de stabiliteit van de Belgische regeringen kan getwijfeld worden. In de hier volgende tabel hebben wij - met een vergelijking tussen twee periodes - opgenomen: het aantal verschillende regeringen, de gemiddelde levensduur van de regeringen, het aantal wetgevende vekiezingen, de gemiddelde duur van een legislatuur, de gemiddelde lengte van de regeringscrises en het aantal verschillende ministers in enkele belangrijke departementen.

TABEL X: Aantal verschillende regeringen en voornaamste ministers, 1918-1940 en 1944-1961.

Op het eerste gezicht is de gemiddelde levensduur van de Belgische regeringen wel erg kort: 1 jaar en 3 maand. Vooral de periode september 1944-augustus 1950 is getekend door een snel komen en gaan van regeringen; in deze jaren alleen telt men 8 kabinetten. De vijftiger jaren kenden een ander verloop: 5 regeringen met een gemiddelde leeftijd van 2 jaar en 2 maand. De vergelijking met Nederland valt in het nadeel van België uit; Nederland had tussen 1945 en 1963 7 regeringen met een gemiddelde levensduur van 2 jaar en 7 maand6. Men dient evenwel voor België een andere indicator in rekening te brengen, namelijk de lengte van de regeringscrises of, genuanceerder, van de regeringsformaties. In België heeft men gemiddeld iets meer dan 2 weken nodig om een regering samen te stellen, in Nederland bedraagt de duur van hetzelfde maneuver meer dan twee maand7. Het is ook opvallend hoe zowel in België als in Nederland de belangrijkste posities in de regering lang in dezelfde handen blijven; tussen 1944 en 1961 telde men in ons land op 13 regeringen 8 verschillende eerste ministers, 4 ministers van buitenlandse zaken, 6 ministers van landbouw en 7 ministers van financiën. De ministers waren dus opmerkelijk stabieler dan de regeringen. Hier ligt trouwens reeds een eerste aanduiding dat in België personen in zekere zin een grotere rol spelen dan instellingen.

Bij het vergelijken van de periodes 1918-1940 en 1944-1961 kan men constateren dat de spanne tijds, die hier bestudeerd wordt, een ietwat grotere stabiliteit kende dan de periode tussen de beide wereldoorlogen.

Een andere positieve maatstaf van stabiliteit is de continuiteit van de grondwettelijke ontwikkeling. Men kan bovendien nog wijzen op de uitbreiding van het kiesrecht in 1948, de zetelaanpassing van 1949 en de verkiezingsfrequentie, die volgens W. Dewachter hoger lag dan in de meeste West-Europese democratieën8.

Een besluit? Met uitzondering van de periode augustus 1945-augustus 1950 voldoet het België van de naoorlogse jaren blijkbaar aan

enkele belangrijke indicatoren van stabiliteit9. Wat men kan zeggen, is dat het politieke leven in België als het ware tweefasig is: het pendelt tussen korte momenten van hevige spanningen en langere periodes van gezapigheid. In 1970 formuleerde A. Van den Brande het in deze bewoordingen: ‘... een verschijnsel dat elke waarnemer wel met verwondering moet slaan: het feit nl. dat in België, met een mooie regelmaat, grote conflicten oplaaien, die zonder zich daarom op zuiver politiek vlak te situeren toch de politieke ketel op kookpunt brengen, om dan (...) te gaan luwen, zodat de soep toch niet zo heet gegeten wordt als ze werd opgediend...’10.

Paragraaf 2: Verzuildheid in Belgie.

De titel van deze paragraaf wekt wellicht de indruk dat de Belgische samenleving op een of andere manier geordend is volgens het organisatieprincipe van de verzuildheid. Toch kan men met B. De Clercq stellen dat het beroep op de term ‘verzuildheid’, zoals hij in het begrippenapparaat van de Nederlandse sociologen inhoudelijk vorm heeft gekregen, voor een beschrijving van de Belgische toestanden niet helemaal gerechtvaardigd is11. Het gaat er hier niet om dat het maatschappelijke leven in ons land te weinig verzuild zou zijn in vergelijking met Nederland. Veeleer betreft het een kwalitatief probleem: België kent een wel zeer specifiek soort verzuildheid, dat nu beschreven dient te worden.

A. Literatuuroverzicht.

Voor die beschrijving richten wij ons eerst tot de schaarse, maar uitermate interessante literatuur, die in sociaal-wetenschappelijke kring is ontstaan.

1. Voor zover ons bekend is het verschijnsel dat hier nu ter studie ligt, voor het eerst systematisch en met verwijzing naar recente sociologische theorieeën, ter sprake gekomen in een omvangrijk artikel van de hand van A. Van den Brande, verschenen in 1963 in het Nederlandse tijdschrift ‘Sociologische Gids’ onder de titel ‘Mogelijkheden van een sociologie der Belgische conflicten na de tweede wereldoorlog (1944-1961). Een verkenning van de basisstructuren’. Merkwaardig is wel dat hier reeds alle elementen, die nodig zijn om tot een adequate beschrijving van de Belgische versie van de verzuildheid te komen, aanwezig zijn12.

Een eerste gedachte heeft betrekking op de aard van de maatschappelijke tegenstellingen die aan de basis liggen van de politieke conflicten in ons land. Drie tegenstellingen beheersen geruime tijd reeds het politieke leven: het conflict tussen de twee taalgroepen, de levensbeschouwelijke tegenstelling tussen vrijzinnigen en katholieken en de sociaal-economische tegenstelling.

Belangrijker is de idee dat deze drie conflictlijnen elkaar doorkruisen en wel op een zodanige wijze dat allerlei configuraties van krachten bij de politieke beleidsvorming optreden. Nieuw is deze gedachte niet; zij kwam voordien reeds herhaaldelijk voor in beschouwingen van politici en politieke waarnemers13. Van den Brande tilt de analyse evenwel op een ander vlak door het dwarslopend karakter van de Belgische conflictdimensies te verbinden met een element uit de conflicttheorie van Goser, waarvan wij reeds het belang onderstreepten in de loop van het tweede hoofdstuk van onze studie, namelijk dat bij doorkruisende tegenstellingen de polarisatie van individuen en organisaties in twee onverzoenlijke kampen en dus conflictuele uitbarstingen zelden voor-

komen. Bij de voorstelling van de werking van het remmingsmechanisme bij dwarslopende conflictlijnen heeft Van den Brande onderscheid gemaakt tussen de werking ervan op het niveau van de individuen en op het vlak van de politiek relevante organisaties en hun leiding.

Elke staatsburger wordt hier in België bepaald door een constellatie van drie socio-culturele kenmerken: een uit elke conflictdimensie. Iedere aanhankelijkheid, die uit deze kenmerken voortspruit, vormt een mogelijkheid tot betrokkenheid in een conflict, waarbij de groepen aan weerszijden van een maatschappelijke kloof tegen elkaar in de politieke arena treden (de zaken ietwat vereenvoudigend kan men met Van den Brande aannemen dat elke tegenstelling bipolair kan worden uitgedrukt: franstaligen versus nederlandstaligen, katholieken versus niet-katholieken, werknemers versus kapitaalbezitters). Men neemt nu aan dat een individu zich nooit tenvolle in één conflict zal laten meeslepen, omdat het bij het bepalen van zijn inzet geconfronteerd wordt met de constatatie dat er aan de andere kant van de kloof altijd ook bondgenoten (uit een andere conflictdimensie) staan. Een voorbeeld: de katholieke arbeider, die het appel hoort om zich in te zetten voor de verdediging van de vrije scholen, zal zich toch ook nog steeds gedeeltelijk door een sociaal-economische solidariteit verbonden voelen met de niet-katholieke arbeider aan de ‘overzijde’. In de termen van Van den Brande: ‘De groepsleden zullen door hun verschillende aanhankelijkheden segmentair deelnemen aan verscheidene soorten conflicten en dit zal een balancerend mechanisme vormen in de structuur.’14

Bij het bekijken van deze stelling menen wij toch voorbehoud te moeten maken. Twee complementaire voorwaarden, waarop Van den Brande niet wijst, dienen ons inziens vervuld te zijn: (i) Wil het remmingsmechanisme spelen, dan moeten de drie conflictlijnen ook in het politieke leven ‘geactiveerd’ zijn15, dit wil zeggen, een basis vormen voor solidariteitsbanden (al dan niet van organisatorische aard). (ii) De hypothesen, die Van den Brande naar voren geschoven heeft, hebben slechts betrekking op de individuen die de drie socio-culturele posities

als politiek relevant ervaren. Buiten de reikwijdte van het remmingsmechanisme vallen twee belangrijke categorieën van staatsburgers: de onverschilligen en zij, die totaal gegrepen zijn door één enkele conflictdimensie.

De conflictreducerende kracht van dwarslopende tegenstellingen is evenwel vooral gelegen op het niveau van de politieke elites en het organisatiewezen. Net zoals Kruyt voor de relatie confessie-organisatie16, ontwikkelde Van den Brande het beeld van de ‘kingen’ voor het schetsen van de verhouding tussen de kern van een conflictpool en d organisaties die op grondslag ervan zijn uitgebouwd: de organisaties, die tot een pool behoren ‘... kunnen gerangschikt worden, beginnend van de kern volgens het belang dat zij aan de betrokken waarde hechten. Men zou het beeld kunnen gebruiken van uitdijende koncentrische cirkels’17. Van den Brande heeft dit uitgewerkt voor de verenigingen en organisaties die orbiteren rond de katholieke pool van de levensbeschouwelijke tegenstelling: ‘De kern ervan wordt gevormd door een vast gesloten en hiërarchische gebouwde groep ingewijden: de geestelijkheid en de hiërarchie van de Kerk. (...) Rond deze kern is een mantel van organisaties, bewegingen en instellingen gebouwd (...). Een eerste kring, direct aansluitend op de kern, wordt vanzelfsprekend gevormd door de instellingen waardoor de Kerk onmiddellijk haar zending uitoefent: parochies en bisdommen, caritatieve werken, onderwijsinrichtingen. (...) Dadelijk in het verlengde hiervan ligt een tweede kring: de lekenbeweging op godsdienstige grondslag, variërend van verenigingen voor bepaalde devoties (...) tot z.g. bewegingen van Katholieke Actie. (...) ... de derde kring (...). Hier vinden we de grote beroepsorganisaties met hun bijzonderste geledingen en een paar katholieke Vlaamse resp. Waalse bewegingen...’18 Om de werking van het remmingsmechanisme op dit niveau te kunnen schetsen is het nodig eerst twee andere elementen van de politieke basisstructuren te beschrijven.

Een eerste kenmerk vloeit voort uit het feit dat de concentrische cirkels elkaar zodanig doorsnijden dat de meeste organisaties die werk-

zaam zijn op het politieke terrein, gebouwd zijn op twee of zelfs drie conflictpolen. Het Algemeen Christelijk Vakverbond bijvoorbeeld ligt vrij dicht bij de kern van een der sociaal-economische polen, maar beweegt zich als christelijke organisatie ook rond een der levensbeschouwelijke polen. Dit steunen op polen uit verschillende conflictlijnen is eveneens een centraal gegeven in het karakter van een aantal Belgische politieke partijen. De Belgische Socialistische Partij en de Liberale Partij (vóór de verruiming van October 1961) rusten allebei op een levensbeschouwelijke pijler én op een sociaal-economische pool; dit geldt ook voor de Kommunistische Partij. De Christelijke Volkspartij anderzijds heeft haar zwaartepunt slechts in één enkele pool, namelijk een levensbeschouwelijke. Deze eigenaardige compositie van een aantal politiek relevante organisaties - veroorzaakt door het ‘actief-zijn’ van meerdere conflictdimensies - heeft een belangrijk gevolg: zij verhindert de totale en permanente mobilisatie van de organisaties langs één van de conflictlijnen, omdat de fracties binnen elke vereniging prioriteit opeisen voor verschillende conflicten. In de schoot van het Algemeen Belgisch Valeverbond bijvoorbeeld kunnen sommigen voorrang vragen voor de sociale, anderen voor de anti-clericale doelstellingen; een situatie die naar het einde van de schoolstrijd toe (1957-1958) werkelijkheid is geworden19. Hier in ons inziens evenwel de aanwezigheid van een bijkomende factor vereist: de wedijver om voorrang voor de eigen problemen zal slechts optreden, als de leden en vooral de militanten van de organisatie de aanwezige conflictdimensies op verschillende wijze hiërarchiseren.

Van den Brande ziet de werking van het remmingsmechanisme hier op een dubbele wijze spelen: (i) Als zich in één reeks tegenstellingen een verhevigd conflict voordoet, zal dit de andere tegenstellingen afremmen, omdat de meeste organisaties van de andere conflictuele polen hun zwaartepunt naar de actueel strijdende polen zullen verleggen en daardoor verdeeldheid en krachtvermindering zullen brengen in de eigen pool. Men kan ons inziens hier nogmaals het voorbeeld van de schoolstrijd uit de vijftiger jaren oproepen. De verheviging van het levensbeschouwelijk conflict dreef een wig tussen de arbeidersorganisaties; hetgeen hen scheidde (het behoren tot de clericale of het anti-

clericale kamp) kreeg voorrang op hetgeen hen gemeenschappelijk was (het behoren tot dezelfde sociaal-economische pool). Hierdoor werd het sociaal-economische conflict in een uithoek van de politieke arena gedreven. Dit was tot op zekere hoogte ook het lot van de communautaire tegenstelling; een uiting hiervan was de oproep van de bisschop van Brugge om het katholieke belang prioriteit te geven op het Vlaamse belang, (ii) Uit het eerste punt zal echter volgen dat uit de verzwakte conflictdimensies weerstanden en reacties zullen komen die het actuele conflict op zijn beurt zullen afremmen en de andere problemen opnieuw aan bod zullen brengen. Elk van de vier andere polen zal immers machts- en ideologische middelen aanwenden om de verbroken eenheid te herstellen en opnieuw greep te krijgen op zijn randorganisaties, die in het actuele conflict betrokken zijn. Bovendien zullen - vanuit de eigen optiek - compromissen voorgesteld en gesteund worden zowel met betrekking tot de tegenstellingen in eigen kring als tot de tegenstelling, die tot een verhevigd conflict leidde20.

Een tweede kentrek van de politieke basisstructuren, waarvan een conflictreducerende invloed kan uitgaan, heeft betrekking op het feit dat vele politiek relevante organisaties de beide polen van een of andere conflictdimensie overspannen en aldus geconfronteerd worden met de aanwezigheid van een breuklijn, die dwars door het ledenbestand loopt. Zo kunnen spanningen tussen nederlandstaligen en franstaligen verdeeldheid brengen in de partijen, organisaties en verenigingen die op nationale basis zijn uitgebouwd; de Christelijke Volkspartij wordt bovendien doorsneden door de sociaal-economische tegenstelling. Deze formaties zijn dan homogeen in één of twee van de drie dimensies, heterogeen in één of twee andere. Van den Brande is niet ingegaan op het conflictreducerend effect van deze factor van heterogeniteit; hij heeft zijn aandacht toegespitst op de werking van het remmingsmechanisme dat voortvloeit uit het eerste kenmerk, beschreven in de vorige alinea. Men kan echter aannemen dat de middelpuntvliedende krachten, die ontwikkeld worden door de tweede kentrek, tot gevolg hebben dat de politieke organisaties aan strijdbaarheid, inboeten, niet alleen op alle punten die de factor van heterogeniteit raken maar ook met betrekking tot de problemen, die het gedeelde

belang - de ‘gemeenschappelijke noemer’ - betreffen. De Christelijke Volkspartij bijvoorbeeld kwam - in de periode 1944-1961 - slechts zeer moeizaam tot een coherent en eensgezind optreden in sociaal-economische en communautaire zaken, maar werd door de sociaal-economische en communautaire breuklijnen ook verzwakt in haa optreden als behoedster van een levensbeschouwelijke bevolkingsgroep. Zo is dan een tweede oorzaak geïdentificeerd van het feit dat in België de blijvende mobilisatie van politiek relevante organisaties langs één enkele conflictlijn vaak bemoeilijkt wordt.

Uit dit alles volgt een belangwekkende vaststelling met betrekking tot de aard van de verzuildheid in België: ‘Door het feit dat de conflictdimensies mekaar doorkruisen kunnen zich geen echte gestabüizeerde en gesloten zuilen ontwikkelen: ze worden steeds door de andere tegenstellingen opengebroken.’21 Hier ontmoeten wij voor de eerste maal de gedachte dat de Belgische versie van de verzuildheid in de periode 1944-1961 gekenmerkt wordt door haar onvolkomen en onvast karakter. Er zal hierop nog teruggekomen worden. Nu reeds kan gesteld worden dat het labiel zijn van de verzuildheid in ons land te wijten is aan de versplinterende werking van twee factoren, die hierboven beschreven werden, namelijk (i) de wedijver om voorrang voor uiteenlopende problemen in organisaties, die op meer dan één conflictdimensie gevestigd zijn; (ii) het centrifugaal effect van de breuklijnen. Meteen zijn ook enkele elementen aangeduid van het kader waarbinnen de Belgische politici in de betrokken periode konden maneuvreren.

Van den Brande heeft de aandacht getrokken op enkele basismechanismen in de werking van de Belgische democratie. Toetsing en verfijning van zijn stellingen zijn evenwel nog geboden. Zo is het zeker nodig méér gegevens te verzamelen met betrekking tot wat als de hoeksteen van de politieke basisstructuren kan worden beschouwd, namelijk het dwarslopend karakter van de politieke tegenstellingen in ons land. Ook dient een scherper inzicht te worden verkregen in de werking van het dubbel remmingsmechanisme, waarvan Van den Brande de aanwezigheid heeft aangetoond. Tenslotte is tot nog toe een slechts

vage schets gegeven van de verzuildheid in ons land. Voor dit alles wenden wij ons nu tot enkele andere auteurs.

2. Het kan wellicht verwondering wekken dat nu eerst de geschriften van Val R. Lorwin ter sprake komen. De politiek-sociologische beschouwingen, die deze Amerikaanse waarnemer over de werking van de Belgische democratie heeft ontwikkeld, zijn immers op de eerste plaats belangrijk voor het inzicht dat zij brengen met betrekking tot de kentering die zich na 1961 in het politieke leven van ons land heeft voorgedaan. Zij bieden evenwel ook heel wat aanknopingspunten voor een vergelijking met het betoog van Van den Brande.

Lorwin heeft herhaaldelijk als zijn mening te kennen gegeven dat de tegenstellingen, die het politieke leven in België van problemen en conflicten voorzien, niet samenvallen, maar integendeel elkaar doorkruisen. Net als Van den Brande is hij ervan overtuigd dat met het dwarslopen van de conflictdimensies een kerngegeven van de politieke basisstructuren is aangeduid22. Anderzijds toont hij aan dat dit dwarslopen niet kan beschouwd worden als een duurzame, vaste karakteristiek. Soms is één enkele conflictdimensie zo dominant dat de andere tegenstellingen geen basis meer vormen voor dwarslopende solidariteitsbanden of bondgenootschappen; zij verliezen dan, met andere woorden, hun ‘actief’ karakter of vallen samen met de dominante. In dergelijke momenten staat men voor een toestand die in feite zeer analoog is aan wat men polarisatie der conflicten noemt en waarbij alle personen, organisaties en verenigingen zich opstellen aan weerszijden van een diepe maatschappelijke kloof. Zo verklaart Lorwin de heftigheid van de koningskwestie onder meer door te wijzen op het samenvallen van de communautaire en de levensbeschouwelijke conflictdimensies23. Volgens Lorwin zit er voor België dus de mogelijk-

heid in dat het dwarslopen van de tegenstellingen omslaat in een polarisatie of quasi-polarisatie, waardoor het fundament, waarop een pacificatiepolitiek rusten kan, zou verdwijnen.

Men zou de eerste gedachte uit de geschriften van Lorwin als volgt kunnen samenvatten: de onderlinge verhouding tussen de drie politieke tegenstellingen in ons land kan twee vormen aannemen: (i) polarisatie of quasi-polarisatie; (ii) dwarslopend met een wisselende prioriteit der conflictdimensies. In het eerse geval leiden de conflicten tot ongeremde botsingen tussen de rivaliserende kampen en dus tot instabiliteit van het regime. In de tweede ‘stand’ is er sprake van een voor het regime gunstige reductie der politieke tegenstellingen. Van den Brande wekte de indruk dat alleen de gunstige configuratie voorkomt. Lorwin wijst op de kwetsbaarheid van de basisstructuren waarop een pacificatiepolitiek zich ontwikkelen kan; instabiliteit en immobilisme wegen steeds als een dreigende schaduw op de Belgische democratie.

Men weet dat Van den Brande vooral geboeid was door de werking van het remmingsmechanisme dat ontstaat wanneer organisaties of partijen gebouwd zijn op twee of drie conflictlijnen; de wedijver om voorrang voor uiteenlopende problemen leidt dan tot een reductie van de intensiteit der conflicten. Lorwin echter heeft meer belangstelling voor de matigende invloeden, die uitgaan van een situatie waarin politieke organisaties aanhangers van de twee polen van éénzelfde conflictdimensie in hun rangen tellen. Hij wijst er bijvoorbeeld op dat de Christelijke Volkspartij in eigen kring aan sociaal-economische en communautaire compromisvorming moet doen om de levensbeschouwelijke eenheid en cohesie te behouden. Deze compromisvorming kan de gestalte aannemen van het bundelen en hiërarchiseren van tegengestelde eisen of van een evenredige vertegenwoordiging van de verschillende fracties en tendenties in de kandidatenlijsten voor de wetgevende verkiezingen.

In verband met de Belgische versie van de verzuildheid kan men bij Lorwin steun vinden voor de gedachte dat zij vooral gekenmerkt wordt door haar labiel karakter. De drie ‘politieke families’ (de katholieke, de socialistische en de liberale) zijn tot stand gekomen op een gemengde basis van levensbeschouwelijke en sociaal-economische elementen, net zoals in Nederland trouwens. De late industrialisering in Nederland heeft echter tot gevolg gehad dat daar het organisatieprincipe van

de sociaal-economische verzuildheid structureel gestalte heeft gekregen in een reeds bestaand verzuild kader op levensbeschouwelijke grondslag. Het levensbeschouwelijk element was zonder twijfel dominant wat de stevigheid van de zuilenstructuur ten goede kwam. In België dat een vroege industrialisering kende, hebben de beide elementen gelijktijdig ingegrepen op de vorming van de drie politieke families; welke gevolgen dit had, is reeds met Van den Brande beschreven. Bovendien vond de communautaire tegenstelling tot voor kort geen expressie in de verzuildheid, waardoor zij uitgroeide tot een soort latente splijtzwam, die de zuilenstructuur bij spanningen russen de twee taalgroepen openbreekt. Lorwin voegt aan deze analyse tenslotte de gedachte toe dat de meeste Belgen de aanwezigheid van de andere ‘politieke families’ slechts accepteren vanuit de overweging dat die anderen een bepaalde machtspositie hebben ingenomen; er is geen sprake van een aanvaarden of legitimeren van de anderen als dragers van een waardenstelsel24.

Hier en daar heeft Lorwin ook verschijnselen naar voren geschoven, die hij behandelt als indicaties van de interne integratiegraad in de politieke families. Als formele banden ziet hij de Agendacommissie in de christelijke ‘zuil’, de Gemeenschappelijke Actie in de socialistische maar, zo schrijft hij, veel belangrijker is de coördinatie die ontstaat langs informele contacten en personele unies25.

3. De bijdrage van het verzamelwerk ‘La décision politique en Belgique’ tot een betere kennis van het verschijnsel van de verzuildheid in ons land is vooral gelegen in het feit dat nieuwe argumenten worden aangevoerd voor de stelling dat de verzuildheid in België onvolkomen en onvoltooid is.

Het politieke leven in ons land ontleent, volgens de auteurs, zijn inhoud, fysionomie en dynamiek aan de aanwezigheid van drie spanningsvelden, waarin - telkens op een andere wijze - uiteenlopende ideaalbeelden van de Belgische samenleving met elkaar in botsing komen.

(De auteurs beschrijven met veel woorden de wijze waarop deze ideaalbeelden zich projecteren op het politieke terrein onder de gestalte van ‘ideologieën’, ‘projecten’, ‘groepen’ en ‘institutionele vormen’. Wij gaan er niet op in. In de eerste plaats omdat deze constructie verder in het werk nog zelden wordt aangewend. Ook omdat in vage en ondoorzichtelijke bewoordingen begrippen naar voren worden geschoven, die in de politiek-sociologische literatuur reeds geruime tijd op een meer heldere en verantwoorde wijze waren geïntroduceerd26. Men kan zich trouwens afvragen waarom de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ in geen enkel opzicht rekening hebben gehouden met de verworvenheden van het politiek-sociologisch denken. In één bepaald geval is dit bijzonder hinderlijk. Van de drie spanningsvelden wordt gezegd dat ‘... chacune représente la mise en mouvement d'une certaine logique du devenir. Il y a la logique de la désacralisation, la logique de l'industrialisation et la logique de l'affectivité’27. De omschrijving van deze ‘logica's’ moet dan weer op ingewikkelde wijze gebeuren; een voorbeeld: ‘La logique de l'affectivité concerne la forme d'unité de la société du point de vue des relations entre l'Etat et le support affectif qui forme la conscience collective.’28 Zou het niet eenvoudiger en correcter geweest zijn te rade te gaan bij Lipset bijvoorbeeld, die er in zijn werken herhaaldelijk op gewezen heeft dat zowat alle Westerse landen gekenmerkt worden door een aantal ‘basic cleavages’, die hun oorsprong vinden in de ‘nationale revolutie’ (het ontstaan van elke nationale staat leidde tot het levensbeschouwelijk conflict tussen de voorstanders van de prerogatieven van de Kerk en de liberale verdedigers van de staat en tot de ethnisch-culturele tegen-

stelling tussen de perifere gebieden en het centrale staatsgezag) en in de ‘industriële revolutie’ (die leidde tot de tegenstelling tussen kapitaalbezitters en arbeiders)29? Bij de verdere interpretatie van ‘La décision politique en Belgique’ zullen wij trouwens het gebruik van het begrip ‘logique de...’ vermijden.)

De fundamentele spanningen, die het politieke leven in ons land tussen 1944 en 1961 vorm en inhoud geven, staan in een zeer complex relatiepatroon tot elkaar, hoofdzakelijk omwille van het feit dat zij niet samenvallen, maar elkaar doorkruisen30. Hiermede is een uiterst belangrijke karakteristiek van de politieke basisstructuren verbonden: de politiek relevante organisaties zijn meestal gebouwd op twee en zelfs drie spanningsvelden tegelijk; zeer vaak loopt een of ander spanningsveld ook dwars door de betrokken organisaties. Dit brengt mee dat geen enkele der fundamentele spanningen waarop het politieke leven rust, zich optimaal kan ontplooien maar dat er integendeel een voortdurende wederzijdse beïnvloeding en afremming is31. De politiek-structurele bovenbouw in ons land is aldus een wel zeer gebrekkige vertaling van de dynamiek van elk der spanningen afzonderlijk genomen32. Dit kenmerk geldt uiteraard ook voor de politieke formaties, die door de auteurs ‘le monde catholique’, ‘le monde socialiste’ en ‘le monde libéral’ genoemd worden en waarvan de beschrijving de lezer het beeld van de Nederlandse zuilen voor ogen roept33. Met B. De Clercq kan men nochtans stellen dat de drie ‘werelden’, die in ‘La décision politique en Belgique’ geschetst worden, zeer onvolkomen

zuilen zijn gezien geen van de drie als een homogeen blok beschreven kan worden: ‘... in ieder van hen dient men elkaar doorkruisende dualismen te onderscheiden, waardoor ze tenminste in beginsel een partiële solidariteit met een andere zuil in hun schoot dragen en hun grenzen zien vervloeien’34. Hier ligt een eerste oorzaak van het labiel karakter, die de zuilenstructuur tussen 1944 en 1961 in ons land heeft aangenomen. De ambivalentie is ook waarneembaar op het vlak van de onderliggende ideologieën of quasi-ideologieën. De katholieke ‘wereld’ berust op een mengsel van religieuze, personalistische en corporatistische elementen; de socialistische ‘wereld’ steunt op een combinatie van anticlericale en socialistische beginselen, terwijl de liberale ‘wereld’ een principiële basis vindt in het anticléricalisme en de burgerlijke ideologie.

Het is dus slechts met heel wat voorbehoud dat men in België van een verzuildheid in Nederlandse zin kan spreken. Bovendien ondergaan de fundamentele spanningen, die aan de basis liggen van het ontstaan der drie politieke werelden, namelijk de levensbeschouwelijke en de sociaal-economische, nog zekere mutaties; dit is volgens de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ te wijten aan het feit dat de processen van desacralisatie en industrialisatie nog steeds in ontwikkeling zijn35. De feitelijke situatie, die wij in de periode 1944-1961 kenden, namelijk de aanwezigheid van drie institutionele complexen, was niet veel meer dan een weliswaar duurzaam maar toch voorlopig compromis. Ook moet in rekening worden gebracht dat het derde spanningsveld, het communautaire, tot voor kort slechts in geringe mate gestalte heeft gekregen in de zuilehstructuur; een verdere activering van deze conflictdimensie zal eveneens het huidig status-quo structureel aantasten.

De auteurs hebben ook willen aantonen dat de verzuildheid in ons land in zekere zin niet voltooid is en dat dit weerspiegeld wordt in de mentaliteit van de Belgische staatsburgers. Er heerst vooral met betrekking tot de levensbeschouwelijke conflictdimensie, aan weerszijden nog veel wantrouwen en de legitimiteit van het georganiseerd bestaan

van de ‘andersdenkenden’ wordt nog ten dele in twijfel getrokken36. Men is aan elke kant van de barrière nog volop bezig het complex van eigen collectieve diensten, beroeps- en andere verenigingen uit te bouwen.

Maar ter garantie van wat? Men zou verwachten dat de drie ‘politieke werelden’ met hun organisaties en hun verenigingen een structurele dam hebben willen opwerpen ter bescherming van de eigen ideologische beginselen. Nu wordt in ‘La decision politique en Belgique’ herhaaldelijk gesuggereerd dat de oorspronkelijke ideologische en levensbeschouwelijke uitgangsprincipes in de schaduw zijn geraakt, of beter: alleen nog worden opgeroepen ter verrechtvaardiging van een feitelijke toestand, van een in machtsposities gestold pluralisme37. De hiërarchie der waarden is als het ware op zijn kop gezet: de werelden van organisaties, diensten en verenigingen die men oorspronkelijk heeft opgetrokken ter beveiliging van uiteenlopende ideologieën en levensbeschouwingen, hebben na verloop van tijd in de gemeenschap en de staat een zekere machtspositie verworven; de verdediging van die machtspositie wordt dan stilaan de centrale bekommernis, waarbij - vanuit strategische overwegingen - de ideologische principes als ultieme verrechtvaardiging naar voren worden geschoven. Deze vorm van verschuiving in de politieke doeleinden is uiteraard niet eigen aan de Belgische situatie; het is een universele tendentie die hier in ieder geval andere kenmerken komt versterken.

Een andere basisgedachte uit ‘La décision politique en Belgique’ dient nu op de voorgrond gehaald te worden. De auteurs hebben zowel in hun inleiding als in hun besluiten met veel nadruk gewezen op de sleutelpositie, die de politieke partijen in de ganse politieke besluitvorming innemen. Nu wekt het uiteraard weinig verwondering te lezen dat de politieke partijen in de werking van een politiek systeem een eersterangsrol spelen. De auteurs stellen evenwel uitdrukkelijk dat in ons land de partijen een wel bijzonder grote macht uitoefenen. Zij schrijven: ‘Ce qui caractérise ces partis, c'est qu'ils ne sont pas seulement des machines électorales, des appareils de conquête du pouvoir, de distribution d'emplois publics et de protection pour les simples citoyens face à la puissance de l'Etat moderne, mais qu'ils sont, d'abord et avant tout, l'expression -politique de différents “mondes”...’38

De Belgische partijen die in de door ons bestudeerde periode regelmatig regeringsverantwoordelijkheid hebben gedragen, zijn dus op de eerste plaats koepelorganisaties die het hele net van diensten en verenigingen binnen elke zuil omspannen en op het politieke erf vertegenwoordigen. Men kan dit voor elke partij afzonderlijk vaststellen. De Christelijke Volkspartij treedt volgens de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ op een drievoudige wijze voor het politieke voetlicht. Vooreerst verschijnt zij in de ogen van het merendeel der katholieken als de projectie op het politieke vlak van de katholieke visie op mens en samenleving. De C.V.P. treedt ook naar voren als de politieke garantie van de hele institutionele constructie of zuil, waarin de katholieke ‘wereld’ gestalte krijgt. Tenslotte verschijnt de C.V.P. als de politieke stem van de sociale geledingen waaruit de katholieke bevolkingsgroep is samengesteld. In de socialistische ‘wereld’ is de partij van een nog groter belang; niet alleen is de parrij hier ook mantelorganisatie, zij vervult bovendien de rol van ultieme referentiepool, zoals de Kerk in de katholieke zuil. Ook in de liberale

‘wereld’ is de partij de belangrijkste referentiepool, misschien meer nog dan in de socialistische groep waar de vakbond eveneens als referentiepunt fungeert39.

Waaraan kan de sleutelpositie van de Belgische partijen te wijten zijn? Om tot een antwoord te komen dient men zich opnieuw het beeld van de zuilenstructuur tussen 1944 en 1961 voor ogen te brengen. Elke ‘politieke wereld’ of ‘zuil’ is hier een labiele constructie met onvaste begrenzing, omdat zij op velerlei wijze doorsneden wordt door de spanningsvelden, die het politieke leven van conflicten voorzien. In iedere zuil moeten dan ook voortdurend interne compromissen gesmeed worden opdat de wankele cohesie bewaard zou blijven. Dit heeft grotendeels plaats in de partijen. Omwille van het belang van de interne compromisvorming voor het zelfbehoud van de zuilen gaat dan ook een bijzonder grote invloed uit van de partijleidingen. De behandeling van de politieke conflicten tussen de zuilen onderling is een uiteraard nog complexer opdracht, waardoor de positie van de leiders nog aan belang wint40.

De studie van de tien politieke beslissingen, die het hoofdbestanddeel vormt van ‘La décision politique en Belgique’, levert tal van gegevens op, die de waarde van bovenstaande hypothese komen onderstrepen. De meest treffende illustratie wordt geboden door de analyse van de omstandigheden waarin het schoolpact van 1958 tot stand is gekomen. De invloed van de partijen is hier in alle oogpunten van beslissende aard geweest. De auteurs voegen aan deze constatatie nog een belangwekkende beschouwing toe: ‘Cette manière de faire n'est évidemment pas propre à la question scolaire. Elle est dans la logique de la puissance des partis. Elle sera inévitablement appliquée à toutes les grandes questions difficiles de la politique.’41 Als voorbeelden geven zij onder meer: de behandeling van de communautaire proble-

men en het wetenschapsbeleid. Vooral het tweede voorbeeld is van belang. Zoals de auteurs zelf opmerken, zou men kunnen verwachten dat in het geval van het tot stand komen van beslissingen met betrekking tot het wetenschapsbeleid de experten een centrale rol zullen spelen. Dit is nu blijkbaar niet het geval. Hier duikt dan voor het eerst een merkwaardig kenmerk op van de politieke besluitvorming-in ons land, namelijk de geringe invloed van experten, technologen en wetenschapslui42.

In hun conclusies zullen de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ in verband met al het voorgaande een - overigens niet erg uitgewerkte - nuance aanbrengen: daar de partijleiders voor de politieke mobilisatie van de staatsburgers, die de drie ‘werelden’ bevolken, aangewezen zijn op de diverse organisaties en verenigingen uit eigen kring worden zij er toe gedwongen een gedeelte van hun politieke macht af te staan of te delegeren aan de leiders van de overige zuilorganisaties.

Uit dit alles volgt dan dat de overheidsinstanties, die tot de uitvoerende macht behoren, in het politieke bestel weinig of geen drijfkracht bezitten. Zij verschijnen veeleer als de scheidsrechters, waarvan de rol erin bestaat de machtsverhoudingen tussen de drie ‘werelden’ te sanctioneren43.

De bespreking van de overige literatuur kan kort zijn. De werken, die dateren van na 1965, sluiten over het algemeen aan bij de analyses van Van den Brande, Lorwin of de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’.

4. Apostel en Bots zijn bij hun sociologische studie van de verzuildheid uitdrukkelijk uitgegaan van de bevindingen van Van den Brande. Bij hen kan men ook een bevestiging vinden van de stelling dat de politieke partijen hun macht en invloed voor een groot gedeelte ontlenen aan het feit dat zij verantwoordelijk zijn voor een in bijzonder moeilijke omstandigheden verlopende bundeling en hiërarchisering van

partiële belangen en eisen. Tegelijkertijd wijzen zij erop dat deze bundeling slechts gedeeltelijk is44. Zij leggen ook de klemtoon op het feit dat de overheidsinstanties mede hebben bijgedragen (en nog steeds bijdragen) tot de uitbouw van de zuilen45.

5. Debuyst anderzijds heeft bij het ontwerpen van het theoretisch kader voor zijn studie van de volksvertegenwoordiging in België de hypothesen en conclusies van de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ verruimd door een relatie te leggen russen het institutioneel complex van de drie politieke ‘werelden’ en de door Lorwin beschreven zuilenstructuur. Uit zijn beschouwingen valt vooral te onthouden dat hij de linguistieke conflictdimensie verantwoordelijk acht voor de centrifugale krachten in en dus voor het labiel karakter van de drie ‘zuilen’46.

6. Het meest recente werk over de verzuildheid in België is van de hand van B. De Clercq. Wat ons in dit geschrift vooral geboeid heeft, is het aarzelend zoeken van de auteur naar woorden en termen om de Belgische versie van de verzuildheid te omschrijven. Herhaaldelijk schrijft hij dat de loutere toepassing van het in Nederland geijkte begrip ‘verzuildheid’ op de Belgische situatie niet gemakkelijk is. Een verzuildheid op levensbeschouwelijke grondslag kent men in ons land

eigenlijk niet. Wel is er verwantschap met wat men in Nederland aantreft, maar van de andere kant heeft de Belgische verzuildheid iets ‘eigens’: ‘... enerzijds is het zonder enige twijfel zo dat het Belgische pluralisme (...) kenmerken vertoont die onmiddellijk verband houden met wat het begrip “verzuiling” precies wil uitdrukken; doch van de andere kant lijken toch weer de specifieke eigenschappen van dit pluralisme aan de greep van het begrip te ontsnappen, indien men zonder meer stelt dat België een verzuild land is. (...). België nu heeft wel de kenmerkende trekken van een verzuild samenlevingstype, maar zijn specifieke pluraliteit, die op deze manier georganiseerd blijkt te zijn, is van een andere aard en samenstelling dan deze waarop het verzuilingsbegrip in eigenlijke zin van toepassing is. Anders uitgedrukt: de plurale “materie” die gestalte krijgt in een verzuilde “vorm” is in België anders samengesteld, hoewel de eigen “vorm” van samenleving in het verzuilingsschema goed lijkt te passen’47. In dit lange citaat is het weifelen van de auteur duidelijk waarneembaar. Men kan niet zeggen dat hij de eigenheid van de verzuildheid ‘made in Belgium’ elders in zijn boek uitdrukkelijk omschreven heeft. Toch is de aanzet er, zij het dan op verspreide plaatsen in het boek en in te preciseren bewoordingen. Helemaal in het begin van zijn hoofdstuk over België schrijft B. De Clercq over het politiek bestel in ons land: ‘De politieke partij fungeert als laatste referentiegroep en het criterium van de politieke kleur geeft in velerlei niet-politieke oordelen en waarderingen de doorslag.’48 In zijn conclusies zegt hij: ‘... algemeen neemt men aan dat de Belgische samenleving “ver-politiseerd” of, taalkundig juister, verpolitiekt is: En dit wil dan zeggen dat allerlei en eigenlijk veel te veel dingen in de sfeer van de politiek worden getrokken die er, op zich genomen, niet thuishoren. Natuurlijk kan men zulk een bewering niet zo maar voetstoots aannemen, ze moet nader onderzocht worden. Maar toch lijkt “verpolitieking” m.i. goed te kunnen fungeren als vervangende toepassing van de term “verzuiling”’49.

De eigen aard van de verzuildheid in de periode 1944-1961 lijkt ons te liggen in haar onvolkomen, onvast en onvoltooid karakter. Hierdoor

zijn de politieke partijen en niet een stel ideologieën en/of confessies in die periode de hoekstenen geworden van een zuilengebouw dat voor tal van andere aspecten zeer venwant is aan datgene wat in Nederland waar te nemen valt. Tot deze conclusie zijn wij gekomen bij het bekijken van de literatuur en ook van een aantal empirische gegevens, die nu nog ter sprake dienen te komen.

B. Enkele empirische aanduidingen.

Wellicht is het best de argumentatie te laten beginnen bij het eenvoudigste uitgangspunt, namelijk de punten van verwantschap met de Nederlandse situatie. Het overzicht van de Nederlandse literatuur over de verzuildheid liet ons toe vast te stellen dat verschillende aspecten van de verzuildheid als de meest opmerkelijke karakteristiek worden beschouwd. Voor sommigen is de verzuildheid op de eerste plaats de vervulling van profaan-maatschappelijke taken op een levensbeschouwelijke grondslag. Voor anderen is het meest eigene ervan het naast elkaar bestaan van meerdere autarkische blokken, die voor de individuen als een soort geïntegreerde omgeving fungeren. Weer andere auteurs leggen de klemtoon veeleer op de opvallende aanwezigheid-inmeervoud van organisaties, die eenzelfde complexe profane opdracht vervullen. Soms ook wordt de verzuildheid beschouwd als een systeem van subsidiëring en van deelname aan overleg- en adviesinstanties, waarin op basis van het subsidiariteitsbeginsel voorrang wordt verleend aan de bestaande verzuilde verenigingen. Tenslotte komt het sommige auteurs voor dat het organisatieprincipe van de verzuildheid slechts een bijzonder cachet krijgt, wanneer het gedragen wordt door een soort ‘overkoepelingsgedachte’ waarin de eenheid in verscheidenheid, onderlijnd wordt. Samen genomen vormen deze aspecten een vrij volledige omschrijving van het verzuildheidsverschijnsel in Nederland. Beantwoordt de situatie in ons land tussen 1944 en 1961 aan de kentrekken van deze robotfoto? Er zou nogal wat empirisch onderzoek vandoen zijn om tot een ‘bewijshard’ antwoord te komen. Het lijkt ons evenwel legitiem - onder meer op basis van de geschriften, die in deze paragraaf ter sprake zijn gekomen - te stellen dat twee kenmerken in ieder geval in ons land aangetroffen kunnen worden, namelijk de aanwezigheid-in-meervoud van organisaties, die eenzelfde com-

plexe profane taak realiseren, en ook het bestaan van een zeer specifiek systeem van subsidiëring en van deelname aan overleg- en adviesinstanties. Twijfelachtiger is de toestand met betrekking tot de andere aspecten. Een eigenlijke overkoepelingsgedachte met nationale trekken is er niet. Wel kan men aannemen dat de leiders van de drie ‘politieke werelden’ de gemeenschappelijke overtuiging hebben dat het voortbestaan van de huidige situatie door de financiële en juridische garantie van de Staat voor ieder van de ‘zuilen’ de meest aantrekkelijke formule is. Maar kan men ook op het niveau van de staatsburgers een gemeenschappelijke noemer aanwijzen, die een factor van eenheid zou kunnen zijn in de grote verscheidenheid? Of er in België sprake is van het naast elkaar bestaan van meerdere autarkische blokken kan slechts door nauwgezet empirisch onderzoek nagegaan worden; wij komen daar straks nog even op terug. Men kan ons inziens ook twijfelen of de vervulling van de profaan-maatschappelijke taken in de drie ‘politieke werelden’ wel op een levensbeschouwelijke of ideologische grondslag plaats heeft. Volgens de auteurs van ‘La décision politique en Belgique’ dienen de levensbeschouwingen, die in het blazoen van de drie ‘werelden’ ingeschreven staan, om een bepaalde machtspositie te rechtvaardigen. Het probleem heeft trouwens nog een ander aspect: in hoeverre zijn de individuen, die tot een verzuilde organisatie toetreden ook levensbeschouwelijk gemotiveerd? Volgens J. Van Houtte kan althans over de leden van de christelijke sociale organisaties gezegd worden dat zij om twee redenen aansluiten: (i) omwille van de overtuiging dat de profane functies in deze verenigingen op bevredigende wijze gerealiseerd worden; (ii) omdat zij daar een klimaat vinden waarmee zij van thuis uit vertrouwd zijn50. Er zouden bij de affiliatie dus weinig of geen levensbeschouwelijke motieven optreden. Van Houtte is evenwel van mening dat het ontbreken van het bewust belijden van een levensbeschouwing of een ideologie nog niet betekent dat de ideologie onbestaanbaar is bij de leden: ‘Erkan sprake zijn van “het gereed liggen” van een ideologie. Deze wordt in “werking” gesteld, als de vanzelfsprekende loop der gebeurtenissen wordt verstoord: bijv. bij de schoolkwestie...’51

Een andere mogelijkheid tot vergelijken bestaat erin een antwoord te zoeken op de vraag of België minder of meer verzuild is dan Nederland. Men mikt hierbij dus op een eventueel kwantitatief onderscheid. Eén manier van werken zou er in bestaan de verzuildheid in België te meten met behulp van de begrippen ‘institutionele verzuildheidsgraad’, ‘vullingsgraad’ en ‘interne integratiegraad’, zoals zij door Kruyt ontwikkeld werden52. Nu rijst meteen weer de moeilijkheid dat men over zeer weinig gegevens beschikt. De Clercq schrijft dat vele buitenlandse auteurs België een van de meest verzuilde landen in Europa noemen; het zou slechts door Nederland overtroffen worden. Deze auteur heeft echter zelden bewijzen of argumenten aangebracht gezien53. Ook in Vlaanderen is men van mening dat de verzuildheid hier naar omvang en intensiteit goed met de Nederlandse situatie te vergelijken is; weer ontbreken steeds de ondersteunende cijfergegevens54. Wel bracht een analyse van het aantal terreinen van maatschappelijke activiteit, waarvoor verzuilde verenigingen bestaan, Van Houtte ertoe te concluderen dat België een structurele verzuiling (in de termen van Kruyt: een hoge institutionele verzuildheidsgraad) vertoont. Het aspect ‘vullingsgraad’ benadert Van Houtte indirect door een aantal verspreide statistische gegevens over de aanhang van de katholieke zuilorganisaties te bundelen. Hij besluit dat het onjuist is te beweren dat ‘... de meeste Belgen in de verschillende activiteitssectoren zich steeds binnen dezelfde levensbeschouwelijke zuil bewegen’55. Een precies oordeel over de omvang van de verzuildheid in ons land kan dus vooralsnog niet geveld worden.

Interessanter wellicht is het typeren van de Belgische verzuildheid in haar kwalitatieve aspecten. Het overzicht van de literatuur leidde al tot de vaststelling- dat het de auteurs niet ontgaan is dat de verzuildheid in België tussen 1944 en 1961 een onvast en labiel karakter heeft. Het is onze overtuiging dat de waarnemingen van de geciteerde auteurs door tal van empirische gegevens bevestigd kunnen worden. Wat hier nu volgt is het resultaat van een oppervlakkige en daarom misschien ook aanvechtbare selectie van dergelijke gegevens56.

1. Een eerste factor, die verantwoordelijk geacht kan worden voor het feit dat de stabiliteit van de ‘zuilen’ in de bestudeerde periode steeds weer van binnenuit wordt aangetast, is de wedijver om voorrang voor uiteenlopende problemen in de verzuilde organisaties, die - zoals men weet - meestal op meer dan één conflictdimensie gevestigd zijn. Het is onze bedoeling aan te tonen dat de werking van deze factor in de door ons bestudeerde periode zichtbaar kan worden gemaakt langs verschillende benaderingswegen.

Men kan op de eerste plaats nagaan hoe de publieke opinie (of ‘gevoelige’ segmenten ervan) gereageerd heeft op het verschijnsel van de verzuildheid. Tussen 1944 en 1961 hebben zich bijvoorbeeld herhaaldelijk, zowel in katholieke als in socialistische kringen, discussies afgespeeld rond de vraag over de wenselijkheid en de mogelijkheid van het bewust ‘doorbreken’ van de levensbeschouwelijke of quasi-levensbeschouwelijke kaders waarin het maatschappelijk gebeuren plaats greep. In de beginne werd deze problematiek niet aan de orde gesteld in termen van pro of contra de verzuildheid; dit begrip is slechts naar het einde van de vijftiger jaren toe in het debat opgenomen57. Men kan niet zeggen dat deze discussie een centrale plaats bekleedde in de bekommernissen van de formele leiders der diverse ‘Zuilen’, met uitzondering misschien van het debat dat de stichting van de ‘gedeconfessionaliseerde’ Christelijke Volkspartij voorafging. Het vraagstuk beroerde hoofdzakelijk perifere groepen en werd behandeld in tijdschriftenartikelen en colloquia58. De ‘doorbraak’-discussie

is voor onze analyse van belang, omdat zij een der verschijnselen is waarin de wedijver om prioriteit tussen de verschillende spanningsvelden in één ‘zuil’ waarneembaar wordt. De voorstanders van de ‘doorbraak’ kantten zich in hun aanvallen op de verzuildheid allereerst tegen het feit dat bij het organisatorisch en institutioneel vastleggen van de vervulling van profane functies in ons land levensbeschouwelijke elementen dominant waren en bleven, waardoor andere - in hun ogen meer reële - spanningsvelden al te weinig aan bod kwamen. Deze interpretatie van de ‘doorbraak’-gedachte kan ondersteund worden door tal van teksten, waarin de bestaande verzuildheid wordt betreurd en voorrang wordt gevraagd voor ‘frontvorming’ of ‘blokvorming’ in sociaal-economische of communautaire zin59.

Nu kan men opwerpen dat de ‘doorbraak’ -discussie in de bestudeerde periode een te marginaal fenomeen is geweest om te kunnen dienen als indicator van het onvast karakter van de verzuildheid in België. Het ziet er inderdaad naar uit dat de ‘doorbraak’ -gedachte te zwak was om als breekijzer te fungeren in een organisatorisch bestel dat voornamelijk op levensbeschouwelijke of quasi-levensbeschouwelijke grondslag was uitgebouwd60. Het is evenwel niet uitgesloten dat de discussies, die zich tussen 1944 en 1961 hebben voorgedaan, de basis hebben gelegd voor het ruimer en minder marginaal debat over de hergroepering van de politieke krachten, dat na 1961 werd ingezet61.

Een tweede benaderingsweg bestaat erin na te gaan of bepaalde verrassende stappen in de politieke besluitvorming tussen 1944 en 1961 mogelijk zijn geworden door de rivaliteit tussen de voorstanders van verschillende conflictdimensies in de schoot van de ‘zuilen’ en de zuilorganisaties. Hier wordt slechts even het voorbeeld van het schoolpact van 1958 ter hand genomen. In de analyse van de genese van het schoolpact, die in ‘La décision politique en Belgique’ is opgenomen, kunnen bepaalde aanduidingen worden gevonden voor de stelling dat de levensbeschouwelijke tegenstelling vanaf 1957 aan kracht inboette, onder meer omdat in de beide kampen individuen opstonden, die zich verzetten tegen een verdere ‘miskenning’ van de sociaal-economische

problemen62. In de C.V.P. kreeg de fractie die de arbeidersbeweging vertegenwoordigt, steun van een aantal Vlamingen uit andere stands-groepen, omdat dezen zich realiseerden dat de schoolstrijd en de bondgenootschappen, die eruit voortvloeiden, de emancipatiebeweging van de Vlamingen afremden63. Zo ziet men hoe de interne verwevenheid van twee en zelfs drie spanningsvelden in elke ‘zuil’ en in de zuilorganisaties het stroomlijnen van alle problemen en structuren naar één enkele conflictdimensie toe na verloop van tijd kan bemoeilijken. Nu had het schoolpact wel niet direct tot gevolg dat de bestaande zuilenstructuur werd opengebroken; integendeel, het sluiten van de school-vrede had veeleer als onmiddellijk effect dat de twee schoolnetten - cruciale elementen in het zuilengebouw - steviger dan voorheen werden uitgebouwd. De barsten in de ‘zuilen’ werden eerst enkele jaren later zichtbaar en dan nog wel in de koepel, dit is in de politieke partijen.

Een derde benaderingsweg is de studie van de zuilorganisaties zelf. Het komt ons voor dat een onderzoek van bijvoorbeeld het Algemeen Christelijk Werkersverbond waarschijnlijk zou uitwijzen dat de ligging van deze organisatie en van de verenigingen, die zij overkoepelt, ten opzichte van de kern van de katholieke ‘zuil’ in de loop van de bestudeerde periode regelmatig veranderingen heeft ondergaan, omdat het A.C.W. op sommige momenten sterker werd gegrepen door de aantrekkingskracht van de sociaal-economische pool, die Dahl ‘pro labor’ noemt64.

Systematisch empirisch onderzoek langs deze drie benaderingswegen

zou kunnen resulteren in een veel precieser kennis van de eigen aard der spanningsvelden en hun onderlinge relatie in de periode 1944-1961. Bij het inleiden van ons vierde hoofdstuk wezen wij op de noodzaak de analyse van de politieke conflicten in ons land verder in de historische dimensie door te trekken; een tijdelijke fusie van de sociologische en de geschiedkundige arbeid zal hiertoe vereist zijn. Maar ook de periode 1944-1961 bevat tal van gebeurtenissen, die zovele vensters zijn op het verschijnsel van de vervlechting der spanningsvelden en op de daaruit voortvloeiende instabiliteit van de zuilenstructuur. Hier en daar is reeds een aanzet tot analyse gebeurd. Lorwin heeft een aanvang gemaakt met het systematisch onderzoek van de krachten die verhinderd hebben dat de communautaire tegenstelling voor en na de tweede wereldoorlog méér naar voren trad65. Andere waarnemers hebben gegevens aangevoerd waaruit blijkt dat de frontvorming op het communautaire vlak steeds weer werd afgeremd door het ‘actief’ worden van de andere spanningsvelden66. De spanningsverhouding tussen de sociaal-economische en de linguistieke conflictdimensies is ook waarneembaar in Luykxs historische monografie van het Vlaams Economisch Verbond67. In verband met de relatie tussen de sociaal-economische en de levensbeschouwelijke tegenstellingen kan met vrucht gegevens verzameld worden in monografieën als deze van A. Dendooven over de Katholieke Arbeidersjeugd68.

2. Een tweede factor, die de stabiliteit van de zuilenstructuur aantast, heeft te maken met het feit dat vele zuilorganisaties de beide polen van een of andere conflictdimensie overspannen en aldus geconfronteerd worden met de aanwezigheid van een breuklijn, die dwars door het ledenbestand loopt. De analyse wordt hier toegespitst op één enkel voorbeeld, namelijk de aanwezigheid van de sociaal-economische tegenstelling in de schoot van de katholieke ‘zuil’. Opnieuw willen wij kort schetsen hoe langs diverse benaderingswegen de werking van deze breuklijn geregistreerd kan worden.

Een eerste benaderingsweg is de analyse van de evolutie in het nor-

matief denken over de sociaal-economische heterogeniteit in het katholieke kamp. De ‘doorbraak’-discussie, die in voorgaand punt beschouwd werd als een indicator van de onderlinge strijd om prioriteit tussen de verschillende conflictdimensies, zou ook onderzocht kunnen worden op mogelijke aanwijzingen met betrekking tot de spanningen tussen de sociaal-economische groepen in de katholieke ‘wereld’. De sociaal-economische breuklijn manifesteert zich ons inziens in de periode 1944-1961 ook in het standengericht denken over het jeugdbewe-gingswerk69.

Net als voor de analyse van de vorige factor kunnen ook hier met vrucht bepaalde fasen in de interne besluitvorming van de katholieke ‘zuil’ bestudeerd worden. Een voorbeeld: het bepalen van een eenstemmige houding ten aanzien van het vraagstuk van de terugkeer van Leopold III lokte in de C.V.P. tussen 1947 en 1949 langdurige en moeilijke discussies uit. Twee tendenties tekenden zich af. Een eerste strekking beklemtoonde het programmatisch karakter van de C.V.P. en wilde de terugkeer van de koning slechts als één - zij het dan belangrijk - programmapunt behandeld zien dat bovendien niet mocht leiden tot de verwaarlozing van andere, sociaal-economische actiepunten. Een tweede groep wou het optreden van de C.V.P. geheel en al in het teken stellen van de koningskwestie. Van deze tweede strekking schrijven R. Vermeire en L. Vanhove dat zij beïnvloed was door sommige kringen ‘... die behept waren met een sociale vrees en zeer heftig de structuurhervormingen bekampten. In die kringen werd regelmatig gesproken over “l'alliance contre nature”; zij vreesden onder meer dat de B.S.P.-C.V.P. regering niet zou ontsnappen aan de nationalisatie-furore die op dat ogenblik in Frankrijk en Groot-Brittanië woedde’70.

Tenslotte is er een derde benadering: de studie van de politieke partij, die de katholieke ‘zuil’ overkoepelt.

De Christelijke Volkspartij treedt op als de organisatie, waarbinnen de uiteenlopende belangen van de fracties uit het katholieke kamp langs bundeling en hiërarchisering worden omgebogen naar een (steeds tijdelijke) consensus. Door het belang van haar opdracht, namelijk het realiseren van een zekere (levensbeschouwelijke) eenheid in de sociaal-

economische verscheidenheid bekleedt de C.V.P. een centrale positie in de rij van de zuilorganisaties. Zij is onmiskenbaar de hoeksteen in het katholieke zuilengebouw. Door het verlaten van de formule van de standenpartij bij de oprichting van de C.V.P. in 1945 nam haar consensus-vormende opdracht nog in complexiteit en belang toe; de eenheid werd nu veel meer beklemtoond dan de verscheidenheid. (Men zou hier kunnen aan toevoegen: eenzelfde toename aan invloed vloeide voort uit het feit dat onder het voorzitterschap van T. Lefèvre de unitaire structuur van de partij en dus de overbrugging van de linguistieke tegenstellingen in sterke mate beklemtoond werden.)

Hoe werden de bundeling en de hiërarchisering van de uiteenlopende sociaal-economische belangen in de periode 1944-1961 verwezenlijkt?

Een eerste vorm van bundeling en hiërarchisering komt tot stand bij de recrutering van politiek personeel. Bij de samenstelling van de bestuursorganen van de partij en van de kandidatenlijsten voor de wetgevende, provinciale en gemeentelijke verkiezingen zal men erover waken een verdeelsleutel te hanteren, waardoor elke sociaal-economische deelgroep vertegenwoordigd kan worden71. Bovendien zal bij de selectie gestreefd worden personen aan te trekken die bereid zijn een consensus-programma te aanvaarden. Het resultaat van deze gerichte recrutering is onder meer waarneembaar in de samenstelling van de C.V.P.-fracties in Kamer en Senaat. Er zijn geen gegevens ter beschikking voor de periode, die ons interesseert; daarom wordt hier dan - voor éénmaal - gegrepen naar empirisch materiaal dat betrekking heeft op de legislatuur 1961-1965. Bij Debuyst kan men inderdaad lezen dat 45 % van de C.V.P.-parlementairen een leidende functie

bekleedden in een sociale organisatie, namelijk 20.8 % in een organisatie van loontrekkenden en 24.2 % in een organisatie van zelfstandigen, landbouwers en werkgevers72. Bovendien waren 82 % der C.V.P. parlementairen op een of andere wijze betrokken in de invloedssfeer van een sociale organisatie73. Kenschetsend, voor het complexe en delicate karakter van deze gerichte recrutering van politiek personeel zijn onder meer: (i) de schermutselingen in sommige arrondissementen en plaatselijke afdelingen bij de samenstelling van de kandidatenlijsten74; (ii) het onderzoek dat de studiedienst van het Algemeen Christelijk Werkersverbond gewijd heeft aan de aanwezigheid van vertegenwoordigers van de christelijke arbeidersstand in de wetgevende instanties en in de gemeentelijke bestuursinstellingen. In het voorwoord van het rapport schrijft R. Hulpiau: ‘Het blijkt inderdaad dat de aanwezigheid van personen uit de arbeidersstand onder de politieke mandatarissen van de C.V.P. nog eerder gering is, en dit ondanks het feit dat de arbeiders het grootste aandeel van de stemmen leveren.’75 Het onderzoek wordt verder verantwoord door de verwijzing naar beweringen in ‘sommige christelijke milieus (...) waar men beweert dat het grootste gedeelte van het C.V.P.-kiezerskorps bestaat uit burgerij, zelfstandigen en landbouwers en dat de loon- en weddetrekkenden hier slechts een kleine bijdrage leveren’76. Merkwaardig is ook de herhaalde waarschuwing dat het A.C.W. met deze studie niet van plan is argu-

menten te verzamelen ter ondersteuning van een pleidooi voor de wederinrichting van de standenorganisatie in de C.V.P.77.

Een tweede weg, waarlangs in de C.V.P. de uiteenlopende belangen van sociaal-economische aard gebundeld en gehiërarchiseerd worden, loopt langs tal van comités (formeel-voorziene en informele, vaste en tijdelijke) waarin de compromisvorming met betrekking tot programma en standpunten gerealiseerd wordt; men denke hier onder meer aan de Agendacommissie.

Zo streefde de C.V.P. in de periode 1944-1961 naar cohesie en samenhang op sociaal-economisch vlak. Was deze eenheid méér dan programmatisch en organisatorisch? Kan men zeggen dat de kiezers van de Christelijke Volkspartij onderling en met hun leiders verbonden waren door éénzelfde visie op de sociaal-economische vraagstukken? Vaak werd de personalistische gedachte als identiteitsvormende factor naar voren geschoven78. Toch heeft men herhaaldelijk moeten vaststellen dat de cohesie in de C.V.P. hoofdzakelijk op een confessionele basis berustte. De sociaal-economische breuklijn maakte het bijzonder moeilijk de solidariteit op een andere grondslag te vestigen. Hier ligt ook de fundamentele zwakte van deze veelstandenpartij en van de zuil, die zij overkoepelt: de interne samenhang blijkt slechts een zekere duurzaamheid te hebben als de levensbeschouwelijke tegenstellingen in het politieke leven ‘geactiveerd’ zijn79. Toen na 1958 de levensbeschouwelijke dimensie in de Belgische politiek snel terugtrad,

verloor de C.V.P. haar krachtigste bindmiddel. Sindsdien is zij op zoek naar een alternatief. Het is opvallend hoezeer zij tot nog toe het behoud van haar vroeger verworven politieke macht als bestaansreden vooropstelt. Zij ontleent nu in grote mate haar spankracht aan een machtspositie en niet aan een of andere waardepositie. Op deze wijze verschijnt de Christelijke Volkspartij als de behoedster bij uitstek van de partijpolitieke verzuildheid in ons land80.

Aan het eind van deze paragraaf over de verzuildheid in België kunnen enkele belangrijke besluiten geformuleerd worden.

De probleemstelling die ons in het vierde hoofdstuk bezig houdt, luidt: beantwoordt de Belgische politiek tussen 1944 en 1961 aan het type van de pacificatiedemocratie? Een belangrijke eigenschap van de pacificatiedemocratie is de verzuildheid van haar politieke en sociale structuren. Deze verzuildheid uit zich onder meer in het naast elkaar bestaan van meerdere op uiteenlopende levensbeschouwelijke principes gebouwde groepen van organisaties, die voor de individuen als autar-kische en besloten omgevingen fungeren. Volgens tal van politiek-sociologischestellingen is een dergelijke sociaal-structurele situatie een onuitputtelijke bron van scherpe politieke conflicten.

Buitenlandse waarnemers twijfelen niet aan het verzuild-zijn van de Belgische samenleving. Een meer precieze verificatie van deze opvatting - op basis dan van de begrippen en de indicatoren die door Nederlandse sociologen ontwikkeld werden - leidt niet tot het weerleggen ervan. In België zijn wel degelijk meerdere ‘zuilen’ aanwezig. Men kan dan ook aannemen dat de politiek-sociologische stellingen en voorspellingen met betrekking tot het stabiliteitsverstorend effect van de verzuildheid relevant kunnen zijn. De aanzienlijke stabiliteit van het regime in de bestudeerde periode suggereert evenwel dat andere krachten in de Belgische politiek de schadelijke gevolgen van de verzuildheid grotendeels neutraliseren, net zoals in de pacificatiedemocratie. In dit democratietype verliest de verzuildheid in grote mate haar stabiliteitsverstorende kracht door de werking van een stel mechanismen, die de intensiteit van de politieke conflicten beperken; deze

mechanismen vinden hun oorsprong in het feit dat de maatschappelijke tegenstellingen die in deze samenleving werkzaam zijn, elkaar doorkruisen en wederzijds afremmen81. Is deze voor de ontwikkeling van een pacificatiepolitiek gunstige voedingsbodem aanwezig in ons land? Op het eerste gezicht wijst de hevigheid van enkele conflicten uit de periode 1944-1961 erop dat op sommige momenten de politieke tegenstellingen in ons land samenvallen en elkaar versterken waardoor de kansen op een conflictescalatie bijzonder groot worden. Toch valt het niet te ontkennen dat de drie spanningsvelden elkaar meestal doorkruisen en afremmen. Het politiek-structureel klimaat, waarin een pacificatiedemocratie gedijt, schijnt dus wel aanwezig te zijn.

De Belgische versie van de verzuildheid vertoont evenwel een ken-trek, die met betrekking tot de repercussie op de werking van de politieke democratie, van het grootste belang is. De remmingsmechanismen, waarvan sprake was, zijn zo sterk dat zij tot gevolg hebben dat de zuilenstructuur een wel erg labiel en onvast karakter heeft. De wedijver om voorrang voor uiteenlopende problemen in de organisaties, die op meer dan één conflictdimensie gevestigd zijn, en het centrifugaal effect van de breuklijnen in elke zuil maken het realiseren van een duurzame cohesie in de blokken zo goed als onmogelijk. In feite had dit kenmerk al vroeg kunnen leiden tot een geleidelijke afbraak van het zuilengebouw. Wij zijn echter tot de bevinding gekomen dat deze merkwaardige toestand tussen 1944 en 1961 is omgeslagen in een verscherping van de verzuildheid. Het interne aftakelingsproces werd in de drie zuilen immers tegengegaan door het toekennen van een hoogst centrale positie aan de politieke partij, die vee] meer dan vroeger verantwoordelijk werd voor het realiseren van cohesie en eenheid. Mede hierdoor kwam in België stilaan een partijpolitieke verzuildheid tot stand: de drie ‘werelden’, die men kan terugvinden op het politieke erf, bij de verdeling van de staatssubsidies, bij de toewijzing van de beheersambten in de parastatale instellingen en bij de benoeming van overheidspersoneel, verdedigen in feite elk niet zozeer de politieke levenskansen van een confessie of levensbeschouwing maar wel de

vroeger verworven machtsposities van een partijpolitieke belangengroep.

In Nederland heeft de verzuildheid na verloop van tijd geleid tot een modus vivendi op basis van een wederzijdse erkenning van de ideologische posities, waarvan de rechten en aanspraken werden omschreven. Er is een institutionalisering van het bestaande conflict tot stand gekomen. In ons land is dit vooralsnog niet mogelijk gebleken; de verzuildheid is onvoltooid gebleven. Hier ontstaan nog steeds open conflicten rond niet wezenlijk levensbeschouwelijke of ideologische beleidsproblemen, of, beter, niet wezenlijk ideologische vraagstukken nemen vaak ideologische dimensies aan. Een en ander is het gevolg van het feit dat de politieke partijen, vanuit hun sleutelpositie in de zuilen, tal van beleidsproblemen naar zich toehalen en in de politieke arena brengen, die normaliter een oplossing zouden kunnen vinden door tussenkomst van experten of in een compromis tussen de organisaties en verenigingen tot wier bevoegdheid zij behoren. Dit leidt er uiteraard toe dat ‘... allerlei en eigenlijk veel te veel dingen in de sfeer van de politiek worden getrokken die er, op zich genomen, niet thuishoren’, zoals B. De Clercq schreef82. Aan de partijpolitieke verzuildheid is de zo vaak beschreven en aangevochten verpolitieking van ons maatschappelijk leven als correlarium verbonden.

Al met al oefent de verzuildheid in België een zwaardere druk op de democratie uit dan in Nederland. De kans dat het politiek stelsel getekend wordt door onstabiliteit en immobilisme is groter. Als het politieke regime in ons land beide klippen grotendeels heeft kunnen omzeilen (de tweede iets minder dan de eerste), dan is dit onder meer mogelijk geweest door het ontwerpen van een politiek scenario, waarin aan de burger een soort figurantenrol werd toebedeeld. Aan deze stelling zijn de hiernavolgende paragrafen gewijd.

Paragraaf 3: De politieke elites en de pacificatiepolitiek.

In 1946 schreef J.A. Goris in ‘Belgium: Land and People’: ‘At first sight, so many centrifugal forces appear to be at work in Belgium

that her existence as a political unit seems paradoxal.’83 Aan de paradox van België's politieke stabiliteit kwam ook ná 1946 geen einde. Dat men wel degelijk kan spreken van een schijnbare tegenstrijdigheid, is in de vorige paragraaf duidelijk tot uiting gekomen: de partijpolitieke verzuildheid in ons land houdt weliswaar een ernstig gevaar in voor het politiek regime, maar ontwikkelt gelijktijdig ook krachten die het politieke systeem de kans bieden de dreiging gedeeltelijk af te wentelen. Hoe de politieke leiders deze kans hebben aangegrepen om de spanningen tussen de zuilen op vreedzame wijze te regelen, dient nu ter sprake te komen. Uit de descriptie van het complex van politieke spelregels dat in de loop der jaren is ontstaan, zal blijken hoezeer het politiek scenario in ons land beantwoordt aan het type van de pacificatiepolitiek dat in het derde hoofdstuk werd beschreven.

Wellicht is het goed vooraf nog even de aandacht te trekken op de beperkte reikwijdte van de analyse, die wij in de paragrafen drie, vier en vijf bieden. De pacificatie van de levensbeschouwelijke conflicten speelt zich niet alleen af in de interactie tussen de politieke partijen. De regeling van deze geschillen voltrekt zich ook gedeeltelijk in compromissen, pacten en coalities tussen de overige organisaties van de drie zuilen; men zou hier in de eerste plaats kunnen denken aan het tot stand komen van een gemeenschappelijk front van de drie arbeiderssyndicaten. De beschrijving, die nu volgt, heeft evenwel slechts betrekking op de politieke regeling van de zuilconflicten.

Het meest opvallende kenmerk van de politieke conflictregeling in ons land is gelegen in het feit dat bij de behandeling van de beleidsproblemen, die de belangen van de zuilgroepen raken, het principe dat ‘de meerderheid regeert’ bewust uitgeschakeld wordt. In de plaats ervan treden tal van vervangende formules, die zovele uitingen zijn van een gemeenschappelijke poging de spanningen tussen de rivaliserende zuilen bij te leggen door overleg, samenspraak en compromisvorming.

Het loslaten van het meerderheidsbeginsel is een belangwekkend verschijnsel, en dit om vele redenen. Vooreerst houdt het een afwijking in ten aanzien van het Angelsaksisch democratietype, dat vaak als de meest geslaagde incarnatie van de democratische beginselen

beschouwd wordt. De repercussies ervan op het vlak van de politieke infrastructuur en van de werking der democratische instellingen zijn talrijk en ingrijpend. Tenslotte laat de vervanging van het meerderheidsbeginsel door het ‘regeren met wederzijdse toestemming’84 vermoeden dat de contacten tussen de politieke elites gesteund zijn op samenwerking en wederzijds vertrouwen; nu is samenwerking niet zo vanzelfsprekend in een regime, dat getekend wordt door de rivaliteit tussen bevolkingsgroepen die zich verschanst hebben in eigen beroepsorganisaties en culturele verenigingen, schoolnetten en nieuwsmedia...

In een verzuilde democratie berust de pacificatie van de levensbeschouwelijke conflicten op de uitschakeling van het meerderheidsbeginsel. Zo geformuleerd lijkt het wel of het hier om een gemakkelijke opgave gaat. Van ietwat dichterbij bekeken ziet de werkelijkheid er veel complexer uit. Vooreerst verloopt deze merkwaardige vorm van conflictregeling langs een ingewikkeld net van institutionele voorzieningen. Het politiek scenario, dat moet opgezet worden om het centrale principe van de pacificatiepolitiek te realiseren, bevat een groot aantal subtiele spelregels. Bovendien leidt een dergelijke formule van conflictbehandeling slechts tot een doeltreffend en stabiel regime als de politieke elites aan een stel vaardigheidsvoorwaarden voldoen. Kortom: de ‘infrastructuur’, die vereist is om de pacificatiepolitiek op bevredigende wijze te doen verlopen, vormt een wel zware belasting van het betrokken politiek systeem. Dit alles wordt nu iets uitvoeriger besproken. Uiteraard kan het onze ambitie niet zijn elke simplificatie en vereenvoudiging uit te sluiten. Veeleer ligt het in onze bedoeling in grove lijnen een beeld op te hangen van een politiek bestel, waarin de samenhang tussen een aantal verspreide verschijnselen veel hechter is dan op het eerste gezicht blijkt.

A. De voornaamste spelregels in de Belgische politiek.

Politieke conflicten, waarin op levensbeschouwelijke ideeën gevestigde blokken tegenover elkaar staan, dienen met de nodige omzichtigheid behandeld te worden. De verzuilde organisaties en verenigingen zijn in staat aanzienlijke gedeelten van de bevolking te mobili-

seren. De werfkracht van ideologische strijdleuzen kan op sommige momenten bijzonder groot zijn. Schaalvergroting van een ogenschijnlijk onschadelijk conflict behoort steeds tot de mogelijkheden. In een dergelijke situatie zal het unilateraal afdwingen van een oplossing voor beleidsvraagstukken, die betrekking hebben op de levenskansen van de zuilgroepen, onvermijdelijk een ernstige crisis tot gevolg hebben. In een verzuilde democratie wordt elke politieke inzet immers als van groot belang ervaren. Een alternatieve conflictbehandeling bestaat erin alle zuilgroepen te betrekken in het tot stand komen van de probleemoplossing. In België heeft dit alternatief gestalte gekregen in de evenredigheidsregel. Hij houdt in dat bij de beleidsvoering op een of andere wijze rekening wordt gehouden met elk der drie zuilen, veelal naar rato van hun politieke machtspositie.

De sectoren van het politieke leven, waarin de evenredigheidsregel wordt toegepast, zijn talrijk85. De leden van Kamer en Senaat, van de provincie- en gemeenteraden worden verkozen volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging. Bij de samenstelling van de beheersorganen der parastatale instellingen en van de vele overleg- en adviesinstanties, die ter begeleiding van de beleidsvoering in de ministeriële departementen werden opgericht, worden de aanspraken van de drie ‘politieke werelden’ gerespecteerd. Ad hoc comités, waarin vertegenwoordigers van de verschillende zuilen zitting hebben, treden op bij speciale omstandigheden of zodra men langs de weg van de formele institutionele voorzieningen niet tot een aanvaardbaar compromis komt. Voor de pacificatie van hevige spanningen of voor de oplossing van problemen, die op grondige wijze het samenleven van de levensbeschouwelijke groepen raken, is de formule van het top-overleg tussen de leiders van de zuilen beschikbaar86. Hun aanwezig-

heid in al deze werkplaatsen van het politiek beleid verstrekt de drie levensbeschouwelijke groepen de zekerheid dat geen beslissingen zullen genomen worden, die op flagrante wijze hun verworven machtspositie kunnen aantasten.

Een bijkomende garantie van structurele aard vindt haar oorsprong in de stilzwijgende toepassing van de evenredigheidsregel bij de verdeling van rijkskredieten en bij de benoeming en de promotie van overheidspersoneel. De manipulatie van de evenredigheidsregel in de personeelspolitiek van de openbare diensten wordt over het algemeen beschouwd als een der minst aantrekkelijke facetten van de Belgische politiek. Al vele decennia wordt de politisering van het openbaar ambt als een betreurenswaardige uitwas gebrandmerkt; toch blijft dit verschijnsel de werking van ons politiek systeem als een schaduw vergezellen. Zijn duurzaamheid en zijn bestendigheid kunnen ons inziens slechts verklaard worden door erop te wijzen dat de indirecte aanwezigheid van de politieke partijen (die hier optreden als de mandaathebbers van de zuilgroepen) in de publieke administratie voor elk van hen een belangrijke ‘verzekering’ is tegen de wisselvalligheden en de risico's van de politiek in een verzuilde democratie. De partijpolitieke verzuildheid is er immers de oorzaak van dat elk smeulend strijdpunt kan uitgroeien tot een directe confrontatie waarvan de gevolgen voor de zwakste partij nefast kunnen zijn. In elke machtswisseling (bijvoorbeeld na afloop van wetgevende verkiezingen) schuilt een gevaar voor de levenskansen van de rivaliserende groepen. De aantrekkelijkheid van een beroep op repressie en minorisering kan evenwel verminderd worden als elk van de betrokken partijen een vaste voet heeft in de overheidsdiensten. Het is wel opvallend hoe weinig deze sociologische

achtergrond in rekening is gebracht bij de beoordeling van de politisering van het openbaar ambt87.

De evenredigheidsregel zelf iaat zich in vele concrete vormen vertalen. Een ervan ligt voor de hand: de mate, waarin de drie machtsgroepen rechten op vertegenwoordiging of rijkskredieten mogen doen gelden, is rechtstreeks evenredig met de omvang van hun electorale aanhang. In sommige gevallen evenwel treedt een andere interpretatie naar voren, die een nog grotere afwijking van het meerderheidsprin-cipe is: in de plaats van de evenredigheid komt dan de pariteit88. In de schoot van de coalitieregeringen geldt bovendien een soort wederzijds vetorecht89. Een laatste formule berust op het ‘alternatiebeginsel’: het voorzitterschap van commissies, adviesorganen e.d. wordt beurtelings door een vertegenwoordiger van elk der betrokken partijen opgenomen.

Verreweg het belangrijkste toepassingsveld van de evenredigheidsregel blijft evenwel het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging bij de wetgevende, provincie- en gemeenteraadsverkiezingen. De evenredige vertegenwoordiging bij de verkiezingen is de hoeksteen van de politieke infrastructuur in een groot aantal Westerse landen, die in mindere of meerdere mate beantwoorden aan het type van de pacificatiedemocratie. Dit stelsel brengt onder meer mee dat de toegang tot de parlementaire instellingen fel vergemakkelijkt wordt, ook voor minderheidsgroepen. Men weet dat het ook tot gevolg heeft dat de levensbeschouwelijke en ideologische pluriformiteit, die aan de basis ligt van de verzuildheid, zowél in het aantal partijen als in de samenstelling van de wetgevende instellingen weerspiegeld wordt.

De formule van de evenredige vertegenwoordiging wekt op vandaag weinig verwondering. Alleen recent is zij opnieuw even ter sprake gekomen naar aanleiding van de discussie over de wenselijkheid van een tweepartijenstelsel in ons land. Men moet dan ook teruggaan naar de

periode, waarin de debatten over de invoering van de evenredige vertegenwoordiging het politieke leven domineerden, om het verband tussen dit kiesstelsel en de eigen aard van de politieke conflicten in België te reconstrueren. Op grond van hun analyse van documenten en parlementaire verslagen uit de periode 1890-1899 komen Lakeman en Lambert90, Hermens91, Lorwin92 en Lipset en Rokkan93 tot de bevinding dat de politici uit die tijd hun voorkeur hebben gegeven aan het systeem van de evenredige vertegenwoordiging onder meer om te ontsnappen aan de centrifugale krachten, die het meerderheidsstelsel ontwikkelde. Inderdaad, na de verruiming van het stemrecht in 1893 tekenden zich twee gevaarlijke tendenties af: (i) het zag ernaar uit dat de handhaving van het systeem van de absolute meerderheid in de nieuwe omstandigheden na verloop van tijd zou leiden tot een frontale botsing russen katholieken en socialisten; (ii) het merkwaardig karakter van de zetelverdeling in 1894 (alle zetels in Vlaanderen gingen naar katholieke politici) liet vermoeden dat de conflictlijnen in het land, die elkaar tot dan toe meestal afremden, nu zouden samenvallen waardoor de eenheid en de stabiliteit van het land ernstig in gevaar zouden komen94. Men mag aannemen dat het aantal voorstanders van de evenredige vertegenwoordiging vanaf 1895 zo snel groeide omdat het stabiliteitsverstorend effect van het systeem van de absolute meerderheid meer en meer waarneembaar werd95.

Het systeem van de absolute meerderheid bij de zetelverdeling is in 1899 door de politici afgewezen met het oog op een vrijwaring van de

eenheid en de stabiliteit van het land. Men kan geredelijk aannemen dat eenzelfde overweging voorlag bij degenen, die zich in het verleden hebben verzet tegen de opname van het referendum in het politiek scenario van ons land. Een referendum loopt steeds uit op het aanwijzen van een meerderheid en een minderheid. Het toekennen van een bindende kracht aan de resultaten ervan berust op de logica van het meerderheidsbeginsel. Waarom dit principe niet realiseerbaar is in een verzuilde democratie - tenzij ten koste van de stabiliteit van het regime - is al vroeger besproken. Ook over de opportuniteit van een volksraadpleging in een verzuild land als het onze kan getwijfeld worden. De ervaring met de consultatie van de bevolking over de terugkeer van Leopold III rechtvaardigt deze twijfel tenvolle96.

Bij een normale gang van zaken zijn de institutionele voorzieningen, die op basis van de evenredigheidsregel zijn uitgebouwd, toereikend om een vreedzame regeling van de spanningen tussen de levensbeschouwelijke blokken mogelijk te maken. Er hangt uiteraard nog veel af van de vaardigheid van de politieke leiders, die door overleg en samenspraak tot een compromisoplossing moeten komen. De politieke spelregels, die in de voorgaande pagina's geschetst werden, scheppen in de eerste plaats een gunstig institutioneel klimaat.

De conflictbehandeling, die zich op basis van de evenredigheidsregel voltrekt, heeft in de loop der jaren een routinematig karakter gekregen. De probleemformulering en de probleemoplossing verlopen volgens vaste schablonen. Er heeft zich een ‘routinisering van de conflictregeling’ voorgedaan97: Eén aspect van deze ontwikkeling is de oligopolievorming in de sfeer van de belangenbehartiging: de ‘rechten’ die uit de evenredigheidsregel voortvloeien, worden slechts toegekend aan de erkende machtsblokken; dit leidt - zoals later nog zal blijken - tot verstarring en immobilisme.

Op sommige momenten echter dringt het merkwaardige scenario van de pacificatiepolitiek zich met een zekere kracht aan de waarneming van de buitenstaander op. Dit is onder meer het geval bij top-overleg tussen de leiders van de drie traditionele partijen. Maar wij denken hier vooral aan het pact, dat werd gesloten bij de machtsover-dracht van Leopold III, en aan het schoolpact van 1958. De gebeurtenissen, die deze beide pacten voorafgingen, weerspiegelen op ondubbelzinnige wijze de tweeslachtigheid van de Belgische politiek: enerzijds is er de levensbeschouwelijke verzuildheid, die in zich de kiemen draagt van bittere strijd; anderzijds zijn in ons politiek systeem ook krachten werkzaam, die de politici de kans bieden de geschillen zonder het gebruik van geweld en repressie bij te leggen.

De geschiedschrijving van de koningskwestie en de schoolstrijd dient nog een aanvang te nemen. Een politiek-sociologische analyse van deze hoogtepunten in de naoorlogse politiek is ook nog niet voorhanden. Het gaat hier nochtans om twee gebeurtenissen, waarin zich scherp en duidelijk de mechanismen aftekenen, die de werking van de Belgische democratie beïnvloeden. De enkele alinea's, die wij vooral dan aan de schoolstrijd zullen wijden, kunnen wellicht een eerste aanzet zijn tot een ambitieuzer onderzoek.

Een eerste kenmerk van de conflicten, die zich vóór de abdicatie vande koning en tijdens de regering Van Acker (1954-1958) hebben afgespeeld, is hun hevigheid, omvang en intensiteit. Op sommige momenten zag het er zeker niet naar uit dat de crisis uiteindelijk zou afgesloten worden, door een verzoening tussen de strijdende kampen. In Nederland was een dergelijke dramatische pacificatie ná 1917 niet meer voorgekomen98. Men kan zich dan ook de vraag stellen welke omstandigheden het ontstaan en het rumoerig verloop van de gebeurtenissen van 1950 en van de jaren 1954-1958 mogelijk hebben gemaakt. Er zijn een hele reeks oorzaken op te sommen. Onze aandacht zal hier evenwel gaan naar één element in het bijzonder.

Reeds vroeger schreven wij dat A. Lijphart het succes van de pacificatiepolitiek in Nederland ten dele wijt aan de aanwezigheid in dit

land van een labiel machtsevenwicht tussen de levensbeschouwelijke blokken. Een wankele machtsbalans zou meer bevorderlijk zijn voor het ontstaan van een zakelijk-instrumentele stijl in de relatie tussen de politieke leiders dan een situatie waarin een der groepen een feitelijke of potentiële meerderheid is. Bovendien brengt zij mee dat alle betrokken partijen er baat bij hebben de toepassing van de evenredig-heidsregel niet in het gedrang te brengen. Nu is het toch wel opvallend dat de meest incidentrijke fase in de ontwikkeling van de koningskwestie en de schoolstrijd voorafgegaan werd door wetgevende verkiezingen waarin één der politieke machtsblokken (de Christelijke Volkspartij) een absolute meerderheid behaalde ofwel in de Senaat alleen (bij de verkiezingen van 26 juni 1949) ofwel in de beide Kamers (bij de verkiezingen van 4 juni 1950); het laatste geval is trouwens een unicum in de geschiedenis van de verkiezingen bij algemeen enkelvoudig stemrecht. Deze stembusuitslagen, waarvan men niet met zekerheid kan zeggen of zij al dan niet het gevolg waren van een toevallige samenloop van omstandigheden, hebben een echte kettingreactie veroorzaakt. Met betrekking tot de koningskwestie werd in de schoot van de C.V.P. een meerderheid gevonden, die het geschil wou oplossen door een volksraadpleging. Een eerste stap in de richting van de mis kenning van de evenredigheidsregel was gezet99. Pogingen om meer conventionele pacificatietechnieken aan te wenden, mislukten. Zo werd op voorstel van P. van Zeeland, toen regeringsformateur, op 20 april 1950 een rondetafelconferentie gehouden tussen de drie partijen, maar ook deze ultieme poging kende geen succes. De schoolwetgeving, die minister Harmel enkele jaren later zou ontwerpen, hield in se geen flagrante bedreiging voor het staatsonderwijs in; zij zou echter gebukt gaan onder de zware handicap niet in overleg en samenspraak met de verdedigers van het officieel onderwijs tot stand te zijn gekomen. Zo leidde het feit dat de C.V.P. alleen moest regeren tot een blokvorming en tot een geleidelijke verhitting van het politiek klimaat. De remmingsmechanismen waarover vroeger sprake was, vielen tijdelijk stil. Een escalatie van het conflict zou zowel in 1950 als in de periode 1955-

1958 leiden tot een toenemend gebruik van buiten-parlementaire actiemiddelen.

In de tweede paragraaf van dit vierde hoofdstuk is reeds enkele maal allusie gemaakt op de factoren, die verantwoordelijk kunnen geacht worden voor de verrassende ontknoping van de schoolstrijd. De remmingsmechanismen, die een tijdlang schaakmat werden gezet, kwamen stilaan weer op gang. Interne compromisvorming in de drie machtsblokken effende het terrein voor onderhandelingen tussen de strijdende kampen. Geleidelijk trad de conflictregeling opnieuw in haar oude kaders.

Lijphart heeft de pacificatiepolitiek omschreven als ‘... het proces, waarin de problemen die in de onderlinge betrekkingen tussen de zui-len grote spanningen opleveren, toch op vreedzame wijze worden opgelost. Het is het schikken van twisten, die vanwege hun levensbeschouwelijke aard onoplosbaar lijken. Het is het proces van vredestichting en de schepping van een zekere mate van consensus onder de zuilen, die oorspronkelijk weinig consensus bezitten’100. Zo gezien slaat de term ‘pacificatie’ op een dubbel gebeuren in de politiek. Allereerst kan hij gereserveerd worden voor het langzaam en langdurig proces, waarin de spanningen tussen de zuilen geleidelijk van hun scherpste kanten ontdaan worden. In die zin duidt de term ‘pacificatiepolitiek’ een evolutie aan, waarin een reeks pacten evenzoveel mijlpalen zijn op de weg naar de verwezenlijking van een modus vivendi. Men kan anderzijds evengoed van een pacificatiepolitiek spreken wanneer men wil verwijzen naar het routinematig oplossen van de ‘dagelijkse’ problemen in het samenleven van de levensbeschouwelijke groepen. In beide gevallen echter stelt de pacificatiepolitiek bijzonder hoge eisen aan de politieke leiders. Hoe de politieke elites in ons land gepoogd hebben deze zware opdracht te realiseren, kan nu even ter sprake komen.

B. De pragmatische elite.

Een aantal politieke spelregels reguleren de contacten tussen de verzuilde elites. Zij scheppen een klimaat, waarin het zoeken naar vreedzame oplossingen voor de levensbeschouwelijke spanningen mogelijk

wordt. In dit kader verlopen dan de basisactiviteiten van de pacificatiepolitiek, namelijk arbitrage, samenspraak, overleg, onderhandelingen... Zij kunnen slechts tot een goed einde worden gebracht als de politieke leiders van de zuilen aan een aantal vaardigheidsvoorwaarden voldoen101. De stabiliteit van de Belgische democratie in de periode 1944-1961 laat vermoeden dat het politiek personeel in ons land deze capaciteiten bezit. Waar is deze pacificatie-elite te vinden?

Men moet de hoofdspelers van het pacificatiegebeuren niet zoeken in Kamer en Senaat. De institutionele condities, waarin de parlementairen hun politieke activiteiten kunnen ontplooien, maken hen als het ware ongeschikt voor deze opdracht. F. Debuysts analyse van het parlementaire ambt in ons land heeft aan het licht gebracht dat de mechanismen van selectie en recrutering hoofdzakelijk op het regionaal vlak werkzaam zijn. Deze localisatie van de selectie stimuleert uiteraard de regionale gerichtheid van de rol en de activiteiten der parlementairen. Anderzijds bleek uit dezelfde studie dat ‘... le passage par les organisations sociales est sans doute la voie d'accès au Parlement la plus caractéristique de la structure politique de la société belge’102. Deze dubbele gebondenheid plaatst de parlementairen in een te ongunstige positie om het overleg en de samenspraak tussen de levensbeschouwelijke groepen met succes te kunnen realiseren103. Men zal dan ook vaak kunnen constateren dat bij de behandeling van bijzonder delicate conflicten het parlement tijdelijk schaakmat wordt gezet104.

Niettegenstaande de huidige positie-omschrijving van de parlementairen hen niet voorbestemt om de overkoepelende contacten tussen de zuilen te schragen, ontbreken in Kamer en Senaat toch niet helemaal de verschijnselen, die het optreden van de eigenlijke pacificatie-elites kenmerken. Zo kan men onder meer wijzen op de aanwezigheid van

een merkwaardige solidariteit onder alle parlementairen105 en van ‘loyalties’, die de partijpolitieke verzuildheid enigszins doorbreken106.

Het ‘politiek personeel’, waarop de pacificatiepolitiek in eerste instantie is gesteund, is te vinden in de topbesturen van de politieke partijen. Elke partij beschikt bovendien over een soort reserve aan onderhandelaars, waartoe politici behoren, die niet noodzakelijk een leidinggevende functie in de partij bekleden, maar die achter de hand worden gehouden voor het geval de formele partijleiders niet ‘ter beschikking zijn’ (bijvoorbeeld omdat zij te zeer in een direct conflict tussen de zuilen betrokken werden). Tenslotte kunnen ook de leiders van belangrijke zuilorganisaties overkoepelende contacten tot stand brengen; men denke hier onder meer aan de frontvorming tussen de arbeiderssyndicaten.

Het optreden van deze pacificatie-elites draagt een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Een eerste kentrek is dat zij meestal opereren in de schaduw. Zo is het te verklaren waarom er zo weinig empirisch materiaal voorhanden is om hun feitelijke rol in de Belgische politiek te schetsen. Op enkele verspreide elementen zal hier nu de aandacht gevestigd worden.

Van de politieke leiders, die verantwoordelijk zijn voor de regeling van de levensbeschouwelijke conflicten, kan alvast geschreven worden dat zij vaak in een veel losser verband staan tot de kiezers dan de doorsnee parlementair. Men kan inderdaad constateren dat een aantal partijleiders niet voor de kiezers komen. Sommigen verwerven evenwel een parlementair mandaat langs coöptatie voor de Senaat. Waar deze mogelijkheid niet aanwezig is, zal vaak gegrepen worden naar een of andere clausule, die hen een verkiesbare plaats op de kandidatenlijst verzekert.

Uit de handelwijzen van deze politici kan ook worden afgeleid dat

hun politieke activiteiten in grote mate berusten op horizontale contacten (dit wil zeggen: met de leiders van de andere zuilen). Het ‘gesprek’ met de aanhang in de eigen zuil zal vaak niet door hen worden gevoerd.

De politieke leiders, die in de periode 1944-1961 belangrijke opdrachten hebben vervuld bij de regeling van de levensbeschouwelijke conflicten, vertonen in hun optreden een heel eigen stijl: in de contacten met hun opponenten laten zij zich leiden door zakelijkheid, gematigdheid en pragmatisme. Tot die bevinding zou men kunnen komen bij de analyse van hun parlementaire werkzaamheden, van hun eventuele ministeriële activiteiten en van hun geschriften. Ook in de (schaarse) biografieën treedt deze karaktertrek naar voren107.

Het zwaartepunt van de pacificatiepolitiek ligt in het overleg, de onderhandelingen, de arbitrage, de compromisvorming... Het tot een goed einde brengen van deze activiteiten veronderstelt niet alleen pragmatisme en zakelijkheid, maar ook een grote vaardigheid. Men mag ons inziens gerust aannemen dat de bijzondere competentie, die voor dit soort conflictbehandeling vereist is, op een zekere aanleg berust maar niet in het minst ook op een lange praktijkscholing108. Anderzijds verleent hun specifieke deskundigheid deze politici ook een sterke machtspositie in het politieke leven. Dit komt onder meer tot uiting in de aanzienlijke ministeriële ‘anciënniteit’, die sommige politieke leiders in de periode 1944-1961 hebben verworven. Men weet dat Bel-

gië tussen 1944 en 1961 dertien regeringen heeft gehad. In zeven ervan bekleedden P.H. Spaak en A. Van Acker een ministeriële functie. Een aantal andere politici (O. Behogne, A. Buisseret, G. Eyskens, R. Lefèbvre, P.W. Segers en L. Troclet) maakten deel uit van zes regeringen109.

Uiteraard is het nu de vraag hoe de aanwezigheid van pragmatisme, zakelijkheid en gematigheid in het optreden van de verzuilde elites verklaard kan worden. In een land, waarin de ‘samenvallende lidmaatschappen’ overwegen, de vervulling van de profane functies op levensbeschouwelijke grondslag plaatsgrijpt en de politieke cultuur een sterk dogmatische inslag heeft, is een ‘prudent leadership’ op zijn minst verrassend. Wij hebben in het derde hoofdstuk de gelegenheid gehad A. Lijpharts interpretatie van deze paradoxale situatie uitvoerig te behandelen. Volgens deze auteur komen de politieke leiders ertoe een pragmatisch-instrumentele stijl te ontwikkelen omdat zij de gevaren van de verzuildheid onderkennen; vooral de herinnering aan de nefaste gevolgen van vroegere zuilconflicten zet hen ertoe aan tegenkrachten te ontwikkelen. Hun pragmatisme vloeit voort uit een op intuïtie of feitenkennis gevestigd vermoeden dat de verzuildheid in zich de kiemen draagt van conflicten, die de stabiliteit van het regime onherstelbaar kunnen verstoren. Reeds in het derde hoofdstuk hebben wij de kwetsbaarheid van deze interpretatie aangetoond.

De alternatieve verklaring, die wij voorstelden, is gesteund op de constatatie dat de stabiliteitsverstorende factoren in de verzuildheid gedeeltelijk geneutraliseerd kunnen worden, namelijk in het geval de spanningsvelden, die ‘politiek actief’ zijn, elkaar doorkruisen en afremmen. Bij onze analys