4 Middelen

4.1 Inleiding

De ontwikkeling en aard van de maatschappelijke steun vinden hun materiële neerslag in allerlei voorzieningen (middelen) die ervoor zorgen dat een zekere mate van continuïteit in en standaardisering van activiteiten ten dienste van de doelstellingen wordt gewaarborgd. Nemen omvang en intensiteit van de maatschappelijke steun toe, dan moeten wij dat terug kunnen vinden in een uitgebreider middelenpakket en in een grotere mate van maatschappelijke herkenbaarheid van de doelstellingen. De middelen, zoals regelingen, voorzieningen en inzet van mankracht, hebben tevens een sociale controle-functie, omdat zij instrumenten zijn van bepaalde waarden/doelstellingen. Zij zorgen ervoor dat de doelstellingen worden bewaakt (eventueel toegelicht) en verdedigd tegen aanvallen die erop worden ondernomen.

Die controle-functie heeft de neiging zich te verzelfstandigen: ook los van de doelstellingen proberen eenmaal gemaakte constructies zichzelf te continueren. De belangrijkste reden hiervoor is wel dat in het middelenpakket belangen van mensen en groeperingen zijn geïnvesteerd. Daarom verloopt desinstitutionalisering - ook al zijn er in de verste verte geen maatschappelijke functies meer te herkennen - meestal veel moeizamer dan institutionalisering. In de woorden van Selznick275: ‘Whether it be a group or practice, a social form becomes institutionalized as, through a process of social growth and adaptation, it takes on a distinctive character,

competence, or function, and becomes charged with meaning as a vehicle of group identity or a receptacle of vested interest. (...) It endures because persons, groups, or communities have a stake in its continued existence. (...) If institutions are outcomes of historical growth and represent, as it were, congealed commitment, they inevitably have lives of their own’.

Daarom is het nodig te peilen welke de belangrijkste voorzieningen zijn en hoe groot hun omvang is. Zij zijn niet alleen een indicatie voor de ontwikkeling - in historisch perspectief - van de institutionaliseringsgraad, zij geven ook een aanwijzing voor de mogelijkheden tot verandering. Hoe groter immers het middelenpakket, hoe moeilijker het is, indien nodig, op korte termijn dit arsenaal in te zetten voor andere of gewijzigde doelstellingen. De flexibiliteit van het apparaat is in sterke mate afhankelijk van zijn omvang.

Gezien de aard van de maatschappelijke steun, zal het niet verbazen dat de belangrijkste middelen zijn aangedragen uit de overheidssfeer. Van het algemene naar het bijzondere werkend, verdient het instituut van de subsidieverlening eerst aandacht, omdat het het belangrijkste beleidsinstrument is en is geweest. Daarnaast zullen in een globaal overzicht de uitgaven voor opbouwwerk en het aantal instellingen waartoe deze hebben geleid, aan de orde komen.

4.2 De subsidieregelingen

Zonder op deze plaats uitvoerig op de verschillende subsidieregelingen in te gaan, is uit het voorgaande duidelijk geworden dat de subsidieregelingen naar aantal en reikwijdte zijn toegenomen. Het aantal activiteiten dat voor subsidiëring in aanmerking komt is gegroeid. Evenzo zijn de subsidiepercentages voortdurend opgetrokken. Maar wat is nu eigenlijk het karakter en de feitelijke werking van een subsidieregeling?

Onder subsidiëring versta ik hier het geven van materiële steun door de overheid voor activiteiten die door particulieren of particuliere organisaties worden uitgevoerd. Deze subsidies dienen ter verwezenlijking van doelstellingen van het overheidsbeleid. De overheid is echter van mening dat de doelstellingen het best gerealiseerd kunnen worden door de uitvoering ervan op te dragen

aan uit de bevolking voortgekomen organisaties (het particulier initiatief). Middels allerlei voorwaarden wordt de subsidie-ontvanger verplicht binnen het kader van de door de overheid uitgestippelde politiek te blijven. De overheid zou het nastreven van die doelstellingen natuurlijk ook zelf ter hand kunnen nemen. In het algemeen is het beleid in de welzijnssector erop gericht dit zoveel mogelijk te vermijden, hoewel die mogelijkheid - zie het Memorandum - niet wordt uitgesloten. Zo is in de materiële sfeer, als bekend, de uitvoering van de Algemene Bijstandswet opgedragen aan de overheid.

In een rapport over overheidssubsidies in de sectoren van het maatschappelijk werk en de volksgezondheid, wordt in dit verband terecht opgemerkt276: ‘Zo blijkt het departement van CRM in de subsidiëring van meet af aan een beleidsinstrument te hebben gezien, d.w.z. een middel tot het langs indirecte weg tot stand brengen van voorzieningen, die anders zouden ontbreken of niet in de vereiste mate of vorm aanwezig zouden zijn. Men zou de subsidieregelingen van dit departement in dit verband het beste kunnen karakteriseren als een tot de particuliere sector gericht “openbaar aanbod”. Dit betekent, dat menige regeling tot stand is gebracht in de verwachting, dat het particulier initiatief metterdaad de voorzieningen zal treffen, welke door de regelingen worden beoogd’277.

In kringen van juristen is de laatste tien jaar een discussie ontstaan over de wenselijkheid en rechtvaardigheid van een dergelijke vorm van beleidsvoering. Ik roep hierbij in herinnering dat subsidieregelingen ministeriële beschikkingen zijn, die niet de goedkeuring van het parlement behoeven. Het zijn regelingen die niet op de wet berusten - als we even afzien van het wettelijke karakter van een begroting - waarvoor de minister dus geen verantwoording schuldig is aan de wetgevende macht. Vandaar dat subsidiëring van deze aard aanleiding is geweest voor het gebruik van de aanduiding: pseudo-wetgeving. De staatsrechtjurist Van der Burg, zegt hierover278: ‘De Normenhonger van de welvaartsstaat kan door de wetgeving en de gedelegeerde wetgeving niet volledig gestild worden; een pseudo-legaal aanvullingsrantsoen is klaarblijkelijk onontbeerlijk. Het staatsrecht is evenwel nog steeds sterk doortrokken van de gedachte dat de wet het werk van de uitvoerende macht beheerst. De afstand tussen de staatsrechtelijke uitgangspunten en de practijk is zo groot, dat deze problematiek voorlopig alleen met theoretische lapmiddelen kan worden aangepakt’. Het bestaan van subsidieregelingen wekt verwachtingen bij degenen die aan de voorwaarden van die regelingen voldoen en nog geen subsidie hebben ontvangen. Beleidsoverwegingen - b.v. gebrek aan financiën - kunnen er de oorzaak van zijn dat die verwachtingen niet worden gehonoreerd. Regels van behoorlijk bestuur en de toepassing van het gelijkheidsbeginsel kunnen hierbij in het gedrang komen.

Sociologisch gezien hebben subsidieregelingen verschillende functies. In de eerste plaats brengen zij - met hun, zij het vaak wisselende, voorwaarden - een zekere ordening in de relatie tussen groeperingen, instellingen en personen die onder de subsidieregelingen vallen. De overgang van incidentele bijdragen naar een systeem van steunverlening, zoals we bij het opbouwwerk hebben

kunnen constateran, geeft aan het beleidsveld een zekere structuur (vastigheid) en voorspelbaarheid. Er ontstaan bepaalde handelingspatronen, m.a.w. er vindt institutionalisering plaats; de institutionaliseringsgraad neemt toe. In de tweede plaats zijn subsidieregelingen verwachtingssystemen, die activiteiten bestendigen of oproepen. In de voorwaarden, die liggen op het terrein van de doelstellingen, de aan te brengen voorzieningen en de kwaliteit van het personeel, wordt een patroonbestendigheid in de activiteiten opgebouwd. De voorwaarden ‘produceren’ bij voortduring in de richting van een herkenbaar institutioneel kader. In de derde plaats wordt patroonbestendiging bevorderd door de loutere aanwezigheid van middelen, zeker wanneer die, zoals dat wel heel duidelijk bij opbouwwerk het geval is, hun ontstaan danken aan een door de overheid gedaan aanbod279. Aan de overheid worden hoge eisen (rechtvaardigheid, behoorlijk bestuur e.d.) gesteld.

Het is om die redenen dat subsidies ‘naar hun aard een sterk conserverend element in zich bergen. Zij tenderen tot stilstand, tot het vestigen van een status quo (...) weliswaar worden subsidies van jaar tot jaar gegeven, feitelijk hebben zij echter een sterk continu karakter en houdt de verlening van een eerste subsidie vaak de stilzwijgende belofte van voortgezette subsidiëring in. Is door een subsidiërende overheid eenmaal de motivering voor een bepaalde subsidie aanvaard, dan moet de subsidiërende partij bijzonder sterke argumenten in het veld brengen om zonder kleerscheuren de subsidie te beëindigen’280. Subsidies hebben materieel - het woord pseudo-wetgeving wijst daar al op - vaak de status van een wet. De rechtspositie van de in dienst zijnde functionarissen is al jaren onderwerp van gesprek en onderhandeling tussen overheid en particuliere organisaties. Duidelijk is daaruit dat-het moeilijk is voor de overheid eenmaal gedane en gecontinueerde toezeggingen ongedaan te maken. Het bestendige gedrag van de overheid heeft een

verwachtingen- en verplichtingensysteem in het leven geroepen, dat aan het welzijnswerk - en dus ook het opbouwwerk - een vrij sterk geïnstitutionaliseerd karakter heeft meegegeven. Er heeft o.m. door de opvallende toeneming van de overheidssteun aan de particuliere organisaties en de groeiende overeenkomst tussen de salarisschalen (arbeidsvoorwaarden) van het personeel van die organisaties en die van het overheidspersoneel281 - een ‘ontparticulisering’ van het particulier initiatief plaatsgevonden.

Ter illustratie een voorbeeld van de stabiliserende en prolifererende functies van subsidieregelingen, nl. de regeling voor instellingen voor uitvoerend (algemeen) maatschappelijk werk. Deze instellingen zijn voortgekomen uit initiatieven - veelal decennia geleden genomen - van de plaatselijke burgerij. Zij hebben iets met op-

Tabel 1: Aantal instellingen ingedeeld naar aantal aanwezige functionarissen in het algemeen maatschappelijk werk in gemeenten met meer dan 20.000 inwoners (1-1-1968) 282

bouwwerk te maken - ik kom er later op terug - inzoverre de zgn. samenwerkingsorganen, die geacht worden het werk van deze instellingen te coördineren, in het kader van het opbouwwerk worden gefïnancierd. De honderden initiatieven die her en der zijn genomen tot oprichting van instellingen voor uitvoerend maatschappelijk werk, zijn royaal gehonoreerd door de betreffende subsidieregeling. Dit heeft er o.m. toe geleid dat ruim 600 instellingen (1968) op dit terrein subsidiabel zijn gesteld. 77 van deze instellingen zijn wel subsidiabel gesteld, doch werken niet bij gebrek aan een functionaris! 77 initiatiefjes van - laten we zeggen - dorpsdominees of -pastoors zijn voldoende om van deze papieren organisaties weer feitelijk functionerende instellingen te maken, althans instellingen die een functionaris in dienst hebben. De meeste instellingen zijn te klein om een adequate hulpverlening te garanderen. De tabellen 1 en 2 geven hiervan een duidelijk beeld.

Tabel 2: Aantal instellingen ingedeeld naar aantal aanwezige functionarissen in het algemeen maatschappelijk werk in gemeenten met minder dan 20.000 inwoners (1-1-1968) 283

Uitbreiding, uniformering en harmonisering van de subsidieregelingen in de welzijnssector, die de laatste jaren zijn op te merken, alsook het streven naar een wetgeving (Memorandum) op dit terrein, tonen aan dat in dit opzicht de institutionaliseringsgraad onmiskenbaar is toegenomen. Dit geldt uiteraard evenzeer voor het

onderdeel opbouwwerk. Een illustratie daarvan is de groei in het aanbod van organisaties, personeel en financiën. Daarover meer in de volgende paragraaf.

4.3 Financiën, organisaties en personeel

In dit overzicht moet volstaan worden met het vermelden van een aantal globale gegevens. Niet omdat ik niet wat gedetailleerder materiaal had willen presenteren, maar omdat in veel gevallen gedetailleerder gegevens óf geheel ontbreken óf in geaggregeerde vorm niet aanwezig zijn. Het is één van de kenmerken van de welzijnssector dat er weinig statistisch materiaal voorhanden is. In een beschouwing over de financieel-economische aspecten van het sociaal-culturele welzijnsbeleid, merkt de econome Zandstra-Andela op dat er ‘weinig cijfermateriaal beschikbaar’284 is. Veel gegevens zijn niet recent of ontbreken; er treden verschillende instellingen als geldgevers op, zoals de centrale overheid, de gemeenten, de provincies en de particuliere instellingen.

Ik beperk mij tot de uitgaven van de centrale overheid. Daaraan moet - grosso modo - zeker nog een bedrag van dezelfde omvang worden toegevoegd, afkomstig van de andere financierende instellingen. Deze beperking is, hoe jammer ook, voor de bewijsvoering hi deze studie van ondergeschikt belang. In de eerste plaats omdat veel subsidies van de rijksoverheid pas gegeven worden wanneer ook de lagere overheden bereid zijn een bepaald percentage van de subsidiabele kosten (vaak 40 of 50%) voor hun rekening te nemen285. Er is dus een zekere parallelliteit in de ontwikkeling van de uitgaven. In de tweede plaats is de groei van de uitgaven, personeel en organisaties in de loop der tijd te evident om een nadere detaillering en precisering noodzakelijk te maken286.

Financiën. De uitgaven van de rijksoverheid voor het opbouwwerk geven de volgende ontwikkeling te zien:

Tabel 3: Uitgaven van de centrale overheid t.b.v. het opbouwwerk 1

Uit deze tabel zien we dat de periode 1953-1960 een zeer langzame groei in de uitgaven vertoont. Veeleer dan groei is het kenmerk: stabiliteit. De vergrote belangstelling van overheidszijde voor opbouwwerk die we, al eerder, rond 1960 hebben geconstateerd, komt tot uitdrukking in de sprong die de uitgaven in 1961 maken.

Nieuwe en betere subsidieregelingen leveren hiervoor de verklaring. Eenzelfde sprongsgewijze groei zien we vanaf 1965 optreden. Ook hier zijn het - naast de normale inflatie en welvaartsgroei - de verbeterde subsidieregelingen en vooral de rijksbijdrageregeling voor stedelijk opbouwwerk die deze groei verklaren.

Nemen we als basis het jaar 1960, dan groeien de uitgaven (tegen netto marktprijzen) voor opbouwwerk in de periode 1960-1969 met een factor 11. De uitgaven van de centrale overheid nemen in diezelfde periode met een factor 2,5 toe, terwijl het nationale inkomen ruim twee keer zo groot wordt287. Deze cijfers rechtvaardigen de conclusie dat het opbouwwerk een steeds belangrijker plaats in het beleid van de overheid heeft verworven.

Organisatie en personeel.

Voorzover het weinig gesystematiseerde en geaggregeerde cijfermateriaal het toelaat, krijgen we het volgende beeld.

Te beginnen bij de provinciale opbouworganen, weten we288 dat zij bijna alle na de oorlog zijn ontstaan. In 1952 kende elke provincie een dergelijk orgaan. Dankzij overheidssteun - in den beginne als jaarlijks terugkerende ‘losse’ post op de begroting, later in de vorm van een subsidieregeling - zijn deze organen tot verdere ontwikkeling gekomen.

Hoewel ook al vóór het bestaan van het ministerie regionale welzijnsstichtingen - of streekwelzijnsstichtingen - bekend waren289,

zijn zij vooral weer door overheidssteun in omvang en aantal gegroeid. In het voetspoor van het regionale welzijnsbeleid en de betreffende subsidieregelingen (recentelijk - 1971 - die voor samenlevingsopbouw) ontstonden er in 1955-1956 vijf stichtingen, in 1959-1960 zes, in 1963-1964 zes, in 1967-1968 zeven290. Niet alle worden gesubsidieerd. In 1959 wordt gesproken van het bestaan van acht regionale welzijnsstichtingen, in 1962 is dat aantal opgelopen tot 34, waarvan er twaalf worden gesubsidieerd. In 1964 zijn dat er 16, in 1965 18, terwijl in 1969 24 stichtingen in de subsidieregeling vallen291. In totaal bestaan nu 38292 stichtingen waarvan er medio 1970 32 worden gesubsidieerd, daarbij meegerekend de stichtingen die in oprichting zijn en in termen van de subsidieregeling vallen293. In de agrarisch-sociale voorlichting, die sinds 1956 tezamen met het ministerie van Landbouw wordt gesubsidieerd, zijn in 1957 zes voorlichters werkzaam, in 1966 22 en in 1971 is dat aantal gegroeid tot 63, bij in totaal zes instellingen294.

Op het stedelijk niveau heeft de rijksbijdrageregeling (1965) voor plaatselijke organen voor overleg en advies (r.o.a.) in de periode 1964-1970 de oprichting van deze instellingen (in gemeenten met meer dan 75.000 inwoners) sterk gestimuleerd. Het aantal personeelsleden bedraagt in 1970 ongeveer 55, in 1971 is dit aantal reeds gegroeid tot 174 (stafmedewerkers).

Te verwachten valt dat in de nabije toekomst nog meer van deze raden zullen ontstaan nu de subsidieregelingen samenlevingsopbouw (1971) de totstandkoming ervan bevorderen. Niet alleen de 25 gemeenten met meer dan 75.000 inwoners, maar ook de snel-

Tabel 4: Stedelijke welzijnsraden (r.o.a.) 295

In totaal zijn er in dat jaar 157 instellingen welke ‘als stichtingen gesubsidieerd door het Ministerie van CRM, opbouwwerk bedrijven. (...) Meer dan 500 functionarissen zijn aan die instellingen als beroepskracht verbonden’297. Medio 1970 is het aantal instellingen gegroeid tot 195. De stand van zaken is dan, zoals in tabel 5 wordt weergegeven.

Wat betreft de samenwerkingsorganen (officieel: organen van samenwerking en overleg op levensbeschouwelijke en algemene grondslag), die dus geacht werden opbouwwerk te bedrijven binnen de eigen zuil, zien we vooral in de beginperiode (tot het begin van de jaren zestig) een zeer sterke groei. Dit opbouwwerk was - naast

Tabel 5: Overzicht van de gesubsidieerde instellingen voor samenlevingsopbouw (incl. die welke in oprichting zijn) 298

Tabel 6: Gesubsidieerde organen van samenwerking 299

We zien een concentratie van deze organen - en derhalve ook van personeel - op het landelijke, provinciale en, later ook, stedelijke niveau. In 1969 zijn er 90 samenwerkingsorganen, waarvan 7 landelijk, 40 provinciaal, 15 grootstedelijk en 28 plaatselijk c.q. regionaal. Daaraan zijn in totaal 258 functionarissen verbonden. Van die 90 organen zijn 39 Rooms-Katholiek, 18 Hervormd, 15 Gereformeerd, 13 buitenkerkelijk (m.n. Humanistisch) en 5 diversen (o.a. Joods)300. Van de functionarissen bestaat, afgezien van de administratieve krachten, het overgrote deel uit maatschappelijk werk(st)ers. Slechts een bescheiden deel werkt als opbouwconsulent.

In een recent geschrift van het ministerie wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste gegevens over opbouwwerk d.d. 1971.

Tabel 7: Overzicht belangrijkste gegevens samenlevingsopbauw (1971) 301

In het kader van het sinds 1954 gevoerde beleid in wat nu de stimuleringsgebieden worden genoemd is tot en met 1970 door de rijksoverheid aan subsidies voor investeringsprojecten - inclusief die in stagnerende gebieden met ruilverkaveling en het herstructureringsgebied Zuid-Limburg - een bedrag van in totaal ruim 70 miljoen gulden ter beschikking gesteld302. Dit bedrag is dus besteed aan materiële voorzieningen; de meer permanente personele bezetting vinden we in hoofdzaak terug onder het hoofd buurtwerk en wijkopbouw.

Tabel 8: Samenvattend overzicht van tot en met 1970 gesubsidieerde investeringsprojecten t.b.v. het regionaal welzijnsbeleid 303

Tenslotte komt de groeiende betekenis van het opbouwerk nog tot uitdrukking in de stijging van de personele bezetting op het ministerie. Begonnen als afdeling met een paar ambtenaren zijn nu op de Directie Samenlevingsopbouw - de status van directie dateert van 1967 - 125 ambtenaren werkzaam304.

Niet slechts de hoeveelheid personeel, maar ook de kwaliteit ervan is een aanwijzing voor de mate van institutionalisering. Wanneer

de samenleving bereid is een specifieke beroepsopleiding voor een bepaald veld in te richten, dan wordt daarmee aangegeven dat het veld in kwestie de moeite van een permanente en speciale aandacht waard is. Er bestaat derhalve een positieve relatie tussen de duur van de opleiding en de mate van institutionalisering. Wat het professionele gehalte van het personeel betreft kan - gemeten aan specifieke opleidingen voor het opbouwerk - niet anders geconcludeerd worden dan dat het laag is. Er bestaat al jarenlang overleg over een universitaire opleiding voor dit werk; tot op dit moment heeft dat geen resultaten opgeleverd305. Wel zijn aan enkele universiteiten - zoals de Vrije Universiteit (Amsterdam), de universiteiten van Utrecht, Groningen en Nijmegen - mogelijkheden aanwezig zich in het ruime veld van de welzijnszorg te specialiseren. Sociale academies bieden in de studierichting cultureel werk de mogelijkheid tot een zekere specialisatie in het opbouwwerk. Het aantal studenten is te verwaarlozen. Wel bestaat er al enige jaren de gelegenheid in Rotterdam (Sociale Academie) en recentelijk (1969) in Nijmegen (Voortgezette Sociaal-paedagogische opleidingen) een twee-jarige cursus opbouwwerk te volgen, speciaal voor mensen die al enige tijd in het opbouwwerk werkzaam zijn zonder daarvoor een speciale opleiding te hebben genoten. Deze zgn. kadercursussen zijn bedoeld voor de hogere functies in het opbouwwerk. Daarnaast zijn er onlangs zes oriënteringscursussen opgezet (of in voorbereiding), waaraan een 90-tal cursisten deelnemen.

Hoewel er dus op dit terrein enige beweging valt te constateren, is de professionalisering nog nauwelijks op gang gekomen. Het overgrote deel van de mensen die in het opbouwwerk werkzaam zijn, heeft voor dit werk - behalve dan een of andere ‘sociale’ opleiding (sociale academie, sociale wetenschappen universitair e.d.) - geen specifieke training gevolgd. Gemeten aan dit criterium is de institutionaliseringsgraad bijzonder laag306.

4.4 Samenvatting

Conclusies zijn niet moeilijk te trekken. Uit het voorgaande, globale overzicht is gebleken dat het opbouwwerk wat de middelen betreft een niet onaanzienlijke groei te zien heeft gegeven. Beginnend op provinciaal niveau is het via het regionale niveau ook tot de stedelijke sfeer doorgedrongsn. Het aantal organen voor opbouwwerk heeft zich in overeenstemming daarmee sterk uitgebreid. Er is een omvangrijk organisatorisch gebouw opgetrokken waarbinnen dit werk plaatsvindt. Omdat de middelentoewijzing in hoofdzaak door de overheid is gebeurd - met alle specifieke verplichtingen die daaruit voor de overheid voortvloeien - kenmerkt het organisationele en personele aanbod van opbouwwerk zich door een grote stabiliteit. In die zin is het opbouwwerk vrij sterk geïnstitutionaliseerd; de institutionaliseringsgraad is in ieder geval in de loop der tijd aanzienlijk toegenomen. En gezien de toezeggingen, die in de subsidieregelingen liggen opgeslagen, lijkt de verwachting gewettigd dat de institutionaliseringsgraad verder zal toenemen. Daarnaast moet nog gewezen worden op het feit dat het aanbod van middelen nog is toegenomen, omdat het ministerie recentelijk het buurtwerk als opbouwwerk heeft ‘ontdekt’ en derhalve aan het arsenaal van middelen heeft toegevoegd.

Een opvallend verschijnsel is echter dat de institutionalisering zoals die in de middelen tot uitdrukking komt, een belangrijke onevenwichtigheid vertoont. Deze ligt in het lage professionele gehalte van de werkers die opbouwwerkprocessen begeleiden of entameren. Een specifieke scholing voor dit werk missen de meesten. Het aanbod van ‘echt’ opbouwwerk is dus bijzonder mager. De organisationele proliferatie is niet gevolgd door een professionele verdieping. Wat daarvan de oorzaken zijn, zal ik in het volgende deel (III) bespreken.