3 Theorie en beleid: evaluatie

3.1 Algemeen

Er zijn, in grote trekken, twee belangrijke vragen die men zich bij analyse van het opbouwwerk-beleid, als onderdeel van een welzijnsbeleid, moet stellen. In de eerste plaats de vraag wat er van dit beleid is terecht gekomen. Deze evaluatie dient, voorzover daarover gegevens bestaan, aan zo veel mogelijk aspecten van het beleidsproces aandacht te besteden. Het gaat er niet alleen om, te constateren - wat meestal niet zo moeilijk is - dat de doelstellingen vaak niet of nauwelijks zijn gerealiseerd. Aandacht is ook nodig voor factoren die daarvoor een verklaring kunnen geven. De tweede vraag is zo mogelijk nog belangrijker, nl. óf en zo ja in hoeverre welzijn te organiseren valt. Het opbouwwerkbeleid heeft zichzelf immers als centrale opdracht gesteld, de bevolking te activeren. Maar wordt welzijnsbeleving nu juist niet gekenmerkt door een grote mate van eigen initiatief op grond van normatieve overwegingen?; is er niet op zijn minst een grote spanningsverhouding tussen dit eigen initiatief en pogingen initiatief te organiseren? Anders geformuleerd: hoe kan men zo vorm geven aan een beleid dat eigen initiatieven een optimale kans krijgen om tot ontplooiing te komen?

Evaluatie.

Kijken we naar ons veld van onderzoek, dan is ook hier sprake van nogal fragmentarische kennis over de mate waarin het beleid in zijn opzet is geslaagd. Deze kennis, gevoegd bij indrukken van anderen en eigen indrukken, vormen de basis voor de evaluatie

die ik zal ondernemen30. Het hoeft geen betoog dat ik deze basis graag nog breder zou hebben gezien. Dat neemt niet weg dat ook uit een plaatsing van dit beleid in het kader van concurrerende beleidsterreinen (b.v. gemeenten, provincies e.d.) een zinvolle, meer structurele, analyse mogelijk is van de realisatie en van de mogelijkheden van het opbouwwerk.

Tot op dit moment is er van evaluatie van beleid nog weinig terecht gekomen. Dat geldt voor de meeste beleidsterreinen, niet alleen voor het opbouwwerk. Als oorzaak zou men kunnen wijzen op de betrekkelijk bescheiden bijdrage die de sociale wetenschappen, gemeten aan zowel kennis als inzet, (kunnen) leveren. Toch zou ik dat standaard-argument maar gedeeltelijk tot het mijne willen maken. Met Wentholt31 ben ik van mening dat de sociale wetenschappen een behoorlijke hoeveelheid empirische gegevens over en inzichten ‘in menselijke en maatschappelijke processen’ voorhanden hebben. Dat daarvan in het beleid slechts sporadisch gebruik is gemaakt heeft andere oorzaken, die zich, zoals ik op sommige punten zal proberen aan te tonen, uiteraard ook lenen voor sociaal-wetenschappelijke analyse. Gebrek aan kennis is vaak een al te gemakkelijk argument om maar verder te modderen, of fungeert als veilige vluchthaven om overwegingen van andere aard te bedekken. Het

beleid zou trouwens zelf - door de middelen waarover het beschikt - evaluatiestudies kunnen stimuleren.

Het gebrek aan macro-sociale beleidsevaluaties zou de mening kunnen doen postvatten dat elke evaluatie - of een begin daarvan - ‘voor open doel kan scoren’. Deze opvatting is te beperkt. Zonder exact te weten wat je als beleid doet, kan het bepaald wel zo zijn dat het beleid in feite in de richting van de doelstellingen werkt. Niet geëxpliciteerd inzicht behoeft niet altijd onjuist inzicht te zijn. Wie als socioloog, eveneens toegerust met een beperkte kennis, een beleidsanalyse onderneemt, zal daarom vooral geïnteresseerd zijn in latente en manifeste effecten van het beleid. Hij zal tevens proberen aan te geven welke andere factoren dan de beleidsmiddelen verantwoordelijk gesteld moeten worden voor de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, c.q. andere doelstellingen zijn geintroduceerd.

Processen van perceptie, wel of niet voorziene gevolgen, autonomisering e.d. moeten in de beleidsevaluatie hun plaats krijgen. Daarbij blijft confrontatie met de doelstellingen van het beleid, ook al begrijpt men zeer wel de processen die het beleid een wat diffuus karakter meegeven, een eerste opdracht voor de beleidssocioloog. Al was het alleen maar, zoals bij het opbouwwerk-beleid het geval is, omdat de voortdurende verwijzing naar de doelstellingen de maatschappelijke legitimatie van het beleid verzorgt. Daarom is evaluatie en openheid nodig, opdat zoveel mogelijk burgers kunnen participeren in de beleidsvorming, iets waartoe het opbouwwerk immers met zoveel woorden oproept32.

Beleid versus eigen initiatief?

Het ontstaan, in de laatste jaren, van talrijke actiegroepen en comité's van burgers roept de voor het opbouwwerk-beleid centrale vraag op naar de mogelijkheden, ‘welzijn’ te organiseren. Het gaat hier in wezen om een oude vraag, die ook in het maatschappelijk werk een belangrijke rol heeft gespeeld. Moeten in het maatschappelijk werk, dat na de oorlog steeds meer

een beroepsactiviteit is geworden, vrijwilligers nog een rol spelen? En zo ja, welke rol dan. Het Jongeren Advies Centrum (JAC), gestart in Amsterdam, een beweging als Release, de Sosjale Joenit (Den Haag) en soortgelijke initiatieven hebben, zonder de professionele formule geheel overboord te gooien geprobeerd de vrijwilliger in de hulpverlening weer in ere te herstellen. Want na de oorlog is door de professionalisering de vrijwilliger, zonder geheel te verdwijnen, sterk teruggedrongen. Van het opbouwwerk kan gezegd worden dat het juist een beroep doet op de inzet van vrijwilligers, die in de opvatting van het opbouwwerk tenslotte de dragers moeten zijn van bepaalde welzijnsactiviteiten.

Gegeven het feit dat welzijnsbeleving van vele omstandigheden (inkomen, huisvesting, sociale relaties, e.d.) afhankelijk is, omstandigheden die voor een deel slechts door een bewust beleid én, voor een ander deel, door eigen activiteiten van de burgers kunnen worden bepaald, meen ik dat óók welzijnsbeleving zich leent voor beinvloeding door beleid. Hoe sterk men ook wil decentraliseren, altijd zal de vormgeving van de condities voor welzijn zich op verschillende niveaus afspelen. Wanneer een niveau verder weg ligt van de ervaringen in de directe leef- en woonomgeving wil daarmee niet zonder meer gezegd zijn dat een dergelijk beleid niet aanvaard wordt, b.v. omdat de mensen het gevoel hebben daarop weinig invloed te kunnen uitoefenen, dat het beleid ‘over hen heen komt’, etc. Legitimering van beleid op hogere niveaus doet een beroep op omvattender loyaliteiten, zo men wil: rollen, van burgers. Deze kunnen bepaald niet een geringere, soms sterkere steun ondervinden van diezelfde burgers. Omdat er tussen de verschillende niveaus - door de complexiteit van de samenleving - verschillende schakels bestaan, is het vaak moeilijk de verbanden te zien (of zichtbaar te maken) met datgene wat er in de nabije omgeving plaatsvindt. Elke politieke gemeenschap, die zich democratisch noemt, zal voortdurend pogingen ondernemen deze relaties zichtbaar te maken, waarbij de burgers zoveel mogelijk worden uitgenodigd om dat zelf te ontdekken. Definitieve oplossingen zijn hier niet te geven; de distantie tussen de verschillende niveaus is structureel.

Als men dit erkent, wordt met name het opbouwwerk geconfronteerd met de centrale vraag of en hoe een beleid denkbaar is dat

zoveel mogelijk initiatieven van burgers stimuleert. Om die vraag te beantwoorden is o.m. nodig na te gaan in welke sociale kaders en met welk geïnvesteerd belang burgers participeren. Wat zijn de mogelijkheden en de aard van die participatie in die kaders? Pas wanneer deze vragen zijn beantwoord is het mogelijk te beoordelen in hoeverre een aanvullende ‘voorziening’, beperkt tot het sociaal-culturele welzijnsterrein, nodig is. Dan ook is het misschien mogelijk bevordering van participatie niet in eerste instantie te zoeken in het onderbrengen van participatie bij een aparte sector, doch deze te herleiden tot een gebrekkig functioneren van andere sociale kaders.

Beoordeling van het opbouwwerk-beleid moet tegen deze algemene achtergrond geschieden. Daarnaast dient meer specifiek te worden nagegaan, in hoeverre het opbouwwerkbeleid in de sectoren waar het werkzaam is geweest de participatie heeft bevorderd. In hoeverre heeft het aanbod dat het beleid in de vorm van organisaties en middelen heeft gedaan, de participatie in de sociaal-culturele sector bevorderd? Wat zijn daarvoor feitelijk de mogelijkheden? Is er b.v. een ander aanbod mogelijk dat meer kansen geeft de burgers naar eigen inzicht te laten participeren in het welzijnsbeleid? Want het behoort tot de eerste opdrachten van een welzijnsbeleid de spanningsverhouding tussen eigen initiatief en ‘organisatie’ van dit initiatief te erkennen en daaraan vorm te geven op een wijze die aan dit initiatief een zo groot mogelijke ruimte geeft.

3.2 Het leerstuk van de aanpassing

3.2.1 Theorie

Beleidstheorie.

Gedurende de gehele beleidsperiode kan men de gedachte terugvinden, dat een zeer belangrijke reden voor beleidsactiviteiten is: het verschil in tempo waarin de onderscheiden maatschappelijke sectoren zich ontwikkelen. Dat wil zeggen, dat bepaalde sectoren voorop lopen in de ontwikkeling en andere sectoren (of groeperingen) dit tempo óf niet bij kunnen houden óf op zijn minst een ‘time lag’ vertonen. Voorop loopt de technisch-economische sector, waaruit de impulsen voor verandering komen, achteraan loopt de sociaal-culturele sector. Ruimer gesteld is het in die opvatting zo dat de maatschappelijke organisatie achterblijft

bij de veranderingen die zich in de technisch-economische sfeer voltrekken.

In de landelijke ontwikkelings-, probleem- en stimuleringsgebieden is het de industrialisatie met haar speciale eisen aan werktempo, regelmaat, voorzieningen, opleidingsniveau e.d. die grote veranderingen met zich meebrengt. Dit proces moet sociaal begeleid worden, omdat anders de bestaande maatschappelijke verhoudingen, die zijn toegesneden op een agrarisch-ambachtelijke structuur, worden ontregeld. Het normen- en waardenpatroon wordt bij gebrek aan begeleiding te veel op de proef gesteld, met als gevolg desoriëntatie, normverlies, ontworteling e.d.33. Evenzo verdienen diep ingrijpende ruilverkavelingen, ja, in het algemeen de veranderde positie van de boer door de industrialisatie, speciale maatregelen, zoals agrarisch-sociale voorlichting.

Tevens zijn er allerlei groeperingen als Ambonezen, Antillianen, gerepatrieerden, buitenlandse werknemers, bewoners van oude stadswijken, bewoners van zgn. gedepriveerde wijken, die de snelle maatschappelijke ontwikkeling - door hun speciale achtergrond en problemen - niet zonder begeleiding kunnen volgen. Ten aanzien van de bewoners van oude woonwijken wordt gesteld dat het daar gaat om ‘wijken of buurten, zowel in stedelijke als in niet-stedelijke gebieden, waar het woon- en leefmilieu relatief ernstige tekorten laat zien of waar projecten op het terrein van stadsvernieuwing of andere maatregelen ten aanzien van het oude woningbestand zijn aangevangen of op korte termijn zijn voorgenomen’34. In gedepriveerde wijken - vroeger a-sociale (onmaatschappelijke) wijken/ buurten genaamd en nu officieel: situaties met maatschappelijke achterstand - verkeert men in ‘situaties waarin gezinnen, groepen van gezinnen, dan wel andere groepen onder meer ten gevolge van structurele oorzaken een zodanige maatschappelijke en culturele achterstand vertonen dat zij relatief weinig deel hebben aan algemeen beschikbare welzijnsvoorzieningen en waarin een concentra-

tie van problematiek een veelzijdige benadering nodig maakt’35. Deze twee laatste vormen worden aangeduid met de term bijzonder opbouwwerk. Antillianen, Surinamers, buitenlandse werknemers e.d. vallen onder het categoriaal opbouwwerk, ‘samenlevingsopbouw ten behoeve van die groepen, waarvan opneming en inpassing in de samenleving gezien hun eigen maatschappelijke en culturele positie in de Nederlandse samenleving de aandacht vragen’36.

De technisch-economische ontwikeling heeft ook de samenleving als zodanig gecompliceerder gemaakt. Vele mensen kunnen niet of onvoldoende hun weg vinden in een door organisaties en bureaucratie overwoekerde samenleving. Daarom is het noodzakelijk voorlichtingspunten in te stellen in de vorm van sociale raadslieden die tot taak hebben ‘het desgevraagd verschaffen van informatie, het geven van adviezen, het verwijzen en bemiddelen op maatschappelijk, cultureel en recreatief terrein, waardoor personen in staat worden gesteld gebruik te maken van de hun ter beschikking staande rechten en voorzieningen op deze gebiedenc’37.

In deze beleidsopvatting, die ik wil aanduiden als het leerstuk van de aanpassing, zoekt men tevergeefs naar een nadere uitwerking van de aard van de technisch-economische veranderingen en de mate waarin deze op verschillende terreinen hun invloed doen gelden. Zij komt niet uit boven het niveau van een negatieve waardering van en een defensieve reactie op door industrialisatie en modernisering geïntroduceerde maatschappelijke veranderingen, een beleidsopvatting die haar voorlopige eindpunt heeft gevonden in de verzelfstandiging van het begrip welzijn.

Aanpassing: achtergrond en kritiek.

Het is niet toevallig dat na de oorlog, zowel in Nederland als daarbuiten, het vraagstuk van de maatschappelijke aanpassing (integratie) sterk in de belangstelling is komen te staan. De verwoestende en desintegrerende invloeden die de oorlogvoering op de betreffende samenlevingen had, nood-

zaakten na de oorlog tot maatregelen die een herinvoering van verschillende ‘losgeraakte’ groeperingen moesten bewerkstelligen. In Nederland werden b.v. als zodanig aangeduid de uit Duitsland teruggekeerde landgenoten en de zgn. ‘verwilderde’ jeugd. Daarnaast werden allerlei maatregelen genomen (o.a. Volksherstel) die de restauratie van het vooroorlogse maatschappelijke patroon tot doel hadden. De idee van aanpassing en integratie werd in een later stadium (na 1950) nog gevoed door de massale immigratie van Ambonezen, repatrianten en Hongaarse vluchtelingen. Verder verschoof door de normalisering van de algemeen-maatschappelijke verhoudingen, gevoegd bij een stijgende welvaart, de aandacht naar perifere groeperingen in de eigen samenleving. Zij werden in de loop der tijd ‘herhaaldelijk van voorzichtiger benamingen voorzien - asocialen, zwaksocialen, onmaatschappelijken, andersmaatschappelijken, maatschappelijk niet-aangepasten’; ‘het zijn degenen, die eensdeels economisch zeer zwak staan - een bron van zorg - en anderdeels belangrijke elementen uit het burgerlijke cultuurpatroon afwijzen - een bron van ergernis’38.

De maatschappelijke vraagstukken van aanpassing en integratie vinden ook hun neerslag in de aandacht die daaraan in de sociologie wordt besteed. Zo wordt er in die tijd - ook internationaal - veel werk gemaakt van het vraagstuk van de gedifferentieerde sociale verandering. Het bekendst zijn in dit verband de discussies die plaatsvinden rond de these van de ‘cultural lag’ - het achterblijven van de sociaal-culturele organisatie (niet-materiële cultuur) bij de technisch-economische veranderingen (materiële cultuur) -, die vooral door Ogburn (Social Change, 1923) weer opnieuw aan de orde werd gesteld39. Begrippen als ‘adjustment’ en ‘maladjustment’ spelen hierin een belangrijke rol. Groenman wijst er - in 1952 - op ‘dat in de huidige sociologische literatuur het verschijnsel van de

aanpassing van centrale betekenis is. Allerlei onderwerpen, waaraan de sociologie haar aandacht geeft, zijn al bij eerste verkenning als aanpassingsproblemen aan te duiden’. Hij gaat zelfs zo ver de sociologie te omschrijven als ‘de studie van de aanpassend handelende mens in groepsverband40.

In de vijftiger en het begin van de zestiger jaren woedt in Nederland een heftige discussie over de noodzaak van aanpassing en de criteria die gehanteerd mogen worden om bepaalde groeperingen object van aanpassingsbeleid te maken. Die discussie spitst zich concreet toe op het vraagstuk van de onmaatschappelijke gezinnen, vooral n.a.v. de dissertaties van Litjens (1953), Van Tienen (1960) en Milikowski (1961)41. Zij ontleent haar maatschappelijke relevantie m.n. aan het feit dat het ministerie van Maatschappelijk Werk voor deze - en andere, wat minder ‘discutabele’ - groeperingen een beleid voert dat gericht is op aanpassing aan de ‘normale’ Nederlandse samenleving.

Zonder hier in extenso in te gaan op alle argumenten die voor of tegen deze vorm van aanpassingsbeleid zijn ingebracht42, kunnen de belangrijkste bezwaren die terecht tegen de aanpassingsidee naar voren zijn gebracht - m.n. door Milikowski en, in mindere mate, Van Tienen - als volgt worden samengevat:

- er ontbreekt een (wetenschappelijk) criterium op grond waarvan ondubbelzinnig duidelijk wordt welke groeperingen voor aanpassing in aanmerking komen; deze argumentatie op grond van wetenschappelijke criteria speelde een belangrijke rol (Milikowski, Van Tienen), omdat het beleid - door inschakeling van sociologen - zich er op liet voorstaan zijn maatregelen wetenschappelijk te funderen;

- in feite wordt het beleid bepaald door opvattingen van normaliteit, die het bij de meerderheid van de bevolking aanwezig veronderstelt; op deze wijze wordt bepaalde groeperingen een abnormaal maatschappelijk gedrag opgedrongen; daarbij wordt in feite een statisch maatschappijbeeld gehanteerd, omdat de maatschappelijke situatie (opvattingen e.d.) van het ogenblik richtinggevend is voor de bepaling van wat afwijkend genoemd moet worden; waar bij aanpassing op zijn minst twee ‘partijen’ in het geding zijn, ligt het meer voor de hand tussen beide een dynamische relatie te veronderstellen, omdat: (1) de opvattingen in de ‘meerderheidspartij’ zich zelfstandig en o.i.v. die relatie kunnen (zullen) wijzigen, en derhalve ook (2) de opvattingen in de ‘minderheidspartij’ zich zullen wijzigen.

Daar moet nog het belangrijke punt aan worden toegevoegd dat er van eenheid in opvattingen bij beide groeperingen geen sprake is. Daar is o.m. door Groenman en Milikowski met nadruk op gewezen. De ‘normale’ Nederlandse samenleving geeft een pluraliteit aan opvattingen te zien43, terwijl in dit verband de minderheidsgroeperingen (b.v. zwaksocialen, bepaalde volksbuurten, Ambonezen, woonwagenbewoners) een niet minder pluralistisch beeld opleveren. Wie moet zich nu aan wie aanpassen?

- ondanks de beleidspretentie dat men zich met groeperingen bezighield, waarvoor een speciale methodische aanpak (opbouwwerk) noodzakelijk was, bestaat de feitelijke bemoeienis voor een groot deel uit individueel gericht maatschappelijk werk.

Toch verklaart het bestaan (of de aanwijzing ervan door het beleid) van bepaalde groeperingen/gebieden, waarvoor in het kader van het aanpassingsbeleid speciale voorzieningen nodig geoordeeld werden, waarom zij als terreinen van opbouwwerk zijn opgevoerd. Terwijl de plaatsing van deze beleidscategorieën in het aanpassingsbeleid, de verklaring vormt voor het feit dat die terreinen door het beleid als ‘bemoeigoederen’ worden gedefinieerd. Dat wil zeggen dat er van een zelfstandige bijdrage aan de beleidsvorming door de betrokken groeperingen niet of nauwelijks sprake is.

Er zijn echter in de hieronder nog te behandelen concrete beleidsvelden gradaties te onderscheiden, die - althans naar beleidsintentie - lopen van een gerichtheid op heel speciale groeperingen tot één waarbij de gedachte aan zelfwerkzaamheid een rol begint te spelen. Men kan ook zeggen: een overgang van bijzonder naar algemeen. In die zin is er sprake van een vloeiende overgang - en een zekere overlapping - naar de beleidsterreinen die zich uitdrukkelijk op de idee van participatie, zelfwerkzaamheid e.d. baseren en die in III.4 behandeld worden. In volgorde van afnemende bijzonderheid zullen hieronder de beleidsterreinen gepresenteerd worden. Dit zijn dan:

1	- het bijzonder en categoriaal opbouwwerk, die ‘streven naar invoeging van minderheden in de totale samenleving en haar organen’;
2	- het functionele opbouwwerk, dat vooral is gericht op ‘het binden van leden aan specifieke instituties en organisaties’44;
3	- het regionale welzijnsbeleid en het instituut van de sociale raadslieden, die in principe een algemene strekking hebben en mede een beroep willen doen op de actieve inzet van de gehele bevolking.

Aandacht voor het leerstuk van de aanpassing is gewenst omdat het een belangrijke rol speelt bij de legitimatie van het beleid. Vooral in de startperiode van het beleid heeft het - m.n. voor wat betreft de functies die het voor de beleidsaanvaarding heeft gehad - een prominente rol gespeeld. Deze ‘theorie’ had nl. in de jaren vijftig een zekere populariteit onder sociologen (m.n. in de vorm van de ‘cultural lag’-these) en vond in gepopulariseerde vorm gretig aftrek bij een groter publiek. Daarbij waren er in die beginjaren aanwijsbare problemen zoals de integratie van gerepatrieerden, Ambonezen, Hongaarse vluchtelingen, alsmede een beginnende industrialisatie in de ontwikkelingsgebieden, die een zekere gevoeligheid voor deze theorie deed ontstaan. Het opiniemakende ambtenarencorps voelde zich wel aangetrokken tot deze sociaal-wetenschappelijke theorie.

Opvallend is echter dat de theorie tot op de dag van vandaag in

zeer simpele vorm in beleidsstukken is terug te vinden, zonder noemenswaardige, doch stellig heel goed mogelijke, specificaties. Zij is nog steeds belangrijk voor de rechtvaardiging van het beleid, omdat zij kennelijk - als we letten op het parlement - aansluit bij vage onvredegevoelens over het tempo van de technische ontwikkelingen, de complexiteit van de moderne samenleving en het achterblijven van verschillende groeperingen. Er is nauwelijks een spoor van analyse te ontwaren - zeker niet naar het parlement toe - van de meer structurele oorzaken van een eventueel verschil in ontwikkeling tussen onderscheiden maatschappelijke deelsectoren. De vraag in hoeverre de invloed van de technisch-economische ontwikkeling is aan te wijzen in de verschillende maatschappelijke verbanden blijft ook grotendeels onbeantwoord.

Het is b.v. niet op voorhand in te zien waarom die ontwikkeling, gezien de dwingende kracht ervan, halt zou moeten houden bij de perifere groeperingen en gebieden die tot nu toe object van het beleid zijn geweest. De aanpassing komt nu van één kant: het ligt meer voor de hand te veronderstellen dat de aanpassing van vele kanten moet komen. Men kan in ieder geval niet volstaan met op de veranderingen, die zich onmiskenbaar in de Nederlandse samenleving voltrekken, te antwoorden in termen van een vage aanpassings-formule, waarbij de achterstanden bijna exclusief gelocaliseerd worden bij groeperingen die door een ongelijke verdeling van maatschappelijke goederen en kansen voor altijd gedoemd lijken een perifere positie in te nemen. De evaluatie van de specifieke beleidsonderdelen komt in de volgende paragraaf aan de orde.

3.2.2 Evaluatie van het beleid

Het bijzonder opbouwwerk.

Deze tak van het opbouwerk heeft zich van oudsher beziggehouden met het gespecialiseerde gezins- en wijkwerk en het werk t.b.v. a-sociale of onmaatschappelijke gezinnen en buurten45. De terminologie is wat ‘zachter’ geworden o.i.v. van sociaal-wetenschappelijke publicaties46 die er o.m. op hebben

gewezen dat de term a-sociaal, a) stigmatiseert, en daardoor bijdraagt de hulpverlening van haar effectiviteit te beroven, b) te weinig differentieert, zeker wanneer de term voor een hele wijk of buurt wordt gebruikt, c) zijn oorsprong vindt in ‘middle and upper class’- opvattingen over wat wel en niet normaal is, wat wel en niet hoort, en derhalve de maatstaven van een dominante groepering opdringt aan groeperingen die gedeeltelijk vanuit andere normen en waarden leven, d) letteriijk onzin is, omdat het de aldus aangeduide personen en groeperingen niet ontbreekt aan sociale relaties.

Een term als andersmaatschappelijken heeft een tijd opgang gemaakt, a-sociale gezinnen werden probleemgezinnen en het ministerie spreekt nu over ‘situaties met maatschappelijke achterstand’. Er heeft, zou men kunnen zeggen, een sociologisering van de probleemduiding plaatsgevonden.

In het midden van de jaren zestig is het beleid zich mede gaan richten op oude woonwijken, waarvan de meeste óf zijn opgenomen in een plan voor sanering (reconstructie) óf voor een dergelijk plan op de nominatie staan. Het zijn wijken waar o.a. een hoge bebouwingsdichtheid bestaat, veel slechte woningen zijn met een hoge gemiddelde kamerbezetting, het onderwijs gebreken vertoont, recreatiemogelijkheden ontbreken, welzijnsvoorzieningen schaars zijn, de meeste kinderen niet ‘doorleren’, veel ongeschoolden wonen met een gemiddeld laag inkomensniveau, e.d.47.

Het bijzonder opbouwwerk - vroeger ook wel bijzonder maatschappelijk werk genoemd - probeert o.m. door buurtwerk, het vestigen van ontmoetingscentra, het ‘stofferen’ van het woongebied met allerlei voorzieningen (groenvoorzieningen, reconstructie stadspleinen, speelplaatsen), het bevorderen van overleg in de buurt/wijk, de bevolking meer te laten delen in de algemene voorzieningen en haar bewust te maken van de positie waarin zij verkeert48. Daartoe wordt gepoogd allerlei overlegstructuren op te zetten, wijkcomité's te begeleiden, enz.

Voor wat het ‘oude’ bijzonder opbouwwerk betreft, kan worden opgemerkt dat dit in feite niets met opbouwwerk uitstaande had, omdat het zich voornamelijk richtte op de probleemgezinnen49. Met een vorm van gespecialiseerd maatschappelijk werk probeerde men iets aan hun problemen te doen. Zoals Stalpers in 1960 terecht opmerkt: ‘Met family case-work proberen we soms onmaatschappelijke gezinnen in het spoor te zetten, die primair een grotere woning en meer inkomen behoeven’50. Dat deze problemen zich in bepaalde wijken concentreerden, maakt dit maatschappelijk werk nog niet tot wijkwerk en stellig niet tot opbouwwerk51.

Het bijzonder opbouwwerk in oude woonwijken is geïnspireerd door de gedachte dat (verwachte) sanering sociale begeleiding behoeft. Het gaat hier om ingrijpende plannen, die je niet zomaar, d.w.z. zonder de medewerking van de bevolking, kunt uitvoeren. De roep om inspraak - met zoveel kracht in de zestiger jaren opgekomen - krijgt hier zijn beloning in de vorm van bijzonder opbouwwerk, dat, zo niet formeel, dan toch materieel de opdracht heeft de bevolking te doen inzien waarom de plannen nodig zijn.

Het marginale karakter van het opbouwwerk in deze wijken blijkt - ondanks alle ambities, ingebouwde verwachthigen en goede wil - uit de volgende omstandigheden.

1

- De voor het welzijn - óók, als men dat onderscheid wil hanteren, het sociaal-culturele welzijn - doorslaggevende factoren als woningtoestanden, onderwijs, recreatie, inkomen e.d. vallen geheel buiten de beïnvloedingssfeer van het opbouwwerk. Deze opmerking is niet bedoeld als een gemakkelijke constatering met de impliciete uitnodiging er dan maar niets aan te doen. Het opbouwwerk suggereert echter - zowel naar de bevolking als naar de opbouwwerkers toe - dat het iets aan deze zaken zou kunnen veranderen via het opbouwwerk. Dit nu lijkt mij een fictie, met het gevaar dat het opbouwwerk gaat functioneren als een kanaal - een soort ventielinstitutie - waardoor de inspraak moet vloeien. Hierdoor krijgt

het opbouwwerk, dat door de politieke organen in het leven is geroepen, een ontpolitiserende functie.

2

- De toenemende activiteit in oude woonwijken, die de laatste jaren valt te constateren, is voor het overgrote deel buiten het opbouwwerk tot stand gekomen. Spontaan ontstane actiegroepen, wijkcomité's zijn zich - zonder zelfs ooit van opbouwwerk gehoord te hebben - op eigen kracht met de vraagstukken gaan bezighouden. Zij hebben op eigen wijze hun welzijnsbeleving gedefinieerd en zijn daarbij - zonder zich op voorhand te laten insnoeren door de sociaal-culturele variant van het welzijn die het bijzonder opbouwwerk voor zijn rekening neemt - terechtgekomen op de meer structurele determinanten van het welzijn. Men kan daarbij denken aan: de woningnood (huurcomité's), het onderwijs, de beïnvloeding van de stadssanering, die op topgemeentelijk, politiek en bureaucratisch niveau (publieke werken) wordt bepaald. Daarbij steekt het gewicht van het officiële aanbod van het bijzonder opbouwwerk - groenvoorzieningen, speelplaatsen - wel schriel af.

Men dient zich goed te realiseren dat onder het hoofd bijzonder opbouwerk voor een belangrijk deel detailvoorzieningen worden aangeboden, die er óf allang hadden moeten zijn óf waar de bevolking geen behoefte aan heeft. Doordat de bevolking steeds meer zelf haar behoeften gaat formuleren, los van de ‘aanbiedingen’ van het opbouwwerk, komen nu sneller déze en belaagrijker voorzieningen - zowel in het organisatorische als instrumentele vlak - tot stand. Het opbouwwerk is er niet in geslaagd als agens van sociale verandering te fungeren.

Duidelijk spreekt dit uit de ervaringen die in de Haagse Schildersbuurt zijn opgedaan met bijzonder opbouwwerk. Daar zijn in mei 1969 rellen ontstaan door een t.v.-uitzending van de KRO waarin een gezin uit die buurt ten tonele werd gevoerd, dat naar het oordeel van de bewoners een onjuist beeld gaf van de toestanden in die wijk. Al een tiental jaren werd in deze wijk aan bijzonder opbouwwerk, eerder bijzonder maatschappelijk werk geheten, gedaan52. Ook hier een dichtbevolkte wijk met slechte woonomstan-

digheden (krotten), gebrek aan speelruimte voor de jeugd, enige prostitutie e.d. Het bijzonder opbouwwerk werd geëntameerd omdat ‘het vraagstuk van de sociale aanpassing die zich richt op de gehele problematiek van een bevolkingsgroep, kan worden gezien als een bijzondere vorm van opbouwwerk en moet dus ook onderwijs, huisvesting, ruimtelijke planning en arbeidsvoorzieningen e.d. omvatten’53. Dankzij de middelen die via het opbouwwerk ter beschikking zijn gesteld, is een aantal voorzieningen (dienstencentrum, vakantie-uitwisseling, tussen-de-middag-werk)54 tot stand gekomen. Het bijzonder opbouwerk wordt door beleidskringen - in dit geval m.n. de gemeentelijke overheid - gezien als een activiteit die in het leader van de ‘sociale sanering’ het beleid aanvaardbaar moet maken voor de bevolking, terwijl de opbouwwerkers zich tot taak stellen ‘de mensen helpen wegen te vinden om hun stem bij de gemeente te laten horen’55. Om deze redenen - de gemeente is natuurlijk niet bereid acties tegen haar beleid te financieren - heeft de gemeente het opbouwerk naar zich toegetrokken door een groot bureau (ongeveer 20 man) voor opbouwwerk op te zetten.

De volstrekt marginale positie van het opbouwwerk bleek tijdens de rellen n.a.v. de televisie-uitzending. ‘De positie van het opbouwwerk in de wijk was echter niet van dien aard, dat de opbouwwerkers in staat waren de situatie constructief te benutten, met name door de agressie zodanig te mobiliseren, dat die in dienst gesteld kon worden van een verdere bewustmaking bij de bewoners van hun woon- en leefomstandigheden’56. Het opbouwwerk was machteloos, stond buitenspel; zo er al van initiatief sprake was, lag dat bij de bewoners, zonder enige aanwijsbare invloed van het opbouwwerk. Een interessant beeld van de beroepsopvatting (non-direc-

tieve benadering) en de positie van het opbouwwerk geeft een opbouwwerker, wanneer hij opmerkt:

- Als er iets fundamenteel zal veranderen, moet de bevolking dat zelf doen. De bestaande instituties vervullen een verzorgende rol ten opzichte van de bevolking. Dat vinden ze wel best. Ze zagen ons als een nieuw verzorgingsinstituut. Het verschil is, dat wij niet werken vóór, maar mét de bevolking ... De échte confrontatie vindt plaats tussen hen en de gemeente, daar sta ik buiten. Mijn taak is alleen begeleidend57. -

Een andere opbouwwerker zegt over de huidige positie van het opbouwwerk:

- Het opbouwwerk fungeert op het ogenblik als oliespuit. In de gemeenteraad is een miljoenennota een hamerstuk, maar over het opbouwwerk wordt eindeloos gediscussieerd: dat is ongevaarlijk, het gaat over lantaarnpalen. Maar het opbouwwerk had juist wel gevaarlijk moeten worden. We richten ons nu nog uitsluitend op de ‘zachte’ delen van de maatschappij (onderwijs, sociale voorzieningen) maar bij de ‘harde’ delen is ook veel opbouwwerk te doen. Maar daar kunnen we niet aankomen58. -

Een interessant verschijnsel is dat het buurtwerk, dat al van oudsher in vele zgn. volksbuurten in verschillende steden aanwezig was, nu steeds meer wordt gezien als een vroege vorm van opbouwwerk. De term buurtopbouwwerk begint in zwang te komen. Bij de ontdekking van buurtwerk als een vorm van opbouwwerk hebben overigens verschillende factoren een rol gespeeld, die stellig niet alle zijn terug te voeren tot vaktechnische heroriëntatie. In de eerste plaats nam het buurtwerk, zoals gezegd, in verscheidene oude woonwijken al een gevestigde plaats in. Veelal beschikte het over een gebouw waarin allerlei recreatieve activiteiten, vooral voor de jeugd, plaatsvonden. Het bijzonder opbouwwerk werd, als van bovenaf in de wijk geplante structuur, als overbodigheid, overlapping en concurrentie ervaren. Het bijzonder opbouwwerk richt

zich meer op volwassenen. In de tweede plaats bevindt het buurtwerk zich in verschillende steden in een crisis, mede omdat de jeugd andere recreatie dan die welke traditioneel geboden werd prefereerde; zij kreeg verder een ruimere actieradius (‘de stad’). In de derde plaats begon men in kringen van het opbouwwerk, voortdurend en bijna altijd tevergeefs op zoek naar direct contact met de bevolking (de ‘grass roots’), in te zien dat het buurtwerk dat contact al lang had. De buurt- of clubhuiswerker had zijn clubjes, kende veel kinderen en hun ouders, kende de buurt goed e.d.

Met elkaar hebben deze ontwikkelingen ertoe geleid dat het opbouwwerk op buurt- en wijkniveau en het buurtwerk enigszins naar elkaar toe beginnen te groeien. Hier en daar is een begin van integratie tot stand gebracht. Het buurtwerk/wijkwerk wordt buurt- en wijkopbouwwerk - ook volwassenen worden meer bij het werk betrokken -, de financiering op titel van de subsidieregeling samenlevingsopbouw wordt mogelijk. Dat neemt niet weg dat in verschillende steden een heftige competitie- en machtsstrijd aan de gang is tussen het ‘nieuwe’ en ‘oude’ opbouwwerk, die meer lijkt op een poging tot overneming van de ene werksoort door de andere dan op integratie.

De conclusie moet luiden dat het bijzonder opbouwwerk zichzelf voor grote opdrachten plaatst in situaties die - willen zij wezenlijk verbeteren - om middelen en inzet vragen die volledig buiten het bereik van het opbouwwerk vallen. De minister moet zelf ook constateren dat de samenlevingsopbouw bij gebrek aan samenspel en instrumentering nog slechts aarzelend op gang komt59. Blijft over: een serie van meer of minder nuttige activiteiten, die voor een groot deel bestaan uit het realiseren van kleine voorzieningen, die in subsidieregelingen aangegeven staan als subsidiabel.

Het categoriale opbouwwerk.

Het categoriale opbouwwerk wil de barrières die er in de samenleving zijn voor minderheidsgroepen - Ambonezen, woonwagenbewoners, Antillianen, buitenlandse werknemers, Surinamers -, die de ontplooiingskansen in de weg staan, doorbreken. Voorlichttng, gericht zowel naar deze groepe-

ringen als naar de samenleving, wordt gezien als één van de belangrijkste elementen van dit opbouwwerkbeleid60. Het gaat om integratie met behoud van eigen identiteit, dezelfde filosofie die destijds bij de integratie van zgn. Indische Nederlanders werd gehanteerd. De instellingen die zich met dit werk bezighouden, hebben - naast voorlichting - de taak om:

1	- in samenwerking met deze groepen activiteiten te bevorderen, alsmede de totstandkoming van voorzieningen op sociaal, cultureel, recreatief en ander terrein;
2	- de goede betrekkingen met de Nederlandse samenleving en tussen de groepen onderling te bevorderen;
3	- te streven naar samenwerking met en inschakeling van andere hulp- en dienstverlenende organisaties;
4	- beheer en exploitatie van een ontmoetingscentrum te verzorgen;
5	- samen te werken met overheden en andere organen voor o.w.61.

Het categoriale opbouwwerk omvat verschillende soorten beleid. T.a.v. Ambonezen en woonwagenbewoners valt de gehele zorg onder het ministerie, terwijl voor andere groeperingen - buitenlandse werknemers, Surinamers, Antillianen - sprake is van een aanvullend beleid. Andere ministeries - Economische Zaken, Sociale Zaken - spelen een belangrijker rol. Zonder hier uitvoerig op de verschillende onderdelen in te gaan62, is m.b.t. de eigenlijke opbouwfunctie het volgende op te merken.

Vooreerst geldt ook voor deze groeperingen dat de voor het welzijn bepalende factoren - huisvesting, onderwijs, inkomen, e.d. - grotendeels buiten de beïnvloedingssfeer van het opbouwwerk liggen. Dit betekent dat het opbouwwerk in feite beperkt moet blijven - ondanks alle beloftes - tot het verschaffen van aanvullende voorzieningen en van enige sociale begeleiding. In de tweede plaats is

de beleidsdoelstelling: integratie met behoud van eigen identiteit, zo vaag dat daaronder verschillende soorten beleid geschoven kunnen worden. In het ene geval behoeft men zich bij wijze van spreken ‘niet druk te maken’ over het behoud van de eigen identiteit, omdat deze door uiterlijke en/of sociale kenmerken, die buiten de beinvloedingsmogelijkheden van het opbouwwerk liggen, wel ‘tot haar recht komt’. Dat geldt voor Ambonezen en buitenlandse werknemers. De laatsten b.v. bevinden zich - door de hier aangeboden werkgelegenheid (ongeschoolde arbeid vnl.) - op de laagste treden van onze maatschappelijke ladder. Zou men b.v. willen integreren dan betekent dat, dat aan de buitenlandse werknemers, die nu opeengepakt zitten in pensions e.d., huisvestingsvoorzieningen moeten worden geboden, alsmede onderwijs dat hun de kans geeft, net als andere Nederlanders, zich voor andere beroepen te bekwamen dan voor het ongeschoolde werk, waarvoor zij nu zijn voorbestemd. Dat betekent ook dat de gezinnen van de werknemers zich hier zouden moeten kunnen vestigen. Het opbouwwerk is nu een sluitpost van het economisch beleid, bestaande uit een beetje maatschappelijk werk, wat voorzieningen en cursussen. Wanneer, zoals bij de Ambonezen, de groepering eigen initiatieven ontplooit, waarin zij tot uitdrukking probeert te brengen wat zij onder haar welzijn verstaat, dan kan dat bij het beleid en een groot deel van het Nederlandse volk weinig waardering oogsten63. Verder hebben speciale voorzieningen de neiging om bepaalde categorieën te stigmatiseren en daarmee de integratie weer te belemmeren.

Soms ook wordt onder het mom van speciale voorzieningen een poging ondernomen om tot een rigoureuze integratie te komen die van de eigen identiteit weinig overlaat. Een voorbeeld daarvan is het beleid m.b.t. de woonwagenbewoners. De Woonwagenwet van 196864 richt zich op beperking en centralisering van het aantal

kampen (centra). De inspraak-ideologie heeft niet kunnen beletten dat regionale woonwagencentra tot stand zijn gekomen ‘zonder overleg met de woonwagenbewoners of particulier initiatief, centra die vaak geïsoleerd liggen en te groot zijn’65. De woonwagenbewoners hebben niet zelf gevraagd om een woonwagenwet. Het mobiele bestaan van een deel van de woonwagenbewoners, zo eigen aan hún identiteit, wordt op die manier met kracht tegengewerkt. Een gematigd activist, voorzitter van de Bond ter behartiging van de belangen van woonwagenbewoners en zelf goede contacten onderhoudend met net ministerie, merkt op: ‘De bedoeling van de nieuwe wet is natuurlijk - dat weten we allemaal - om ons laten we zeggen binnen 20 jaar of zo van de kaart te vegen, om ons in een woning te zetten. Ik ben ervan overtuigd, dat dit nooit zal lukken’66. Het beleid van de overheid is erop gericht, de woonwagenbewoners sedentair te maken. Het hoofd van de hoofdafdeling Categoriale Opbouw windt er geen doekjes om: ‘Het is overigens al jaren bekend, dat dit ons standpunt is’67. In ieder geval heeft de zomer van 1971 al duidelijke tekenen van zelfwerkzaamheid van de woonwagenbevolking te zien gegeven. Er is een epidemie van woonwagenbranden uitgebroken, waarbij, niet zonder grond, ‘de politie aau brandstichting denkt’68. Het zijn protesten tegen de ghetto-vorming, die het contact met de burgermaatschappij beletten, de bestaansmogelijkheden beperken (vele bewoners per centra maakt de spoeling - handel! - dun), e.d. Ook het onderwijs in de kampscholen, dat op een laag peil staat, is een bron van ergernis.

Dat de minister de voorlichting als een van de belangrijkste elementen van het categoriale opbouwwerk ziet, draagt weinig bij tot de oplossing - integratie met behoud van eigen identiteit - van de

problemen van de groeperingen die object zijn van het beleid. Voorlichting behoeft een basis in de concrete maatschappelijke mogelijkheden en positie van de groeperingen, die voor het grootste deel buiten de beïnvloedingssfeer van dit beleid liggen. Anders helpt voorlichting niett69.

Het functionele opbouwwerk.

Het belangrijkste voorbeeld van functioneel opbouwwerk vormen de zgn. samenwerkingsorganen voor het maatschappelijk werk, waarvoor al in het begin van het beleid subsidiemogelijkheden zijn geschapen. De bedoeling van deze organen is, coördinatiepunt te zijn van het maatschappelijk werk binnen de verschillende levensbeschouwelijke richtingen. Er bestond behoefte aan centrale punten waar per zuil het grote aantal organisaties werkzaam op het terrein van het maatschappelijk werk zou samenkomen. De bedoeling was, het werk te coördineren, te begeleiden en uit te breiden. In een nota (1969) van de minister70 wordt gesteld dat de samenwerkingsorganen aanvankelijk als voornaamste doelstellingen hadden:

-	het uitbouwen van het (algemeen) maatschappelijk werk;
-	de coördinatie van dit werk met diverse vormen van gespecialiseerd maatschappelijk werk;
-	het bevorderen van een deskundige uitvoering.

Later is mede als taak gesteld:

-	het bevorderen van de bezinning in eigen kring;
-	het bijdragen vanuit deze bezinning aan de planning en beleidsvorming in samenwerking met anderen en met de overheid.

Dankzij de subsidieregeling zijn in de periode 1954-1960 in snelle vaart ongeveer 80 instellingen tot stand gekomen (c.q. in termen

van de subsidieregeling gevallen)71. Beperken we ons tot de belangrijkste - nl. de zgn. grootstedelijke en provinciale samenwerkingsorganen - dan begeleiden deze organen (ongeveer 60) op het ogenblik meer dan 600 instellingen voor maatschappelijk werk72.

In de doelstellingen van het opbouwwerk is de coördinatie van organisaties, die een bijdrage proberen te leveren aan de behoeftenvoorziening van een bepaalde bevolking, een belangrijk onderdeel. De bedoeling is echter dat organisaties die op verschillende of dezelfde terreinen van maatschappelijke activiteit bezig zijn, bij elkaar gebracht worden om in onderling overleg tot een op elkaar afgestemde politiek te komen. De subsidieregeling voor de samenwerkingsorganen heeft, ingesnoerd als zij was tot de coördinatie van activiteiten binnen elke zuil, echter het tegengestelde effect gehad73. Zij heeft bijgedragen tot een verdere stolling en versterking van het verzuilde organisationele patroon in onze samenleving. Daarmee geheel passend in de definitie die Van Doorn van verzuiling heeft gegeven, nl. ‘het proces, waarbij meerdere in één samenleving aanwezige, ideologisch beheerste groepen worden opgenomen in overwegend organisationele sociale controle-systemen, met een tendentie tot overwoekering van de ideële waarden door de organisatie en tot een ideologisch justitificeren van de organisationele beheersing’74.

De snelle groei die de samenwerkingsorganen, daartoe door de

subsidieregeling in staat gesteld, hebben doorgemaakt, heeft geleid tot een vastlegging en continuering van het grote aantal organisaties op het terrein van het maatschappelijk werk dat uit het particulier initiatief is voortgekomen. De samenwerkingsorganen vormen belangrijke, nog ontbrekende schakels in het sociale beheersingssysteem. Centraal in die beheersing staan de landelijke verzuilde koepelorganisaties, met hun verbindingen met bevriende politieke organisaties. Van daaruit kan via de samenwerkingsorganen op provinciaal, plaatselijk en regionaal niveau de greep worden behouden op het grote aantal uitvoerende instellingen voor maatschappelijk werk. We zien dus dat de institutionalisering van het opbouwwerk niet alleen is bevorderd door in te haken op het bestaande maatschappelijk werk, maar dat het ook de bestaande instituties heeft versterkt.

Het subsidiebeleid heeft er - fraai voorbeeld van een latente functie - sterk toe bijgedragen dit patroon, waarvan de fundamenten zijn gelegd in de 19e eeuw, te vervolmaken en daaraan een veilige basis te verschaffen75. De institutionalisering van deze ideologische en organisationele beheersing is opgetrokken op de basis van het grote aantal initiatieven, dat op het terrein van ‘bedeling’ en maatschappelijk werk in de 19e en het begin van de 20ste eeuw door de burgerij is genomen. Dit heeft ertoe geleid dat de samenwerkingsorganen - in tegenstelling tot de doelstellingen van het opbouwwerk - zich uitsluitend op de eigen kring gingen oriënteren. Initiatieven om contacten buiten de eigen kaders op te bouwen zijn door het subsidiebeleid tegengewerkt. De term functioneel opbouwwerk kan dit niet verhullen; met opbouwwerk heeft het in ieder geval niets te maken.

Van een bevordering van samenwerking en coördinatie door de samenwerkingsorganen kon - zelfs in de zin van opbouwwerk binnen de zuil - niets of weinig terechtkomen omdat:

a	- de uitvoerende instellingen van maatschappelijk werk - in 1968 ruim 600 (zie II.4.2) - onder een andere subsidieregeling vallen en zich derhalve weinig behoeven aan te trekken van de initiatieven

van de samenwerkingsorganen; anders gesteld: de samenwerkingsorganen beschikten over onvoldoende macht om aan hun opdracht gestalte te geven; elkaar op dit punt dus concurrerende subsidieregelingen maakten op voorhand overleg en coördinatie tot een vrijblijvende aangelegenheid; dit verklaart ook waarom vele samenwerkingsorganen, vooral het grote aantal dat op plaatselijk, grootstedelijk en regionaal niveau werkzaam is, zelf raaar uitvoerend maatschappelijk werk ter hand hebben genomen76;

b

- de subsidieregeling algemeen maatschappelijk werk een ‘wildgroei’ - een geliefde term van de minister (Klompé) - heeft gestimuleefd, die a.h.w. riep om enige coördinatie77; maar zonder een in machtstermen bovengeschikte positie van de samenwerkingsorganen, kan van coördinatie niets terechtkomen, omdat het ene systeem - algemeen maatschappelijk werk - bij voortduring het werk (coördinatie) van het andere produceert, zonder dat dat laatste ooit tot enige werkelijk productie kan komen; en dat alles onder regie van één minister.

Het behoeft dan ook niet te verbazen dat er de laatste jaren in toenemende mate geklaagd wordt over de organisatorische warboel op het welzijnsterrein, waardoor een eenvoudig, herkenbaar aanbod aan het publiek onmogelijk is. Al jarenlang klagen minister en Kamer in koor dat het hele organisatiepatroon zo ondoorzichtig is. Deze crisis komt - terugkerend naar het departementale opbouwwerk - uiteraard ook tot uitdrukking in discussies over de plaats van de samenwerkingsorganen. We hebben al geconstateerd dat zij hun opdracht niet kónden volbrengen; een sanering van de warwinkel van organisaties heeft onder hun leiding niet plaatsgevonden. Vele samenwerkingsorganen zijn te bescheiden van omvang gebleven om, in materiële zin, coördinatie te kunnen bevorderen. Er is verder een aantal onderliggende factoren die de crisis hebben verscherpt.

De mogelijkheid om sneller bepaalde afstanden te overbruggen - technische schaalvergroting - werkt in de richting van samensmelting van dezelfde organisaties binnen een bepaald territoir. Daarnaast is door verbreiding en professionalisering van het maatschappelijk werk in ruime zin de noodzaak ontstaan, grotere organisaties op te zetten. Organisationele schaalvergroting stelt het maatschappelijk werk in staat de cliënten een zo gedifferentieerd mogelijke hulpverlening te verschaffen. En tenslotte - maar niet het minst belangrijk - neemt de bindingskracht van de verzuilde structuur af; daardoor neemt de druk toe in de richting van organisatorische samenbundeling, c.q. fusie over de zuilen heen. Er heerst onduidelijkheid over waar men met de samenwerkingsorganen naar toe wil. Het ligt voor de hand - sommigen pleiten daar ook voor -ze onder te brengen bij de maatschappelijke dienstverlening, waaraan dan overigens een kritische toetsing van hun feitelijke activiteiten vooraf dient te gaan.

Het ministerie heeft echter een nieuwe taakstelling bedacht, die het voortbestaan van de samenwerkingsorganen - voorlopig vanaf 1970 voor een periode van 3 à 4 jaar - weer enige tijd garandeert. Als reddende engel heeft men het opbouwwerk aangegrepen, daarmee overigens impliciet erkennend dat van deze functie in het verleden weinig terecht is gekomen. De twee hoofdfuncties worden78:

1	- de bevordering van een goede bedrijfsvoering (management) in de maatschappelijke dienstverlening;
2	- het leveren van een bijdrage aan de samenlevingsopbouw; daartoe dient de eigen bevolkingsgroep (lees: zuil) te worden geactiveerd, terwijl tevens de bezinning binnen die groepering op gang dient te komen over vragen van de samenleving in het algemeen; het orgaan moet gedragen worden door of een duidelijke relatie hebben met een bevolkingsgroep.

Het beleid stelt als eis dat deze beide functies duidelijk in de organisatie en het werk tot uitdrukking komen. M.a.w.: hier worden, met de subsidiestok achter de deur, functies opgelegd; men kan er zeker van zijn dat men ze - zo graag houden organisaties zichzelf wel in

stand - terug zal vinden, zo niet in de practijk dan toch wel in de subsidie-aanvrage, die verbaal gegoten zal zijn in het door het ministerie vereiste jargon.

Enige visie is in de ministeriële nota niet te ontdekken. Er is inderdaad van opleggen sprake79. De handhaving van de levensbeschouwing als structurerend organisationeel principe betekent het vasthouden aan een formule die juist heeft geleid tot de ‘doolhof’ aan organisaties waarover de minister zo bezorgd spreekt. Verder is het zo, dat de benadrukking van de samenlevingsopbouwfunctie van de samenwerkingsorganen in dit kader een achterhaalde zaak is. Daarvoor zijn de volgende oorzaken aan te geven.

1

- Nog afgezien van de vraag wat de aard van de relatie was die de organisaties van het particulier initiatief vroeger met hun achterban hadden, heeft de professionalisering van het maatschappelijk werk geleid tot het ontstaan van een service-relatie tussen organisaties en cliënten, wel of niet bestaande uit de leden van de eigen achterban. Daarenboven hadden de samenwerkingsorganen nog een dienstverleningsrelatie met de in hun gebied aanwezige organisaties voor maatschappelijk werk. Tenslotte komt slechts een bescheiden deel van de achterban als cliënt in aanraking met deze organen of met de instellingen die binnen hun bereik liggen80.

2

- De achterban is nooit sterk uitgenodigd in het werk van deze instellingen te participeren. Niet alleen het soort werk en de professionalisering, maar ook de stichtingsvorm waarin de meeste instellingen, om redenen van continuïteit, zijn gegoten maakt dat onmogelijk. Zelfs de ‘elite’ van de achterban, die in bestuurlijke functies in de instellingen participeren, toont steeds minder interesse. De behoefte om via deze kanalen de sociale beheersing te bewaken neemt onder invloed van de ontzuiling aan kracht af, hoewel ze bepaald nog niet is verdwenen. Minister en Kamer spreken over dit

gebrek aan interesse voor bestuursfuncties met een verschillende mate van bezorgdheid. De minister noemt het zelfs een ‘cruciaal probleem’81.

3

- Een toenemend aantal professionals, zowel in katholieke, hervormde, buitenkerkelijke (m.n. humanistische) en, in bescheiden mate zelfs, gereformeerde instellingen vindt de verzuilde organisatiestructuur achterhaald en wenst tot nieuwe organisatievormen te komen. Eén voorbeeld uit vele. In het jaarverslag van een Katholiek instituut voor Maatschappelijk Welzijn staat te lezen: - Wij zijn bepaald niet gelukkig met een ontwikkeling welke wordt gekarakteriseerd door de in juni 1969 verschenen ministeriële nota over de levensbeschouwelijke samenwerkingsorganen. Wij menen, dat de functie van een levensbeschouwelijk samenwerkingsorgaan op het terrein van de coördinatie van allerlei dienstverleningsactiviteiten welke van de bepaalde levensbeschouwelijke groep uitgaan, mede door de steeds sterker wordende wens tot het realiseren van uitvoerende instellingen voor dienstverlening op algemene grondslag, voor een groot gedeelte is achterhaald door de historische ontwikkelingen82. -

Deze factoren maken dat het activeren van de achterban, die niet of nauwelijks op titel van déze activiteiten tot bepaalde herkenbare sociale kaders is gestold, tot een poging die bij voorbaat tot mislukken gedoemd is. De enige benadering van een deel van de eigen groep is die via de omweg van de kerkelijke kaders, die ook al aan slijtage onderhevig zijn. Maar daarover spreekt de nota zich niet uit. Hoe de ‘bezinning vanuit de eigen groep op de vragen van de samenleving in het algemeen’83 - whatever that may be - concreet gestalte moet krijgen, blijft in het duister. Er wordt gesproken - als altijd - over voorlichting, communicatie binnen de eigen groep,

overleg, het trainen van vrijwilligers voor bestuursfuncties, het initiëren, tot ontwikkeling brengen en begeleiden van spontane (sic!) vormen van hulpverlening, e.d.

Als er ergens sprake is van een verkeerde perceptie van de situatie is het hier wel. Daar moet overigens direct aan toegevoegd worden dat slechts weinigen - ook op het ministerie - het werkelijk zo zien. Wat de nota wil, is het in zuivere vorm - tegen alle ontwikkelingen in - stimuleren van de verzuiling84. En dan nog wel op titel van de samenlevingsopbouw; deze gelegenheidsformule wordt gebruikt, omdat het ontbreekt aan een visie op de (gewenste) ontwikkeling van de organisatie van de welzijnszorg85. Er lijkt een stille hoop aanwezig dat door ontwikkelingen in de organisaties (m.n. onder invloed van de professionals) de ‘uitzuivering’ van het terrein vanzelf wel zal plaatsvinden. Verder helpt enige verstrenging van de subsidievoorwaarden - b.v. verhoging van minimumeisen aan de instelling m.b.t. niveau, professionele samenstelling en omvang van het personeel - een beetje. Deze langzaam werkende ‘stille’ techniek van het ministerie wordt de laatste jaren op meer beleidsterreinen toegepast.

De vergissing is echter dat deze organen op de reddingsplank van het opbouwwerk, die zo gretig is aangeboden, nog jaren zonder enig aanwijsbaar nut kunnen voortdobberen. ‘Werken aan de samenleving’ is een ruime formule, nietwaar? Alles kan op die manier op rekening van het opbouwwerk geschoven worden. Men kan van de organisaties zelf moeilijk verwachten dat zij - na de hun pas toegeworpen nieuwe taakstellingen - zich zullen inspannen zichzelf te vernieuwen of op te heffen. In dit verband is het interessant op te

merken hoe met name aan de top van het verzuilde particuliere initiatief - verenigd in de machtige Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn - tot voor kort86 geen enkele poging is ondernomen om tot een herstructurering te komen. We zien dat in de top het proces van afbrokkeling van de traditionele sociale kaders het sterkst wordt tegengehouden. Dit proces voltrekt zich op heel duidelijke wijze aan de basis en in de ‘lagere’ organisaties. De top van deze organisationele pyramide, die als directe gesprekspartner fungeert van het ministerie, trekt zich echter terug op de oude stellingen, van waaruit traditioneel de sociale beheersing van de achterban werd verzorgd. Intussen zijn de traditionele legitimatiekaders voor die posities grotendeels uitgehold. De verspringing van doel op middelen - al zo vaak als fundamenteel sociologisch proces onderkend - is bijna volkomen. De reactie is defensief, niet creatief87.

De conclusie moet zijn dat het beleid t.a.v. de samenwerkingsorganen nu en in het verleden, de verzuiling in het maatschappelijk werk heeft versterkt en deze door de subsidieregelingen een stabiele basis heeft gegeven. Van coördinatie en samenwerking binnen de zuil, die overigens in strijd zijn met de opbouwwerkdoelstellingen, kan zelfs nauwelijks gesproken worden. De samenwerking met bevolkingsgroepen van andere zuilen is niet van de grond gekomen, maar tegengewerkt door de honorering van de oriëntatie op de eigen groepering. Het is duidelijk dat door de verzuiling ‘echt’ opbouwwerk - d.w.z. geïnstitutionaliseerde coördinatie tussen de zuilen - in het begin van het beleid door de dragers ervan niet geaccepteerd werd. Door de coördinatie en samenwerking tot de zuil te beperken, was het wel mogelijk iets van activiteiten die op opbouwwerk leken te introduceren. Het langer bestaande maatschap-

pelijk werk bood hiertoe het kanaal. Dit ‘vreemde’ kanaal moge het opbouwwerk geholpen hebben van de grond te komen, echter wel met het gevolg dat het opbouwwerk zijn doelstellingen heeft moeten verloochenen en slechts met gewrongen constructies - bezinning vanuit de eigen groep op de samenleving, opbouwwerk van groep tot groep, de eigen groep betrekken bij de snelle maatschappelijke ontwikkelingen e.d. - op de been moet worden gehouden.

Het nieuwe beleid t.a.v. de samenwerkingsorganen gaat op deze voet verder en wordt mogelijk gemaakt door opdringing van functies die in termen van de subsidieregeling voor opbouwwerk vallen. De door de subsidieregelingen mogelijk gemaakte proliferatie van het aantal instellingen heeft tot een onoverzichtelijk en inefficiënt aanbod van welzijnsvoorzieningen geleid. Het bestaande patroon van organisaties is, zonder zich aan te passen aan nieuwe eisen van schaalvergroting, specialisatie e.d., steeds gecompliceerder geworden. Ik wil dit proces van proliferatie en voortschrijdende complicering, zonder wezenlijke vernieuwingen in het organisationele patroon aan te brengen, aanduiden met de term: organisationele involutie88.

Regionaal welzijnsbeleid.

Bij de beoordeling van dit beleid moet goed in het oog gehouden worden dat het ministerie (MaWe en CRM) hierin maar een bescheiden rol speelt. Een groot deel van de financiering wordt verzorgd door de vele andere ministeries die bij dit beleid betrokken zijn89. Van belang is echter dat het economische problemen zijn die aanleiding zijn (geweest) voor dit beleid. Het sociale beleid dat aan het ministerie is opgedragen is afgeleid

van de economische problemen, waarvoor in de eerste plaats een economisch ontwikkelingsbeleid is gevoerd. Met het aanwijzen van ontwikkelingskernen, met de verkeerstechnische ontsluiting van deze landelijke gebieden en met de subsidiëring van de industrialisatie is geprobeerd de overgang van een overwegend agrarische structuur naar een meer industriële structuur te bewerkstelligen. De uittocht uit de landbouw, gevoegd bij een geringe neiging van de bevolking naar de Randstad te verhuizen, maakte het noodzakelijk industrieën in die gebieden aan te trekken.

Het sociale beleid had tot taak dit industrialisatieproces te begeleiden. Aan de ene kant door de bevolking vertrouwd te maken met en geestelijk voor te bereiden op de nieuwe sociale verhoudingen die door dit proces zouden ontstaan. Aan de andere kant door het verschaffen van voorzieningen in de sociaal-culturele sfeer (dorpsen wijkcentra, buurthuizen, sportvelden, lectuurvoorzieningen e.d.) om daarmee bij te dragen tot een geschakeerder voorzieningenpatroon, aangepast aan de eisen van een beginnend industrieel klimaat90.

‘Het was erom te doen’, aldus een kenner als Bouma, ‘de “factor mens” tot zijn recht te laten komen in het proces van industrialisering; daartoe zouden de mensen uit de streek zelf bij de voorbereiding en begeleiding moeten worden betrokken’91. Men spreekt daarom wel van sociale planning. In de ontwikkelingsgebieden zijn de nodige pogingen ondernomen om aan deze betrokkenheid gestalte te geven. Voor het grootste deel bestonden zij uit de eis dat de bevolking voor de stichting van een dorpshuis, naast een ruime subsidie, zelf een deel van de kosten voor haar rekening moest nemen. Zo werd initiatief van bovenaf georganiseerd.

Verder zijn in de ontwikkelingsgebieden alras de verzuilde landelijke instellingen voor maatschappelijk werk actief geworden. In kerkelijke kring bestond een vrij negatieve waardering voor de industrialisatie, omdat men meende dat hiervan ontkerkelijking het

gevolg zou zijn. Over de betreffende bevolking heen werden dan ook - direct ‘aangehaakt’ aan het centrale beleid van het ministerie - vanuit de landelijke instellingen voor maatschappelijk werk, de zgn. gecommitteerden voor de ontwikkelingsgebieden aangesteld. Hun feitelijke functie bestond uit het begeleiden van hun achterban en de daaraan gekoppelde organisaties. Deze sociale beheersing werd nodig geoordeeld, omdat met name in ambtelijke kringen van het ministerie de idee van samenwerking over de zuilen heen - geheel in overeenstemming met de nog prille filosofie van het opbouwwerk - sterk leefde. Zij wilden de verschillende bevolkingsgroeperingen bij elkaar brengen om in gezamenlijk overleg de consequenties te bespreken van de industrialisatie. Deze gedachte werd al snel geblokkeerd door de eis dat de zuilen de begeleiding - via al hun eigen organisaties - op zich dienden te nemen. Het democratische zelfbeschikkingsrecht van de bevolking werd voldoende verzorgd geacht door de verzuilde instellingen. De eis van de verzuilde benadering ging zelfs zover dat het sociologisch onderzoek, dat in de ontwikkelingsgebieden werd geëntameerd, door zuilsgewijs ingerichte wetenschappelijke instituten diende te geschieden. Ook deze eis moest worden ingewilligd, met als gevolg dat er heel snel een aantal zwak bewerktuigde instellingen ‘uit de grond werden gestampt’. De bevolking moet door haar ‘eigen’ mensen worden onderzocht.

In de sociale planning vormden de centrale overheid, gedeputeerde staten en de provinciale plancommissies de belangrijkste schakels, met een overwegende invloed van de centrale overheid92. De gemeentebesturen kwamen er veelal niet aan te pas, laat staan de bevolking. Afgezien van (tijdelijke) activiteiten om het nog ontbrekende bedrag voor het dorpshuis te verzamelen en de her en der gehouden ‘community self surveys’ - waar uiteraard veel wensen werden gespuid en weinige konden worden gehonoreerd -, is er van enige blijvende participatie als onderdeel van het ontwikkelingsbeleid nauwelijks sprake geweest. Om nog eens Van Tienen en

Zwanikken te citeren: ‘Echte deelneming van de bevolking is bijna steeds een fictie gebleven’93. De ‘community self surveys’ hadden eerder het effect definitief alle interesse voor wat zich in de omgeving afspeelde de grond in te boren, omdat een ‘follow-up’ meestal ontbrak en van de gevraagde voorzieningen op zijn hoogst een bescheiden deel tot stand kwam. In feite versmalde de betrokkenheid zich tot ‘het verlenen van extra subsidies aan allerlei voorzieningen in de sociaal-culturele en recreatieve sector: dorpshuizen, sportvelden, zwembaden, clubhuizen, maatschappelijk werk, enz.’94. De koppeling van betrokkenheid (participatie) aan het opzetten en subsidiëren van nieuwe voorzieningen is altijd gebleven. De wetenschap dat voor bepaalde voorzieningen subsidie verkregen kon worden kanaliseerde tijdelijk enige activiteiten in deze richting. Was ‘de buit binnen’, dan voltrok de participatie zich verder in de reeds aanwezige sociale kaders van de betreffende samenleving.

Het sociale beleid is tot op de dag van vandaag blijven lopen in het voetspoor van het regionaal-economische en ruimtelijke beleid van de centrale overheid95. Het aantal stimuleringskernen is door het beleid langzamerhand verminderd; nieuwe gebieden - Zuid-Limburg en Oost-Groningen - hebben zich aangemeld96. Het beleid wordt gekenmerkt door wisselvalligheid97. Als er al initiatieven uit de bevolking komen - Oost-Groningen! - kiest zij daarvoor eigen vormen en niet die van het opbouwwerk; van een verzelfstandiging van het sociale beleid is nooit sprake geweest De initiatieven komen van buiten, de aard van de voorzieningen wordt elders bepaald. En bevolkingsinitiatieven komen grotendeels buiten de aangeboden invloedkaders tot stand.

Het sociale beleid is een aanpassingsbeleid aan situaties die buiten de betreffende gebieden worden bepaald. Het opbouwwerk - of wat daarvoor moet doorgaan - heeft de functie, dit beleid te ‘verkopen’. Daarmee wil niet gezegd zijn dat allerlei voorzieningen

die dankzij dit beleid tot stand zijn gekomen, niet van belang zijn. Wie zal liet belang ontkennen van zwembaden, van dorpscentra waar activiteiten kunnen plaatsvinden, e.d.? Waar het om gaat is, dat er - en dat is toch een centrale doelstelling in het opbouwwerkbeleid - van een creatieve betrokkenheid van de bevolking, laat staan iets van zelfbepaling, geen sprake is geweest98.

Ik wil bepaald niet verhelen dat dit geen eenvoudige zaak is, maar het punt is dat er aan de bevolking nauwelijks ruimte is gegeven om zelf te ontdekken aan welke voorzieningen de grootste behoefte bestaat en welke ontwikkelingen men prefereert. Of deze wensen dan gerealiseerd kunnen worden, is een zaak die in dialoog met andere belangen binnen en buiten de regio ontdekt moet worden. Voor de filosofie en het beeld van het opbouwwerk is fnuikend geweest de noodzaak om in het begin langs de gescheiden verzuilde kanalen te infiltreren. Het is duidelijk dat het toen moeilijk anders kon; ik constateer slechts de gevolgen, die voor het opbouwwerk inhouden dat het is gepercipieerd als een activiteit die zich binnen de zuilen laat voltrekken. De gecommitteerden zijn in dit verband een mooi voorbeeld van wat Lijphart de pacificatiepolitiek heeft genoemd: aan de top wel contact, aan de basis (het grondvlak, de ‘grass roots’) contacten tegengaan99.

Eveneens een vorm van sociale begeleiding, bedoeld om elders geformuleerd beleid te doen accepteren, is in de landelijke gebieden de agrarisch-sociale voorlichting. Deze door de Wageningse socioloog Hofstee gepropageerde vorm van sociale voorlichting aan boeren, is van meet af aan direct gekoppeld aan de verzuilde standsorganisaties in de landbouw. Agrarisch-sociale voorlichters zijn bij die organisaties in dienst. Hierbij wil ik voor alle duidelijkheid wel aantekenen dat Hofstee bepaald geen voorstander was van die koppeling. Afgezien nog van de vraag waarom slechts boeren recht hebben op voorlichting over de sociale situatie waarin zij zich be-

vinden, zijn ook hier de opbouwwerkdoelstellingen weinig serieus genomen. Levensbeschouwelijke voorlichting over de maatschappelijke positie van de boer heeft het gewonnen - toen waarschijnlijk moeilijk anders te realiseren - van de idee dat voorlichting hierover overwegend steunt op inzichten waarin de levensbeschouwing op zijn gunstigst een ondergeschikte rol vervult. De agrarisch-sociale voorlichters zijn voornamelijk ingezet in gebieden waar een ruilverkaveling was aangekondigd100, met als materiële taakstelling de boeren ervan te overtuigen hoe noodzakelijk die verkaveling wel was. Het aantal tegenstemmers neemt dan ook gestaag af101.

Sociale raadslieden.

De sociale raadslieden, die in gemeenten en regio's met meer dan 75.000 inwoners subsidiabel zijn gesteld, hebben de taak - op aanvraag - burgers van advies te dienen bij het vinden van hun weg in de ingewikkelde machinerie van de maatschappij. Meestal betreft het contacten met overheids- of semi-overheidsinstellingen. Organisatorisch zijn zij ondergebracht bij een stedelijk of provinciaal welzijnsorgaan of een dito overheid102. Om te voorkomen dat het publiek de raadsman identificeert met deze organen, waardoor het publiek de raadsman niet meer kan zien als vertrouwensman, is de instelling van een breed samengestelde begeleidingscommissie voor dit werk verplicht. De begeleidingscommissie dient de onafhankelijkheid van de raadsman te bewaken103.

Ten principale kan over een dergelijk instituut worden opgemerkt, dat het bestaan ervan aangeeft dat de relatie overheidsinstellingen-burgers kennelijk zodanige gebreken vertoont, dat er aparte organen tussengeschoven moeten worden om die relatie te herstellen. De raadslieden pogen drempelvrees te overwinnen, fungeren als

wegwijzers en een soort mini-ombudsmannen. Het gevolg is echter, dat daar waar een gebrekkige relatie bestaat tussen overheidsinstanties en burger, deze door het instituut van raadslieden geinstitutionaliseerd wordt.

Van beleidszijde wordt met enig genoegen gewag gemaakt van het succes - in termen van het aantal contacten van de raadslieden - van dit instituut. Inderdaad is er sprake van een stijging van het aantal adviezen. Daaruit valt echter eerder de conclusie te trekken dat de officiële overheidsinstellingen - in toenemende mate? - niet aan toegankelijkheid hebben gewonnen. Zo dat het geval mocht zijn, moeten dáár veranderingen plaatsvinden opdat de burgers die overheid herkennen als hún overheid. Het zoeken naar oplossingen in dié sfeer wordt niet bevorderd door het instituut van sociale raadslieden, ook al omdat er geen georganiseerde relatie is tussen het instituut van de raadslieden en de overheidsbureaucratie, waardoor er geen garantie bestaat dat de ervaringen van raadslieden worden omgezet in veranderingen in de overheidsbureaucratie.

In een verslag van het instituut sociale raadslieden in Rotterdam - tot op heden zijn de raadslieden vooral in grote steden werkzaam - wordt met grote opehheid gesteld: ‘Door het handelend optreden van de (sociale) raadslieden wordt het wezenlijke probleem - verbetering van deze relatie - niet opgelost. Integendeel, het wordt verdoezeld en onder de oppervlakte gehouden’104. Hoe werkt dit instituut en waaraan is het - altijd nog bescheiden - succes toe te schrijven?

1

- Van belang is dat de sociale raadslieden spreekuren houden in wijken. Ondanks pogingen aan de raadsman een onafhankelijke positie te geven, wordt deze door de bevolking ervaren als de ‘aardige sociale meneer’ van de gemeente (of een soort overheidsinstelling), die in tegenstelling tot de gemeentelijke diensten dicht in de buurt is. Hij wordt gezien als een - weliswaar ‘aardig’ - onderdeel van de bureaucratie, die zich door deze territoriale decentralisatie voor de burger directer toegankelijk heeft gemaakt. Disproportioneel veel bejaarden bezoeken dan ook zijn spreekuur. In Rotterdam kwam in 1969 van het totaal aantal bezoekers van wijkbureaus (8.672)

38,8% op rekening van bejaarden. In 1970 was dit aantal gegroeid tot 50%105.

2

- Ondanks opbouwwerktaken als activering van de burger tot zelfwerkzaamheid, bestaat het werk van de raadsman in feite uit dienstverlening106. In Rotterdam bestaan zijn werkzaamheden voor 43% uit informatieverschaffing, 11% advisering, 32% service/dienstbetoon, 12% verwijzing en 2% bemiddeling107. De sociale raadsman adviseert, informeert, waarna de burger dan toch weer moet ‘terugvallen’ op de overheidsinstellingen; in andere gevallen neemt de raadsman zijn taak over, wat de burger misschien helpt, doch niet in zelfwerkzaamheid.

Kijken we naar het soort problemen, waarmee de raadsman te maken krijgt, dan zien we het volgende interessante beeld.

Tabel 9: Problemen waarvoor de hulp van de sociaal raadsman wordt ingeroepen (in Rotterdam) 108

	1969 (in %)	1970 (in %)
woningbouwproblemen	15,5	14,4
algemene bijstandswet	19,8	12,6
sociale verzekeringen	16,2	14,1
belastingen/financiën	34,9	44,4
persoonlijke en gezinsproblemen	3,5	3,9
cultuur/recreatie/diversen	9,5	3,6

Het is verleidelijk hieraan uitvoerige beschouwingen te wijden. Ik beperk mij tot een aantal hoofdpunten. Opvallend is de volstrekte dominantie van de instrumentele advisering en hulpverlening. Het eigenlijke beleidsterrein van CRM is schraal vertegenwoordigd. Aan de meeste problemen kan de raadsman zelf niets doen en volstaat hij met verwijzing. In woningkwesties staat hij uiteraard mach-

teloos, wat ‘de gunstige beeldvorming omtrent het functioneren van het instituut zeker niet’109 bevordert. In tijden van een op handen zijnde huurverhoging is er op dit terrein een piek in zijn activiteiten op te merken. Een activiteit waaraan de sociale raadsman een toenemende populariteit ontleent, is het invullen van belastingformulieren. In het voorjaar besteedt hij daaraan het grootste deel van zijn tijd. In Den Haag (37,9%) en Amsterdam (35,9%) is hetzelfde verschijnsel geconstateerd110.

Als het woord symptoombestrijding ergens op zijn plaats is, is het hier wel. Al gaat het maar om enkele procenten van de bevolking, die met de raadsman in aanraking komen, dan zou in het doorspelen van de werkelijke problemen naar de verantwoordelijke beleidsorganen een nuttige rol gelegen zijn. Daarvoor is de positie van raadsman ongeschikt, omdat hij voor zijn functioneren juist zo afhankelijk is van deze organen. Het is niet voor niets dat hij, ter afscherming van zijn positie, een begeleidingsorgaan, bestaande uit ambtenaren en deskundigen, nodig heeft om nog enigermate zinvol te kunnen functioneren. Zou hij al te lastig zijn, dan beschikt de bureaucratie over voldoende sanctiemiddelen om hem - en, niet te vergeten, in zijn voetspoor zijn cliënt - tot een nog grotere machteloosheid te veroordelen. Een vriendelijk samenspel met de bureaucratie is een absolute voorwaarde voor zijn functioneren. Hij is middelaar tussen