4 Het opbouwwerk en de aanwezige sociale kaders

4.1 Inleiding

De mate van institutionalisering van het opbouwwerk is mede afhankelijk van het aanbod dat andere sociale kaders (‘partijen’) doen (of hebben gedaan), c.q. de mate waarin de doelstellingen van het opbouwwerk en die van de andere sociale kaders (verbanden) elkaar overlappen of uitsluiten. Institutionalisering vindt immers niet in een sociaal vacuüm plaats. Is het bijv. zo dat - gezien de betrekkelijke flexibiliteit die het terrein van de vrijwillige organisatievormen kenmerkt - er ‘een gat in de markt’ zat, dat door het opbouwwerk kon worden opgevuld.

In algemenere zin is deze vraag al aan de orde geweest in het vorige onderdeel, waarin het leerstuk van de participatie is gewaardeerd. Meer concreet zal hierop verder worden ingegaan in dit gedeelte, waarin de resterende beleidsonderdelen worden geëvalueerd. Ik beperk mij tot de belangrijkste partijen die het opbouwwerk - als initiatief waarmee de centrale overheid zich in de markt heeft begeven - op de politieke markt ontmoet. Dit zijn de politieke organen (m.n. de lagere overheid) en hun bestuurlijke instrumenten, het particulier initiatief en - wat we aanduiden met - de bevolking.

Voor de beoordeling van de mogelijkheden en perspectieven van het opbouwwerk is onderstaande analyse van centraal belang, omdat zij in hoofdzaak betrekking heeft op opbouwwerk in territoriale kaders. Hebben we bij de vorige beleidsonderdelen gezien dat zij niet of nauwelijks als opbouwwerk aangemerkt konden worden, nu hebben we voornamelijk te maken met ‘echt’ opbouwwerk, nl. territoriaal én op samenwerking tussen verschillende groeperingen ge-

richt. Het opbouwwerk wil hier - in zijn streven de betrokkenheid van de bevolking te vergroten - relevant zijn voor de gehele bevolking, de zgn. generale functie. Vandaar dat dan als concurrerende politiek-bestuurlijke systemen, gemeenten, provincies, e.d. in het zicht komen, die formeel overeenkomstige functies hebben.

Er zijn twee processen die zich in onderstaande beschouwingen duidelijk manifesteren.

Deze processen worden de laatste jaren nog gecompliceerd door de opkomende professionalisering van het welzijnswerk, welke o.m. betekent dat de professionals zich zowel kritisch opstellen t.a.v. de legitimiteit en effectiviteit van het particulier initiatief als de bureaucratische beheersing door CRM. Zij pleiten voor een vormgeving van het welzijnswerk waarin zij - gezien hun deskundigheid en daadwerkelijke activiteit - ook in formele zin een verantwoordelijke plaats krijgen toegewezen.

In onderstaand betoog zal dus onderzocht worden welke mogelijkheden het opbouwwerk heeft om zich naast reeds bestaande instituties een plaats te verwerven. Hoewel het betoog niet expliciet is opgezet vanuit theoretische vooronderstellingen, leent het zich voor - en is het mede geïnspireerd door - interpretaties in termen van institutionalisering, (politieke) markt en de relatie organisatieomgeving.

4.2 Opbouwwerk en het politieke systeem

Het interessante van de doelstellingen van het opbouwwerk - en ruimer: het welzijnsbeleid van CRM - is dat zij de uitdrukkelijke verwoording zijn van de doelstellingen van het totale politieke systeem. Men kan zelfs verder gaan en zeggen: van elk sociaal

systeem; het politieke systeem is daarvan een onderdeel. Ieder politiek systeem - wel of niet democratisch - stelt zich - zeker verbaal - als opgave het welzijn van zijn onderdanen te bevorderen, waarbij het op de een of andere manier een beroep doet op en zorg draagt voor een vorm van betrokkenheid bij de doelrealisatie.

Het opbouwwerk en welzijnsbeleid zijn gericht op doelstellingen, die het gehele politieke systeem tot zijn taak rekent. De mogelijkheden van het opbouwwerkbeleid worden hierdoor ingeperkt, omdat het een afgeleide is van het beleid van het politieke systeem. De vage doelstellingen van het opbouwwerk weerspiegelen de, noodzakelijk in vage termen gehouden, doelstellingen van het politieke systeem. Neemt men de doelstellingen van het opbouwwerk - ook naar de instrumentering uitgewerkt - heel serieus, dan komt men bij consequente doordenking uit bij een constructie waarin het opbouwwerk de functies van het politieke systeem heeft overgenomen. En dan is er weer opbouwwerk nodig om het welzijn van de burgers in dát politieke systeem te bevorderen, enzovoort.

Het lijkt op het eerste gezicht overbodig om dit alles hier op te merken. Dat is toch niet helemaal het geval, gezien de somtijds overtrokken verwachtingen die in welzijnskringen aan het opbouwwerk worden gekoppeld. Want soms wordt het opbouwwerk gerechtvaardigd vanuit de opvatting dat de politieke democratie zo gebrekkig functioneert172; het opbouwwerk heeft dan een corrigerende en/of vervangende functie. Vele opbouwwerkinstellíngen houden zich afzijdig van de ‘officiële’ politiek173. Men verwacht echter dat het opbouwwerk- en welzijnsbeleid de fundamentele democratisering, de participate en de inspraak van de burgers ter hand zullen nemen. Op dit spoor gezet door alomvattende doelstellingen van CRM, wordt teleurstelling op teleurstelling ervaren. Het grotendeels samenvallen van de doelstellingen van het opbouwwerk en het politieke stelsel leidt er ten principale toe, dat:

Ad a - Er kan - ondanks klaagzangen over de onoverzichtelijke maatschappij, die meer participatie behoeft - geen sprake zijn van enige verdere substantiële verzelfstandiging van opbouwwerkbeleid, omdat concurrerende instellingen als belangenorganisaties, pressiegroepen, politieke partijen en openbaar bestuur hun taken niet zullen willen overdragen aan het opbouwwerk. De relevantie van het opbouwwerk voor deze instellingen is minimaal tot nihil, ondanks het feit dat men in opbouwwerkkringen niet zelden kan beluisteren hoe noodzakelijk opbouwwerk in die sectoren wel is.

Het beleid erkent deze marginaliteit wel, al richt het zich op ‘het bewaren en verbeteren van de leefbaarheid van de Nederlandse samenleving’174. Maar het ‘behoeft geen betoog dat de hier bedoelde bevordering van het welzijn nog andere werkterreinen omvat of raakt dan die, welke onder het ministerie van CRM ressorteren. Uiteraard heeft het gehele regeringsbeleid de bevordering van het welzijn ten doel’175. Daarom bepaalt CRM zich tot het welzijn in engere zin, ‘waartoe behalve de werkterreinen, die onder het departement van ondergetekenden ressorteren, ook werkterreinen van andere departementen gerekend worden’176. Zelfs het welzijn in engere zin - aangeduid met de term: maatschappelijk en cultureel welzijn - heeft dan nog te maken met de ministeries van Sociale Zaken en Volksgezondheid, Onderwijs en Wetenschappen, Buitenlandse Zaken, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Justitie, Landbouw en Visserij en, last but not least, Financiën.

Daar het opbouwwerk dan nog een verbijzondering is van dit welzijnsbeleid in engere zin, is het realistisch - ondanks de doelstellingen - de verwachtingen sterk te temperen. Het feit dat het opbouwwerk - en dat kan moeilijk anders - een afgeleide functie is

van het totale regeringsbeleid en derhalve door de overheid wordt gefinancierd, verklaart ook waarom het opbouwwerk gezien wordt als een overheidsactiviteit. Die perceptie is zowel aanwezig bij de bevolking als bij bestuurders. Het minst nog bij opbouwwerkers, waarvan velen, opgevoed in de ongespecificeerde participatieideologie, de illusie koesteren dat het opbouwwerk als breekijzer zou kunnen fungeren voor de democratisering van het politieke systeem. Het opbouwwerk kan naar mijn inzicht rond functies als fundamentele democratisering, participatiebevordering, welzijnsbevordering e.d. geen enigszins duurzame identiteit opbouwen. Deze functies laten zich niet onderbrengen bij aparte instellingen.

Ad b - De practijk van het opbouwwerk heeft het bewijsmateriaal geleverd voor bovenstaande structurele analyse. Het opbouwwerk valt, zoals we hebben gezien, uiteen in een groot aantal voorzieningen van organisatorische en materiële aard. Als materieel onderdeel van het overheidsbeleid is het gehouden - binnen de dáár vastgestelde grenzen - de doelstellingen van dat beleid te realiseren. Het opbouwwerk is, zoals Kramer terecht stelt, ‘a form of social brokerage, involving a very small number of citizens in rather peripheral neighborhood-improvemsnt activities’177. De ‘social brokerage’ bestaat verder uit het onderhouden van contacten met de verschillende verantwoordelijke overheden.

Met dit laatste punt raken we een interessant verschijnsel, dat vooral de laatste jaren manifest is geworden, en waaraan het opbouwwerk, in het kader van het overheidsbeleid, een zekere zelfstandigheid heeft kunnen ontlenen. Ik doel hier op de relatie overheid (openbaar bestuur)-burgers. Zonder uitvoerig in te gaan op de oorzaken, kan geconstateerd worden dat er een toeneming is geweest van de relaties met en aanspraken op de overheid. Alle sombere geluiden over de apathie van de burgers ten spijt, is het aantal contacten, c.q. conflicten tussen overheid en burgers gegroeid. Actiegroepen en comité's van burgers zoeken, in hun streven voor bepaalde zaken aandacht te vragen van de verantwoordelijke organen, met grote regelmaat contact met de overheid. Niet slechts via de formeel politieke organen wordt een verantwoording van het

beleid gevraagd, ook op meer directe wijze richten de burgers zich tot de overheid. Onder druk van democratiseringsbewegingen op velerlei terreinen is het bestuur genoodzaakt meer opening van zaken te geven. De burgers beginnen zich met het beleidsproces te bemoeien. Dit proces in de richting van meer openheid in de beleidsvorming, is waarschijnlijk mede versterkt door de afnemende betekenis van traditionele integratiekaders als de zuilen. Veel activiteiten, die zich vroeger exclusief binnen de zuilen afspeelden waren, ook wanneer het om wensen of voorzieningen ging, betrokken op de gezagsdragers van de zuilen. De erosie van dit systeem betekent dat velen nu de overheid, als vervangend gezagskader, gaan aanspreken. Daarbij komt als derde factor dat het aantal activiteiten van de overheid steeds verder is uitgebreid, zodat veel meer mensen direct met de overheid te maken krijgen. Dat geldt ook voor de welzijnssector, die nu grotendeels gefinancierd wordt met overheidsgelden.

Het gevolg is dat de overheid met een actievere en meer eisende burgerij wordt geconfronteerd. Men zou deze problematiek - in organisatiesociologische termen gevat - kunnen omschrijven als het vraagstuk van de relatie tussen het sociale systeem (overheid) en zijn omgeving (burgers, instellingen e.d.). Deze theorie, waarin het sociale systeem als een zgn. open systeem wordt opgevat, hier toegepast, levert de volgende analyse op. De relatie tussen systeem en omgeving is de laatste jaren gedynamiseerd, in de eerste plaats door eisen uit de omgeving. Van een vrij stabiel uitwisselingssysteem tussen overheid en burgers (en hun instellingen), dat de trekken had van een relatief gesloten systeem met afgebakende en scherpe grenzen tussen beide systemen, zien we nu a.h.w. een zone ontstaan waar beide systemen door elkaar heen lopen. Men tast elkaar af, men weet niet meer precies wat men van elkaar kan verwachten, omdat de definiëring van elkaars plaats in de relatie zich aan het wijzigen is. Er ontstaat, om met Terreberry te spreken, een ‘turbulent field’ tussen overheid en burgers178. Het overheids-

systeem krijgt door deze ontwikkelingen meet het karakter van een open systeem.

We zien dat de overheid, die als bureaucratisch systeem behoefte heeft aan een meer voorspelbare en geregelde ‘input’, zich actiever gaat opstellen in de relatie met haar ‘turbulente’ omgeving. Zij probeert die omgeving te beheersen, onder controle te krijgen. Daarvoor zijn de laatste tijd verschillende technieken en voorzieningen gemobiliseerd. Te denken valt aan de aanstelling van voorlichtingsfunctionarissen, die men op het ogenblik in elke grotere gemeente kan aantreffen. Zij verzorgen de relatie met de belangrijke publiciteitsmedia, geven inlichtingen aan het publiek, verspreiden informatiebladen voor de burgers e.d. Een ander middel vormen de openbare hoorzittingen, die de functie hebben het bestuur al in een vroeg stadium in te lichten over de opvattingen die er in relevante groeperingen leven m.b.t. bepaalde, voor te bereiden, maatregelen. Zo wordt bij anticipatie de omgeving ‘afgetast’, opdat het aantal onzekerheden zo gering mogelijk is179. De omgeving wordt op deze wijze ‘voorbewerkt’, zodat de uiteindelijke maatregelen een zo groot mogelijke kans maken te worden geaccepteerd.

En dit pakket van maatregelen tot actieve beheersing van de omgeving past ook het opbouwwerk. Bestaat het opbouwwerk uit coördinatie van de activiteiten van verschillende organisaties, dan functioneert het als kanaal waardoor de overheid op efficiënte wijze indirect in contact kan treden met een groot aantal organisaties. Deze kunnen gekend worden in bepaalde plannen, kunnen om advies gevraagd worden e.d. Zij worden verondersteld deze informatie door te geven naar hun achterban. Voor de overheid als beheersingssysteem bestaat in ieder geval het voordeel dat het geheel overzichtelijk en hanteerbaar wordt gemaakt.

Is het opbouwwerk bevolkingsgericht, dan heeft het dezelfde functies. Het probeert op de een of andere manier in contact te komen met dé bevolking, deze in kaart te brengen, waardoor de overheid over een instrument beschikt waarmee het een relatie kan opbouwen met de betreffende bevolking, c.q. representanten ervan (of lieden die zich als zodanig opwerpen). We zien dan ook, dat daar waar weinig geïnstitutionaliseerde relaties bestaan tussen overheid en bevolking, het opbouwwerk wordt ingeschakeld om deze te realiseren. De overheid ziet het opbouwwerk, ‘zoals vele respondenten (opbouwwerkers - BP) verklaren’ (...) als een verlengstuk - a.h.w. een ‘verkoopafdeling’ - van de eigen diensten en instanties’180. Het opbouwwerk in nieuwe wijken is daar een voorbeeld van. Terwijl het opbouwwerk in saneringsbuurten tevens de functie heeft, bepaalde maatregelen ‘sociaal’ te begeleiden, wat er meestal op neerkomt dat het opbouwwerk de latente functie heeft deze aan de bevolking te ‘verkopen’.

Dat het opbouwwerk realiter bovengenoemde functies heeft, vloeit niet alleen voort uit het samenvallen van de overheidsdoelstellingen met die van het opbouwwerk, maar ook het feit dat:

Opbouworganen zijn, vooral op wijk- en buurtniveau, te zien als ‘front line organizations’181 in het beheersingssysteem van het overheidsapparaat. De ruime ideële doelstellingen die de organen hebben meegekregen geven de organen de suggestie van een grote mate van autonomie (‘discretion’), die echter zeer bescheiden blijkt te zijn wanneer de opbouwwerkers er in hun activiteiten blijk van geven een andere interpretatie van participatie, zelfwerkzaamheid, welzijn e.d. aan te hangen dan de politieke en bestuurlijke organen.

Hoewel het Memorandum, dat een schets geeft van de wettelijke structuur die het beleid voor ogen staat, zich niet uitspreekt over de vorm en structuur van de democratie waaraan het welzijnsbeleid dan een bijzondere bijdrage zou moeten leveren, wordt dit wel duidelijk uit de uitwerking in het Memorandum. De bij wet in te stellen territoriale welzijnsraden (stedelijk, provinciaal, regionaal) dragen duidelijk de sporen van de corporatistische staatsleer182. Bij de wet wordt de behartiging van een deelbelang opgedragen aan speciaal daarvoor aan te wijzen instellingen. De welzijnsraden hebben tot taak de voorbereidende werkzaamheden t.b.v. het sociaal-cultureel welzijnsbeleid ter hand te nemen, waarbij zij ervoor moeten zorgen dat de inspraak van de bevolking op meer gerichte wijze tot haar recht komt. De raden hebben echter niet meer dan een adviserende taak. In het Memorandum staat daarover183: ‘De besluitvorming en aanzien van het maatschappelijk en cultureel welzijns-

beleid, b.v. de vaststelling van het programma van voorzieningen blijft de zaak van de gemeentelijke c.q. provinciale overheid. Er kan derhalve geen sprake van zijn, dat de bevoegdheden van de raden en organen die de ondergetekenden met het oog op de participate van de bevolking in de beleidsvorming wenselijk achten, op enigerlei wijze de bevoegdheden van de bestuurlijke colleges en vertegenwoordigende lichamen aantasten. De inspraak van de bevolking, die in deze paragraaf bedoeld wordt, betreft een aan de besluitvorming en programmering voorafgaande fase van beleidsvoorbereiding ten aanzien waarvan de ondergetekenden het wenselijk achten bij wet regels vast te stellen. De beleidsvoorbereiding zal resulteren in adviezen ten dienste van de besluitvorming door de verantwoordelijke overheid’. Op de resultaten van de beleidsvoorbereiding in de raden moet door de bevoegde overheden bij hun besluitvorming acht worden geslagen. ‘Het bindend verklaren van de adviezen der beleidsvoorbereidende instanties of een verplichting tot besluitvorming in overeenstemming met de adviserende instanties is vanzelfsprekend onaanvaardbaar’184. Het komt er dus op neer dat bij de wet organen in het leven worden geroepen die de inspraak van de bevolking in de fase van de beleidsvoorbereiding dienen te verzorgen, waarna de formeel politieke organen weer in het vizier komen wanneer het om beslissingen gaat. Als zodanig zijn tussenniveaus niet in tegenspraak met een democratische ordening. Integendeel, zij zijn in een enigszins complexe samenleving een voorwaarde voor het democratisch en effectief functioneren van een macro-sociaal systeem. Zij vervullen nl. een brugfunctie tussen de verschillende maatschappelijke niveaus en sectoren. Maar zodra door het bureaucratische systeem organen worden geschapen die geen verantwoordelijkheid dragen in het politieke systeem, krijgen deze organen een bufferfunctie tussen politiek systeem en bevolking. Een essentieel onderdeel van het politiek-democratische proces, nl. de vrije expressie van bepaalde opvattingen, wordt op die manier op voorhand binnen de bureaucratische beheersingssfeer gebracht. Dit is het duidelijke semicorporatistische element in de door het Memorandum voorgestelde

structuur, die overigens in feite voor een belangrijk deel al is ingevoerd. Daarmee hebben dergelijke buffer- of tussenorganen (de welzijnsraden) - ondanks beloften van het tegendeel - een ontpolitiserende functie. Het feit dat zij onderdeel zijn van het bureaucratische beheersingssysteem wijst daar ook op.

Niet alleen wordt de participatie/inspraak op voorhand gestructureerd, zij is, als gezegd, ook niet direct betrokken op de verantwoordelijke politieke organen. Voor een beleid dat participatie en democratisering hoog in zijn vaandel heeft geschreven, vertegenwoordigt een dergelijke constructie wel het tegendeel van een dynamisch welzijnsbeleid. In het Memorandum wordt een wel heel speciale vorm van democratie-beleving bij de wet vastgelegd. Het in principe dynamische karakter van democratie en welzijnsbeleving wordt door de voorgestelde structuur ontkend. De ervaringen met de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, die ook een heel bepaalde vorm van participatie oplegde, zouden voor het beleid, zachtjes uitgedrukt, een vingerwijzing hebben kunnen zijn185. Van een ministerie dat decentralisatie, vrije expressie, democratisering zegt te bevorderen had men deze statische radenstructuur op het eerste gezicht niet verwacht. Het betekent een terugvallen op een uit een voorbije periode stammende opvatting, waarin de vrije articulatie van belangen (volgens de liberaal-pluralistische denktrant) of een zo groot mogelijke zelfbeschikking (volgens de participatie-democratie) ondergeschikt wordt gemaakt aan de behoefte tot geordende, overzichtelijke inspraak via speciaal daarvoor ingerichte organen.

Tot welke weinig democratische politieke constructies men komt wanneer de gedachtengang achter het Memorandum consequent wordt uitgewerkt, moge nog uit het volgende blijken.

1 - Participatie en welzijnsbeleving zijn meer afhankehjk van andere maatschappelijke sectoren dan van de enge sociaal-culturele sector die door CRM wordt bestreken. Vanuit dezelfde opvattingen van CRM is daarom ook een pleidooi te houden voor de door-

voering van de radenstructuur in andere sectoren. Per territorium b.v. een economische raad, juridische raad, gezondheidsraad enz., die de beleidsvoorbereiding in overleg met de bevolking zouden moeten verzorgen. Dat zou er dus op neer komen dat bij de wet de gehele beleidsvoorbereiding wordt opgedragen aan een ontelbaar aantal raden, die - als aangegeven in het Memorandum - zijn samengesteld uit bevolkingsvertegenwoordigers, zonder dat er overigens regels worden gesteld voor de totstandkoming van die vertegenwoordiging. Bij uiteindelijke verantwoordelijkheid van de politieke organen, wordt de inspraak gekanaliseerd via vele raden, met als gevolg dat de politiek-integratieve functie van de politieke organen (verder) wordt uitgehold, even aangenomen dat burgers enig enthousiasme zouden kunnen opbrengen voor advieslichamen. Als het zwaartepunt materieel naar de raden zou verschuiven, dan blijft de politieke functie van integratie toch te vervullen, wanneer men althans nog de suggestie van een politieke democratie wil handhaven. Hoe absurd en vanuit het oogpunt van de versterking van de democratie de CRM-radenstructuur is, blijkt dus wel bij een uitwerking van de gedachtengang. Afgezien van de onwenselijkheid van een dergelijke radenstructuur, zullen andere maatschappelijke sectoren niet bereid zijn zich in een zodanige constructie te laten persen.

Al zijn tussenniveaus een noodzaak voor het functioneren van de democratie in een complexe samenleving, uitwerking van de CRM-visie leidt tot zo veel tussenniveaus dat er van enige overzichtelijkheid geen sprake meer is. En dat terwijl CRM de overzichtelijkheid van het sociaal-politieke proces wil bevorderen, opdat de burger beter in staat is dat proces te beïnvloeden.

2 - Binnen de sociaal-culturele sfeer houdt de instelling van welzijnsraden halt bij het centrale overheidsniveau. Op stedelijk, regionaal en provinciaal niveau worden apparaten in het leven geroepen die daar zo nodig de beleidsvoorbereiding en participatie moeten verzorgen, terwijl deze voorziening op het hoogste niveau ontbreekt. De absurditeit van de voorgestelde structuur had juist fraai geïllustreerd kunnen worden wanneer men consequent de achterliggende gedachten had uitgewerkt. Want dat had op het centrale niveau betekend dat er naast het ministerie en het parlement een

concurrerend apparaat aanwezig zou zijn dat, in samenwerking met de bevolking, de voorbereiding van het sociaal-culturele beleid op zich zou nemen. Die stap heeft men natuurlijk niet gedaan. Wat de centrale overheid, in naam van de participatie en versterking der democratie, wel goed vindt voor de lagere overheden, is niet bruikbaar voor het centrale niveau. Daar wordt volstaan met een licht adviescollege van 15 personen, samengesteld uit vertegenwoordigers van de landelijke welzijnsorganisaties, de gemeenten, de provincies, en 3 onafhankelijke deskundigen186.

4.3 Opbouwwerk en het bestuurlijke systeem

4.3.1 Opbouwwerk en de centrale overheid

Bezien we de relatie tussen opbouwwerk en het bestuurlijke systeem (het overheidsapparaat in het algemeen), dan heeft de adviserende positie van een instituut als de welzijnsraden consequenties voor die relatie. Omdat de welzijnsraden geen bevoegdheden hebben en het bestuurlijke systeem in opdracht van de uiteindelijk verantwoordelijke politieke organen werkt, zal het bestuurlijke apparaat zich met alle relevante aspecten van het beleidsproces - inclusief de beleidsvoorbereiding - bezig moeten houden. Dat kan het niet overlaten aan een in wezen vrijblijvende organisatie als een welzijnsraad. Daarbij roep ik nog even in herinnering dat de welzijnsraad een overkoepelend orgaan is van de verder autonoom opererende functionele raden, waarvoor het wenselijk wordt geacht ‘voor elke provincie, en voor de gemeenten en regio's van een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen getal inwoners in de wet voor te schrijven, dat functionele raden aanwezig zijn en zich in ieder geval occuperen met de terreinen in hoofdstuk I vermeld’187. Die terreinen zijn188:

Dat zijn dus per welzijnsorgaan zeker 7 functionele raden, die de basis vormen van het overkoepelende, coördinerende en beleidsvoorbereidende werk van het welzijnsorgaan. Dat wil zeggen dat 7 belangengroeperingen hun vertegenwoordiging vinden in een orgaan dat de beleidsvoorbereiding op het sociaal-cultureel welzijnsgebied moet verzorgen. Gegeven de autonomie van de functionele raden, gegeven de adviesstatus van het welzijnsorgaan, kan van een werkelijke coördinatie en prioritering in de beleidsdoelstellingen weinig terecht komen. Voor coördinatie kan men beter lezen: cumulatie, nl. van de verschillende wensen van de functionele raden. Afgezien dus nog van de eigen verantwoordelijkheid van het bestuurlijke systeem, zal het ook door deze structurele onmacht van het welzijnsorgaan nog sterker worden genoodzaakt, zelf beleidsplannen te ontwikkelen.

Het resultaat van het beleid is dat er aan de lagere overheden een radenstructuur wordt opgedrongen (in feite voor een belangrijk deel al gerealiseerd) - nota bene in het kader van het streven naar decentralisatie - die aan het bestaande bureaucratische apparaat een nieuw apparaat toevoegt, dat de taken dupliceert die in het overheidsapparaat vanuit een duidelijke verantwoordelijkheid worden verzorgd189. Omdat de welzijnsraden - d.w.z. het apparaat van de raden - voor alle mogelijke commissies e.d. worden uitgenodigd, zijn zij onderdeel van de ‘bureaucratische cyclus’. Dus veel vergaderen, rapporten lezen en maken e.d.190.

Deze overbodigheid zou misschien niet zo'n groot bezwaar zijn wanneer het apparaat van de welzijnsorganen duidelijk ten dienste

zou staan van uit de bevolking voortgekomen organisaties. Op die manier zouden zij een functie kunnen hebben in het leveren van tegenspel aan het machtige apparaat van de overheid. Maar in de samenstelling van de raden dient - bij voorschrift - ook de overheid behoorlijk vertegenwoordigd te zijn. Daarnaast dienen instellingen van het particulier initiatief en andere vertegenwoordigers uit de bevolking, plus een aantal deskundigen, in de raden vertegenwoordigd te zijn. De raad dient - alweer - een zo representatief mogelijke afspiegeling van de bevolking te zijn, zonder dat regels gesteld worden die de garantie van representativiteit bewaken. De gepostuleerde onafhankelijkheid van de raden is slechts van formele en niet van materiële aard.

Een dergelijk diffuus samengesteld en gestructureerd orgaan, waarin de bevolking politiek, functioneel en professioneel heet te zijn vertegenwoordigd, krijgt het karakter van een semi-officiële overheidsinstelling. Het initiatief tot instelling ligt bij de overheid. De welzijnsraden kunnen gezien worden als een poging van de overheid een geïnstitutionaliseerd contact te onderhouden met het sociaal-culturele veld. Het zijn ‘kristallisatiepunten in de veelheid en veelvormigheid van instellingen en activiteiten op het veld van maatschappelijk en cultureel welzijn. Die kristallisatiepunten dienen voor het overleg per welzijnssector of combinatie van sectoren en voor het overleg tussen de sectoren. De in de bevolking levende behoeften en wensen worden daarheen geleid. Van deze kristallisatiepunten uit worden de verbindingen gelegd naar de bevolking en overheid. De doorzichtigheid van de burger van wat er omgaat in de welzijnsbehartiging en toegankelijkheid ervan zal daarmee gediend zijn’191. Dit laatste valt op goede gronden sterk te betwijfelen omdat de, mede door de werking van de subsidiëring, volmaakt onoverzichtelijke organisatorische structuur van de welzijnsorganisaties en -voorzieningen, nog ondoorzichtiger wordt door aanvulling met deze raden. Wanneer de in het Memorandum voor-

gestelde structuur van welzijnsraden (raden voor overleg en advies) en functionele raden geheel wordt ‘opgevuld’, dan is dit land ongeveer 125 welzijnsraden en 625 functionele raden ‘rijker’192.

Men kan deze structuur moeilijk als een bijdrage beschouwen om tot een overzichtelijker systeem van welzijnsvoorzieningen te komen. Het feit dat deze structuur niet doorgetrokken wordt naar de centrale overheid wordt verdedigd met de overweging dat dit leidt tot een ‘zekere bureaucratie’193, waardoor de slagvaardigheid van het centrale beleid aan kracht zou inboeten. Gekozen wordt voor een licht adviescollege - zonder een uitgebreid bureau met professionele medewerkers - omdat anders het rijksniveau het karakter van ondersteunend niveau zou kunnen verliezen en ‘een te dominerende inhoud’194 zou krijgen. Dat zou in tegenspraak zijn met de decentralisatiegedachte. Maar dezelfde argumenten gelden onverminderd voor de lagere overheidsniveau's die door het rijksniveau - ondanks alle lippendienst aan de decentralisatie - wel deze structuur opgedrongen hebben gekregen. Want vooral op gemeentelijk niveau is een bureaucratische structuur (het apparaat van de welzijnsraden) opgedrongen, die niet alleen een, zij het lichte, bedreiging vormt voor een ‘slagvaardig beleid’195, maar, niet in congruentie met de ideologie, ook de bevolking niet de instrumenten geeft om enig tegenspel te leveren tegen het machtige gemeentelijk-bureaucratische apparaat. De welzijnsorganen liggen geheel in het machtsbereik van de gemeentelijke bureaucratie en politiek; zij zijn ‘arms of bureaucracy’.

Dat de centrale overheid weinig behoefte heeft aan de doortrekking van de Memorandum-structuur, komt voornamelijk omdat er op dat niveau196 een regelmatig contact bestaat met een aantal

landelijke toporganen, zoals b.v. de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Zonder op deze plaats over de kwaliteit en het karakter van deze overkoepeling in te gaan, is zij in ieder geval aanwezig. In principe is deze structuur duidelijker, omdat de instellingen daarin met een eigen verantwoordelijkheid participeren. De ondoorzichtige vermenging van verantwoordelijkheden, die kenmerkend is voor het Memorandum, is op dat niveau, althans formeel, afwezig. Als men dan toch had willen structureren, zou het meer voor de hand hebben gelegen in die richting de weg te wijzen. Waarbij het - in overeenstemming met de decentralisatiegedachte - aan die lagere overheden had moeten worden overgelaten, zelf te bepalen in welke vorm zij het welzijnsbeleid wensen te gieten.

4.3.2 Opbouwwerk en de provinciale overheid

Zoals bekend, is het opbouwwerk na de oorlog - dankzij vooral Volksherstel197 - op provinciaal niveau van de grond gekomen. Elke provincie had - na een vroege start in Drenthe, Groningen en Gelderland - in 1952 een opbouworgaan. De bedoeling van deze organen is altijd geweest ‘op basis van gezamenlijk overleg van overheid en particulier initiatief bij te dragen tot een beleid dat gericht is op een evenwichtige maatschappelijke ontwikkeling in de provincie’198. Aanvankelijk bewogen zij zich vooral op het terrein van overleg in de sfeer van het maatschappelijk werk, met daarnaast advisering en onderzoek. Zij hebben zich vooral gericht op

de landelijke gebieden in de provincie, als service-orgaan op sociaal terrein van de plaatselijke overheid, instellingen en bevolking199. In overeenstemming met de richting door het Memorandum aangegeven, zijn de meeste organen nu bezig (geweest) zich te ontwikkelen tot raden voor overleg en advies, die de verschillende functionele raden overkoepelen200. Zij leggen zich m.n. toe op de zgn. generale functies, nl. documentatie, onderzoek, voorlichting, opbouwwerk e.d. Zij willen het platform zijn waarop de functionele raden elkaar ontmoeten. Deze veranderingen voltrekken zich niet zonder moeilijkheden, omdat de opbouworganen van oudsher een redelijk duidelijk veld van werkzaamheden hadden.

Hoewel plaats en functie van de provinciale opbouworganen per provincie aanzienlijke verschillen vertonen, kan in het algemeen gesteld worden dat deze organen de meest geslaagde voorbeelden zijn van territoriaal en institutioneel opbouwwerk. Naast enig onderzoek, documentatie en studie, hebben zij zich ontwikkeld tot een dienstverlenende organisatie t.b.v. provinciaal en locaal bestuur, en de instellingen van de bevolking. Voorzover zij met de ‘grass roots’ in aanraking komen, ligt - terecht - het initiatief voor dit contact in hoofdzaak bij (de instellingen van) de bevolking.

De verklaring voor het redelijk bevredigend functioneren ligt - in overeenstemming met mijn theoretische vooronderstelling - in het feit dat deze organen zich op een terrein zijn gaan bewegen waarop weinig concurrentie was. In het staatsrechtelijke bestel is nl. voor de provinciale overheid in het uitvoerende vlak een bescheiden plaats toegekend201. Het provinciaal bestuur heeft - algemeen aan-

geduid - zijn belangrijkste functies op het terrein van de controle op de uitgaven en beslissingen van de gemeenten en op dat van de ruimtelijke ordening. Toen de rijksoverheid via subsidiëring activiteiten op ‘sociaal’ terrein mogelijk maakte, werd hiermee een terrein opengelegd waarop het provinciaal bestuur weinig of niets deed. Er was a.h.w. een soort beleidsvacuüm (‘een gat in de markt’) dat door de instelling van een opbouworgaan kon worden opgevuld. Gegeven het feit dat de grotere gemeenten in de provincie dit ‘sociale terrein’ wel behartigden en de kleinere gemeenten - door hun bescheiden instrumentarium - in veel mindere mate, zien we dat de opbouworganen hun werkgebied vooral in landelijke streken hebben. Naast de economisch-technologische en planologische diensten vormden de opbouworganen een nuttig complement in de sociaal-culturele sfeer. Het aanbod van de provinciale overheid kreeg op die manier een vollediger karakter. Wellicht heeft ook nog een rol gespeeld in de voorspoedige groei van de opbouworganen het feit van de aanwezigheid van een zeker regionalisme in de sociaalculturele sfeer (dat in vele provincies valt te constateren), waardoor van een ‘sociale’ identiteit van verschillende vooral ‘plattelands’-provincies gesproken kan worden. Dit biedt een basis voor sociaal beleid.

Hoewel ook hier de opbouworganen - in materiële zin - gezien moeten worden als onderdeel van het provinciale bestuurlijk-politieke systeem, hebben zij zich toch feitelijk veel vrijer kunnen ontwikkelen dan met soortgelijke organen op het stedelijke vlak het geval is. In het provinciale opbouworgaan was een voor het provinciale beleidsproces nieuw stuk deskundigheid aanwezig, dat weinig of geen concurrentie behoefde te duchten van de bescheiden provinciale bureaucratie. De provinciale opbouworganen hebben door deze beleidsruimte (‘discretion’) een relatief zelfstandige koers kunnen varen. Weliswaar in nauwe samenwerking met de provinciale overheid, maar niet met de geforceerd afstandelijke houding tegenover de overheid, die zo kenmerkend is voor vele opbouwinstellingen op het stedelijke vlak. De provinciale overheid heeft altijd

dankbaar de financiële steun van de centrale overheid, die de instelling en uitbreiding van deze organen heeft mogelijk gemaakt, aanvaard. Want zoals een kamerlid heel juist opmerkt: ‘De provincies missen eigen technische diensten op dit terrein’202. Daaruit is niet alleen de voorspoedige groei van deze organen te verklaren, maar ook het sterk dienstverlenende karakter van hun activiteiten. Zij hebben een ‘gat’ gevuld in de provinciale bureaucratie. Zo lang deze bureaucratie die deskundigheid niet aan zich trekt, kan men vrede hebben met de gegroeide verhoudingen, al blijf ik een dergelijke constructie uit een oogpunt van duidelijke politieke (staatsrechtelijke) verantwoordelijkheid ongewenst vinden.

Aan deze bezwaren wordt nog meer voedsel gegeven nu de stimulering in de richting van instelling van functionele raden - door het Memorandum - op gang is gebracht en deze de dragers moeten worden van de provinciale opbouworganen-nieuwe-stijl. De diffuse verantwoordelijkheidsstructuur die het kenmerk is van deze tussenorganen - geklemd tussen particulier initiatief en bevolking-wordt op deze wijze geïnstitutionaliseerd. Dit klemt temeer daar de politiek-territoriale schaalvergroting (o.a. gewestvorming, grotere gemeenten) het traditionele werkgebied van de opbouworganen zal doen verminderen. Het valt te verwachten dat deze grotere eenheden zich zullen gaan verzekeren van het soort deskundigheid dat nu in de opbouworganen aanwezig is. Het zou van goed beleid getuigen - maar ik besef hier een vrome wens uit te spreken - op die veranderingen te anticiperen. Een vrome wens inderdaad, omdat er tot op de dag van vandaag nauwelijks een vleugje contact is tussen de ministeries van Binnenlandse Zaken (waar de bestuurlijke reorganisatie wordt voorbereid en uitgevoerd) en CRM203, dat op eigen houtje vorm geeft aan een soort partiële ‘vierde’ bestuurslaag204.

4.3.3 Opbouwwerk in regionaal verband

Voordat het sociaal beleid in de ontwikkelingsgebieden werd ge-

entameerd, waren in enkele streken (regio's) reeds vormen van samenwerking tussen gemeenten (vaak inclusief de organisaties van het particulier initiatief) ontstaan die tot doel hadden bepaalde gebieden uit hun economisch-sociale en territoriale achterstand te tillen205. De doelstelling werd vaak geformuleerd als: streekverbetering. Dit betrof niet slechts sociaal-culturele voorzieningen, maar vooral maatregelen op het terrein van modernisering van de landbouw, het aantrekken van nieuwe economische activiteiten, verbetering van het onderwijs, vormen van voorlichting, e.d. Naar intentie waren deze pogingen te zien als een vorm van ‘community development’, d.w.z. een totale aanpak gericht op een algehele ontwikkeling van de streek. De economische doelstellingen prevaleerden echter; vandaar ook de nogal eens voorkomende naam: welvaartsstichting206. Ruilverkavelingsgebieden vormden vaak de belangrijkste werkterreinen voor deze stichtingen. Later is - toen CRM (MaWe) zich meer intensief met de regionale ontwikkeling is gaan bezighouden - de term regionale welzijnsstichting meer in zwang geraakt.

De in 1958 voor dit soort stichtingen tot stand gekomen subsidieregeling, gevoegd bij de omstandigheid dat het regionaal-economische beleid zich meer ging concentreren op de ontwikkeling van grotere bevolkingskernen, heeft een sterke stimulans betekend voor de oprichting van regionale welzijnsstichtingen. Sommige landelijke gebieden die buiten de stimuleringsmaatregelen van het regionaaleconomische beleid vielen, hebben het initiatief genomen om toch iets aan de ontwikkeling van hun streek te doen207. Het initiatief is soms uitgegaan van de gemeenten, soms ook van bepaalde belangenorganisaties, soms van beide. In ieder geval zijn de regionale welzijnsstichtingen in hoge mate afhankelijk van de bereidheid van gemeenten - zelf meestal bescheiden geïnstrumenteerd - om gezamenlijk bepaalde bovengemeentelijke problemen, zoals streekontwikkeling, ter hand te nemen.

De feitelijke activiteiten van de aldus ontstane stichtingen bestrijken - overigens met grote verschillen per regio - een omvangrijk terrein208. De stichtingen zijn te beschouwen als ontmoetingspunten van gemeenten en particulier initiatief (belangenorganisaties). Er wordt gesproken over en gewerkt aan de ontwikkeling van gemeenschappelijke projecten op het terrein van economie, onderwijs, gezondheidszorg, sociale dienstverlening, opbouwwerk, etc. Voorzover er van opbouwwerk sprake is, speelt dat zich in hoofdzaak af op het niveau van samenwerking en coördinatie van verschillende activiteiten (institutioneel opbouwwerk)209. Het ‘eigenlijke’ opbouwwerk - de stimulering van de ‘grass roots’ - speelt een ondergeschikte rol210. Begrijpelijk, want gemiddeld is er slechts 1 functionaris op 42.000 mensen211. De opbouwconsulenten die bij de stichtingen werkzaam zijn - niet zelden ‘uitgeleend’ door het provinciale opbouworgaan212 -, verrichten voornamelijk institutioneel opbouwwerk. Ook in dit geval kunnen de welzijnsstichtingen gezien worden als verlengstukken van (inter-)gemeentelijk beleid. Voor de financiering zijn zij voor ongeveer 75% afhankelijk van subsidies van gemeenten, provincie en centrale overheid213. In de subsidieregeling Samenlevingsopbouw (1971) en het Memorandum wordt de mogelijkheid geopend om het net van de ruim 30 welzijnsstichtingen uit te breiden tot gebieden die dergelijke stichtingen nu nog niet kennen. Een regio van ongeveer 75.000 inwoners komt in principe in aanmerking voor de subsidiëring van een welzijnsstichting. Vele welzijnsstichtingen werken op het ogenblik in kleinere regio's214.

Ten aanzien van de structurele positie van de welzijnsstichtingen kan het volgende worden opgemerkt.

De gesuggereerde onafhankelijkheid van de welzijnsstichtingen, die in het Memorandum is voorzien, zal bij de tendens tot bestuurlijke schaalvergroting (o.a. gewestvorming, grotere gemeenten) een fictie blijken te zijn, omdat grotere bestuurlijke eenheden a) zich kunnen veroorloven (én genoodzaakt zijn) de activiteiten van de stichtingen aan zich te trekken, terwijl b) de noodzaak tot intergemeentelijke samenwerking komt te vervallen. Samenwerking zal dan - in nieuwe vorm (b.v. a.g.v. binnengemeentelijke decentralisatie) - binnen de grotere gemeente tot haar recht komen of binnen het gewest217.

Met erkenning van de betekenis die welzijnsstichtingen hebben (gehad) - bij anticipatie - voor de bestuurlijke samenwerking en schaalvergroting, valt te voorzien dat er voor hen in de toekomst geen rol meer is weggelegd. ‘Een Stichting die werkt aan de streekontwikkeling, moet zich geleidelijk overbodig maken’218. Want welzijnsbevordering in ruime zin is een taak die permanent toevalt aan de politiek-bestuurlijke overheid. Voorzover andere instellingen zich dit mede tot hun taak rekenen, dient daarin de overheid niet vertegenwoordigd te zijn, wat uiteraard niet wegneemt dat de overheid deze activiteiten financieel kan ondersteunen.

4.3.4 Opbouwwerk en de stedelijke overheid

Na provincie en regio is het opbouwwerk sinds 1965 - althans in de vorm van stedelijke welzijnsraden (raden voor overleg en advies) - ook op stedelijk niveau geïntroduceerd. Voor de beoordeling van het beleid en de (toekomstige) mogelijkheden van opbouwwerk is dit niveau van uitermate grote betekenis. In de eerste plaats omdat, gezien omvang en werkgebieden van het stedelijke bestuur, het opbouwwerk heel nadrukkelijk geconfronteerd wordt met sociale systemen die dezelfde doelstellingen als het opbouwwerk (willen) verzorgen. Anders dan bij provincie en regio lijkt in de stedelijke sfeer nauwelijks enige ruimte aanwezig te zijn om de functie opbouwwerk op enigermate zinvolle en duurzame wijze te verzelfstandigen in welzijnsraden. In de tweede plaats omdat een, zij het beknopte, analyse van de stedelijke situatie voorspellingen over de ontwikkeling van het opbouwwerk mogelijk maakt.

Alvorens tot een waardering van de mogelijkheden en de wenselijkheid van opbouwwerk op stedelijk niveau te komen, moet eerst iets gezegd worden over de (beleids-)processen die verantwoordelijk zijn voor de invoering van stedelijke welzijnsraden, als laatste schakel in het systeem van territoriaal opbouwwerk. De stedelijke welzijnsraden zijn, in grote lijnen, het product van een tweetal ontwikkelingen, die in het begin van de zestiger jaren door het beleid op

één noemer worden gebracht. De eerste is de vervanging van de Armenwet (1912) door de Algemene Bijstandswet (1965); de tweede is het streven van het beleid naar decentralisatie.

(a) Vervanging Armenwet door Algemene Bijstandswet - De bedoeling van de Armenwet was de hulp- en dienstverlening vanuit de particuliere organisaties op het gebied van maatschappelijke zorg le coördineren. Het grote aantal ‘weldadigheids’-organisaties dat in elke stad was te vinden, diende één centraal orgaan voor overleg, registratie en coördinatie te hebben om - wat een belangrijk motief voor hun oprichting was - de ‘dubbele bedeling’ tegen te gaan. Dit centrale orgaan was de Armenraad, op goede gronden ook wel eens omschreven als het ‘bolwerk van het particulier initiatief’219. Elke stad van enige omvang kon een dergelijke raad instellen. Een belangrijk figuur in deze raden was de secretaris, een beroepskracht die door de Kroon werd benoemd en waarvoor de salarislasten werden gedragen door de rijksoverheid. Het grootste deel van de kosten van de onder de secretaris werkende beroepskrachten (‘het bureau’) kwam voor rekening van de betreffende stedelijke overheid.

Van grote betekenis voor de positie van de raad zijn de crisisjaren geweest. In de crisisjaren is nl. het grootste deel van de zorg voor het materiële welzijn van de burgers overgenomen door de (gemeentelijke) overheid. We zien in die tijd de gemeentelijke sociale diensten ontstaan, die daadwerkelijk deze zorg aan zich trokken220. Hierin komt tot uitdrukking de toenemende verantwoordelijkheid die de overheid krijgt te dragen voor het welzijn van haar onderdanen. In die crisistijd - met bezuinigingen op alle fronten - zien we dat de ruim 30 Armenraden die ons land telde, worden teruggebracht tot 20221. Vele gemeentelijke overheden waren niet meer bereid de kosten voor deze raden te dragen, mede omdat zij nu zelf steeds meer gingen doen aan zaken die tot dan, althans gedeeltelijk,

tot het werkterrein van de sociale raden hadden behoord.

Sinds die tijd is er - nu eens latent, dan weer manifest - altijd een spanningsverhouding blijven bestaan tussen de gemeentelijke sociale diensten en de Armenraden. Men zou kunnen zeggen dat de uitbreiding van de overheidszorg op dit terrein de functie van de Armenraden, die na de oorlog de meer neutrale naam Sociale Raad gingen voeren, steeds verder heeft uitgehold. Zeker wanneer men let op de materiële kant; formeel was het particulier initiatief een ‘heilige koe’. Steeds meer zijn de Sociale Raden ‘Fremdkörper’ geworden in het gemeentelijke aanbod aan welzijnsvoorzieningen222. De sociale diensten groeiden, de Sociale Raden stagneerden. Voorzover zij wel redelijk functioneerden was dat niet toe te schrijven aan het gewicht dat zij in het stedelijk systeem bezaten, maar meer aan de aanwezigheid van een bekwame secretaris. Er waren in dit opzicht grote verschillen tussen de steden, mede afhankelijk van de kwaliteit van de personele banden tussen de politieke/bestuurlijke/economische elite en de bestuurders van de Sociale Raad, categorieën die overigens niet zelden samenvielen. Na de oorlog is de positie van de Sociale Raad steeds meer perifeer geworden door: 1) de toegenomen welvaart; en 2) de toenemende verantwoordelijkheid van de overheid (sociale voorzieningen e.d.), die gepaard ging met een uitbreiding van het ambtelijke apparaat op dit terrein, waartegen het bureau van de Sociale Raad op geen enkele manier was opgewassen.

Ook in de sfeer van de niet-materiële hulpverlening, d.w.z. de coördinatie van de organisaties van het particulier initiatief, waartoe de Sociale Raden een belangrijke bijdrage zouden hebben kunnen leveren, zijn de Sociale Raden - uitzonderingen daargelaten - niet goed van de grond gekomen223.

Sluitstuk in deze ontwikkeling van toenemende uitholling van de positie der Sociale Raden, is de invoering van de Algemene Bijstandswet geweest. Daarin wordt iedere burger het recht verleend

op sociale bijstand. De uitvoering van deze wet is opgedragen aan de gemeenten, die daarmee een forse uitbreiding van hun verantwoordelijkheid en apparaat hebben ondergaan (o.a. met eigen maatschappelijk werkers). Het sociale beleid is daarmee bijna geheel toegevallen aan de gemeenten.

(b) Decentralisatie welzijnsbeleid. Aan het eind van de jaren vijftig, begin van de jaren zestig wordt als nieuwe beleidslijn de decentralisatie geïntroduceerd. Achtergrond van die gedachte was dat het welzijnsbeleid zoveel mogelijk vorm moest krijgen op de niveaus waar de invloed van de beleidsmaatregelen zich deed voelen. Daar valt het beste te bepalen wat de behoeften zijn, die immers van plaats tot plaats (kunnen) verschillen. Het beleidsterrein van CRM dient daarom ook op stedelijk niveau vertegenwoordigd te zijn. In dit verband komt de gedachte aan wijkopbouwwerk weer voorzichtig naar voren224, die na de aanval van Van Doorn (1955) enige tijd was verdwenen. Het welzijnsbeleid komt door decentralisatie dichter bij de bevolking. Tevens wordt de afstand tussen bestuurders en bestuurden op deze wijze verkleind.

Een bevredigender verklaring voor de expansie van het centrale beleid naar het stedelijke niveau is gelegen in de veilige verwachting dat de Sociale Raden per 1965 (ABW) geen reden van bestaan meer zouden hebben. Gegeven de sterke politieke positie van het particulier initiatief, waarvan de Sociale Raad een belangrijk instrument was, heeft het beleid op knappe wijze geanticipeerd door tijdig voorbereidingen te treffen, opdat het vacuüm dat de Sociale Raden achterlieten opgevuld kon worden met stedelijke welzijnsraden. Deze laatste kregen weliswaar een wat ruimere taak toebedeeld (beleidsvoorbereiding e.d.) - men kon immers moeilijk de uitgeholde positie van de sociale raad overnemen -, een taak overigens die niet wezenlijk verschilt van de opvattingen die de Staatscommissie Vervanging Armenwet in 1954 (!) daaromtrent al had gepubliceerd225. De ‘goal displacement’ die het centrale beleid voorstelde, garandeerde de continuïteit van het apparaat van

de Sociale Raden226 en het particulier initiatief. Het nieuwe was, dat in de besturen van de welzijnsraden voor de overheid een belangrijke plaats werd ingeruimd. De niet toevallig ook in 1965 ingevoerde rijksbijdrage voor deze raden maakte een soepele overgang van Sociale Raad naar stedelijke welzijnsraad mogelijk. De ‘vastere’ subsidieregeling zou spoedig volgen.

Dat bovenstaande verklaring meer realiteitsgehalte bezit dan die welke door het beleid wordt gegeven, moge ook nog uit het volgende blijken. In de eerste plaats valt moeilijk te ontdekken wat het decentraliserende karakter is van het beleid. De idee om het stelsel van territoriaal opbouwwerk ook op stedelijk niveau te brengen, is op centraal niveau bedacht. Van een werkelijk gesprek met de betreffende gemeenten is geen sprake geweest. De structuur is aan de gemeenten opgedrongen227. Dat blijkt ook al uit de uniformiteit - zie Memorandum - van de voorgestelde structuur. Dit alles is in lijnrechte tegenspraak met de variabiliteit die welzijnsvoorzieningen en -structuren te zien zullen geven wanneer zij op plaatseliijk niveau worden geformuleerd. Met decentralisatie heeft dit alles weinig te maken. Wel kan men zeggen dat de gemeenten aan de huidige situatie mede schuldig zijn, omdat zij niet tijdig geprotesteerd hebben tegen deze overrompelingstechniek228. Een factor is ook geweest dat vele gemeenten niet goed wisten wat te doen met de Sociale Raden. De welzijnsraden van CRM boden voor dit probleem een uitkomst. De lijdelijke aanvaarding van de welzijnsraden door de gemeenten is waarschijnlijk nog in de hand gewerkt doordat het centrale beleid de rijksbijdrageregeling uitdrukkelijk als experimenteel en tijdelijk (3 jaar) bestempelde. Maar de welzijns-

raden pasten te mooi in de afronding van een beleidssysteem om te verwachten dat het hier werkelijk om een tijdelijke zaak zou gaan. Integendeel, na 3 jaar kreeg de regeling een vast karakter.

Tekenend voor het centralistische beleid van CRM is dat men zich niet heeft afgevraagd waarom de Sociale Raden zo slecht functioneerden, een vraag die des te actueler werd nu de ABW het laatste restje sociale dienstverlening aan de Sociale Raden onttrok. De invoering van de ABW zou - bij anticipate - een goede aanleiding zijn geweest om eens na te denken over, c.q. alternatieven te ontwikkelen op het terrein van de verhouding overheid-particulier initiatief, en de rol die beide (en anderen) zouden moeten spelen in de welzijnsbevordering. Daarvoor was temeer aanleiding omdat door de ABW het zwaartepunt van de activiteiten van een welzijnsraad zou komen te vallen op de coördinatie van het grote aantal instellingen. De Sociale Raad had deze taak nooit goed aangekund. Zou dat dan wel verwacht mogen worden van de Welzijnsraad, daar aan de oorzaak van de kwaal - het chaotische aantal organisaties - weinig of niets werd gedaan.

De decentralisatiegedachte - met verwijzing naar participatie e.d. - heeft slechts de functie gehad om een in wezen centralistisch beleid doorgevoerd te krijgen. Trekt men dit rookgordijn op, dan betekent decentralisatie niet veel meer dan het ter beschikking stellen van voorzieningen en organisaties aan een lagere overheid. In de naïeve veronderstelling dat de grotere nabijheid van de voorzieningen iets te maken zou hebben met decentralisatie van de beleidsvoorbereiding. Op stedelijk niveau zijn we nu een aantal organisaties rijker die even ver afstaan van de bevolking als welke andere overheidsvoorzieningen ook. Niet alleen materieel, maar zelfs formeel, omdat de bevolking niet in de gelegenheid is gesteld deel te nemen aan de beleidsvoorbereiding in de welzijnsraden. Hoe men het beleid ook wil waarderen, één evaluatiecriterium wordt op zijn minst aangereikt door de confrontatie met de beleidsdoelstellingen. In dit opzicht kan het decentralisatiebeleid de toets van zelfs een milde kritiek niet doorstaan.

Ontwikkelingsmogelijkheden van stedelijke welzijnsraden.

De laatste jaren zijn in de meeste steden die daarvoor in aanmerking ko-

men welzijnsraden ingesteld, die overigens onder verschillende namen opereren. In vrijwel alle gevallen zijn aan de instelling van de raden moeizame onderhandelingsn voorafgegaan. Er heerste - en nog steeds - grote onduidelijkheid over wat de raden zouden moeten gaan doen229. Van de zijde van de gemeentelijke overheid zag men - niet ten onrechte - niet goed in wat de welzijnsraden zouden moeten doen, zeker niet wanneer deze beleidsvoorbereiding en -planning kregen opgedragen. Men krijgt in veel gevallen de indruk dat de gemeenten - mede onder druk van het particulier initiatief en CRM - met tegenzin de oprichting van welzijnsraden bevorderen. De gemeenten voelen zich door het aanbod van CRM in een moeilijke positie gemanoeuvreerd; zij kunnen ‘voor nun fatsoen’ aanspraken op de oprichting van raden moeilijk negeren. Voor het aantonen van de overbodigheid ervan heeft CRM door zijn anticipatiebeleid de bewijslast verlegd naar de gemeenten. De gemeenten aanvaarden de raden lijdzaam, in de juiste veronderstelling dat:

De onduidelijkheid die er over de welzijnsraden bestaat is structureel van aard. Zij komt niet voort uit de zgn. moeilijke aanloopperiode die alle nieuwe organisaties kennen. Dat is een veelgehoord argument; de welzijnsraden zijn nog niet uitgekristalliseerd, zijn nog onvoldoende bekend bij de bevolking e.d. Structureel is de

positie van de raden onduidelijk en zwak230, omdat:

In feite zijn de welzijnsraden óf instrumenten van het gemeentelijke beleid óf organen die in een vertwijfelde poging zelfstandig te lijken, geforceerd afstandelijk gaan doen tegen de overheid. Het is bijna komisch te zien hoe sommige raden (d.w.z. het apparaat: de professionals) - en dat geldt ook voor vele wijkopbouworganen - voortdurend achter elke actie die uit de bevolking opborrelt, aanhollen. Door de onduidelijke legitimiteit proberen zij - in overeenstemming met de bevolkingsoriëntatie - een legitimiteit te ontlenen door zich op het standpunt van de bevolking te stellen. Het kunstmatige karakter ervan is duidelijk. Als ze zich op het standpunt van de bevolking stellen - even aangenomen dat die bevolking daar blij mee is; niet zelden vindt men dat de raad de eigenlijke actie maar ‘voor de voeten loopt’ -, dan komen zij in conflict met het bestuur, dat de opdracht heeft de relatie tussen overheid en bevolking soepel te doen zijn. Daarbij kan dan altijd gewezen worden op het feit dat de raad alle belangen in het oog moet houden - zij wil tenslotte representatief zijn voor de hele stad -, en zich niet teveel mag identificeren met een toevallige actie in een of andere wijk. Deze onverenigbare verwachtingspatronen - aan de ene kant het rustige overleg tussen overheid en instellingen, aan de andere kant de identificatie met een ongrijpbare categorie als de bevolking - leiden tot onoplosbare spanningen, niet alleen in de organisatie, maar ook bij de professionals232.

Er zijn twee reacties op dit conflict tussen de bureaucratisch-professionele en de representatieve rol op te merken. Sommige raden en professionals lossen de spanningen op door zich toe te leggen op het overleg tussen instellingen en overheid, studies te verrichten, rapporten te maken e.d., d.i. de keuze voor de bureaucratisch-professionele rol. Hun activiteiten zijn hiermee dicht in de buurt

van de overheid gelocaliseerd. In feite zijn de raden daarmee uitlopers van de gemeentelijke bureaucratie geworden; zij raken verstrengeld in het commissiewerk, het overleg, de advisering en het lezen van rapporten van de gemeente. Op deze wijze verrichten de raden een zinloze hoeveelheid dubbel werk. Zij worden ‘overruled’ door de gemeentelijke, politiek-bestuurlijke, overheid, worden overal bij betrokken, en komen derhalve zelfs niet als organisatie tot een zekere identiteit. Een groot deel van de energie verdwijnt in de bureaucratische machine, die door het overheidsapparaat wordt bestuurd. Want ook in de raden wordt het eigenlijke werk grotendeels door professionals verricht. Zo houden professionals van de overheidsbureaucratie andere professionals van een diffuus soort instelling als de raad bezig.

Een andere oplossing van het rolconflict is aansluiting te zoeken bij allerlei acties uit de bevolking; een keuze voor de representatieve rol. We zien dit, zoals opgemerkt, nogal eens voorkomen bij professionals. De moeilijkheid hierbij is dat de professional zich, per definitie, altijd ná het ontstaan van de actie kan aansluiten, waarbij men zich de legitieme vraag kan stellen op welke gronden hij een dergelijke aansluiting kan verdedigen. Zijn onduidelijke positie wordt ook door de bevolking opgemerkt, die dit probleem overigens snel oplost door de opbouwwerker als een ‘meneer van de gemeente’ te ontmaskeren233.

Wat in dit soort gevallen ook veel gebeurt, is dat de gemeente het initiatief overneemt. De bevolking richt zich immers meestal direct tot de gemeente en laat zich niet de schakel van de welzijnsraad opdringen. Er komt dan een ‘echte’ meneer van de gemeente; zo ontstaat een dialoog tussen overheid en bevolking. Nu kan men op goede gronden stellen dat er aan deze dialoog nog het nodige ontbreekt. Het betekent echter de klok terugzetten door welzijnsraden als intermediair te introduceren om de betrokkenheid van de bevolking bij politiek en bestuur te vergroten. Die betrokkenheid laat zich op deze semi-corporatistische wijze niet organiseren in raden, die zelf niet democratisch zijn gekozen. De raden belemmeren, voorzover zij zich met groeperingen uit de bevolking bezighouden

(het grootste deel is institutioneel opbouwwerk, of ‘ambtelijk’ werk), de betrokkenheid op het politieke gebeuren. Het zijn eerder ontpolitiseringsinstituten, omdat zij in hun opzet een bufferfunctie vervullen tussen de bevolking en de aan haar verantwoordelijke overheid. Het contact tussen overheid en bevolking wordt er eerder door belemmerd dan bevorderd. Aan de m.n. door het particulier initiatief gecultiveerde antithese overheid-bevolking wordt door de raden nieuw voedsel gegeven234, terwijl al lang de tijd is aangebroken om tot een herdefiniëring van die relatie te komen. De bevolking ziet de raad als een deel van de bureaucratie en gaat meestal direct naar de werkelijk verantwoordelijke instellingen. Zij heeft geen behoefte aan de zinloze omweg van de welzijnsraad235.

De perifere positie die de Sociale Raad al had in het stedelijke voorzieningenpatroon, is - ondanks de ‘face lift’ - nog sterker geaccentueerd in de figuur van de welzijnsraad. Dezelfde redenen waarom de centrale overheid er niet toe over is gegaan een radenapparaat naast zich te creëren236, gelden nl. ook, en vooral, voor de grotere gemeenten. Want beide soorten overheid houden zich al enkele decennia - gesteund door een omvangrijk apparaat - bezig met de zaken waar nu ook de welzijnsraden zich mee bezig moeten houden. Er is geen werkelijke ‘ruimte’, die de welzijnsraden in deze vorm ooit tot zinvolle organisaties zou kunnen maken. De concurrentie van de politiek-bestuurlijke overheid is te groot237.

Welzijnsraden zijn voor een belangrijk deel doublures van het gemeentelijke apparaat. Dat zij af en toe nuttige dingen doen, zal niemand betwijfelen, maar dat doet elke organisatie, ook al weet zij niet precies waarvoor zij in het leven is geroepen238. De enige relevante vraag is of de aangewende middelen een noemenswaardige bijdrage (kunnen) leveren aan de doelstellingen waaraan de welzijnsraden hun rechtvaardiging ontlenen. Het antwoord daarop moet ontkennend luiden. Voorzover welzijnsraden in feite binnen de invloedssfeer van de gemeentelijke overheid werken, kunnen hun activiteiten - als ze al niet door de gemeente zelf worden verricht - beter formeel in die sfeer getrokken worden. Dan weten de burgers waar de verantwoordelijkheden liggen. Voorzover welzijnsraden een poging doen zich in de ‘staatsvrije sfeer’ te bewegen, dienen zij de formele koppeling met de overheid af te breken. Als men vasthoudt aan de eigen verantwoordelijkheid van de door de overheid gesubsidieerde welzijnsorganisaties, dan dienen deze organisaties vanuit die verantwoordelijkheid te komen tot coördinatie van welzijnsorganisaties. Van daaruit is wellicht een zinvolle dialoog met de overheid mogelijk. Dat men voor een dergelijke coördinatie een welzijnsraad instelt, is denkbaar. Maar het punt is juist dat het particulier initiatief nooit - niet in de Sociale Raad, ook niet in de welzijnsraad - in staat is geweest een wezenlijke coördinatie tot stand te brengen in de welzijnsvoorzieningen, zodat het publiek gebruik kon maken van een overzichtelijk en toegankelijk aanbod. We hebben al eerder gezien hoe allerwegen wordt geklaagd over de chaos op dit terrein.

Men kan de hele constructie van het Memorandum zien als een begin van ‘Verstaatlichung’, waarbij, voorlopig, de overheid en het particulier initiatief in elkaar schuiven. Droeg de overheid allang het overgrote deel van de financiële lasten - met behoud van de organisatorische zelfstandigheid van het particulier initiatief -, nu

dragen overheid en particulier initiatief gezamenlijk de formele verantwoordelijkheid in b.v. de welzijnsraad. Blijft het particulier initiatief bij de uitvoering van welzijnsvoorzieningen in gebreke (tot voor kort monopolie van het particulier initiatief), dan kan de overheid zelf het initiatief nemen en de uitvoering ter hand nemen239. De creatie van de diffuse verantwoordelijkheidsstructuur, zoals we die in de welzijnsraden (en in het Memorandum) terugvinden, kan gezien worden als een poging het bestaande particulier initiatief - met al zijn verbindingen met m.n. de confessionele partijen - te redden. Daarmee heeft het beleid a.h.w. geprobeerd een wettelijke basis te schuiven onder een structuur, waarvan men zelf herhaaldelijk opmerkt dat zij onoverzichtelijk en inefficiënt is, een ‘wildgroei’ vertoont e.d. En dat alles onder het modieuze mom dat de bevolking, m.n. via het systeem van de welzijnsraden, tot inspraak, participate e.d. gebracht zou kunnen worden. De onoverzichtelijkheid, versnippering en inefficiency van de welzijnsvoorzieningen hadden juist aanleiding moeten zijn om na te gaan welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen. Dan had men opnieuw moeten bekijken voor welke activiteiten de overheid verantwoordelijkheid draagt en op welke wijze. Vooral dit laatste is van belang omdat dan opnieuw had kunnen worden bepaald hoe burgers kunnen participeren in het welzijnsbeleid. Dat is immers een centrale doelstelling van het welzijnsbeleid; iedereen weet dat er van participate in het huidige particulier initiatief nauwelijks gesproken kan worden. Daarbij had dan ook het punt betrokken kunnen worden dat sinds 1964 de gemeenteraad zelf ook over de mogelijkheid beschikt (Gemeentewet ex. art. 61 e.v.) om burgers, zelfs minder vrijblijvend dan nu in de welzijnsraad het geval is, bij

het beleid te betrekken240.

Voor een kamerlid is ‘nog niet bewezen dat de voorgestelde radenstructuur in de grotere gemeenten zal functioneren’241. M.i. zal die structuur niet (kunnen) functioneren; zij is ook uit een oogpunt van democratie-bevordering onwenselijk. Men moet het aanbieden van voorzieningen niet verwarren met participatiebevordering242.

Het wijkniveau.

Ook de wijkopbouworganen in nieuwe wijken, die geacht worden dicht bij het grondvlak (‘grass roots’) te zitten, opereren zonder legitimatiebasis. Zij zijn er, net als de welzijnsraden, door het centrale beleid neergeplant, zonder dat er ooit iemand om gevraagd heeft. Dit laatste is te meer merkwaardig omdat het beleid zich voortdurend beroept op de behoeften van de bevolking. Een behoeftenpeiling bij de bevolking vindt als regel niet plaats. De behoeften zijn hier gepostuleerd. Elke organisatie die eenmaal bestaat, stelt alles in het werk om zichzelf ‘waar’ te maken. Zij

voorziet dan zgn. in een behoefte. Afgezien van het feit dat er dan nog wel enige duizenden behoeften gecreëerd kunnen worden, hebben wijkopbouworganen niet zelden de latente functie de bevolking wensen te laten formuleren, die bijna altijd zijn terug te voeren op een gebrekkige planning van en/of onvoldoende voorzieningen in een nieuwe wijk243. Hier zijn het crèches, daar zijn het oversteekplaatsen, op weer een andere plaats zijn het verbindingen en groenvoorzieningen etc. Stellig geen onbelangrijke zaken, maar het opbouworgaan is noch een noodzakelijke, noch een voldoende voorwaarde om deze wensen tot uitdrukking te brengen. Voorzover het opbouworgaan een kanaal wil zijn om de bevolking aan het woord te laten, is het ongeschikt:

Wil men werkelijk een serieuze poging doen de participatie in democratische zin te bevorderen, dan rest geen andere weg dan

per wijk verkiezingen te organiseren en de wijk een eigen beleidsterrein, c.q. een eigen budget te geven. Deze weg is Rotterdam, althans in de beleidsvorming, in een in 1970 verschenen nota een heel eind opgegaan244. Dit streven is bijzonder te waarderen en vooral ook van belang, omdat Rotterdam al enkele decennia heeft gepionierd met de wijkgedachte. De wijkraad als adviesinstelling is, in het algemeen gesproken, een mislukking geworden. Pas door de instelling van democratisch gekozen wijkraden, zoals daar wordt voorgesteld, doet men een poging de democratie ook op dat niveau vorm te geven. Ook dan kan pas beoordeeld worden in welke mate en op welke punten een wijk sociaal geïntegreerd is245. In het ten dienste van wijkraad, wijkbestuur en wijkbevolking staande ambtelijke apparaat zullen stellig werkzaamheden verricht worden die nu door de wijkopbouwwerker van het opbouworgaan worden verricht. Van belang is echter dat deze activiteiten vanuit een duidelijk legitimatiekader worden ondernomen; er is een achterban die zich heeft kunnen uitspreken over de functies van de wijkinstelling. De opbouwwerker hoeft niet, zoals nu, steeds maar weer bezig te zijn aan vaak wisselende groepjes uit de bevolking zin en legitimate te ontlenen voor zijn werk. Dat is op den duur een onmogelijke opgave, die de eigenlijke bijdrage van de opbouwwerker, zo die er is,

nooit uit de verf kan laten komen. Als de opbouwwerker zich in de huidige situatie wil legitimeren voor zijn activiteiten kan hij in laatste instantie slechts verwijzen naar de instelling waar hij werkt, om vervolgens terecht te komen bij de centrale overheid, die het opbouwwerk mogelijk heeft gemaakt. Het ligt daarom voor de hand de legitimate op democratische wijze te zoeken in de stad of wijk waar men werkzaam is.

4.3.5. Conclusies

De conclusies kunnen kort zijn. In de verhouding tussen opbouwwerk en het bestuurlijke systeem is in meer concrete vorm de spanningsverhouding tussen de doelstellingen van het opbouwwerk en die van het politieke systeem, dat in het bestuurlijke systeem zijn belangrijkste uitvoerende instrument heeft, naar voren gekomen. Maar het gaat niet slechts om een spanningsverhouding. De doelstellingen van het opbouwwerk stuiten in hun uitvoering op het concurrerende en veel sterkere bestuurlijke apparaat, dat in opdracht van het politieke systeem gehouden is de doelstellingen van het opbouwwerk uit te voeren. Opdracht en werkterrein van het bestuurlijke systeem zijn zo omvangrijk dat er voor het opbouwwerk niet duurzaam op enige ruimte (autonomie), in de zin van de doelstellingen, gerekend mag worden. Het zou ook onwenselijk zijn - vanuit diezelfde doelstellingen - een pseudo-bestuurslaag in te voeren, zoals reeds