3 Welzijn als beleidsobject
Welzijn: van centrum naar periferie.
Gezien in historisch perspectief moeten we vaststellen dat de welzijnszorg - bedeling, armenzorg, maatschappelijk werk - steeds meer in een maatschappelijk perifere, geïsoleerde positie is beland. In de 19de eeuw - men leze er b.v. Brugmans op na5 - viel een belangrijk deel van de bevolking onder de armenzorg; in die zin was de armenzorg een ‘volkszaak’. De organisatie van de armenzorg was in handen van de elite: de gegoede burgerij en/of de kerken.
Een begin van een structurele oplossing van de armoede werd pas zichtbaar op het moment dat m.n. de arbeiders zich gingen organi-
seren, eerst in vakverenigingen, later ook in politieke partijen. Op dat moment ontstaat een ‘sociale quaestie’, waarop uiteindelijk slechts met sociaal-politieke maatregelen gereageerd kan worden. Er komen wetten - armenwet, kinderwet, e.d. -, die een eerste bescherming bieden tegen de wisselvalligheden van het opkomende industriële en handelskapitalisme. Dit proces heeft zich in deze eeuw voortgezet, en zijn (voorlopig?) eindpunt gevonden in het uitgebreide stelsel van sociale voorzieningen dat wij nu kennen.
Deze zaken zijn genoegzaam bekend. Zij worden hier slechts kort in herinnering geroepen om te laten zien dat door sociaal-politieke maatregelen en voorzieningen de welzijnszorg steeds verder naar de periferie van de samenleving is geschoven. Vooral na de laatste oorlog is dit proces verder voortgezet. Het maatschappelijk isolement - en derhalve de zwakke machtspositie van de welzijnszorg - is veroorzaakt door de volgende, deels samenhangende, omstandigheden.
| a | - Op het moment dat een aanzienlijk deel van de bevolking - door sociaal-politieke maatregelen - geen object meer is van welzijnszorg, wordt welzijnszorg een activiteit gericht op minderheden. Bestemd voor personen en groeperingen (soms geconcentreerd in bepaalde gebieden) die - om welke redenen dan ook - onvoldoende delen in de materiële en immateriële uitrusting van de ‘normale’ samenleving (d.w.z. die van de meerderheid). |
| b | - De problemen waarmee de welzijnszorg zich bezighoudt, zijn problemen die kennelijk geen oplossing hebben kunnen vinden in de ‘normale’ samenleving en die derhalve speciale voorzieningen vereisen. Voorzieningen die de bedoeling hebben, de problemen alsnog op te lossen of deze tot aanvaardbare proporties terug te brengen, opdat een minimum aan maatschappelijke integratie van betreffende personen/groeperingen wordt gewaarborgd. Het bestaan van voorzieningen onderstreept de afhankelijke positie van de groeperingen die object van hulpverlening zijn. Hun minderheidspositie leidt er - ondanks de voorzieningen - eerder toe de problemen bijna geheel toe te schrijven aan hún falen dan aan gebreken in de ‘normale’ samenleving. Het gevolg is dat de geregistreerde problemen nauwelijks systematisch worden ‘teruggespeeld’ naar de totale samenleving om b.v. materiaal te leveren op basis waarvan |
| - in preventieve zin - sociaal-politieke maatregelen genomen kunnen worden6. Er is meer sprake van een afstotingsproces, waarbij dit soort problemen vrijwel exclusief wordt toevertrouwd aan dë instellingen, die zich liebben verzelfstandigd in de welzijnszorg. | |
| c | - Dit proces van isolering is, vooral na de oorlog, nog in de hand gewerkt door de - overigens wel noodzakelijke - professionalisering van de welzijnszorg. De algemene tendens tot differentiatie en specialisatie heeft zich, zij het later dan in vele andere sectoren, ook op dit terrein gemanifesteerd. Daarbij heeft, naar mijn opvatting, het gerechtvaardigde streven naar maatschappelijke erkenning, tot een nogal overtrokken specialisering en professionalisering geleid, gezien de bagage aan kennis en de aard van de problemen. Vooral ook t.a.v. de aard van de problemen heeft zich o.i.v. het maatschappelijk werk een te ver gaande individualisering van de problematiek voorgedaan, die de toch al aanwezige tendens tot vergruizing van de collectieve maatschappelijke verantwoordelijkheid nog verder heeft versterkt. Men hoorde weinig van de sector welzijnswerk, men werkte in stilte voor het goede doel; de organisaties werkten - ook binnen de welzijnszorg - geïsoleerd en onafhankelijk van elkaar, evenals de rond verschillende velden en taken opgetrokken specialisaties van de professionals. Het maatschappelijk isolement resulteerde daarom tevens in een organisationeel en professioneel isolement van de verschillende vormen van welzijnswerk. Het aandragen, rubriceren en aggregeren van ervaringsmateriaal, op basis waarvan de ‘normale’ samenleving uitgenodigd (gedwongen) zou worden preventieve sociaal-politieke maatregelen te nemen blijft daardoor (grotendeels) achterwege7. De politiek (ruimer: de maatschappij) werd, tot voor kort, niet of |
| onvoldoende gevoed met ervaringsgegevens uit de welzijnssector. In die zin was het welzijnswerk ontpolitiseerd en maatschappelijk een ‘restcategorie’. |
Welzijn: van periferie naar centrum?
De laatste jaren is het woord welzijn onmiskenbaar in opmars. Het heeft dat andere bekende woord - welvaart -, dat in het na-oorlogse sociaal-economische jargon zo'n belangrijke plaats innam, van zijn voetstuk gehaald. Het beleid is b.v. niet meer in de eerste plaats gericht op welvaartsbevordering, maar op welzijnsbevordering. Mensen willen - zo wordt gezegd - niet meer welvaart, wel meer welzijn. Verbetering van de materiële omstandigheden (welvaart) is alleen nastrevenswaard, wanneer zij een bijdrage levert aan de vergroting van het welzijn. Welzijn lijkt een ‘volkszaak’ te worden.
Welzijn is het moderne slagwoord waarmee alle mogelijke wensen/behoeften/onvrede tot uitdrukking wordt gebracht. Het gevolg is dat deze aanduiding - omdat er alles onder verstaan kan worden - haar betekenis verliest. Wanneer welzijnsbevordering een centrale plaats gaat innemen in de sociaal-politieke strevingen, wordt zij - als beleidscategorie - object van een totaal beleid. Dit leerstuk van - wat men zou kunnen noemen - het ongedeelde welzijn, leidt ertoe dat de prestaties van de verschillende maatschappelijke sectoren - economie, wetgeving, huisvesting, verkeer, gezondheidszorg e.d. - hun zin ontlenen aan hun bijdrage tot het ongedeelde welzijn. Dit wil uiteraard niet zeggen dat deze sectoren - gezien de maatschappelijke differentiatie en specialisatie - hierdoor hun, altijd betrekkelijke, autonomie verliezen.
Maar daarmee wordt wel de vraag actueel naar de specificiteit van de bijdrage van wat we nu de welzijnssector noemen. Want het is nl. onmogelijk de welzijnsbevordering aan één maatschappelijke sector op te dragen. De onmogelijkheid daarvan is - op kleine schaal en in alle betrekkelijkheid - wel gebleken bij het opbouwwerk, dat als beleidscategorie wel het meest pregnant de bevordering van het ongedeelde welzijn in zijn vaandel heeft geschreven. Als beleidscategorie is het geschoven tussen bestaande sectoren, elk met hun eigen terrein en verantwoordelijkheid. Deze hebben de penetratie van opbouwwerk niet werkelijk serieus genomen, omdat
ook zij - niet ten onrechte - kunnen verwijzen naar hún bijdrage tot de vage categorie welzijn. Opbouwwerk is een vreemde beleidscategorie gebleven, omdat welzijns- en participatiebevordering toevalt aan het conglomeraat van maatschappelijke velden, waaruit de samenleving is opgebouwd. Het duidelijkst is dat weer geworden op gemeentelijk niveau, waar het opbouwwerk voor het eerst - en met een zekere mankracht - heeft geprobeerd enig werk te maken van zijn opdracht en niet - zoals bij de provincies - een nuttige aanvulling wilde zijn op het overheidsaanbod van voorzieningen. Het is er dáár, zoals elders al is aangetoond, niet in geslaagd, in de zin van zijn opdracht, door de bestaande sociale kaders heen te breken. Feitelijk bestaat het opbouwwerk - we spreken voor het jaar 19728 - voor bijna 58% uit voorzieningen voor minderheidsgroeperingen en voor ongeveer 20% uit subsidies voor de bouw van accomodaties.
De conclusie moet dan ook luiden dat het opbouwwerk - en ruimer: de welzijnssector - aan de doelstellingen van democratisering en participatiebevordering geen eigen identiteit kan ontlenen. Welzijn, in die zin opgevat, kan geen aparte beleidscategorie zijn. Wil men blijven spreken van een aparte welzijnssector, dan zal deze inhoud en identiteit kunnen verkrijgen door b.v. in het geheel van voorzieningen van een samenleving een bepaald terrein van activiteiten te kiezen. Zo zou men - zoals thans reeds het geval is - kunnen denken aan voorzieningen op sociaal-cultureel terrein, voor de instrumentering waarvan speciale deskundigheid vereist is, c.q. kan zijn.
Toch meen ik dat de welzijnssector als aparte beleidssector haar meest duidelijke identiteit kan opbouwen rand de ‘oude’ functie van hulpverlening. Maar dan wel op een wijze waardoor die hulpverlening betrokken wordt op de algemeen-maatschappelijke vraagstukken, die er in heel veel gevallen de oorzaak van zijn dat hulpverlening nodig is. Het welzijnswerk fungeert in die opvatting als zeef waarop individueel, collectief en maatschappelijk tekortschieten blijft liggen. Het aldus verzamelde materiaal levert de bouw-
stenen voor een welzijnsbeleid dat vooral een indicatiebeleid moet zijn.
Dit alles neemt niet weg dat in elke samenleving hulpverlening - en vaak heel concrete - nodig is. In elke samenleving bestaan tekorten of zijn groeperingen of personen aanwezig die m.b.t. het vigerende waardenstelsel een perifere positie innemen9. Dat betekent dat er altijd een categorie mensen is, die (tijdelijk) om hulp vraagt of waarmee de samenleving zich wil bemoeien. De hulpverlening kan uiteraard verschillende vormen aannemen, van individuele hulp tot voorzieningen voor een hele bevolkingsgroep. Verschillende soorten deskundigheid zullen daarom nodig zijn.
Om het welzijnsbeleid als indicatiebeleid te laten functioneren, zijn maatregelen nodig die isolering en stigmatisering van de welzijnssector zo veel mogelijk tegengaan. Indicatiebeleid is pas geslaagd wanneer er regelmatig - op basis van het in de welzijnssector verzamelde materiaal - sociaal-politieke maatregelen uit voortvloeien, die de behoefte aan directe hulpverlening tot een minimum beperken. Voorwaarde is dat het hulpverleningsapparaat zo flexibel is, dat het snel kan reageren op de steeds wisselende situaties die om hulpverlening vragen.
Om een goed samenspel tussen de welzijnssector en de ‘rest’ van de maatschappij te realiseren - nodig om het gemeenschappelijke in de vraagstukken van de gehele maatschappij én van de welzijnssector te kunnen onderkennen - dienen tussen beide duidelijke lijnen van verantwoordelijkheid getrokken te worden. Er dienen zo veel mogelijk garanties te worden ingebouwd, opdat de vraagstukken die binnen de welzijnssector aan de orde komen, teruggespeeld worden naar de totale samenleving. Ter aanduiding noem ik - ik kom er in de volgende paragraaf nog op terug -:
| a | - een goede registratie én aggregatie van gesignaleerde problemen, opdat daarmee materiaal wordt aangedragen voor sociaal-politieke maatregelen; symptoombestrijding en individualisering van de problemen wordt erdoor tegengegaan; op het ogenblik lijdt |
| de welzijnssector aan een gebrek aan gegevens, die - waren zij wel aanwezig - politiek en maatschappelijk een grote invloed zouden kunnen uitoefenen; het wordt dan voor burgers en politici moeilijker zich af te wenden van de problemen waarmee - naar veelal blijkt - een niet onaanzienlijk deel van de medeburgers worstelt; | |
| b | - een organisatiestructuur waarin professionals, vrijwilligers, cliënten (of cliëntsystemen) en de overheid verantwoordelijkheid dragen voor de gang van zaken; deze verbreding van de verantwoordelijkheidsstructuur vormt de best mogelijke garantie voor de vermaatschappelijking van de welzijnszorg, omdat zij aan degenen die direct betrokken zijn bij of verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor het werk, de beleidsvorming- en uitvoering opdraagt; beduidend beter dan de huidige structuur waarin de verantwoordelijkheid is opgedragen aan een, naar recruteringsbasis, beperkte groep van mensen die in hun vrije tijd vaak grote organisaties leiden, zonder veelal te (kunnen) weten wat er daar omgaat. |
Tot slot nog de opmerking dat de hier verdedigde relativering van de maatschappelijke functie van het welzijnswerk, niet automatisch een pleidooi inhoudt voor beperking van het welzijnswerk. Al zijn de gegevens niet overvloedig, het is duidelijk dat vele groeperingen/personen in onze samenleving behoefte hebben aan hulpverlening, zowel in de materiële als immateriële sfeer. Mijn pleidooi is er op gericht, problemen die alleen in andere maatschappelijke sectoren hun oplossing moeten en kunnen vinden niet als problemen van de beleidssector welzijnszorg te beschouwen. Men krijgt uit uitlatingen van sommige welzijnswerkers wel eens de indruk dat de hele samenleving object van hun welzijnszorg moet zijn. Dit nu lijkt mij een - overigens begrijpelijke - overschatting van de bijdrage van het welzijnswerk. Dát zij, vanuit hun werkervaring én als burgers, aandacht vragen en acties ondernemen voor wat zij zien als een betere samenleving, kan vanuit democratisch standpunt worden toegejuicht. Op dit punt is er geen reden tot relativering.
