5 De opkomst van een regionaal bijstandsevenwicht

Al in de middeleeuwen bestonden instituties zoals hoven en abdijen, die een eigen surplus vergaarden en die niet onmiddellijk verbonden waren met belangen op lokaal niveau. Kloosters namen soms behoeftigen op wanneer de omgeving door een ramp geteisterd werd en verlichtten zo de lasten van naburige dorpen en steden zodat die de tijd kregen om het charitatief evenwicht te herstellen. Feodale hoven deden hetzelfde en om dezelfde reden: om de instorting te voorkomen van het systeem van produktie en handel dat de belastingen opleverde waarvan zij bestonden. Ze gebruikten een deel van het opgespaarde surplus om in tijden van nood hun bron van inkomsten veilig te stellen. Religieuze aansporingen en oproepen tot feodale loyaliteit die het plaatselijk belang te boven ging, konden het proces van desertie uit het charitatieve evenwicht op gemeenschapsniveau vertragen en sommige steden ertoe bewegen om een deel van de zwervende armen te adopteren. Doordat ze het strikt plaatselijke perspectief te boven gingen en ze hun economische, politieke en morele reserves mobiliseerden, waren deze instituties in staat de fatale vlucht in lokaal isolationisme te voorkomen. Als ze de storm konden doorstaan, en als men alom ver-

trouwde dat ze daartoe in staat waren, kon hun integrerende aanwezigheid de figuratie van lokale autonomie helpen veranderen in de richting van institutionele coördinatie op regionaal niveau.

Tegen de zestiende eeuw begonnen grote steden als Amsterdam, Londen, Parijs, Lyon, Rome en Wenen een vergelijkbare rol te spelen in de handhaving van een charitatief evenwicht in de omringende regio: de gemeentelijke armenhuizen die voor de autonome lokale gemeenschappen in de regio als opvangscentrum fungeerden namen vele duizenden zwervers, zieken en bedelaars op. Door een onevenredig groot deel van de last op zich te nemen, probeerden ze hun centrale en overheersende positie in het regionale handels- en verkeersnetwerk te handhaven. Elke stad zag zich genoodzaakt in de streek die haar voedsel produceerde de armenzorg in evenwicht te houden om te voorkomen dat een heropleving van banditisme haar toevoerlijnen in gevaar bracht.

Het was voor deze open steden niet eenvoudig om toezicht te houden op het personenverkeer en mensen die niet voor zichzelf konden zorgen bij de poorten te weren, of wie de stedelijke liefdadigheid tot last werd uit te wijzen. Dus werden de steden overspoeld door hulpzoekenden.51 Drijfveer van de wetgeving was in de zestiende eeuw de bevestiging en versterking van een charitatief evenwicht tussen de autonome lokale autoriteiten in de omgeving. De beweging die in Frankrijk bekend staat als le grand renfermement was in de allereerste plaats een poging om een eind te maken aan de landloperij door opsluiting van de armen in plaatselijke instituties, vaak in onbruik geraakte voormalige léproseries, zoals Foucault heeft betoogd.52 Dergelijke armenhuizen, hospitia en asielen herbergden wezen en weduwen, bejaarden en zwakken, invaliden en berooiden, gekken en idioten, hoeren, schurken en kruimeldieven, maar ook de gezonde armen zonder middelen van bestaan. Deze instituties ontstonden in de grote steden, die rijk genoeg waren om de armen aan te trekken, maar ook om ze te verzorgen. Maar zelfs daar trachtten de autoriteiten zich in schaarse tijden te ontdoen van arme vreemdelingen, en loosden ze hen zodra dit maar enigszins mogelijk was.

De reeks decreten van Elizabeth I van Engeland die resulteerden in de wet van 1601, doelden, hoewel ze geheel andere voorzieningen behelsden, op een vergelijkbare versterking van het bijstandsevenwicht, zowel van elke gemeenschap afzonderlijk als tussen de gemeenten in een bepaald gebied.53 De wet van 1601 stelde normen op voor de verzorging van behoeftigen en de ondersteuning van gezonde armen, en eiste dat iedere gemeente een adequate armenbelasting aan de vermogende ingezetenen op zou leggen. De wet verving zo het instabiele lokale evenwicht van vrijwillige collectieve liefdadigheid door een systeem van verplichte belasting, en droeg de van oudsher kerkelijke taken van inzameling, coördinatie en uitbetaling over aan gekozen lokale armbestuurders. De belangrijkste bepaling in de wet hield in dat mensen zonder bestaansmiddelen bijstand moesten krijgen in hun geboorte- of woonplaats: de gemeente kon vestiging weigeren aan mensen die ‘tot last’ zouden kunnen worden, of ze, voordat het zover kwam, terugsturen naar de gemeente waar ze vandaan kwamen. De pre-

ambule van de wet was duidelijk over deze veel voorkomende situatie:

... om reden van enkele tekortkomingen in de wet worden arme mensen niet tegengehouden bij het gaan van de ene gemeente naar de andere, en derhalve pogen zij zich te vestigen in die gemeenten waar de grootste voorraden zijn, de meeste gemeenschapsgrond of woeste grond om hutten te bouwen, en het meeste hout voor hen om te verbranden of te vernielen, en als ze het hebben opgebruikt, dan naar een andere gemeente, om ten slotte als schurken en vagebonden te eindigen...54

Dit slaat op de open-field-dorpen met gemeenschapsgrond, de meenten, waarvan er vele pas laat in de achttiende eeuw omheind werden. Tot die tijd konden arme mensen buiten het marktsysteem en zonder eigendomsrechten toch allerlei bestaansbronnen vinden - een mate van onafhankelijkheid die hun vaak door de gevestigde burgers werd misgund. De omheining betekende een verslechtering: ‘Want daar waar vroeger een heleboel gezinshoofden en inwoners woonden, leeft nu alleen nog een herder met zijn hond...’55 En het proces versnelde zichzelf, want zij die door de omheining verdreven waren, belegerden nu de gemeenschapsgronden van de overgebleven ‘open’ dorpen.

De essentie van de armenwet was de introductie van een verplichte, uit gemeentebelastingen bekostigde onderstand56 die in elke gemeente de dilemma's van vrijwillige charitatieve actie op moest lossen. Geremek geeft een treffende karakteristiek van het algemene beleid: stedelijke hervormingen, of ze nu blijvend en efficiënt bleken of niet, grepen steevast terug op dezelfde middelen: er werden lijsten van nooddruftigen gemaakt, de meesten van hen werden als vagebonden uitgewezen, bedelaars werden voor ondersteuning uitgekozen en gewaarmerkt, asielen en liefdadige organisaties werden gecentraliseerd onder het bestuur van het gemeentelijke gezag, de financiering van de bijstand werd gegarandeerd, meestal door een speciale belasting.57 Hieraan kan worden toegevoegd dat het in die tijd burgers ook verboden werd om aalmoezen aan de armen te geven en op eigen initiatief daklozen te huisvesten.58

In het koloniale Nieuw-Engeland werd naar Elizabethaans voorbeeld een vergelijkbare regeling uitgewerkt op het niveau van de gemeentevergadering.59 De verantwoordelijkheid voor belastingheffing en bijstand berustte bij de lokale autoriteiten. De koloniale regering vaardigde algemene voorschriften uit over de zorg, de hoogte van de belasting, stelde richtlijnen vast voor inzameling en beheer, en - wat het belangrijkste was - gaf een regel voor de lastenverdeling van de bijstand met de bepaling dat alle behoeftigen aan hun geboorte- of woonplaats werden toegewezen. De verleiding om de armen uit te wijzen en een naburige gemeenschap met hen op te schepen bleef echter even groot als voorheen, vooral omdat de nieuwe normen voor bijstand het moeilijker maakten om de armen in de steek te laten zodra ze eenmaal formeel geaccepteerd waren als ‘last’ voor de lokale gemeenschap.

Het zeventiende-eeuwse Lyon had archers en chasse-geux, die de zwervende bedelaars moesten wegjagen. De plaatselijke constables in het koloniale Nieuw-

Engeland waren aangesteld om landlopers ‘te weren of door te verwijzen’.60 ‘Deze beslissing werd echter ontsierd door kortzichtigheid. De gemeenschap was van de ziekte genezen, maar bekommerde zich niet om de verspreiding van de besmetting bij haar buren.’61 In Pruisen escorteerden Duitse en Oostenrijkse troepen, overeenkomstig de bepalingen van het ältere Heimatrecht, groepen vagebonden de vorstendommen uit, terug naar hun veronderstelde geboorteplaats, waar men hun vaak de toegang weigerde en weer verder stuurde: kluchtige disputen die voor de gedeporteerde armen maar al te vaak in een tragedie eindigden.62 Omdat verbanning de vagebonden slechts naar de volgende gemeenschap doorschoof, gelastten de Nederlandse Staten-Generaal aan de Generaliteiten om de armen die uit een gemeente verbannen waren ook meteen hun gewest uit te sturen, met als enig resultaat een schaalvergroting van het probleem.63 Trattner concludeert: ‘Het probleem van de “ontheemde armen” in tijden van nood leidde tot de eerste belangrijke verandering in de uitoefening van de lokale verantwoordelijkheden.’64

Zowel de Elizabethaanse armenwet en de Amerikaanse koloniale varianten als het stelsel van stedelijke asielen in Frankrijk droegen in hoge mate bij tot de oplossing van het charitatieve dilemma binnen afzonderlijke gemeenschappen. Ze brachten ook een secularisatie, een laïcisation, van de armenzorg met zich mee, zoals Foucault heeft betoogd, en een systematische onderdrukking van de armen. In de woorden van Foucault: ‘Armoede werd van een religieuze ervaring die haar heiligde, langzaam maar zeker een morele conceptie die haar veroordeelde.’65 Deze statusverandering kan heel wel hebben samengehangen met de overgang van een charitatief evenwicht van vrijwillige donaties onder wederzijdse sociale controle naar een bijstandsevenwicht van wettelijk afdwingbare belastingen. De nieuwe verplichte regeling zou de religieuze liefdadige geestesgesteldheid verzwakken en vervangen door een notie van burgerplicht.

Deze nieuwe benadering van de armoede binnen elke gemeenschap garandeerde nog geen stabiel evenwicht op regionaal niveau: het bleef nog steeds lonend om de behoeftigen uit te sluiten en zelfs te verbannen. Gedurende de hele zeventiende eeuw en daarna heerste er een ‘volledig parochialisme’66 in Engeland, maar ook elders.

Doordat de nieuwe wetgeving de kans op plaatselijke mislukking verminderde werd het lokale bijstandsstelsel echter toch versterkt en het risico van regionale ineenstorting verminderd. Het regionale evenwicht werd ook gestabiliseerd door de afkondiging van een algemene toedelingsregel: de vestigingseis. De regel dat iedere gemeente zijn eigen armen onderhoudt werd, hoe dubbelzinnig ook, een ‘focale oplossing’67 in de zin dat, zolang verstoringen uitblijven, de partijen stilzwijgend daarop uit zullen komen. Toch werd de uitstoting van personen die hun nieuwe woonplaats tot last werden niet door de regel uitgesloten. En naarmate de manufactuur en mijnbouw tot ontwikkeling kwamen en de open velden omheind werden, nam het personenverkeer toe. Het was onmogelijk om een gezonde werkzoekende arbeidskracht te onderscheiden van een valide be-

delaar die zich als arbeider voordeed. Bovendien konden ook arbeiders in de loop der tijd behoeftig worden.68

Het functioneren van de Engelse Poor Law, het asielsysteem in Frankrijk en de armenhulp van de gemeentevergaderingen in Nieuw-Engeland leidden tot een gestaag toenemende interventie van de hogere autoriteiten. Omdat zij de armenwetten hadden uitgevaardigd, werden deze autoriteiten keer op keer geconfronteerd met verzoeken om amendering of aanpassing, en werden magistraten voortdurend belaagd door petities met betrekking tot de toewijzing van belastende armen aan deze of gene gemeente. Omdat het centrale gezag de lokale autoriteiten een verplichting had opgelegd, konden de gemeenten bovendien altijd protest aantekenen bij het gezag dat voor die regelingen verantwoordelijk was, maar ze, bij gebrek aan fondsen of bedolven onder een lawine van hulpzoekenden, niet ten uitvoer kon brengen. Dit gaf aanleiding tot incidentele wetswijzigingen en ad hoc subsidies door de hogere autoriteiten, of tot pogingen om de bijstandskosten over meerdere gemeenten ineens te verdelen of een vereniging van gemeenten een gemeenschappelijke last op te leggen.69

Doordat de autoriteiten richtlijnen voor de bijstand uitvaardigden, namen zij de verantwoording voor de uitvoering van hun voorschriften op zich, en werden ze meer en meer in de concrete toepassing van de armenhulp betrokken.70 Tot de negentiende eeuw echter leidden deze pogingen in de verste verte niet tot een coherent en effectief nationaal beleid.

Het probleem van de landlopers nam in de achttiende eeuw steeds grotere vormen aan. Wat betreft Frankrijk: ‘In de jaren tachtig van de achttiende eeuw namen hun aantallen, die toch al groot waren ten gevolge van de rigide sociaaleconomische structuur van het Ancien Régime, door bevolkingsgroei en economische crisis gestaag toe. In het gebied rond Parijs had het leger in 1788-1789 grote moeite hen te bedwingen en de wegen vrij te houden. Dat was ook het geval in Languedoc, waar het wemelde van de rovers en bandieten.’71 Met de landloperij nam ook de angst ervoor toe: omdat de stadsbevolkingen groeiden, braken er epidemieën uit, en men geloofde dat rondzwervende ‘gestoorde personen’ die ziekten verspreidden, wat ze hoogstwaarschijnlijk ook deden. Ook dit vergrootte het besef van regionale interdependentie onder de lokale gemeenschappen.72 De koloniale regeringen in Noord-Amerika, waar de Indianenoorlogen opschudding wekten, en de absolute monarchieën van West-Europa, die werden geteisterd door economische en demografische crises,73 konden problemen van een dergelijke omvang niet direct aan. Ze hadden geen politiemacht die misdadigersbendes kon opsporen en vernietigen, om maar te zwijgen van de arrestatie van bedelaars in het hele rijk.74 In de meeste gevallen konden ze slechts strenge straffen vaststellen voor landloperij en de gemeenten met klem gelasten rondzwervende bedelaars achter slot en grendel te zetten en te houden, iets waar de bestuuders weinig voor voelden vanwege de inspanning en kosten die voortdurende patrouille en controle met zich meebrachten.75 De steden gaven de voorkeur aan verbanning en lijfstraffen. In Lyon bestond de straf voor

landloperij bij eerste veroordeling uit een publiekelijke tuchtiging, bij tweede veroordeling uit het blok of de boeien,76 en bij herhaalde recidive uit de galeien of de galg. In Engeland werden landlopers gedwongen dienst te nemen in de marine.77 Het haalde niet veel uit; zwervers konden zich altijd voordoen als rondtrekkende schapenscheerders, scharensliepen, venters en kwakzalvers. De autoriteiten vermoedden natuurlijk wel dat men al reizende nauwelijks de kost kon verdienen en dat de rondtrekkenden hun inkomen aanvulden met bedelen en stelen. Maar dikwijls sprongen lokale boeren in de bres voor een gearresteerde vagebond, uit medelijden of uit haat voor de autoriteiten, maar vaak ook uit angst voor de wraak van zijn maats.