2 De accumulatie van overdrachtsvermogen in een vierzijdige figuratie

De instituties van sociale zekerheid werden door een activistisch regime opgezet op korte termijn voor electorale doeleinden, en op lange termijn om de greep van het staatsapparaat te vergroten. Maar dit gebeurde nooit in een vacuüm: de politici en ambtenaren in machtsposities die samen het regime vormden, hadden de steun nodig van arbeiders en werkgevers om hun wetten aanvaard en uitgevoerd te krijgen. Zij vormden coalities, soms met de gematigde vleugel van de georganiseerde arbeidersklasse, soms met hervormingsgezinde kringen van ondernemers, soms met beide.

De kracht van de tegenstand die de bezittende kleine burgerij bood, bepaalde in hoge mate het moment en momentum van de sociale-zekerheidswetgeving. Dit verzet was nauwelijks strategisch, en er werden ook geen organisaties voor gevormd, laat staan alternatieve voorstellen geformuleerd: men was gewoon tegen. Maar met verloop van tijd werd het aantal zelfstandigen steeds kleiner. Veel van hen zochten zelf nog werk bij grote bedrijven en regeringsdepartementen, of zagen anders hun kinderen arbeider of beambte worden. Onder de nieuwe middenkaders in loondienst was er nauwelijks verzet tegen een collectieve en zelfs verplichte bescherming tegen inkomstenderving. De bescherming moest alleen wel duidelijk verschillen van en superieur zijn aan de arrangementen voor de arbeidersklasse: genereuzer en, als het moest, duurder. De tijd werkte in het voordeel van de sociale zekerheid: wanneer de zelfstandigen of hun kinderen loonafhankelijk werden, veranderden ook hun opvattingen over particuliere voorzorg navenant.

Elke stap en elke keuze in het proces was moeizaam en omstreden. Er moest een hoogst bewerkelijke administratieve machinerie worden ontworpen en uitgeprobeerd, voordat deze miljoenen mensen kon gaan bestrijken en astronomische bedragen verwerken. De opbouw van de sociale zekerheid was zwaar politiek werk. Het vereiste strategische coalitievorming en tactische parlementaire en bureaucratische manoeuvres. De coalities die de sociale zekerheid door het parlement loodsten en bij de achterban van werknemers en werkgevers aanvaardbaar maakten, waren ook sterk bepalend voor de aard van de arrangementen: de verdeling van de zeggenschap en de toedeling van de kosten.

Maar ook de meest vernieuwende projecten moesten gerealiseerd worden binnen een kader van gangbare praktijken, bestaande instituties en voorafgaande wetgeving. Dat impliceerde niet altijd continuïteit: soms leidden vroegere ervaringen juist tot verwerping van alles wat er ook maar even op leek, zoals bij voorbeeld de carnets van de arbeiders in de Franse pensioenwetgeving van 1911, of de haat tegen de bedeling vanwege de Armenwet die in Engeland leidde tot de verwerping van een werkeloosheidsverzekering zonder premieheffing. Soms werkte bovendien de ‘wet van de remmende voorsprong’, zoals de historicus Jan Romein het genoemd heeft: waar de vrijwillige collectivisering van de

voorzorg reeds ver gevorderd was en arbeidersonderlinges of vakbonden al eigen uitgebreide institutionele netwerken hadden opgebouwd, stelden die zich meestal te weer tegen overname door de staat en verwierpen dwingende arrangementen.

Sociale zekerheid vereist wetgeving en vervolgens een uitvoeringsbeleid, vandaar dat de dynamiek van het politieke proces en de structurering van het bureaucratisch apparaat medebepalend zijn. Had de arbeidersklasse stemrecht, dan waren die voorkeuren onmiddellijk relevant voor de electorale kansen van politici, terwijl bij ontbreken van stemrecht die politici hoogstens vagelijk op voorkeuren van arbeiders anticipeerden. Van groot belang was ook of sociale tegenstellingen, en dus de bijbehorende electorale berekeningen, de politici ertoe brachten de sociale zekerheid te behandelen in termen van sterk tegengestelde belangen en idealen, of dat zij met andere politici en met de betrokken belangengroepen op incrementele wijze konden onderhandelen. Het is plausibel dat een sterk centraliserende bestuursvorm beter toegerust was om uniforme en nationale sociale zekerheidsarrangementen te realiseren dan een meer centrifugaal stelsel, en dat staten met krachtige en uitgebreide bureaucratische instellingen een effectief sociaal-zekerheidsstelsel makkelijker konden uitvoeren dan staten die deze netwerken voor het eerst moesten opzetten.

In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de kritieke episoden waarin nationale, dwingende en collectieve arrangementen ter bestrijding van inkomstenderving voor het eerst in een bepaald land gevestigd werden. Moment en momentum van deze episodes worden verklaard door een nadere bepaling van de coalitie die het project steunde en van de tegenstand door de bezittende groepen. De kleine bezitters vormden samen de ‘rem’ op deze ontwikkeling; de coalitie van een activistisch regime met gematigde vakbondsleiders of progressieve industriëlen vertegenwoordigde de ‘motor’ die haar aandreef.11 Het verschuivende machtsevenwicht tussen de stagnerende maar slinkende kleine burgerij en de geleidelijk uitdijende hervormingsgezinde coalitie bepaalden zowel het moment als het momentum van de wetgeving door het activistisch regime; de verdeling van zeggenschap en kosten in het project hing vooral af van de samenstelling van de ondersteunende coalitie.

Het regime was de enige noodzakelijke actor. Zonder zijn actieve inspanning geen wetgeving. Maar het regime had steun uit het parlement en uit het land nodig. Het kon een project niet doorzetten en realiseren tegen het openlijk verzet van een meerderheid der georganiseerde arbeiders in, omdat het zowel hun stemmen (of hun politieke pressie) in het parlement als hun medewerking bij de uitvoering van het project nodig had. De aanvaarding door de arbeidersklasse hing sterk af van de financiële voorwaarden van het voorstel, maar belangrijker nog, de steun van de leiders van de werkende klasse hing af van de mate van institutionele zeggenschap die het plan hun toestond. Het regime kon nauwelijks tegen de vakbonden ingaan, maar zonder hen kon toch veel bereikt worden als de werkgevers bereid waren een aanzienlijk deel van de kosten te

betalen en loyaal aan de uitvoering van het project mee te werken. Krachtig werkgeversverzet kon door het regime gebroken worden, wanneer het kon rekenen op massale steun van de arbeidersklasse. Een regime kon het zonder de bijdragen van de werkgevers stellen en vertrouwen op het eigen administratieve apparaat of op de arbeidersorganen, als het project gefinancierd werd uit de algemene belastingfondsen (de inzameling van arbeidersbijdragen is zonder medewerking van de werkgevers een welhaast onmogelijke opgave). Een activistisch regime was dus onontbeerlijk; de werkgevers konden in geval van krachtige steun door de arbeiders gemist worden, en bij voldoende steun door de werkgevers was de stilzwijgende en passieve instemming van de arbeidersbeweging genoeg. Hoe sterk de hervormingsgezinde alliantie moest zijn om de wetgeving aanvaard te krijgen werd bepaald door de kracht van het parlementaire verzet in kringen van de kleine burgerij. Was een wetsvoorstel eenmaal aangenomen en gereed om uit te voeren, dan deed dit verzet er niet langer toe. Kleine werkgevers konden zich aan inspectie onttrekken en daarom voorzagen veel voorstellen - althans aanvankelijk - in een ontheffing voor boerenknechts en huispersoneel.

De figuratie waarbinnen het overdrachtsvermogen werd geïnstitutionaliseerd bestond in hoofdzaak uit vier partijen, die in de loop van het proces zelf een verandering ondergingen. De kleine zelfstandigen stelden zich teweer tegen elke poging tot dwingende collectivisering van de voorzorg. Zij verzetten zich ook tegen de meeste andere uitbreidingen van overheidsactiviteiten en bestreden tegelijkertijd de groeiende concurrentie van de grote industrieën.

De grote ondernemers identificeerden zich weliswaar met hun mindere broeders en rivalen, maar zij hadden ook veel te verliezen bij arbeidsconflicten en waren dan ook zeer verdeeld op het punt van sociale zekerheidswetgeving. De arbeiders hadden het meeste te winnen bij de invoering van sociale zekerheid, maar hun leiders waren ambivalenter. En de regering ten slotte, was de onmisbare vierde partij.

In de loop van het industrialiseringsproces zagen vakbonden, werkgevers en regeringsbureaucraten zich gedwongen tot onderlinge onderhandelingen, die meer en meer een reguliere grondslag kregen, en gaandeweg ontwikkelden zij overeenkomstige denkbeelden over personeelsadministratie, fabrieksregulering en de interdependenties van een nationale economie in internationale wedijver. In dit zich ontwikkelende afhankelijkheidsevenwicht was het voor een activistisch regime dat de invloedssfeer van het staatsapparaat zocht uit te breiden en de politieke loyaliteit van de groeiende arbeidersklasse trachtte veilig te stellen, mogelijk om voldoende steun bijeen te brengen om de politieke tegenstand van kleine bezitters en werkgevers te overwinnen. Als een regime besloot voor de zaak te strijden, kon het dingen naar de steun van de werkgevers en alleen op de invloed van de arbeiders anticiperen (de Duitse situatie), het kon de steun van arbeiders trachten te werven en alleen maar anticiperen op de eisen van de werkgevers (de Engelse en Amerikaanse situatie), of het kon een drie-partijen-

coalitie vormen (de Franse en Nederlandse situatie). De samenstelling van de coalitie bepaalde ook de aard van de overeenkomst. Alle betrokken partijen streefden naar maximale invloed en minimale kosten: ze verlangden een vertegenwoordiging in het bestuur van het sociale zekerheidsstelsel en ze eisten dat de andere partijen de kosten van het project zouden dragen. Maar wanneer het tot een overeenkomst kwam, bleek dat betaling van de kosten de prijs van de zeggenschap was.

De geschiedenis van de sociale politiek is een geschiedenis van grote vraagstukken, grote noden en grote mannen en vrouwen tegen de achtergrond van grote veranderingen in de samenleving. Uit dit weidse samenstel van oorzaken en handelingen dat zo complexe en omvattende structuren als de moderne instituties van sociale zekerheid voortbracht, is een beperkte maar nog altijd zeer brede vraag ter opheldering te selecteren: waarom kwam het tot collectieve en dwingende arrangementen met nationale reikwijdte ter bestrijding van de financiële tegenslagen van loonarbeiders, en wat verklaart de timing en de groei, de wijzen van financiering en beheer, de reikwijdte en het dekkingsniveau van deze verzekeringsstelsels?

Collectief, dwingend en nationaal zijn hier de sleutelwoorden, zoals ze dat in deze hele studie geweest zijn; de kritieke episoden zijn de tijden waarin een regering besluit tot een project voor inkomensverzekering voor de industriële arbeiders in het land. Dergelijke projecten waren collectief voor zover de middelen werden samengevoegd en de uitkeringen werden betaald uit gemeenschappelijke fondsen, onafhankelijk van de individuele bijdragen;12 ze waren nationaal, omdat de projecten de grenzen van specifieke beroepen en industrieën overschreden, voorbijgingen aan plaatselijke en regionale besturen, en loonarbeiders in het hele land betroffen; ze waren dwingend, omdat de heffing van premies en de vaststelling van uitkeringen geen kwesties waren van onderlinge overeenstemming tussen de betrokken partijen, maar van staatsgezag, opgelegd aan alle betrokkenen, of men nu tot deelname en bijdrage genegen was of niet.

Deze nieuwe arrangementen schiepen een geheel nieuwe relatie tussen burgers en de staat: een overdrachtsverbintenis waardoor afzonderlijke personen als contribuanten en actuele of potentiële uitkeerlingen gebonden werden aan openbare instellingen die zich verplichtten tot de honorering van hun aanspraken onder welomschreven omstandigheden. Ze vormden een functioneel alternatief voor de zekerheid die privé-bezit kon verschaffen, een ‘sociale zekerheid’. Ze vormden ook een alternatief voor de dekking die de commerciële en onderlinge verzekering kon bieden, een ‘nationale verzekering’. Alle vroegere arrangementen berustten op een neiging tot sparen; de nieuwe projecten niet. Als premies geheven werden - en dat was meestal het geval - werden ze op het loon ingehouden, nog vóór het de werknemer werd uitbetaald. Zo werden de uitkeringen ook niet ineens uitbetaald, maar in wekelijkse of maandelijkse porties.

Van meet af aan ging men ervan uit, en sindsdien is dat ook algemeen aanvaard, dat een groot deel van de arbeidersklasse niet in staat was te sparen om te voorzien in toekomstige tegenslagen. Een vroegere illusie moest daartoe nog uitgebannen worden: het idee dat het proletariaat wel vanzelf zou verdwijnen wanneer de loonarbeiders genoeg opzij gelegd zouden hebben om zich te vestigen als onafhankelijke ambachtslieden of winkeliers, en nog slechts een restant van lichtzinnige arbeiders zou overblijven wier armoede een weerspiegeling was van hun gebrekkige karakter. Tot aan het einde der negentiende eeuw geloofden veel mensen dat het industrieel proletariaat een voorbijgaand verschijnsel was dat binnen een generatie wel zou verdwijnen, ofwel omdat de algemene welvaart snel genoeg zou groeien om de lonen op een niveau te brengen dat een ‘fatsoenlijke’ - dat wil zeggen: kleinburgerlijke - levenswijze kon garanderen, ofwel omdat afzonderlijke arbeiders zich nog tijdens hun leven met hun spaargeld zouden vrijkopen en voor zichzelf zouden beginnen. Talrijke geschoolde arbeiders en handwerkslieden in loondienst koesterden een overeenkomstige hoop, en verenigden hun krachten in vrijwillige, collectieve spaarprojecten en verzekeringsfondsen om door hun gezamenlijke inspanningen de bescherming te verkrijgen die de bezittende klassen in het particuliere sparen zochten. Maar naarmate de eeuw verstreek werd het voor de welingelichte publieke opinie en de arbeiders zelf steeds duidelijker dat de meesten van hen absoluut niet in een positie waren om met eigen middelen voorzieningen te kunnen treffen voor langere perioden van arbeidsongeschiktheid, de oude dag, of het levensonderhoud van hun nabestaanden. Integendeel, het had er alle schijn van dat de industriearbeiders deze hoop al hadden laten varen: in plaats daarvan begonnen ze zich in vakbonden te organiseren, arbeiderspartijen te steunen en actie te voeren voor hervormingen, en zelfs voor revolutie. Het proletariaat zou kennelijk niet vanzelf verdwijnen, de industriearbeiders zouden niet en masse overgaan tot de kleine burgerij, en ook haar vormen van voorzorg niet overnemen. Integendeel, een arbeidersbeweging was in opkomst, bereid om collectief te strijden voor institutionele veranderingen in het belang van de loonafhankelijke klassen.