De stagnerende verzorgingsstaat

[p. 15]

De wording van het stelsel

[p. 17]

De verzorgingsmaatschappij in de praktijk
J.A.A. van Doorn

Een vloed van recente, in hoofdzaak sociaal-wetenschappelijke publikaties laat zien dat de verzorgingsstaat onlangs opnieuw onderwerp is geworden van een fundamentele discussie.¹ Terwijl vroegere studies konden gelden als begeleidend commentaar bij de opbouw van het stelsel, gaat het thans over de crisis van de verzorgingsstaat; beperkte de discussie zich voorheen tot een klein aantal hoog-ontwikkelde westerse landen, momenteel wordt onderkend dat de principes en de praktijk van het systeem bezig zijn zich over de hele wereld te verbreiden.

Het is begrijpelijk dat bij dit alles de staat in het middelpunt wordt geplaatst. Kenmerkend voor de verzorgingsstaat is immers de actieve rol van de overheid op ieder gebied, zodat ook de crisis van het systeem allereerst geacht wordt de staatssfeer te raken. Van economische zijde komt de publieke sector daarom zeer in de belangstelling, terwijl de politicologen de bedreiging van het democratisch stelsel binnen de verzorgingsstaat tot onderwerp kiezen.

De zo sterke accentuering van economisch beleid en politiek circuit kan doen vergeten dat de verzorgingsstaat méér is dan een staatsvorm, want in feite een specifieke maatschappijvorm.² Het gaat in wezen om een institutioneel complex van gespecialiseerde maatschappelijke voorzieningen dat weliswaar door de overheid wordt gegarandeerd en gesteund, maar overigens in het maatschappelijk middenveld opereert, in directe wisselwerking met de onderscheiden categorieën van cliënten. Wat de verzorgingsstaat doet is het instandhouden van een verzorgingsmaatschappij.³

Indien momenteel van beheersproblemen wordt gesproken, dan dienen deze mede en wellicht vooral te worden begrepen

1 Opmerkelijk zijn met name de publikaties van George en Wilding, Janowitz, Robson en Wilensky. Zie voor de titels de literatuurlijst achter in deze bundel.

2 Aldus o.m.P. Thoenes, De elite in de verzorgingsstaat, Leiden 1962, blz. 124 e.v.

3 Vergelijk Thoenes, aldaar, blz. 125. Overigens komt de term welfare society méér voor in de literatuur maar dan in een andere betekenis dan de hier gebezigde. Zo bij W.A. Robson, Welfare State and Welfare Society: Illusion and Reality, Londen 1976, blz. 7, en bij P.F. Drucker, The Unseen Revolution: How Pension Fund Socialism Came to America, Londen 1976, blz. 180 e.v.

[p. 18]

als problemen inzake de beheersbaarheid van de verzorgingsmaatschappij. De crisis binnen de overheidssfeer is daarvan een afgeleide, niet omgekeerd, al werkt het beleid in de overheidssfeer natuurlijk wel weer terug op de samenleving.

Ons verdere betoog zal gericht zijn op het blootleggen van problemen die de beheersing van de dienstverleningsvoorzieningen momenteel oproept. Daarmee staat de verzorgingsmaatschappij in het middelpunt, alsook de capaciteit van de verzorgingsstaat om zich als beheersvorm te handhaven en zich verder te ontwikkelen.

De verzorgingsmaatschappij als complex van voorzieningen

In essentie is de verzorgingsstaat de maatschappelijke belichaming van een garantieformule: de samenleving, georganiseerd als nationale staat⁴, waarborgt alle burgers een redelijk bestaan. Daartoe houdt die samenleving, geleid en gestimuleerd door de overheid, een uitgebreid stelsel van voorzieningen in stand die een gevarieerde ‘verzorging’ van de burgers tot opdracht hebben.

De meeste discussies over en in de verzorgingsstaat draaien rond de invulling van deze garantieformule. Van cruciale betekenis is het debat over de normen die met betrekking tot de ‘leverantie’ van voorzieningen worden aangehouden alsook over de kring van degenen die op die voorzieningen een beroep kunnen doen. In beide opzichten is er sprake van een geleidelijk toenemende verruiming, begrijpelijk, allereerst, omdat het gegarandeerde ‘minimum’ aan voorzieningen overeenkomstig maatschappelijke opvattingen steeds wordt herdefinieerd⁵, en voorts, omdat voor de hand liggende referentieprocessen de grens voortdurend doen opschuiven. Wat ontstaan is - en bedoeld was - als aanvullende hulp voor de zwaksten in de samenleving, heeft zich ontwikkeld tot een pakket van voorzieningen ten dienste van het overgrote deel van de bevolking.⁶

Uit deze spreidingsbeweging kan worden begrepen dat de discussie rond de verzorgingsstaat de kenmerken heeft aangenomen van een algemeen debat over sociale ongelijkheid en verdelende rechtvaardigheid. De verschuiving van de gren-

4 Over de verzorgingsstaat als nationalisering van belangen, mijn bijdrage ‘De krijgsmacht in de verzorgingsstaat’, in H.J.H. Brentjens en Ch.F. Turpijn (red.), Welzijn en krijgs-macht, Deventer 1977, blz. 33-43.

5 Zie in dit verband de omschrijving bij Thoenes, aldaar, blz. 128, die bewust ‘open’ is gelaten.

6 Janowitz, aldaar, blz. 77; Drucker, aldaar, blz. 101 e.v.

[p. 19]

zen van de verzorgingsstaat deed op zeker moment de aandacht verleggen van specifieke ‘gedepriveerde’ groeperingen naar de bevolking als geheel.

Deze discussie heeft zich in vooral drie richtingen verder ontwikkeld, waarbij weliswaar niet altijd van de verzorgingsstaat sprake is, maar dit stelsel toch impliciet in het geding is.

Allereerst wordt het programma van voorzieningen gedefinieerd als een systeem van rechten. De verzorging die de staat garandeert betreft geen vrijblijvende of paternalistisch gelegitimeerde liefdadigheid, maar een geheel van wettelijk vastgelegde aanspraken. In de gestalte van de sociale rechtsstaat is de welfare state de opvolger van de liberale rechtsstaat: terwijl de aloude klassieke vrijheidsrechten bescherming boden tegen de overheid, waarborgen de moderne sociale grondrechten juist bescherming door de overheid.⁷

Problematisch wordt de verzorgingsstaat op dit punt, indien blijkt dat vele burgers hun rechten niet kennen en evenmin kunnen hanteren. Er bestaat een evidente afstand tussen rechtsaanspraken en rechtsrealisering.⁸

In de tweede plaats kan de verzorgingsstaat begrepen worsen als een economisch stelsel. Om met name de kostbare voorzieningen van onderwijs en gezondheidszorg, en in het algemeen het systeem van sociale zekerheid te kunnen bekostigen, is een hoog ontwikkelde economie nodig alsmede een bevredigend stelsel van overheveling van de private naar de publieke sector. Naar de ervaring leert is in de verzorgingsstaat de verhouding tussen deze sectoren en vooral het proces van overheveling een fundamenteel probleem, dat met name de inflatiespiraal tot gevolg heeft. Zoals juristen door de verzorgingsstaat gedwongen zijn zich meer intensief met de sociale rechten van de burger te gaan bezighouden, zo hebben de economen de sector van de openbare financiën thans volledig erkend als een uiterst belangrijk probleemveld.⁹

De relatie met het derde, het politieke aspect van de verzorgingsstaat is hiermee eigenlijk al aangewezen. De overheidshuishouding en daarmee de overheid als systeem van politieke besluitvorming is onder de druk komen te staan van verwachtingen die zij zelf heeft opgeroepen. Juist in een

7 Uitvoeriger hierover J.A.A. van Doorn, ‘Conservative gedachten over wetenschap en maatschappij’, in Mens en Maatschappij, LII, 1977, blz. 7 e.v.

8 Kees Schuyt, Kees Groenendijk en Ben Sloot, De weg naar het recht, Deventer 1976. Zie voorts Jan de Lange en Percy B. Lehning, ‘Krijgt de burger wat hem toekomt?’ in deze bundel.

9 Een recente publikatie met veel literatuur: D.J. Wolfson, Op zoek naar een aanvaardbare verdeling (rede), Leiden 1977.

[p. 20]

democratie, die als geheel en in onderdelen - in politieke stromingen, partijen en pressiegroepen - uiterst gevoelig is voor de druk van ‘achterbannen’, ontstaat het gevaar van wat wel een belangengroependemocratie wordt genoemd.¹⁰ Janowitz gaat zelfs zover verband te zoeken tussen het systeem van de verzorgingsstaat en het vóórkomen van zwakke politieke regimes, niet in staat tot het formeren van levensvatbare meerderheden of coalities.¹¹

De huidige economische stagnatie heeft deze problemen niet gecreëerd; wel verhevigd en daardoor betet zichtbaar gemaakt. Terwijl de vraag naar voorzieningen - onder andere door de depressie zelf - sterk blijft toenemen, moet het aanbod worden beperkt. Daarmee worden de gevoelens van onbillijke behandeling en de kritiek op wat men een onrechtvaardige inrichting van de samenleving acht luider, terwijl de overheid - niet meer in staat de lasten naar de toekomst af te wentelen - met de rug tegen de muur komt te staan. Gegeven de wisselend optredende pressie van de vele belangengroepen krijgt het overheidsbeleid een grillig en soms paniekerig karakter, wat ertoe bijdraagt de legitimiteit van de verzorgingsstaat als zodanig te ondergraven. De verzorgingsstaat verkeert als beheersingssysteem in een crisistoestand.

Wie deze problematiek tot onderwerp van studie kiest, kan zich in het bijzonder richten op de positie van de overheid, en zich al naar gelang zijn bijzonder gezichtspunt verdiepen in de werking van de sociale rechtsstaat, in het systeem van de overheidsfinanciën of in het functioneren van het parlementaire stelsel. Hij kan ook de individuele burger centraal stellen: als rechthebbende, als belastingbetaler, als ontvanger van sociale uitkeringen dan wel als kiezer. Door overheid en burger op elkaar te betrekken lijkt de verzorgingsstaat aardig compleet geanalyseerd.

Ten dele is dit juist: er lopen vele directe lijnen tussen staat en individu, zowel politiek en economisch als anderszins. Dit feit verleidt menigeen ertoe aan te nemen dat in het stelsel van de verzorgingsstaat de overheid zoveel machtiger is geworden en de burger in evenredigheid zoveel minder machtig. Vooral van conservatieve zijde pleegt men de na-

10 Een goed overzicht van de discussie hieromtrent bij H. Daudt, ‘De politieke toekomst van de verzorgingsstaat’, in deze bundel.

11 Janowitz, aldaar, blz. 85 e.v., ‘The emergence of weak political regimes’.

[p. 21]

druk te leggen op het element van staatsdirigisme dat bovendien geacht wordt een bederfelijke invloed uit te oefenen op al degenen die eraan worden onderworpen. Menig criticus van radicale huize zit overigens op dezelfde lijn wanneer hij stelt dat de verzorgingsstaat een ‘repressief’ karakter heeft en dat de vrije mens daardoor in zijn ontplooiing wordt belemmerd.

Wie zo spreekt vergeet echter dat de verzorgingsstaat hoofdzakelijk functioneert door middel van een groot aantal gespecialiseerde activiteiten, soms toevertrouwd aan beroepsgroepen - professionele specialisten -, vaak ook aan functionele organisaties, waarin overigens weer beroepskrachten overheersen. Dat wil zeggen: de verzorgingsstaat neemt in feite de vorm aan van een uiterst omvangrijk en ingewikkeld complex van speciale voorzieningen, weliswaar grotendeels door overheidsgelden op de been gehouden, maar niettemin een beleid voerend dat in handen ligt van specialisten en gespecialiseerde organen.

Het is deze wereld die wij als verzorgingsmaatschappij hebben betiteld: het maatschappelijk middenveld tussen staat en burger, waar onderwijs en gezondheidszorg, rechtshulp en maatschappelijk of cultureel welzijnswerk zich bewegen, binnen het kader van het staatsbestel maar evenzeer volgens een eigen beleidslogica en in eigen institutionele verbanden.

Indien men stelt dat de maatschappelijke dienstverlening van de verzorgingsstaat aan organisaties en professies is gedelegeerd, dan zegt men meteen dat zich tussen de overheid en de burger een relatief autonoom gebied bevindt, waarop de overheid weinig greep heeft en waarvan de burger zich afhankelijk weet. De overheid heeft de taak het gebruik van de financiële middelen door deze voorzieningen zo goed mogelijk in de hand te houden; de burger kan trachten ‘van onderop’ enige greep op deze instanties te krijgen. De aard van veel dienstverlening brengt echter met zich mee dat de specialisten en specialistische organisaties die zich ermee belasten, armslag en speelruimte kunnen bedingen, wat zowel ten koste van de invloed van de overheid als ten koste van de cliënt zal gaan.

[p. 22]

Dit is het specifieke probleem van beheersing dat wij in het volgende willen behandelen. Het is in wezen geen nieuw probleem. Het vertoont overeenkomst met de beheersing van het economisch stelsel, zoals die sinds de vorige eeuw in ontwikkelde landen aan de orde is gesteld. Ook de markteconomie onttrok en onttrekt zich grotendeels aan de directe greep van de gemeenschap; de kapitalistische produktiewijze is immers in particuliere ondernemingen georganiseerd en bezit als zodanig een hoge mate van autonomie.

Door de opkomst van de vakbeweging is het beheersingsvraagstuk ten aanzien van de economie alleen veranderd, niet vergemakkelijkt. Ook de vakbeweging is een vrije associatie van belanghebbenden, die weliswaar voor de ondernemers een tegenmacht vormt maar overigens voldoende autonomie bezit om tegen ‘het algemeen belang’ in te gaan. Kapitalisme en ‘unionisme’ zijn voorbeelden van institutionele machten in het maatschappelijk middenveld, waarop de overheid zo min als de burger - in zijn rol van consument - veel vat kunnen krijgen.

Naast de produktie van materiële goederen is de voorziening in immateriële behoeften steeds belangrijker geworden. Het beheersingsvraagstuk van de liberale staat herhaalt zich op ander terrein, of, op andere wijze gezegd: de staat krijgt er, als verzorgingsstaat, een beheersingsprobleem bij. Terwijl overheid en burger nog steeds, hoewel minder dan vroeger, afhankelijk zijn van het economisch systeem dat de welvaartsgroei moet garanderen, worden zij thans geconfronteerd met de georganiseerde voorzieningen die de welzijnsgroei moeten verwezenlijken.

Zomin als het kapitalistische produktiestelsel is ook het voorzieningenstelsel van de verzorgingsmaatschappij van oorsprong een produkt van overheidsbemoeienis. Het tegendeel is waar: binnen het staatsbestel ontwikkelden zich onafhankelijke instituties die in de materiële en immateriële behoeften van de samenleving voorzagen. De 19e-eeuwse liberale staat trof de kapitalistische onderneming aan, zoals de latere verzorgingsstaat de medische professie, de advocatuur, het schoolwezen en de instellingen van weldadigheid zou aantreffen. In sommige gevallen betrof het hoog-ontwik-

[p. 23]

kelde en vergelijkenderwijs effectieve systemen van behoeftenvoorziening, kenmerkend voor de zich moderniserende en dus specialiserende en organiserende maatschappelijke orde.

Gezegd moet echter worden dat de verzorgingsstaat - programmatisch en ambitieus van signatuur - méér heeft gedaan dan te trachten de institutionele erfenis zo goed mogelijk te beheren. Zij heeft de maatschappelijke voorzieningen in haar politieke plannen opgenomen, ze wettelijk geregeld en financieel bevoorrecht. Zij heeft, met andere woorden, een machtige - een eigenmachtige! - verzorgingsmaatschappij helpen inrichten. Alvorens nu tot het beheersingsvraagstuk over te gaan, is het nuttig te laten zien hoe die inrichting in Nederland in zijn werk ging.

De Nederlandse variant van de verzorgingsmaatschappij

Vergelijkende studie heeft aan het licht gebracht dat, anders dan men vaak meende, politieke of ideologische factoren ten aanzien van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat weinig of geen verklarende waarde hebben. Daarentegen blijkt de factor economische groei van cruciaal belang.¹²

Deze conclusie heeft echter een beperkte betekenis. Zij is geldig inzoverre de verzorgingsstaat begrepen wordt als een stelsel dat gekenmerkt wordt door hoge uitgaven aan sociale verzorging en welzijn; zij is niet bewezen indien wordt gelet op de institutionele inrichting van de diverse nationale verzorgingsmaatschappijen, waartussen zeker aanzienlijke verschillen bestaan.

Hoewel wij allereerst zijn geïteresseerd in dit tweede aspect, zullen we voorafgaand aan de hand van enkele cijfers laten zien, hoezeer de allerwegen geconstateerde, enorme toeneming van de welzijnskosten ook in ons land een feit is.

Beperken wij ons tot de sociale uitkeringen, dan blijkt dat deze tussen 1950 en 1975 niet minder dan 52 maal zo omvangrijk zijn geworden. In 1950 legden zij beslag op minder dan 5 % van het nationaal inkomen, in 1975 op ongeveer 20 %; elke vier jaar trad een verdubbeling op: in 1959 beliepen ze ƒ 2,5 miljard, in 1975 was de ƒ 40 miljard gepasseerd¹³ (zie ook tabel 1).

12 H.L. Wilensky, The Welfare State and Equality, Berkeley/Los Angelos/Londen 1975, blz. 27 e.v. Anders dan vele auteurs acht Wilensky de welfare state dus niet gekoppeld aan een democratisch bestel en een kapitalistische economie.

13 Aldus de staatssecretaris van Sociale Zaken, P.J.J. Mertens, aangehaald in Sociaal en Economisch Jaarboek 1975-1976, samengesteld door N. van Rossum, Amsterdam/Brussel 1976, blz. 132.

[p. 24]

Tabel 1: Sociale verzekeringsuitgaven 1968-1976^14
jaar	uitkeringen in miljoenen	toeneming t.o.v. voorafgaand jaar
1968	12 100	-----
1969	14 400	2 300
1970	16 700	2 300
1971	20 100	3 400
1972	23 900	3 800
1973	27 900	4 000
1974	33 600	5 700
1975	40 900	7 300
1976	48 100	7 200

Onderscheidt men de welzijnskosten naar terrein van activiteit, dan blijken - overeenkomstig de verwachtingen - gezondheidszorg en onderwijs de kostbaarste voorzieningen: beide nemen ongeveer 9 % van het nationaal inkomen; in 1953 was dit nog respectievelijk 3,8 en 3,7 %.¹⁵

Een nadere detaillering van de uitgaven op het bescheidener, maar voor de verzorgingsmaatschappij zeer karakteristieke gebied van de maatschappelijke dienstverlening toont aan, dat hiervoor in 1966 41 miljoen werd uitgetrokken, in 1976 - precies tien jaar later! - ruim 948 miljoen. De gezinsverzorging was de grootste post: in 1970 ruim 55 miljoen, zes jaar later ruim 713 miljoen.¹⁶ Dergelijke fenomenale groeicijfers zijn ook in andere begrotingen te vinden, zo in die van de Directie Samenlevingsopbouw van CRM, die op het vroeger zogeheten opbouwwerk betrekking hebben: in 1953 ƒ 0,7 miljoen, in 1963 ƒ 12,3 miljoen, terwijl in 1973 de ƒ 100 miljoen ruim worden overschreden. Toch moest de werkelijke explosieve groei toen nog komen¹⁷ (zie tabel 2).

Wie geïnteresseerd is in de mogelijkheden tot beheersing van dergelijke voorzieningen, zal met de blote groeicijfers in de hand weinig kunnen uitrichten. Hij dient te beschikken over inzicht in de institutionele structuur van de verzorgingsmaatschappij. In dit opzicht gaan nationale verschillen echter wel degelijk een grote rol spelen. Zo is het van belang of er sprake

14 Sociaal en cultureel rapport 1976, SCP, Den Haag 1976, blz. 69, tabel 6.3.

15 L.W. Ruitenberg, ‘Kosten en financiering’, in R.M. Lapré (red.), De economie van de welzijnszorg, Alphen aan den Rijn 1976, blz. 116, 118.

16 C.W. Schouten en R.H. Boelhouwer, ‘Economie en maatschappelijke dienstverlening’, in Lapré, aldaar, blz. 171.

17 A. Peper, Vorming van welzijnsbeleid; Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk, Meppel 1972, blz. 142; laatstgenoemd cijfer werd verstrekt door CRM.

[p. 25]

Tabel 2: Uitgaven van de centrale overheid ten behoeve van het opbouwwerk 1970-1976^18
	begrotingsbedrag in miljoenen guldens	toeneming ten opzichte van voorafgaand jaar
1970	52,8	-----
1971	72,2	19,4
1972	84,6	12,4
1973	101,8	17,2
1974	126,6	24,4
1975	172,3	46,1
1976	294,3	122

is van democratisch of totalitair georganiseerde samenlevingen, omdat in de eerste veel méér dan in de tweede ‘het vrije spel der maatschappelijke voorzieningen’ een rol heeft gespeeld bij de uitbouw van het stelsel. Maar ook binnen de categorie der democratieën zijn verschillen duidelijk aanwijsbaar, zoals die tussen de Verenigde Staten en Groot Brittannië.¹⁹

Wat Nederland betreft, hier valt in de eerste plaats de grote betekenis op van wat met een goedvaderlandse term het ‘particulier initiatief’ wordt genoemd, op basis waarvan een particulier stelsel als maatschappelijke organisatievorm is ontstaan. Door Couwenberg werd dit gedefinieerd als

‘het organisatietype, waarbij de overheid binnen het kader van een zekere speciale bemoeiing, waaruit blijkt, dat zij bij een bepaalde taak een publiek belang betrokken acht, de behartiging van dit belang geheel of gedeelteljjk overlaat aan particuliere lichamen, die de verzorging daarvan spontaan op zich genomen hebben of hiertoe bereid zijn’.²⁰

Dit particuliere stelsel betreft zowel activiteiten binnen als buiten de economische sector. In beide sectoren bestond in Nederland vanouds een voorkeur voor particulier initiatief en vrijwillige organisatie, uitdrukking van de voorkeur van de burger voor een ‘staatsvrije’ sfeer.

Op dit punt is er niet bijzonder veel verschil tussen Neder-

18 Gegevens, op verzoek van A. Peper, verstrekt uit begrotingstukken van het ministerie van CRM.

19 Janowitz, aldaar, blz. 32 e.v.; zie ook de vergelijking tussen Nederland en Duitsland bij Wilensky, aldaar, blz. 11 e.v.

20 S.W. Couwenberg, Het particuliere stelsel: De behartiging van publieke belangen door particuliere lichamen, Alphen aan den Rijn 1953, blz. 8.

[p. 26]

land en andere burgerlijke naties. Een eigenaardige, hoewel niet uniek Nederlandse trek krijgt het particuliere stelsel hier te lande doordat het sinds het einde van de vorige eeuw steeds méér een voertuig wordt van confessionele invloed²¹, een ontwikkeling die in de laatste fase als het proces van verzuiling bekend zal worden.

Zo lang de welzijnsvoorzieningen die wij tot de verzorgingsmaatschappij rekenen nog van secundaire betekenis waren, was het voor burgerij en kerken niet moeilijk van initiatieven blijk te geven. Zo was in het midden van de vorige eeuw het aandeel van de kerkelijke armbesturen in het totale, aan onderstand uitgegeven geld meer dan 50 %; de particuliere (‘burgerlijke’) liefdadigheid kwam aan 10 %. Opvallend is de toen reeds opdringende overheid, die haar 40 % van 1854 al in 1869 in een percentage van bijna 50 had omgezet.²²

Maar het ging hier nog om een terrein van traditioneel kerkelijke bemoeienis. In het onderwijs had men de slag, leek het, verloren: rond 1890 volgde bijna 80 % van de schooljeugd openbaar onderwijs.²³

Op het moment dat de eerste omtrekken van de Nederlandse verzorgingsstaat zichtbaar worden, in het begin van deze eeuw, weten de confessionele partijen echter naar het politieke centrum door te stoten en een machtspositie te veroveren die zij pas in het afgelopen decennium zien afbrokkelen. In alle verkiezingen behalen zij samen een solide meerderheid; pas in 1967 zakken zij terug tot ruim 47 %, om daarna snel aan invloed te verliezen.²⁴

Deze confessionele partijen zijn gedurende driekwart eeuw de grote en principiële hoeders van wat het particulier initiatief wordt genoemd, in feite overwegend een maatschappelijke organisatieactiviteit op basis van een levensbeschouwelijk pluralisme. De groeiende macht van deze confessionele stromingen en de geleidelijke opkomst en vormgeving van de verzorgingsstaat vallen in de tijd volledig samen. Het is dit samengaan dat aan de Nederlandse verzorgingsmaatschappij een eigen karakter geeft: de groei van de voorzieningen is immers tevens - en disproportioneel groot - de groei van voorzieningen op confessionele grondslag.

21 De vraag of kerkelijke bemoeienis ook onder het ‘particulier’ initiatief valt, is omstreden. Zie bij voorbeeld de opvatting van P.J. Roscam-Abbing in de Prae-adviezen betreffende taak en onderlinge verhouding van kerk, particulier initiatief en overheid ten aanzien van de maatschappelijke zorg, Haarlem 1949, blz. 93 e.v.

22 J. Everts, De verhouding van kerk en staat in het bijzonder ten aanzien der armenverzorging, Utrecht 1908, blz. 300.

23 J.M.G. Thurlings, De wankele zuil: Nederlandse katholieken tussen assimilatie en pluralisme, Nijmegen/Amersfoort 1971, blz. 99.

24 H. Daalder, Politisering en lijjdeliijkheid in de nederlandse politiek, Assen 1974, blz. 50; zie ook de verhelderende grafische voorstelling van de veranderende politieke machtsverhoudingen bij P.E. Kraemer, The Societal State, Meppel 1966. blz. 98.

[p. 27]

De beslissende slag wordt geleverd op het terrein van het onderwijs; het is ook daar dat de grootste successen worden geboekt. We zagen al dat vóór het einde van de schoolstrijd slechts 20 % van de kinderen het bijzonder lager onderwijs bezochten. In 1917 was dit cijfer 40 %, in 1945 niet minder dan 70 %.²⁵ In 1900 was er van katholiek middelbaar onderwijs nog nauwelijks sprake; in 1925 waren er reeds 56 zodanig gefundeerde scholen, in 1946 76. In laatstgenoemd jaar was ongeveer de helft van het totaal van de 300 middelbare scholen tot het bijzonder onderwijs te rekenen.²⁶

Andere sectoren volgden dezelfde ontwikkelingslijnen. Terwijl sociale en medische voorzieningen op katholieke grondslag in de vorige eeuw van weinig betekenis waren, telde men in 1945 de volgende indrukwekkend omvangrijke reeks van katholieke instellingen: 8 psychiatrische inrichtingen, 118 ziekenhuizen, 5 internaten voor zwakzinnige en achterlijke kinderen, 32 gestichten voor verwaarloosde kinderen, 25 weeshuizen en ongeveer 230 bejaardentehuizen.²⁷

Toch zou de ‘grote sprong voorwaarts’ pas na 1945 worden gemaakt. In dezelfde vijftien jaar dat de Nederlandse verzorgingsmaatschappij wordt voltooid, breiden de zuilen - het ‘particulier initiatief’ bij uitstek - hun activiteit stormachtig uit. Om een voorbeeld te noemen: terwijl het aantal openbare middelbare scholen sinds 1930 eerst terugloopt en tussen 1946 en 1954 vrijwel constant blijft, neemt het aantal katholieke instellingen tussen laatstgenoemde jaren toe van 76 tot 127, het aantal protestants-christelijke van 41 tot 63.²⁸

In 1956 worden de aantallen landelijk werkzame organisaties (stichtingen of verenigingen) geregistreerd, die activiteiten bundelen op de diverse welzijnsterreinen. Van de totale aantallen hebben een algemeen - dus niet ‘bijzonder’ = levensbeschouwelijk - karakter: nog niet een vijfde op het terrein van onderwijs en opvoeding, precies een vierde in de vrije jeugdvorming, nauwelijks een derde in het maatschappelijk werk, en minder dan de helft in de gezondheidszorg.²⁹

Het is voor ons onderwerp van essentieel belang te kunnen constateren dat deze explosie van organisatorische energie op welzijnsgebied niet mogelijk was geweest zonder een royaal en steeds weer verruimd subsidiebeleid van de zijde

25 Thurlings, aldaar, blz. 99.

26 M. Matthijssen, De intellectuele emancipatie der katholieken, Assen 1963, blz. 77, 83; ook Kraemer, aldaar, blz. 92 e.v.

27 C.D. Moulijn, ‘Rooms-katholieke cultuurpenetratie’, in Wending, II, 1948, blz. 721.

28 Matthijssen, aldaar, blz. 83.

29 J.P. Kruijt en W. Goddijn, ‘Verzuiling en ontzuiling als sociologisch proces’, in A.N.J. den Hollander e.a. (red.), Drift en koers, Assen 1961, blz. 238 e.v.

[p. 28]

van de overheid³⁰, dat een bekroning vond in de totstandkoming van het eerste ‘echte’ welzijnsdepartement in 1952.

Ook in dit opzicht nam het onderwijs de kop. Na het bijzonder lager onderwijs volgde in 1905 en 1909 de wettelijke regeling van partiële subsidiëring van het bijzonder middelbaar onderwijs, in 1922 opgetrokken tot 75-90 % van de kosten.³¹ Na de tweede wereldoorlog wordt de overheidssubsidiëring van het onderwijs in alle geledingen tot 100 of nagenoeg 100 % opgetrokken, terwijl ook de activiteiten op medisch en maatschappelijk werkgebied zeer aanzienlijke overheidssteun krijgen.³²

Overigens moeten allerlei verschillen tussen diverse sectoren niet uit het oog worden verloren. Ten dele kunnen deze worden verklaard uit verschil in activiteit: medischklinisch handelen heeft een meer ‘natuurwetenschappelijk’ karakter dan maatschappelijk werk of vorming, en zal daarom minder vanzelfsprekend voor verzuiling in aanmerking komen.

Ook de historische oorsprong speelt een rol: naar de periode waarin zij ontstaan vertonen allerlei organisaties de trekken van de toenmaals bestaande institutionele structuur.³³ Zo had de medische professie zich al lang georganiseerd vóór de verzuiling een aanvang nam: de Nederlandse Maatschappij tot Bevordering der Geneeskunst dateert van 1849 en bleef tot op de dag van vandaag onverzuild in stand. De oud-liberale mentaliteit komt in die dagen onder andere tot uiting in sporen van laïcistische superioriteitsgevoelens ten aanzien van katholieke leden.³⁴

Onderwijs en maatschappelijk werk zijn daarentegen in en door het verzuilingsproces tot bloei gekomen, en lange tijd - zelfs tot op de dag van vandaag - de bolwerken bij uitstek gebleven van het verzuilde particulier initiatief. De Nederlandse Vereeniging voor Armenzorg en Weldadigheid dateert van 1908 en omvatte toen reeds in haar bestuur de representanten van de confessionele organisaties. In 1958 was het proces van organisatorische verzuiling voltooid en waren de levensbeschouwelijke groepen in de federatie oppermachtig.³⁵

We kunnen inderdaad spreken van een Nederlandse variant

30 Motief en functie: Bewogenheid en beweging in het maatschappelijk werk 1908-1958, Haarlem 1958, blz. 342 e.v.

31 Thurlings; aldaar, blz. 105; Matthijssen, aldaar, blz. 75.

32 J.P. Kruijt, ‘Levensbeschouwing en groepssolidariteit in Nederland’, in Sociologisch Jaarboek, XI, 1957, blz. 45 e.v.

33 Algemene uitwerking van deze these bij A.L. Stinchcombe, ‘Social structure and organizations’, in J.G. March (ed.), Handboek of Organizations, Chicago 1965, blz. 160-169.

34 H. Festen, 125 jaar geneeskunst en maatschappij, 1974, blz. 115 e.v.

35 Zie de samenstelling van het bestuur in Motief en functie, aldaar, blz. 375 e.v.

[p. 29]

van de verzorgingsmaatschappij. Het is de variant waarin niet alleen het ‘particulier initiatief’ bijzonder sterk is en zich bij voortduring afzet tegenover de staat, maar waarbij het bovendien is ondergebracht in enkele hecht-geïntegreerde maatschappelijke blokken, die ieder voor zichzelf autonomie claimen en dit als voornaamste gemeenschappelijke trek hebben.

Die autonomie-claim kan ongetwijfeld mede worden begrepen uit de strijd die men decennia lang heeft moeten voeren tegen een conservatief-liberaal establishment dat de staatsmacht in handen hield. Zo gezien is de latere verzuiling de institutionele neerslag van een emancipatiebeweging in meervoud, een massaal democratiseringsproces in pluralis.³⁶

Dit merkwaardige particuliere stelsel kreeg kracht en stabiliteit door de combinatie van twee omstandigheden: de verkondiging van uitgewerkte, levensbeschouwelijk gefundeerde en daardoor onaantastbaar gemaakte doctrines terzake van eigen collectieve autonomie - het befaamde subsidiariteitsbeginsel der katholieken en de opvatting van souvereiniteit in eigen kring van de gereformeerden³⁷ - en de gezamenlijk bereikte meerderheid in de politieke arena, al evenzeer een onaantastbare positie waardoor men greep kon houden op de allocatie van de publieke middelen in de richting van de eigen activiteiten. De combinatie vormde een bijna geniale formule: baas in eigen huis, en het huis ten laste van de gemeenschap.

Het eigenaardige van de vroege Nederlandse verzorgingsmaatschappij bestaat dus in de aanwezigheid van een dubbelstructuur, een dubbele gelaagdheid van verantwoordelijkheid en legitimiteit Tussen de overheid die de middelen ter beschikking stelt en de speciale professies en organisaties die deze in voorzieningen omzetten, bevindt zich de hecht in enkele compartimenten georganiseerde laag van besturen, in verenigingen en federaties verbonden. Zij dekken ‘hun’ werkers in het veld af tegen de druk van de overheidsbemoeienis, en ze representeren diezelfde werkers en hun uitvoerende organisaties bij de overheid waarvan zij de financiële steun ontvangen. Op het hoogtepunt van de verzuiling wordt het feitelijk bestuur van de Nederlandse verzorgings-

36 Zie de mening van ds. Landsman, vermeld in de zogenaamde Knelpunten-nota van CRM, Den Haag 1974, blz, 70, alsook W.C.D. Hoogendijk, ‘Van verzuiling naar decentralisatie’, preadvies Conferentie Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn, nov. 1976, blz. 81 e.v.

37 Couwenberg, aldaar, blz. 103 e.v.

[p. 30]

staat gevormd door degenen die de ‘koepels’ van de verzuilde voorzieningencomplexen beheren.

De machten van het maatschappelijk midden

Hoewel ontzuiling in de welzijnssector over een breed front heeft plaatsgevonden, zou het naïef zijn te menen dat boven het merendeel van de voorzieningen het verzuilde dak al is weggesloopt. De strijd die door politici uit de hoek van het CDA tegen de plannen van minister Van Kemenade werd gevoerd, lijkt zozeer geïnspireerd op traditionele denkbeelden omtrent particulier initiatief dat soms van een ‘tweede schoolstrijd’ werd gesproken. De machtige koepel van de welzijnssector, de Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn, gaat niet veel verder dan een ‘reconstructie’ van het particuliere stelsel aan te bevelen; alternatieven ziet men vooralsnog niet.³⁸ Wie de gezondheidszorg onder de loep neemt, zal ontdekken dat bij voorbeeld van de niet-academische ziekenhuizen 60 % nog altijd ressorteert onder een stichting op religieuze grondslag.³⁹

Daar komt bij dat naast het oude een nieuwe type van ‘verzuild’ particulier initiatief zichtbaar is geworden. Vooral welzijnswerkers uit het post-verzuilde tijdperk, die overigens de traditionele verzuiling verwerpen⁴⁰, plegen zich gedeeltelijk te voegen in het zogenaamde Anti CRM-Bezuinigingsfront, dat uit de hoek van de CPN sterk wordt gesteund. Meer in het algemeen trouwens zou men de tendentie tot politisering in onderwijs en vormingswerk kunnen zien als het oprichten van een nieuw wereldbeschouwelijk platform op basis waarvan een nieuwe gelovigheid - ‘bewustmaking’ - wordt verkondigd.

Niettemin: het proces van ontzuiling is een feit. Dit betekent niet anders dan dat de bovengenoemde tussenstructuur van krachtige, aan politieke partijen gelieerde belangengroepen verzwakt is. Het betekent tevens dat de daaronder gelegen menigte van professionele werkers en welzijnsorganisaties nu ‘in de open lucht’ komen te verkeren, of - om wat minder met beeldspraak te werken - dat zij in hun strijd om behoud en versterking van hun positie meer op eigen kracht

38 Knelpunten-nota, aldaar, blz. 70 e.v.

39 S. Santema, Georganiseerde maatschappelijke gezondheidszorg, Assen, 1976⁴, blz. 69.

40 Knelpunten-nota, aldaar, blz. 72.

[p. 31]

zijn aangewezen. Deze ‘eigen kracht’ kan in hoofdzaak uit drie bronnen putten: economische zelfstandigheid, professionele discretie en bureaucratische bevoegdheid, al dan niet in combinaties voorhanden.

Economische zelfstandigheid is met name kenmerkend voor sommige klassieke vrije beroepen, zoals die van arts en advocaat, al voegen zich daarbij ook moderne ‘aftakkingen’ zoals het beroep van fysiotherapeut. Men zou hier kunnen spreken van ondernemerschap in de welzijnssector, was het niet dat met name de armslag van de ondernemers in de sector van de gezondheidszorg al vrij ver is teruggedrongen. Al is de overzichtelijkheid, samenhang en openbaarheid van de prijsvorming in deze sector zeker nog niet ideaal, feit blijft dat de vigerende honorerings- en tariefsystemen symptomatisch zijn voor de gevorderde graad van vermaatschappelijking op dit terrein.

De rechtshulp daarentegen is in veel mindere mate vermaatschappelijkt; anders gezegd: ze wordt meer op commerciële basis bedreven en is daardoor vatbaar voor kritiek die is gericht op het blootleggen van leemten in het systeem van rechtsbijstand. De consument staat hier zwakker; een uit nieuw ‘particulier initiatief’ ontsproten stelsel van niet-commerciële - zogeheten alternatieve - rechtshulp is inmiddels ontstaan.⁴¹

Indien dergelijke professies moeilijk blijken te kunnen worden ingevoegd in het bouwwerk van de moderne verzorgingsstaat, dan is dat minder een gevolg van de weerbarstigheid van het vrije ondernemerschap, dan van de kracht van de beroepsassociaties waarin men onderdak heeft gevonden. Het is niet in de eerste plaats tegenover ‘welzijnsondernemers’ dat de overheid staat, maar tegenover voor vrijwel 100 % georganiseerde beroepsgroepen, die vanuit een monopolistische positie kunnen onderhandelen.

Terwijl het particulier ondernemerschap geleidelijk aan wordt ingeperkt, is de professionele autonomie nog steeds in opmars. Scholing, beroepsmatigheid, deskundigheid en specialisatie staan in de welzijnssector vanouds hoog aangeschreven, maar ze worden thans op steeds meer terreinen geeist en steeds minder door tegenmacht in balans gehouden.

41 Naast onderzoek geven Schuyt c.s., aldaar, een uitvoerig exposé van de historische ontwikkeling van de relatie tussen balie en ‘alternatieve’ rechtshulp.

[p. 32]

De voornaamste tegenmacht - het bestuursniveau, gesteund door herkenbare achterbannen - is momenteel zodanig verzwakt, dat in veel welzijnsorganisaties de stafleden het heft vrijwel in handen hebben.⁴² Ook naar buiten toe treden zij meer en meer op: de representanten van de zuilenorganisaties zien hun subtiel spel met de tegenvoeters ten departemente aangevuld met stoeten betogende welzijnswerkers op het Binnenhof.

Nu kan men de rol van professionele groepen zien als een dam tegen alomvattende overheidsbemoeienis, als een gelukkige tussenvorm tussen verstatelijking en commercialisering van dienstverlening. Het optimisme⁴³ hieromtrent vermindert echter indien men waarneemt dat de middelen die de professies ter uitoefening van hun taak van de gemeenschap verwachten én verkrijgen, alle kostengrenzen doorbreken en snel naar volstrekte onbetaalbaarheid bewegen. De twijfel neemt toe naarmate blijkt dat de professionele werkers zich beroepen op hun unieke deskundigheid inzake de door hen aangeboden diensten, en zich bovendien afficheren als degenen die zó waardevolle activiteiten ontplooien, dat iedere navraag naar de graad van doelmatigheid van het werk, - om van kosteneffectiviteit maar te zwijgen - als een affront van de hand wordt gewezen.

De macht van deze groepen is bovendien zo groot, omdat zij er uit hoofde van hun werk in slagen hun cliënten van zich afhankelijk te maken.⁴⁴ Oude en nieuwe professies verschillen op dit punt nauwelijks. Hoewel de ‘medicalisering’ en ‘juridisering’ van menselijke problemen de meeste aandacht hebben gekregen⁴⁵, moet evenmin worden onderschat wat de invloed is van het onderwijs op de manier waarop jeugdigen hun ervaringswereld opbouwen. Daarbij komt de toenemende bemoeienis door professionals, zowel in de breedte als in de diepte: naast de vanouds bekende ontstaan nieuwe deskundigheidsrollen - de kleuterleidster, de bejaardenhelper, de vormingsleider, de opbouwwerker, enz. - maar ook een penetratie van nieuwe terreinen van menselijke ervaring: ‘bewustmaking’, maatschappelijke en politieke vorming, seksuele voorlichting en morele instructie. Wat Freidson van de arts heeft gezegd, geldt in wezen van iedere

42 Aan dit onderwerp is gewijd de speciale aflevering over dienstverlenende organisatie van Beleid &Maatschappij, II, april/ mei 1975; zie voorts Peper, aldaar, 314 e.v. en Hoogendijk, aldaar, blz. 85 e.v.

43 Waaraan ook ik mij heb schuldig gemaakt. Zie mijn ‘Verzelfstandiging en vermaatschappelijking van de arbeid’, in Organisatie en maatschappij, Leiden 1966, blz. 141 e.v.

44 Een uitstekende uitwerking van deze kwestie in T.J. Johnson, Professions and Power, Londen en Basingstoke 1972.

45 Zie vooral E. Freidson, Profession of Medicine, New York 1970, met name hoofdstuk 12: ‘The professional construction of concepts of illness’, blz. 244 e.v.; over juridisering o.m. Schuyt c.s., aldaar, blz. 344 e.v.

[p. 33]

professie: zij schept met haar eigen conceptualisering van problemen een nieuwe sociale realiteit.⁴⁶

De afhankelijkheid van de cliënt wordt nog belangrijk groter waar professionele deskundigen binnen specifieke organisaties werkzaam, en daarop vaak zozeer hun stempel drukken, dat van professionele organisaties is te spreken: het ziekenhuis,de psychiatrische inrichting, de school, en al die bureaus en instellingen waar het toegaat zoals de professionele werker meent dat goed is. De cliënt onttrekt zich nu aan het gezichtsveld van zijn omgeving en van de samenleving als geheel: hij is ‘opgenomen’, ‘geplaatst’, ‘onder behandeling’ of alleen ‘in observatie’, en aan niet-professionals worden gevraagd zich verder op een afstand te houden.⁴⁷

Deze situatie is geen erfenis van het verleden. Moderne scholen, waar naast de leraren ook mentoren e.d. hun intrede hebben gedaan, zijn in feite vaak meer gesloten voor de ouders dan de scholen van het traditionele type. De experimentele vervanging van het ‘medisch model’ door een open en meer ‘sociaal’ model, zoals beproefd in de zwakzinnigeninrichting Dennendal, kon niet voorkomen dat een aanzienlijk deel van de ouders van de kinderen zich buitengesloten voelde en het door welzijnswerkers ontwikkelde gemeenschapsmodel niet konden aanvaarden.⁴⁸ Het was, voorheen en nadien, een model dat werd ontwikkeld en toegepast door professionele werkers.

De verhoging van het professionele gehalte van menige welzijnsvoorziening maakt ook de positie van de subsidiërende overheid zwakker, te meer omdat het bestuursniveau - de ‘leken’ aan de top - aan gezag en legitimiteit heeft verloren. Het lijkt aannemelijk dat de beheersbaarheid van instellingen afneemt naarmate het aandeel van de professionele deskundigheid, kwantitatief en kwalitatief, toeneemt.

Maar niet alleen professionele, ook formele of bureaucratische organisaties hebben uit de aard van de zaak de neiging zich te verzelfstandigen, naar binnen te keren en normen van efficiency te stellen boven persoonlijke dienstverlening.⁴⁹ Wat in de materiële produktie nastrevenswaard is - schaalvergroting van de eenheden, coördinatie en fusie - kan in de dienstverlening averechts werken, onder andere omdat er

46 Freidson, aldaar, blz. xvii

47 Een goed overzicht aan de hand van vooral Britse ervaringen geeft M. Hill, The State, Administration and the Individual, Fontana/Collins 1976, blz. 127-148.

48 Zelfs de voorstanders van het experiment moeten dit toegeven. Zie bij voorbeeld L. Speijer, in W. Meijering e.a. (red.), Nieuw Dennendal, een goede buurt gesloopt, Baarn 1975, blz. 99 e.v.

49 Hill, aldaar, blz. 76 e.v.

[p. 34]

een grotere afstand tot de cliënt ontstaat, standaardisering van regels en procedures alsook wellicht monopolievorming.⁵⁰

Anderzijds is het wel duidelijk dat de thans bestaande institutionele lappendeken van welzijnsland onmogelijk doelmatig kan zijn en zeker door de centrale overheid niet is te beheersen. Bovendien gaat een zeer grote hoeveelheid energie zitten in een voortdurend onderling coördineren en integreren, waaruit ‘een onoverzienbaar en onontwarbaar netwerk van elkaar aanvullende, elkaar beconcurrerende, elkaar overkoepelende, elkaar overlappende instanties’ is voortgekomen.⁵¹

Kernen in deze netwerken zijn de afzonderlijke organisaties, verzelfstandigd en daardoor geneigd het eigen voortbestaan voorop te stellen, ongeacht de vraag naar diensten, gegeven de zekerheid van subsidies. Om die zekerheid te waarborgen is het echter nodig rond de centrale overheid een toestand van vreedzaam maar hardnekkig beleg in stand te houden, present te zijn in de vele advies- en overlegorganen en ‘de weg te weten’ in het ambtelijk apparaat. Aldus ontstond wat men noemt ‘de vijfde macht’ in de staat, dan wel ‘de ijzeren ring’ rond het politieke beslissingscentrum.⁵²

50 Schuyt c.s., aldaar, blz. 323 e.v.

51 Hoogendijk, aldaar blz. 86.

52 Het zijn termen die afkomstig lijken van enigszins opgewonden journalisten. Zie echter de volgende opmerking, ontleend aan een officieel kamerstuk: ‘Het handelen van de overheid en van particuliere organisaties dreigt zich af te spelen binnen een gesloten circuit, dat voornamelijk wordt bepaald door rijksregelingen en daarin verborgen normering. Het is vaak een kwestie van het zoeken naar machtsevenwicht tussen het ambtelijke systeem van de overheid en het deskundigheidsapparaat van de particuliere organisaties. De burger, om wie het uiteindelijk gaat, komt er in zo'n systeem nauwelijks aan te pas’. Aldus Knelpunten-nota van CRM, aldaar, blz. 29.

De beheersbaarheid van de verzorgingsmaatschappij

Nu we gevorderd zijn tot het onderwerp van de beheersbaarheid van de geschetste situatie, moeten we opnieuw herinneren aan onze keuze van de term ‘verzorgingsmaatschappij’ boven ‘verzorgingsstaat’. Met die keuze wil gezegd zijn dat de problemen van structuur en functioneren van het stelsel niet moeten worden teruggebracht tot overheidskwesties, maar opgevat moeten worden als kenmerkend voor een bepaald maatschappijtype. Daarmee is ook het vraagstuk van de beheersbaarheid een algemeen-maatschappelijke zaak, niet enkel een beslissing omtrent meer of minder overheidsbemoeienis, laat staan een kwestie die is terug te brengen tot ‘werken met het rode potlood’ of ‘dichtdraaien van de subsidiekraan’. Al kan dergelijk bot ingrijpen op zeker ogenblik onontkoombaar zijn, het heeft weinig te maken met het beleid van maat-

[p. 35]

schappelijke heroriëntatie en reconstructie dat hier nodig is.

Nu is het in dit bestek uiteraard niet mogelijk de omtrekken van een zodanig beleid zelfs maar in ruwe schets op papier te zetten. Daartoe is meer ruimte en vooral meer competentie nodig, alsook meer kennis omtrent de specifieke problemen van ieder van de welzijnssectoren. Omdat dit laatste echter het natuurlijk excuus lijkt te zijn van vrijwel al degenen die zich op dit terrein bewegen, kan het verhelderend werken juist dáár van af te zien en alle aandacht te richten op beheersingsproblemen die verschillende welzijnssectoren gemeenschappelijk hebben. Daarbij zal eerst het ‘middenveld’ - dus de wereld van de dienstverlenende instituties - aan de orde komen, vervolgens de cliënt of potentiële cliënt en ten slotte de overheid.

De dienstverleners zijn de producenten in welzijnsland. Wie de noodzaak van produktiebeheersing bepleit, zal allereerst geneigd zijn een wat ‘technocratische’ koers in te slaan: een betere onderlinge afstemming van doeleinden en middelen; planning en rationalisatie, schaalvergroting, verhoging van het kostenbewustzijn, e.d. zijn dan beleidsadviezen die in de gedachten komen.

Inderdaad is op dit terrein nog immens veel te doen. De welzijnssector kent ongetwijfeld veel verspilling, veel dure franje en hobbyisme, veel overbodige ingewikkeldheid, dubbel werk en kostbare kleinschaligheid. Dit alles is zeker niet helemaal toe te schrijven aan persoonlijke hebbelijkheden van de betrokkenen maar vloeit mede voort uit een professionele subcultuur met sterk a-economische trekken en uit traditionele, hoogst ondoelmatige organisatievormen, een en ander bevorderd door de veiligheid die de combinatie van professionele autonomie en ambtelijke rechtszekerheid biedt.

Het is dan ook niet toevallig en zeker verdedigbaar dat de overheid deze sector geleidelijk onder het beslag van het planningdenken poogt te brengen en dat organisatie-advies-bureaus de laatste tijd in deze ‘zachte’ sector veel opdrachten vinden.

Toch zijn er bezwaren verbonden aan dit beleid. Rationali-

[p. 36]

satie en reorganisatie heeft van nature de neiging ‘naar binnen toe’ uit te werken, dat wil zeggen de belangen van de direct betrokkenen zwaarder te laten wegen dan van de organisatie-omgeving. Zeker in dienstverleningsorganisaties, die ten opzichte van de cliënten toch al sterk staan, kan dit leiden tot een verdere verzwakking van de positie van degenen die op deze voorzieningen zijn aangewezen. Rationalisatie, bureaucratisering, standaardisering, e.d. zijn geen goed op zichzelf; zij moeten gewaardeerd worden in relatie tot de doeleinden van de betreffende voorzieningen. Zo ook is voortgezette arbeidsverdeling en specialisatie, anders dan in de sfeer van de materiële produktie, bij persoonlijke dienstverlening in allerlei opzichten nadelig voor de cliënt.⁵³ Het is om deze redenen dat dergelijke rationalisatie behoedzaam moet worden toegepast: de winst voor de werkers - en indirect voor de gemeenschap - mag niet tot verlies voor de hulpvrager leiden.

Een andere en ingrijpender manier om de dienstverlening beter onder controle te krijgen is het terugdringen van professies en organisaties zelf, uitgaande van de ervaring dat professionalisme en bureaucratisme, als ze eenmaal bestaan, neiging tot verzelfstandiging en zelfs tot expansie hebben.

Conservatief is in dit verband een beleid waarbij voortgezette professionalisatie van allerlei maatschappelijke taken tenminste met een gezond wantrouwen wordt bejegend. Bijzonder radicaal zijn denkbeelden als van Iwan Illich⁵⁴ over ‘ontscholing’ en ‘ontmedicalisering’ van de maatschappij, uitgaande van de opvatting dat de door deskundigen bemande instituties de belangrijkste repressieve kracht in de moderne maatschappij zijn geworden.

Wat Illich doet is het op karikaturale wijze uittekenen van zeer reële tendenties. In gematigder vorm zijn tal van verwante beleidslijnen denkbaar, reeds bepleit of zelfs in uitvoering: het eerherstel van de vrijwilliger in het welzijnswerk⁵⁵, de strijd tegen al te gemakkelijke hospitalisering in de gezondheidszorg, de ontstane twijfel aan het op grote schaal isoleren van bejaarden in tehuizen - kortom, een beleid dat minder geloof hecht aan de bestaande deskundig-heidsformules. Zodanig beleid wordt zeker gesteund door de

53 Schuyt, c.s., aldaar, blz. 323 e.v., 341 e.v.; zie ook H.L. Wilensky en Ch.N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare, New York 1958, blz. 250 e.v.

54 I. Illich, Deschooling Society, Londen 1974, en Medical Nemesis, Londen 1975.

55 Hoogendijk, aldaar, blz. 97 e.v.; Knelpunten-nota, aldaar, blz. 10, 13; zie overigens ook van medische en juridische zijde dergelijke ideeën: J.C. van Es, ‘Mogelijkheden en onmogelijkheden van de huisarts als gezondheidsbevorderaar’, in Medisch Contact, XXXI, 1976, blz. 1362; Schuyt c.s., aldaar, blz. 326 e.v.

[p. 37]

opkomst van wat wel het ‘nieuw particulier initiatief’ is genoemd: alternatieve, informele, spontane, door de directe omgeving ontwikkelde hulpvormen. Hoe dit initiatief van bovenaf kan worden gehonoreerd, is een afzondetlijke en niet gemakkelijke vraag⁵⁶, waarvan de beantwoording echter in belangrijke mate zou kunnen bijdragen tot de afbouw of tenminste tot het afremmen van veel opgeblazen expertocratie.

Eigenlijk is de meest verkieslijke weg een herdefiniëring van het professionalisme: een grote terughoudendheid bij het aanbieden van diensten - en zeker geen ‘welzijnsmarketing’⁵⁷ - voortkomend uit een minder vast geloof in eigen specialisme en met name in de werking van de technisch hoogst ontwikkelde remedies, en steunend op de overtuiging dat de relatie tussen professional en cliënt werkelijk ‘horizontaal’ dient te zijn.

Het is zeker de moeilijkste weg, niet alleen omdat zij moet worden gevolgd door de werkers zelf die echter in een heel andere sfeer zijn gevormd, maar bovendien omdat momenteel veeleer een grótere pretentie hoorbaar wordt: het streven door middel van persoonlijke dienstverlening maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Op het moment dat welzijnswerkers menen met processen van ‘maatschappelijke bewustwording’ het kapitalisme te moeten bestrijden, of indien scholen de neventaak krijgen de sociale ongelijkheid te verminderen, lijkt de verwachting dat men zich terughoudend zal kunnen opstellen, volkomen illusoir.⁵⁸

De andere partij in de dienstverlening is de hulpzoekende of dienstontvanger: hij vormt de ‘vraagzijde’ tegenover het ‘aanbod’. In hoeverre kunnen cliënten bijdragen tot een grotere maatschappelijke beheersing van de welzijnssector?

Bij de beantwoording stuit men op een dilemma. Reeds is uitvoerig ter sprake geweest dat (potentiële) cliënten zich vaak in een afhankelijke positie bevinden en dat die afhankelijkheid de laatste tijd vaak nog is toegenomen. Voor de hand ligt daarom voor alle welzijnssectoren het advies te volgen dat Schuyt c.s. aan de rechtshulpzoekende meegeven: meer sociale vaardigheid, meer zelfrespect en zelfvertrouwen, meer collectieve druk.⁵⁹

56 Nog het meest uitvoerig besproken in Peper, aldaar, blz. 332 e.v.

57 G. van Beusekom-Fretz, ‘Welzijnsmarketing; toch een gevecht tegen de bierkaai?’, in Intermediair, XI, 18 sept. 1975, blz. 1 e.v.

58 Aardige indicaties van deze ontwikkeling geeft H. Vuijsje, Nieuwe vrijgestelden, Baarn 1977, blz. 86 e.v.

59 Schuyt c.s., aldaar, blz. 336 e.v.

[p. 38]

De veronderstelling achter deze adviezen - die steunt op empirisch onderzoek - is dat van allerlei voorzieningen te weinig of ondoelmatig gebruik wordt gemaakt. Toch bestaat tevens het probleem van overconsumptie, met name op medisch terrein, ten dele bevorderd door de wijze van functioneren aan de aanbodzijde maar zeker ook door de vraagzijde versterkt. Zal men niet, door de burger weerbaarder te maken, de overconsumptie op deze en andere gebieden aanmoedigen? Zal dit de toch al hoge kosten van de voorzieningen niet verder opschroeven?

Een zelfde dilemma geldt waar men de oprichting van cliënten- en patiëntenverenigingen suggereert als een middel tot verbetering van de positie van de hulpzoekende. Verder uitgewerkt leidt dit tot vertegenwoordiging van zulke belangengroepen in professionele dienstverlenende organisaties.

De vraag is opnieuw of een dergelijk zonder meer gerechtvaardigd streven naar versterking van de positie van de afhankelijke partij in de dienstverleningsrelatie niet het negatieve bijeffect zal hebben dat men steeds hogere eisen zal gaan stellen aan de betreffende dienstverlening, zowel kwantitatief als kwalitatief, waardoor de kosten verder worden opgejaagd. Het is waarschijnlijk juist dat democratisering bijdraagt tot participatie en spreiding van macht, maar dat men in aanspraken op middelen ter voorziening in de eigen behoeften bescheidener zal worden, valt niet te verwachten zolang men de kosten op de gemeenschap kan afwentelen. De democratisering van de Nederlandse universiteiten heeft het aantal drukgroepen op ‘Den Haag’ alleen met een zeer krachtige versterkt: de studentenorganisaties.

Er zijn natuurlijk wel uitwegen uit dit dilemma aan te geven. Men kan om te beginnen stellen dat het een schijndilemma is inzoverre onvergelijkbaarheden worden vergeleken: verbetering van de toegang tot rechtens voor iedereen bedoelde voorzieningen mag nimmer nagelaten om financiële redenen; men zou dan eerder aan de aanbodzijde bezuinigingen moeten aanbrengen.

Men kan dieper boren, en stellen dat de welzijnssector nu eenmaal niet kan ontsnappen aan de algemeen bestaande en aanvaarde consumptieve houding van het grote publiek: het

[p. 39]

consumentisme, zegt Janowitz, heeft de sfeer van het sociaal welzijn bereikt en definieert de aanspraken en reactiewijzen van de welzijnsconsumenten.⁶⁰

Men kan dit om verschillende ethische of ideobgische redenen betreuren, men kan er ook een harde praktische les uit trekken: indien consumentisme in de welzijnssector penetreert, dan zal men, waar mogelijk en toelaatbaar, de gebruiker van welzijnsvoorzieningen als consument in economische zin moeten behandelen, dat wil zeggen een passend financieel offer moeten vragen voor hetgeen hem wordt aangeboden.

De gedachte is uiteraard niet nieuw, maar wordt de afgelopen jaren weer luider gehoord, niet slechts terwille van het effect van misbruikvoorkoming⁶¹, maar ook ter voldoening aan de positieve wens tot soepeler relatering van vraag en aanbod op de ‘welzijnsmarkt’.⁶²

Het zou eengoed ding zijn, indien we over deze kwestie met minder bevangenheid konden discussiëren. Ten slotte is de verzorgingsstaat gegroeid uit een beperkte opzet, primair erop gericht economisch achtergebleven groepen grond onder de voeten te geyen. Het is voor kritiek vatbaar te menen dat deze groepen in de afgelopen decennia van voortdurend stijgende welvaart en ontwikkeling in plaats van verkleind nu sterk vergroot zijn. Het moet thans mogelijk zijn dat alle burgers, wellicht naar draagkracht onderscheiden, betalen voor wat zij genieten.

Reeds in 1963 noemde Pen de verzorgingsstaat uitdrukking van onze armoede; zou de welvaart sterk toenemen dan kon naar zijn mening ook het systeem van de verzorgingsstaat weer inkrimpen.⁶³ Het lijkt ironischer dan het is te moeten vaststellen dat de huidige economische depressie ons wel eens bewust kon maken van de mogelijkheden die de welvaart ons biedt, om aan de grenzeloze uitbreiding van onze gratis voorzieningen een halt toe te roepen.

Hier komt dan ten slotte de overheid in het spel, te gemakkelijk gezien als de instantie ‘aan de kraan’ en daarom in staat om de zwaar gesubsidieerde welzijnssector naar believen te reorganiseren.

60 Janowitz, aldaar, blz. 67 e.v.; zie ook 106 e.v.

61 D.J. Wolfson, ‘Ombuigen van overdrachtsuitgaven’, in ESB, 27 okt. 1976, blz. 1054.

62 Ph.A. Idenburg, ‘Plaats en taak van het particulier initiatief’, preadvies Conferentie Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn, nov. 1976, blz. 49 e.v.

63 J. Pen, ‘De grenzen van de welvaartsstaat’, in Sociologische Gids, X, 1963, blz. 76.

[p. 40]

Het is wel duidelijk geworden dat dit een fictie is en dat de handen van de overheid zijn gebonden. Zij zijn echter ook gebonden door de resultaten van eigen beleid: door de inrichting enbevestiging van een maatschappijvorm die weerstand kan bieden aan verandering en sturing van bovenaf.

Sterker nog, men heeft in de afgelopen tijd moeten toegeven dat de centrale overheid volstrekt overbelast is geraakt. De logische reactie - decentralisatie - wordt steeds noodzakelijker, en is al uitgewerkt in de plannen die momenteel bestaan met betrekking tot gezondheidszorg, maatschappelijke dienstverlening en cultuur. ‘Regionalisering’ luidt de formule die tweevoudig soelaas moet bieden: ontlasting van het beleidscentrum en vergroting van de invloed van de direct betrokkenen op de voorzieningen.

Het valt op dit moment niet te beoordelen of decentralisatie tot betere - ook financiële - beheersing van de welzijnssector zal leiden. In ieder geval lijkt de kans groot dat op deze wijze territoriale verschillen in de voorzieningen zullen ontstaan, als zodanig zeker niet verwerpelijk, maar in een klein en naijverig land zó zichtbaar dat voor de opwaartse druk van referentie- en concurrentieprocessen ernstig moet worden gevreesd.

Een gelijktijdige centrale besturing zal niet kunnen worden gemist. De bestuurlijke machinerie hiertoe is nog maar onvolledig aanwezig. Daar volledige socialisering van de welzijnsvoorzieningen politiek onhaalbaar alsook praktisch onaantrekkelijk moet heten, is de kans dat men steeds verder in een corporatistische structuur zal vastgroeien allerminst denkbeeldig. Wie dit een ongewenste gang van zaken acht heeft een reden te meer om tenminste in onderdelen het marktmodel in de welzijnssector te aanvaarden.

In deze zaken is het woord primair aan economen en bestuurskundigen, en uiteindelijk uiteraard aan de politici. De socioloog moet volstaan met tot slot te wijzen op een tweetal gevaren die de ontwikkeling van de verzorgingsmaatschappij als een schaduw begeleiden: het koesteren van te hoge verwachtingen van het systeem en van te lage verwachtingen van de mensen.

De neiging het positieve effect van allerlei welzijnsvoor-

[p. 41]

zieningen te overschatten, werd al eerder kort gesignaleerd. Het is dit geloof dat de aanhangers van de verzorgingstaat ertoe brengt de burgers desnoods onder dwang deelachtig te maken aan de zegeningen van het systeem. De huidige verdediging van een verlenging van de leerplicht is een goed voorbeeld: men acht schoolbezoek dermate van belang voor individu en maatschappij, dat iedereen ertoe gedwongen moet worden. Niet om elementaire vaardigheden op te doen, maar om zich te ontplooien en om de sociale gelijkheid in de samenleving te bevorderen. De leerplicht heeft de plaats van de militaire dienstplicht ingenomen: ‘Schule der Nation’.

Van zodanige dwang is lang niet altijd sprake, maar stimulerende overheidsinitiatieven - ondersteund met royale subsidiëring - kunnen soortgelijke gevolgen hebben: snelle expansie van kostbare voorzieningen waarom niemand heeft gevraagd. De geschiedenis van het maatschappelijk opbouwwerk, eerder in begrotingscijfers beschreven (tabel 2) biedt een fraai exempel van een beleid waarbij de centrale overheid als ‘smaakmaker’ en ‘tempozetter’ is opgetreden, zonder veel vraag van de zijde van de bevolking en aanvankelijk zelfs tegen een wantrouwend particulier initiatief in.

Een complementair aspect van de verzorgingsstaat als weldoener is de bejegening van de burger als zwakke. Het gevaar bestaat dat het establishment van de verzorgingsstaat, als ieder establishment bedacht op zelfhandhaving, het eigen voortbestaan zal trachten te legitimeren door bij voortduring te verwijzen naar een groeiende schare van zwakken, kwetsbaren, kansarmen en onderliggenden in de samenleving. Zoals de afzonderlijke welzijnsprofessies de hulpvrager ieder op hun manier tot cliënt definiëren, zo stempelt de verzorgingsstaat als geheel de burger tot een zwak en afhankelijk mens. Hij beweegt zich in een klimaat van staatspaternalisme en welzijnspatronage.

De arbeidersbeweging en andere emancipatorische stromingen hebben hun historische taak altijd gezien als een voorbijgaande. Wie een tweederangsburger gold, werd geleerd dat hij niet de mindere was, maar de gelijke van anderen, en dat wie dit zelfrespect wist op te bouwen, ook het respect van zijn medeburgers zou winnen.

[p. 42]

De verzorgingsstaat behoort geen ander ideaal te hebben. Juist omdat zij over zoveel voorzieningen beschikt, is het haar doodzonde te suggereren dat velen niet op eigen benen kunnen staan en die voorzieningen nodig hebben. Die zonde heeft trouwens een straf: indien de suggestie inderdaad massaal wordt opgenomen - en er zijn tekenen dat dit gebeurtzal de consumptieve vraag naar welzijn blijven toenemen tot het systeem aan overbelasting bezwijkt.