Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 190]

3 Theorie en beleid: evaluatie

3.1 Algemeen

Er zijn, in grote trekken, twee belangrijke vragen die men zich bij analyse van het opbouwwerk-beleid, als onderdeel van een welzijnsbeleid, moet stellen. In de eerste plaats de vraag wat er van dit beleid is terecht gekomen. Deze evaluatie dient, voorzover daarover gegevens bestaan, aan zo veel mogelijk aspecten van het beleidsproces aandacht te besteden. Het gaat er niet alleen om, te constateren - wat meestal niet zo moeilijk is - dat de doelstellingen vaak niet of nauwelijks zijn gerealiseerd. Aandacht is ook nodig voor factoren die daarvoor een verklaring kunnen geven. De tweede vraag is zo mogelijk nog belangrijker, nl. óf en zo ja in hoeverre welzijn te organiseren valt. Het opbouwwerkbeleid heeft zichzelf immers als centrale opdracht gesteld, de bevolking te activeren. Maar wordt welzijnsbeleving nu juist niet gekenmerkt door een grote mate van eigen initiatief op grond van normatieve overwegingen?; is er niet op zijn minst een grote spanningsverhouding tussen dit eigen initiatief en pogingen initiatief te organiseren? Anders geformuleerd: hoe kan men zo vorm geven aan een beleid dat eigen initiatieven een optimale kans krijgen om tot ontplooiing te komen?

Evaluatie.

Kijken we naar ons veld van onderzoek, dan is ook hier sprake van nogal fragmentarische kennis over de mate waarin het beleid in zijn opzet is geslaagd. Deze kennis, gevoegd bij indrukken van anderen en eigen indrukken, vormen de basis voor de evaluatie

[p. 191]

die ik zal ondernemen³⁰. Het hoeft geen betoog dat ik deze basis graag nog breder zou hebben gezien. Dat neemt niet weg dat ook uit een plaatsing van dit beleid in het kader van concurrerende beleidsterreinen (b.v. gemeenten, provincies e.d.) een zinvolle, meer structurele, analyse mogelijk is van de realisatie en van de mogelijkheden van het opbouwwerk.

Tot op dit moment is er van evaluatie van beleid nog weinig terecht gekomen. Dat geldt voor de meeste beleidsterreinen, niet alleen voor het opbouwwerk. Als oorzaak zou men kunnen wijzen op de betrekkelijk bescheiden bijdrage die de sociale wetenschappen, gemeten aan zowel kennis als inzet, (kunnen) leveren. Toch zou ik dat standaard-argument maar gedeeltelijk tot het mijne willen maken. Met Wentholt³¹ ben ik van mening dat de sociale wetenschappen een behoorlijke hoeveelheid empirische gegevens over en inzichten ‘in menselijke en maatschappelijke processen’ voorhanden hebben. Dat daarvan in het beleid slechts sporadisch gebruik is gemaakt heeft andere oorzaken, die zich, zoals ik op sommige punten zal proberen aan te tonen, uiteraard ook lenen voor sociaal-wetenschappelijke analyse. Gebrek aan kennis is vaak een al te gemakkelijk argument om maar verder te modderen, of fungeert als veilige vluchthaven om overwegingen van andere aard te bedekken. Het

30 Van evaluatie van welzijnsbeleid is nog nauwelijks sprake. Een deskundige als Van Tienen, hoofd van de afdeling Onderzoek en Planning van CRM, is eveneens die mening toegedaan (zie A.J.M. van Tienen, Inleiding in: Bij leven en welzijn, deel 1, o.c., blz. 12). Er is bijna geen traditie in de moderne sociologie van macro-sociologisch onderzoek en macro-sociale beleidsevaluatie. De laatste jaren gaan de gedachten uit naar de oprichting van een Sociaal Planbureau, dat zich bezig zal moeten gaan houden met de fundamentele studie van de aard en de omvang van de macro-sociale veranderingen en hun implicaties voor politiek en beleid. Hierover: Rapport van de commissie voorbereiding onderzoek toekomstige maatschappijstructuur (commissie De Wolff), 1970. Voor een verslag van een conferentie over dit rapport het boekje Sociologen over planning en politiek, 1971, met bijdragen van R. Wentholt, P.J.W. Kouwe en R.P. Hagendijk, vooral blz. 20, 37, waar gesproken wordt over het gebrek aan macro-sociaal onderzoek, dat zowel - en terecht - het beleid als de sociale wetenschappen (m.n. sociologie) wordt aangerekend. Zie ook Lopes Cardozo, Maatschappelijk en cultureel welzijn, in: Volksopvoeding, 19e jrg., 1970, blz. 477 e.v.

31 Zie zijn bijdrage in Sociologen over planning en politiek, o.c., blz. 12.

[p. 192]

beleid zou trouwens zelf - door de middelen waarover het beschikt - evaluatiestudies kunnen stimuleren.

Het gebrek aan macro-sociale beleidsevaluaties zou de mening kunnen doen postvatten dat elke evaluatie - of een begin daarvan - ‘voor open doel kan scoren’. Deze opvatting is te beperkt. Zonder exact te weten wat je als beleid doet, kan het bepaald wel zo zijn dat het beleid in feite in de richting van de doelstellingen werkt. Niet geëxpliciteerd inzicht behoeft niet altijd onjuist inzicht te zijn. Wie als socioloog, eveneens toegerust met een beperkte kennis, een beleidsanalyse onderneemt, zal daarom vooral geïnteresseerd zijn in latente en manifeste effecten van het beleid. Hij zal tevens proberen aan te geven welke andere factoren dan de beleidsmiddelen verantwoordelijk gesteld moeten worden voor de mate waarin de doelstellingen zijn gerealiseerd, c.q. andere doelstellingen zijn geintroduceerd.

Processen van perceptie, wel of niet voorziene gevolgen, autonomisering e.d. moeten in de beleidsevaluatie hun plaats krijgen. Daarbij blijft confrontatie met de doelstellingen van het beleid, ook al begrijpt men zeer wel de processen die het beleid een wat diffuus karakter meegeven, een eerste opdracht voor de beleidssocioloog. Al was het alleen maar, zoals bij het opbouwwerk-beleid het geval is, omdat de voortdurende verwijzing naar de doelstellingen de maatschappelijke legitimatie van het beleid verzorgt. Daarom is evaluatie en openheid nodig, opdat zoveel mogelijk burgers kunnen participeren in de beleidsvorming, iets waartoe het opbouwwerk immers met zoveel woorden oproept³².

32 Een uitstekend pleidooi hiervoor bij Wentholt, die het primaat van de politiek onderstreept, zie Sociologen over planning en politiek, o.c., blz. 10-18.

Beleid versus eigen initiatief?

Het ontstaan, in de laatste jaren, van talrijke actiegroepen en comité's van burgers roept de voor het opbouwwerk-beleid centrale vraag op naar de mogelijkheden, ‘welzijn’ te organiseren. Het gaat hier in wezen om een oude vraag, die ook in het maatschappelijk werk een belangrijke rol heeft gespeeld. Moeten in het maatschappelijk werk, dat na de oorlog steeds meer

[p. 193]

een beroepsactiviteit is geworden, vrijwilligers nog een rol spelen? En zo ja, welke rol dan. Het Jongeren Advies Centrum (JAC), gestart in Amsterdam, een beweging als Release, de Sosjale Joenit (Den Haag) en soortgelijke initiatieven hebben, zonder de professionele formule geheel overboord te gooien geprobeerd de vrijwilliger in de hulpverlening weer in ere te herstellen. Want na de oorlog is door de professionalisering de vrijwilliger, zonder geheel te verdwijnen, sterk teruggedrongen. Van het opbouwwerk kan gezegd worden dat het juist een beroep doet op de inzet van vrijwilligers, die in de opvatting van het opbouwwerk tenslotte de dragers moeten zijn van bepaalde welzijnsactiviteiten.

Gegeven het feit dat welzijnsbeleving van vele omstandigheden (inkomen, huisvesting, sociale relaties, e.d.) afhankelijk is, omstandigheden die voor een deel slechts door een bewust beleid én, voor een ander deel, door eigen activiteiten van de burgers kunnen worden bepaald, meen ik dat óók welzijnsbeleving zich leent voor beinvloeding door beleid. Hoe sterk men ook wil decentraliseren, altijd zal de vormgeving van de condities voor welzijn zich op verschillende niveaus afspelen. Wanneer een niveau verder weg ligt van de ervaringen in de directe leef- en woonomgeving wil daarmee niet zonder meer gezegd zijn dat een dergelijk beleid niet aanvaard wordt, b.v. omdat de mensen het gevoel hebben daarop weinig invloed te kunnen uitoefenen, dat het beleid ‘over hen heen komt’, etc. Legitimering van beleid op hogere niveaus doet een beroep op omvattender loyaliteiten, zo men wil: rollen, van burgers. Deze kunnen bepaald niet een geringere, soms sterkere steun ondervinden van diezelfde burgers. Omdat er tussen de verschillende niveaus - door de complexiteit van de samenleving - verschillende schakels bestaan, is het vaak moeilijk de verbanden te zien (of zichtbaar te maken) met datgene wat er in de nabije omgeving plaatsvindt. Elke politieke gemeenschap, die zich democratisch noemt, zal voortdurend pogingen ondernemen deze relaties zichtbaar te maken, waarbij de burgers zoveel mogelijk worden uitgenodigd om dat zelf te ontdekken. Definitieve oplossingen zijn hier niet te geven; de distantie tussen de verschillende niveaus is structureel.

Als men dit erkent, wordt met name het opbouwwerk geconfronteerd met de centrale vraag of en hoe een beleid denkbaar is dat

[p. 194]

zoveel mogelijk initiatieven van burgers stimuleert. Om die vraag te beantwoorden is o.m. nodig na te gaan in welke sociale kaders en met welk geïnvesteerd belang burgers participeren. Wat zijn de mogelijkheden en de aard van die participatie in die kaders? Pas wanneer deze vragen zijn beantwoord is het mogelijk te beoordelen in hoeverre een aanvullende ‘voorziening’, beperkt tot het sociaal-culturele welzijnsterrein, nodig is. Dan ook is het misschien mogelijk bevordering van participatie niet in eerste instantie te zoeken in het onderbrengen van participatie bij een aparte sector, doch deze te herleiden tot een gebrekkig functioneren van andere sociale kaders.

Beoordeling van het opbouwwerk-beleid moet tegen deze algemene achtergrond geschieden. Daarnaast dient meer specifiek te worden nagegaan, in hoeverre het opbouwwerkbeleid in de sectoren waar het werkzaam is geweest de participatie heeft bevorderd. In hoeverre heeft het aanbod dat het beleid in de vorm van organisaties en middelen heeft gedaan, de participatie in de sociaal-culturele sector bevorderd? Wat zijn daarvoor feitelijk de mogelijkheden? Is er b.v. een ander aanbod mogelijk dat meer kansen geeft de burgers naar eigen inzicht te laten participeren in het welzijnsbeleid? Want het behoort tot de eerste opdrachten van een welzijnsbeleid de spanningsverhouding tussen eigen initiatief en ‘organisatie’ van dit initiatief te erkennen en daaraan vorm te geven op een wijze die aan dit initiatief een zo groot mogelijke ruimte geeft.

3.2 Het leerstuk van de aanpassing

3.2.1 Theorie

Beleidstheorie.

Gedurende de gehele beleidsperiode kan men de gedachte terugvinden, dat een zeer belangrijke reden voor beleidsactiviteiten is: het verschil in tempo waarin de onderscheiden maatschappelijke sectoren zich ontwikkelen. Dat wil zeggen, dat bepaalde sectoren voorop lopen in de ontwikkeling en andere sectoren (of groeperingen) dit tempo óf niet bij kunnen houden óf op zijn minst een ‘time lag’ vertonen. Voorop loopt de technisch-economische sector, waaruit de impulsen voor verandering komen, achteraan loopt de sociaal-culturele sector. Ruimer gesteld is het in die opvatting zo dat de maatschappelijke organisatie achterblijft

[p. 195]

bij de veranderingen die zich in de technisch-economische sfeer voltrekken.

In de landelijke ontwikkelings-, probleem- en stimuleringsgebieden is het de industrialisatie met haar speciale eisen aan werktempo, regelmaat, voorzieningen, opleidingsniveau e.d. die grote veranderingen met zich meebrengt. Dit proces moet sociaal begeleid worden, omdat anders de bestaande maatschappelijke verhoudingen, die zijn toegesneden op een agrarisch-ambachtelijke structuur, worden ontregeld. Het normen- en waardenpatroon wordt bij gebrek aan begeleiding te veel op de proef gesteld, met als gevolg desoriëntatie, normverlies, ontworteling e.d.³³. Evenzo verdienen diep ingrijpende ruilverkavelingen, ja, in het algemeen de veranderde positie van de boer door de industrialisatie, speciale maatregelen, zoals agrarisch-sociale voorlichting.

Tevens zijn er allerlei groeperingen als Ambonezen, Antillianen, gerepatrieerden, buitenlandse werknemers, bewoners van oude stadswijken, bewoners van zgn. gedepriveerde wijken, die de snelle maatschappelijke ontwikkeling - door hun speciale achtergrond en problemen - niet zonder begeleiding kunnen volgen. Ten aanzien van de bewoners van oude woonwijken wordt gesteld dat het daar gaat om ‘wijken of buurten, zowel in stedelijke als in niet-stedelijke gebieden, waar het woon- en leefmilieu relatief ernstige tekorten laat zien of waar projecten op het terrein van stadsvernieuwing of andere maatregelen ten aanzien van het oude woningbestand zijn aangevangen of op korte termijn zijn voorgenomen’³⁴. In gedepriveerde wijken - vroeger a-sociale (onmaatschappelijke) wijken/ buurten genaamd en nu officieel: situaties met maatschappelijke achterstand - verkeert men in ‘situaties waarin gezinnen, groepen van gezinnen, dan wel andere groepen onder meer ten gevolge van structurele oorzaken een zodanige maatschappelijke en culturele achterstand vertonen dat zij relatief weinig deel hebben aan algemeen beschikbare welzijnsvoorzieningen en waarin een concentra-

33 Dit sombere proza vindt men met grote regelmaat terug, vooral in het begin; zie b.v. 1953: MvA, II, 2.

34 Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, o.c., blz. 5.

[p. 196]

tie van problematiek een veelzijdige benadering nodig maakt’³⁵. Deze twee laatste vormen worden aangeduid met de term bijzonder opbouwwerk. Antillianen, Surinamers, buitenlandse werknemers e.d. vallen onder het categoriaal opbouwwerk, ‘samenlevingsopbouw ten behoeve van die groepen, waarvan opneming en inpassing in de samenleving gezien hun eigen maatschappelijke en culturele positie in de Nederlandse samenleving de aandacht vragen’³⁶.

De technisch-economische ontwikeling heeft ook de samenleving als zodanig gecompliceerder gemaakt. Vele mensen kunnen niet of onvoldoende hun weg vinden in een door organisaties en bureaucratie overwoekerde samenleving. Daarom is het noodzakelijk voorlichtingspunten in te stellen in de vorm van sociale raadslieden die tot taak hebben ‘het desgevraagd verschaffen van informatie, het geven van adviezen, het verwijzen en bemiddelen op maatschappelijk, cultureel en recreatief terrein, waardoor personen in staat worden gesteld gebruik te maken van de hun ter beschikking staande rechten en voorzieningen op deze gebiedenc’³⁷.

In deze beleidsopvatting, die ik wil aanduiden als het leerstuk van de aanpassing, zoekt men tevergeefs naar een nadere uitwerking van de aard van de technisch-economische veranderingen en de mate waarin deze op verschillende terreinen hun invloed doen gelden. Zij komt niet uit boven het niveau van een negatieve waardering van en een defensieve reactie op door industrialisatie en modernisering geïntroduceerde maatschappelijke veranderingen, een beleidsopvatting die haar voorlopige eindpunt heeft gevonden in de verzelfstandiging van het begrip welzijn.

35 Idem, o.c., blz. 6.

36 Idem, o.c., blz. 7.

37 Idem, o.c., blz. 7.

Aanpassing: achtergrond en kritiek.

Het is niet toevallig dat na de oorlog, zowel in Nederland als daarbuiten, het vraagstuk van de maatschappelijke aanpassing (integratie) sterk in de belangstelling is komen te staan. De verwoestende en desintegrerende invloeden die de oorlogvoering op de betreffende samenlevingen had, nood-

[p. 197]

zaakten na de oorlog tot maatregelen die een herinvoering van verschillende ‘losgeraakte’ groeperingen moesten bewerkstelligen. In Nederland werden b.v. als zodanig aangeduid de uit Duitsland teruggekeerde landgenoten en de zgn. ‘verwilderde’ jeugd. Daarnaast werden allerlei maatregelen genomen (o.a. Volksherstel) die de restauratie van het vooroorlogse maatschappelijke patroon tot doel hadden. De idee van aanpassing en integratie werd in een later stadium (na 1950) nog gevoed door de massale immigratie van Ambonezen, repatrianten en Hongaarse vluchtelingen. Verder verschoof door de normalisering van de algemeen-maatschappelijke verhoudingen, gevoegd bij een stijgende welvaart, de aandacht naar perifere groeperingen in de eigen samenleving. Zij werden in de loop der tijd ‘herhaaldelijk van voorzichtiger benamingen voorzien - asocialen, zwaksocialen, onmaatschappelijken, andersmaatschappelijken, maatschappelijk niet-aangepasten’; ‘het zijn degenen, die eensdeels economisch zeer zwak staan - een bron van zorg - en anderdeels belangrijke elementen uit het burgerlijke cultuurpatroon afwijzen - een bron van ergernis’³⁸.

De maatschappelijke vraagstukken van aanpassing en integratie vinden ook hun neerslag in de aandacht die daaraan in de sociologie wordt besteed. Zo wordt er in die tijd - ook internationaal - veel werk gemaakt van het vraagstuk van de gedifferentieerde sociale verandering. Het bekendst zijn in dit verband de discussies die plaatsvinden rond de these van de ‘cultural lag’ - het achterblijven van de sociaal-culturele organisatie (niet-materiële cultuur) bij de technisch-economische veranderingen (materiële cultuur) -, die vooral door Ogburn (Social Change, 1923) weer opnieuw aan de orde werd gesteld³⁹. Begrippen als ‘adjustment’ en ‘maladjustment’ spelen hierin een belangrijke rol. Groenman wijst er - in 1952 - op ‘dat in de huidige sociologische literatuur het verschijnsel van de

38 Zie J.A.A. van Doorn, Beeld en betekenis van de Nederlandse sociologie, o.c., blz. 120, ook blz. 119-122.

39 Eerder heeft Veblen het begrip ‘cultural lag’ geïntroduceerd. Hiervoor H.P.M. Goddijn e.a., Geschiedenis van de sociologie, o.c., blz. 182, 183; voor een recente verwoording van de ‘cultural lag’-these door W.F. Ogburn, The hypothesis of cultural lag, in: Walter L. Wallace (ed.), Sociological theory, 1969, blz. 140-144; een kritiek op Ogburn bij Nicholas S. Timasheff, Sociological theory (rev. ed.), 1957³, blz. 204-207, bij Merton (behandeld bij Sorokin), bij Pitirim A. Sorokin, Sociological theories of today, 1966, blz. 296-298 en bij R.M. MacIver en Charles H. Page, Society, 1959, blz. 574-580.

[p. 198]

aanpassing van centrale betekenis is. Allerlei onderwerpen, waaraan de sociologie haar aandacht geeft, zijn al bij eerste verkenning als aanpassingsproblemen aan te duiden’. Hij gaat zelfs zo ver de sociologie te omschrijven als ‘de studie van de aanpassend handelende mens in groepsverband⁴⁰.

In de vijftiger en het begin van de zestiger jaren woedt in Nederland een heftige discussie over de noodzaak van aanpassing en de criteria die gehanteerd mogen worden om bepaalde groeperingen object van aanpassingsbeleid te maken. Die discussie spitst zich concreet toe op het vraagstuk van de onmaatschappelijke gezinnen, vooral n.a.v. de dissertaties van Litjens (1953), Van Tienen (1960) en Milikowski (1961)⁴¹. Zij ontleent haar maatschappelijke relevantie m.n. aan het feit dat het ministerie van Maatschappelijk Werk voor deze - en andere, wat minder ‘discutabele’ - groeperingen een beleid voert dat gericht is op aanpassing aan de ‘normale’ Nederlandse samenleving.

Zonder hier in extenso in te gaan op alle argumenten die voor of tegen deze vorm van aanpassingsbeleid zijn ingebracht⁴², kunnen de belangrijkste bezwaren die terecht tegen de aanpassingsidee naar voren zijn gebracht - m.n. door Milikowski en, in mindere mate, Van Tienen - als volgt worden samengevat:

- er ontbreekt een (wetenschappelijk) criterium op grond waarvan ondubbelzinnig duidelijk wordt welke groeperingen voor aanpassing in aanmerking komen; deze argumentatie op grond van wetenschappelijke criteria speelde een belangrijke rol (Milikowski, Van Tienen), omdat het beleid - door inschakeling van sociologen - zich er op liet voorstaan zijn maatregelen wetenschappelijk te funderen;

40 Zie zijn oratie Sociale aanpassing, 1952, blz. 5.

41 Zie de dissertaties H.P.M. Litjens, Onmaatschappelijke gezinnen, 1953; A.J.M. van Tienen, De andersmaatschappelijken, 1960; H.P.M. Milikowski, Sociale aanpassing, niet-aanpassing, onmaatschappelijkheid, 1961.

42 Zie de discussie n.a.v. de dissertatie van Milikowski, in stencilvorm uitgegeven door de NRMW, 1963.

[p. 199]

- in feite wordt het beleid bepaald door opvattingen van normaliteit, die het bij de meerderheid van de bevolking aanwezig veronderstelt; op deze wijze wordt bepaalde groeperingen een abnormaal maatschappelijk gedrag opgedrongen; daarbij wordt in feite een statisch maatschappijbeeld gehanteerd, omdat de maatschappelijke situatie (opvattingen e.d.) van het ogenblik richtinggevend is voor de bepaling van wat afwijkend genoemd moet worden; waar bij aanpassing op zijn minst twee ‘partijen’ in het geding zijn, ligt het meer voor de hand tussen beide een dynamische relatie te veronderstellen, omdat: (1) de opvattingen in de ‘meerderheidspartij’ zich zelfstandig en o.i.v. die relatie kunnen (zullen) wijzigen, en derhalve ook (2) de opvattingen in de ‘minderheidspartij’ zich zullen wijzigen.

Daar moet nog het belangrijke punt aan worden toegevoegd dat er van eenheid in opvattingen bij beide groeperingen geen sprake is. Daar is o.m. door Groenman en Milikowski met nadruk op gewezen. De ‘normale’ Nederlandse samenleving geeft een pluraliteit aan opvattingen te zien⁴³, terwijl in dit verband de minderheidsgroeperingen (b.v. zwaksocialen, bepaalde volksbuurten, Ambonezen, woonwagenbewoners) een niet minder pluralistisch beeld opleveren. Wie moet zich nu aan wie aanpassen?

- ondanks de beleidspretentie dat men zich met groeperingen bezighield, waarvoor een speciale methodische aanpak (opbouwwerk) noodzakelijk was, bestaat de feitelijke bemoeienis voor een groot deel uit individueel gericht maatschappelijk werk.

Toch verklaart het bestaan (of de aanwijzing ervan door het beleid) van bepaalde groeperingen/gebieden, waarvoor in het kader van het aanpassingsbeleid speciale voorzieningen nodig geoordeeld werden, waarom zij als terreinen van opbouwwerk zijn opgevoerd. Terwijl de plaatsing van deze beleidscategorieën in het aanpassingsbeleid, de verklaring vormt voor het feit dat die terreinen door het beleid als ‘bemoeigoederen’ worden gedefinieerd. Dat wil zeggen dat er van een zelfstandige bijdrage aan de beleidsvorming door de betrokken groeperingen niet of nauwelijks sprake is.

43 Al vroeg een meer genuanceerde opvatting bij Sj. Groenman, Uitdijende werelden, 1956.

[p. 200]

Er zijn echter in de hieronder nog te behandelen concrete beleidsvelden gradaties te onderscheiden, die - althans naar beleidsintentie - lopen van een gerichtheid op heel speciale groeperingen tot één waarbij de gedachte aan zelfwerkzaamheid een rol begint te spelen. Men kan ook zeggen: een overgang van bijzonder naar algemeen. In die zin is er sprake van een vloeiende overgang - en een zekere overlapping - naar de beleidsterreinen die zich uitdrukkelijk op de idee van participatie, zelfwerkzaamheid e.d. baseren en die in III.4 behandeld worden. In volgorde van afnemende bijzonderheid zullen hieronder de beleidsterreinen gepresenteerd worden. Dit zijn dan:

1	- het bijzonder en categoriaal opbouwwerk, die ‘streven naar invoeging van minderheden in de totale samenleving en haar organen’;
2	- het functionele opbouwwerk, dat vooral is gericht op ‘het binden van leden aan specifieke instituties en organisaties’^44;
3	- het regionale welzijnsbeleid en het instituut van de sociale raadslieden, die in principe een algemene strekking hebben en mede een beroep willen doen op de actieve inzet van de gehele bevolking.

Aandacht voor het leerstuk van de aanpassing is gewenst omdat het een belangrijke rol speelt bij de legitimatie van het beleid. Vooral in de startperiode van het beleid heeft het - m.n. voor wat betreft de functies die het voor de beleidsaanvaarding heeft gehad - een prominente rol gespeeld. Deze ‘theorie’ had nl. in de jaren vijftig een zekere populariteit onder sociologen (m.n. in de vorm van de ‘cultural lag’-these) en vond in gepopulariseerde vorm gretig aftrek bij een groter publiek. Daarbij waren er in die beginjaren aanwijsbare problemen zoals de integratie van gerepatrieerden, Ambonezen, Hongaarse vluchtelingen, alsmede een beginnende industrialisatie in de ontwikkelingsgebieden, die een zekere gevoeligheid voor deze theorie deed ontstaan. Het opiniemakende ambtenarencorps voelde zich wel aangetrokken tot deze sociaal-wetenschappelijke theorie.

Opvallend is echter dat de theorie tot op de dag van vandaag in

44 Van Doorn, Beeld en betekenis etc., o.c., blz. 120.

[p. 201]

zeer simpele vorm in beleidsstukken is terug te vinden, zonder noemenswaardige, doch stellig heel goed mogelijke, specificaties. Zij is nog steeds belangrijk voor de rechtvaardiging van het beleid, omdat zij kennelijk - als we letten op het parlement - aansluit bij vage onvredegevoelens over het tempo van de technische ontwikkelingen, de complexiteit van de moderne samenleving en het achterblijven van verschillende groeperingen. Er is nauwelijks een spoor van analyse te ontwaren - zeker niet naar het parlement toe - van de meer structurele oorzaken van een eventueel verschil in ontwikkeling tussen onderscheiden maatschappelijke deelsectoren. De vraag in hoeverre de invloed van de technisch-economische ontwikkeling is aan te wijzen in de verschillende maatschappelijke verbanden blijft ook grotendeels onbeantwoord.

Het is b.v. niet op voorhand in te zien waarom die ontwikkeling, gezien de dwingende kracht ervan, halt zou moeten houden bij de perifere groeperingen en gebieden die tot nu toe object van het beleid zijn geweest. De aanpassing komt nu van één kant: het ligt meer voor de hand te veronderstellen dat de aanpassing van vele kanten moet komen. Men kan in ieder geval niet volstaan met op de veranderingen, die zich onmiskenbaar in de Nederlandse samenleving voltrekken, te antwoorden in termen van een vage aanpassings-formule, waarbij de achterstanden bijna exclusief gelocaliseerd worden bij groeperingen die door een ongelijke verdeling van maatschappelijke goederen en kansen voor altijd gedoemd lijken een perifere positie in te nemen. De evaluatie van de specifieke beleidsonderdelen komt in de volgende paragraaf aan de orde.

3.2.2 Evaluatie van het beleid

Het bijzonder opbouwwerk.

Deze tak van het opbouwerk heeft zich van oudsher beziggehouden met het gespecialiseerde gezins- en wijkwerk en het werk t.b.v. a-sociale of onmaatschappelijke gezinnen en buurten⁴⁵. De terminologie is wat ‘zachter’ geworden o.i.v. van sociaal-wetenschappelijke publicaties⁴⁶ die er o.m. op hebben

45 Zie H.G. Ras, Bijzonder opbouwwerk: de beleidsaspecten, in: Maatschappelijk Welzijn, 19de jrg., nr. 9, blz. 191-194.

46 Studies van sociologen als Van Tienen en Milikowski kunnen hier genoemd worden. Voor een handzaam overzicht A.J.M. van Tienen, Maatschappelijkheid en onmaatschappelijkheid, 1963.

[p. 202]

gewezen dat de term a-sociaal, a) stigmatiseert, en daardoor bijdraagt de hulpverlening van haar effectiviteit te beroven, b) te weinig differentieert, zeker wanneer de term voor een hele wijk of buurt wordt gebruikt, c) zijn oorsprong vindt in ‘middle and upper class’- opvattingen over wat wel en niet normaal is, wat wel en niet hoort, en derhalve de maatstaven van een dominante groepering opdringt aan groeperingen die gedeeltelijk vanuit andere normen en waarden leven, d) letteriijk onzin is, omdat het de aldus aangeduide personen en groeperingen niet ontbreekt aan sociale relaties.

Een term als andersmaatschappelijken heeft een tijd opgang gemaakt, a-sociale gezinnen werden probleemgezinnen en het ministerie spreekt nu over ‘situaties met maatschappelijke achterstand’. Er heeft, zou men kunnen zeggen, een sociologisering van de probleemduiding plaatsgevonden.

In het midden van de jaren zestig is het beleid zich mede gaan richten op oude woonwijken, waarvan de meeste óf zijn opgenomen in een plan voor sanering (reconstructie) óf voor een dergelijk plan op de nominatie staan. Het zijn wijken waar o.a. een hoge bebouwingsdichtheid bestaat, veel slechte woningen zijn met een hoge gemiddelde kamerbezetting, het onderwijs gebreken vertoont, recreatiemogelijkheden ontbreken, welzijnsvoorzieningen schaars zijn, de meeste kinderen niet ‘doorleren’, veel ongeschoolden wonen met een gemiddeld laag inkomensniveau, e.d.⁴⁷.

Het bijzonder opbouwwerk - vroeger ook wel bijzonder maatschappelijk werk genoemd - probeert o.m. door buurtwerk, het vestigen van ontmoetingscentra, het ‘stofferen’ van het woongebied met allerlei voorzieningen (groenvoorzieningen, reconstructie stadspleinen, speelplaatsen), het bevorderen van overleg in de buurt/wijk, de bevolking meer te laten delen in de algemene voorzieningen en haar bewust te maken van de positie waarin zij verkeert⁴⁸. Daartoe wordt gepoogd allerlei overlegstructuren op te zetten, wijkcomité's te begeleiden, enz.

47 Zie uitvoeriger over de doelstellingen en middelen van het bijzonder opbouwwerk de Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, o.c., blz. 5, 6.

48 1969: MvT, 19; 1971: MvT, 26.

[p. 203]

Voor wat het ‘oude’ bijzonder opbouwwerk betreft, kan worden opgemerkt dat dit in feite niets met opbouwwerk uitstaande had, omdat het zich voornamelijk richtte op de probleemgezinnen⁴⁹. Met een vorm van gespecialiseerd maatschappelijk werk probeerde men iets aan hun problemen te doen. Zoals Stalpers in 1960 terecht opmerkt: ‘Met family case-work proberen we soms onmaatschappelijke gezinnen in het spoor te zetten, die primair een grotere woning en meer inkomen behoeven’⁵⁰. Dat deze problemen zich in bepaalde wijken concentreerden, maakt dit maatschappelijk werk nog niet tot wijkwerk en stellig niet tot opbouwwerk⁵¹.

Het bijzonder opbouwwerk in oude woonwijken is geïnspireerd door de gedachte dat (verwachte) sanering sociale begeleiding behoeft. Het gaat hier om ingrijpende plannen, die je niet zomaar, d.w.z. zonder de medewerking van de bevolking, kunt uitvoeren. De roep om inspraak - met zoveel kracht in de zestiger jaren opgekomen - krijgt hier zijn beloning in de vorm van bijzonder opbouwwerk, dat, zo niet formeel, dan toch materieel de opdracht heeft de bevolking te doen inzien waarom de plannen nodig zijn.

Het marginale karakter van het opbouwwerk in deze wijken blijkt - ondanks alle ambities, ingebouwde verwachthigen en goede wil - uit de volgende omstandigheden.

1

- De voor het welzijn - óók, als men dat onderscheid wil hanteren, het sociaal-culturele welzijn - doorslaggevende factoren als woningtoestanden, onderwijs, recreatie, inkomen e.d. vallen geheel buiten de beïnvloedingssfeer van het opbouwwerk. Deze opmerking is niet bedoeld als een gemakkelijke constatering met de impliciete uitnodiging er dan maar niets aan te doen. Het opbouwwerk suggereert echter - zowel naar de bevolking als naar de opbouwwerkers toe - dat het iets aan deze zaken zou kunnen veranderen via het opbouwwerk. Dit nu lijkt mij een fictie, met het gevaar dat het opbouwwerk gaat functioneren als een kanaal - een soort ventielinstitutie - waardoor de inspraak moet vloeien. Hierdoor krijgt

49 Dat erkent de minister ook; zie 1968: H, II, U 118.

50 J.A. Stalpers, De evolutie van de menselijk nood, 1960, blz. 15.

51 Voor een analyse van de structurele vraagstukken, de uitstekende studie van R.R. Koopmans, Deprivatie en arbeidsprablematiek, in het bijzonder van werknemers uit probleemgezinnen, uitgave CRM, 1970.

[p. 204]

het opbouwwerk, dat door de politieke organen in het leven is geroepen, een ontpolitiserende functie.

2

- De toenemende activiteit in oude woonwijken, die de laatste jaren valt te constateren, is voor het overgrote deel buiten het opbouwwerk tot stand gekomen. Spontaan ontstane actiegroepen, wijkcomité's zijn zich - zonder zelfs ooit van opbouwwerk gehoord te hebben - op eigen kracht met de vraagstukken gaan bezighouden. Zij hebben op eigen wijze hun welzijnsbeleving gedefinieerd en zijn daarbij - zonder zich op voorhand te laten insnoeren door de sociaal-culturele variant van het welzijn die het bijzonder opbouwwerk voor zijn rekening neemt - terechtgekomen op de meer structurele determinanten van het welzijn. Men kan daarbij denken aan: de woningnood (huurcomité's), het onderwijs, de beïnvloeding van de stadssanering, die op topgemeentelijk, politiek en bureaucratisch niveau (publieke werken) wordt bepaald. Daarbij steekt het gewicht van het officiële aanbod van het bijzonder opbouwwerk - groenvoorzieningen, speelplaatsen - wel schriel af.

Men dient zich goed te realiseren dat onder het hoofd bijzonder opbouwerk voor een belangrijk deel detailvoorzieningen worden aangeboden, die er óf allang hadden moeten zijn óf waar de bevolking geen behoefte aan heeft. Doordat de bevolking steeds meer zelf haar behoeften gaat formuleren, los van de ‘aanbiedingen’ van het opbouwwerk, komen nu sneller déze en belaagrijker voorzieningen - zowel in het organisatorische als instrumentele vlak - tot stand. Het opbouwwerk is er niet in geslaagd als agens van sociale verandering te fungeren.

Duidelijk spreekt dit uit de ervaringen die in de Haagse Schildersbuurt zijn opgedaan met bijzonder opbouwwerk. Daar zijn in mei 1969 rellen ontstaan door een t.v.-uitzending van de KRO waarin een gezin uit die buurt ten tonele werd gevoerd, dat naar het oordeel van de bewoners een onjuist beeld gaf van de toestanden in die wijk. Al een tiental jaren werd in deze wijk aan bijzonder opbouwwerk, eerder bijzonder maatschappelijk werk geheten, gedaan⁵². Ook hier een dichtbevolkte wijk met slechte woonomstan-

52 Zie het interessante rapport van J. Halbertsma, Mensen van goede wil in het opbouwwerk, uitgave van het Nederlands Instituut voor Maatschappelijk Werk Onderzoek (NIMAWO), 1970, blz. 9. Het zou overigens meer voor de band hebben gelegen om het NIMO dergelijk onderzoek te doen verrichten. Is hier slechts toeval in het spel?

[p. 205]

digheden (krotten), gebrek aan speelruimte voor de jeugd, enige prostitutie e.d. Het bijzonder opbouwwerk werd geëntameerd omdat ‘het vraagstuk van de sociale aanpassing die zich richt op de gehele problematiek van een bevolkingsgroep, kan worden gezien als een bijzondere vorm van opbouwwerk en moet dus ook onderwijs, huisvesting, ruimtelijke planning en arbeidsvoorzieningen e.d. omvatten’⁵³. Dankzij de middelen die via het opbouwwerk ter beschikking zijn gesteld, is een aantal voorzieningen (dienstencentrum, vakantie-uitwisseling, tussen-de-middag-werk)⁵⁴ tot stand gekomen. Het bijzonder opbouwerk wordt door beleidskringen - in dit geval m.n. de gemeentelijke overheid - gezien als een activiteit die in het leader van de ‘sociale sanering’ het beleid aanvaardbaar moet maken voor de bevolking, terwijl de opbouwwerkers zich tot taak stellen ‘de mensen helpen wegen te vinden om hun stem bij de gemeente te laten horen’⁵⁵. Om deze redenen - de gemeente is natuurlijk niet bereid acties tegen haar beleid te financieren - heeft de gemeente het opbouwerk naar zich toegetrokken door een groot bureau (ongeveer 20 man) voor opbouwwerk op te zetten.

De volstrekt marginale positie van het opbouwwerk bleek tijdens de rellen n.a.v. de televisie-uitzending. ‘De positie van het opbouwwerk in de wijk was echter niet van dien aard, dat de opbouwwerkers in staat waren de situatie constructief te benutten, met name door de agressie zodanig te mobiliseren, dat die in dienst gesteld kon worden van een verdere bewustmaking bij de bewoners van hun woon- en leefomstandigheden’⁵⁶. Het opbouwwerk was machteloos, stond buitenspel; zo er al van initiatief sprake was, lag dat bij de bewoners, zonder enige aanwijsbare invloed van het opbouwwerk. Een interessant beeld van de beroepsopvatting (non-direc-

53 Idem, o.c., blz. 10.

54 Idem, o.c., blz. 27-30.

55 Idem, o.c., blz. 17.

56 Idem, o.c., blz. 55.

[p. 206]

tieve benadering) en de positie van het opbouwwerk geeft een opbouwwerker, wanneer hij opmerkt:

- Als er iets fundamenteel zal veranderen, moet de bevolking dat zelf doen. De bestaande instituties vervullen een verzorgende rol ten opzichte van de bevolking. Dat vinden ze wel best. Ze zagen ons als een nieuw verzorgingsinstituut. Het verschil is, dat wij niet werken vóór, maar mét de bevolking ... De échte confrontatie vindt plaats tussen hen en de gemeente, daar sta ik buiten. Mijn taak is alleen begeleidend⁵⁷. -

Een andere opbouwwerker zegt over de huidige positie van het opbouwwerk:

- Het opbouwwerk fungeert op het ogenblik als oliespuit. In de gemeenteraad is een miljoenennota een hamerstuk, maar over het opbouwwerk wordt eindeloos gediscussieerd: dat is ongevaarlijk, het gaat over lantaarnpalen. Maar het opbouwwerk had juist wel gevaarlijk moeten worden. We richten ons nu nog uitsluitend op de ‘zachte’ delen van de maatschappij (onderwijs, sociale voorzieningen) maar bij de ‘harde’ delen is ook veel opbouwwerk te doen. Maar daar kunnen we niet aankomen⁵⁸. -

Een interessant verschijnsel is dat het buurtwerk, dat al van oudsher in vele zgn. volksbuurten in verschillende steden aanwezig was, nu steeds meer wordt gezien als een vroege vorm van opbouwwerk. De term buurtopbouwwerk begint in zwang te komen. Bij de ontdekking van buurtwerk als een vorm van opbouwwerk hebben overigens verschillende factoren een rol gespeeld, die stellig niet alle zijn terug te voeren tot vaktechnische heroriëntatie. In de eerste plaats nam het buurtwerk, zoals gezegd, in verscheidene oude woonwijken al een gevestigde plaats in. Veelal beschikte het over een gebouw waarin allerlei recreatieve activiteiten, vooral voor de jeugd, plaatsvonden. Het bijzonder opbouwwerk werd, als van bovenaf in de wijk geplante structuur, als overbodigheid, overlapping en concurrentie ervaren. Het bijzonder opbouwwerk richt

57 Idem, o.c., blz. 19.

58 Idem, o.c., blz. 25; over de buurtoriëntatie van de jeugd, het interessante rapport van W.F. Heinemeijer en L.U. de Sitter, Buurt, jeugd en vrije tijd, 1964.

[p. 207]

zich meer op volwassenen. In de tweede plaats bevindt het buurtwerk zich in verschillende steden in een crisis, mede omdat de jeugd andere recreatie dan die welke traditioneel geboden werd prefereerde; zij kreeg verder een ruimere actieradius (‘de stad’). In de derde plaats begon men in kringen van het opbouwwerk, voortdurend en bijna altijd tevergeefs op zoek naar direct contact met de bevolking (de ‘grass roots’), in te zien dat het buurtwerk dat contact al lang had. De buurt- of clubhuiswerker had zijn clubjes, kende veel kinderen en hun ouders, kende de buurt goed e.d.

Met elkaar hebben deze ontwikkelingen ertoe geleid dat het opbouwwerk op buurt- en wijkniveau en het buurtwerk enigszins naar elkaar toe beginnen te groeien. Hier en daar is een begin van integratie tot stand gebracht. Het buurtwerk/wijkwerk wordt buurt- en wijkopbouwwerk - ook volwassenen worden meer bij het werk betrokken -, de financiering op titel van de subsidieregeling samenlevingsopbouw wordt mogelijk. Dat neemt niet weg dat in verschillende steden een heftige competitie- en machtsstrijd aan de gang is tussen het ‘nieuwe’ en ‘oude’ opbouwwerk, die meer lijkt op een poging tot overneming van de ene werksoort door de andere dan op integratie.

De conclusie moet luiden dat het bijzonder opbouwwerk zichzelf voor grote opdrachten plaatst in situaties die - willen zij wezenlijk verbeteren - om middelen en inzet vragen die volledig buiten het bereik van het opbouwwerk vallen. De minister moet zelf ook constateren dat de samenlevingsopbouw bij gebrek aan samenspel en instrumentering nog slechts aarzelend op gang komt⁵⁹. Blijft over: een serie van meer of minder nuttige activiteiten, die voor een groot deel bestaan uit het realiseren van kleine voorzieningen, die in subsidieregelingen aangegeven staan als subsidiabel.

59 1971: MvT, 26.

Het categoriale opbouwwerk.

Het categoriale opbouwwerk wil de barrières die er in de samenleving zijn voor minderheidsgroepen - Ambonezen, woonwagenbewoners, Antillianen, buitenlandse werknemers, Surinamers -, die de ontplooiingskansen in de weg staan, doorbreken. Voorlichttng, gericht zowel naar deze groepe-

[p. 208]

ringen als naar de samenleving, wordt gezien als één van de belangrijkste elementen van dit opbouwwerkbeleid⁶⁰. Het gaat om integratie met behoud van eigen identiteit, dezelfde filosofie die destijds bij de integratie van zgn. Indische Nederlanders werd gehanteerd. De instellingen die zich met dit werk bezighouden, hebben - naast voorlichting - de taak om:

1	- in samenwerking met deze groepen activiteiten te bevorderen, alsmede de totstandkoming van voorzieningen op sociaal, cultureel, recreatief en ander terrein;
2	- de goede betrekkingen met de Nederlandse samenleving en tussen de groepen onderling te bevorderen;
3	- te streven naar samenwerking met en inschakeling van andere hulp- en dienstverlenende organisaties;
4	- beheer en exploitatie van een ontmoetingscentrum te verzorgen;
5	- samen te werken met overheden en andere organen voor o.w.^61.

Het categoriale opbouwwerk omvat verschillende soorten beleid. T.a.v. Ambonezen en woonwagenbewoners valt de gehele zorg onder het ministerie, terwijl voor andere groeperingen - buitenlandse werknemers, Surinamers, Antillianen - sprake is van een aanvullend beleid. Andere ministeries - Economische Zaken, Sociale Zaken - spelen een belangrijker rol. Zonder hier uitvoerig op de verschillende onderdelen in te gaan⁶², is m.b.t. de eigenlijke opbouwfunctie het volgende op te merken.

Vooreerst geldt ook voor deze groeperingen dat de voor het welzijn bepalende factoren - huisvesting, onderwijs, inkomen, e.d. - grotendeels buiten de beïnvloedingssfeer van het opbouwwerk liggen. Dit betekent dat het opbouwwerk in feite beperkt moet blijven - ondanks alle beloftes - tot het verschaffen van aanvullende voorzieningen en van enige sociale begeleiding. In de tweede plaats is

60 1971: MvT, 27.

61 Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, o.c., blz. 7.

62 Zeer uitvoerig hierover - inclusief hier en daar een beoordeling van het beleid - het door CRM uitgegeven boek onder redactie van Dr H. Verwey-Jonker, Allochtonen in Nederland, 1971.

[p. 209]

de beleidsdoelstelling: integratie met behoud van eigen identiteit, zo vaag dat daaronder verschillende soorten beleid geschoven kunnen worden. In het ene geval behoeft men zich bij wijze van spreken ‘niet druk te maken’ over het behoud van de eigen identiteit, omdat deze door uiterlijke en/of sociale kenmerken, die buiten de beinvloedingsmogelijkheden van het opbouwwerk liggen, wel ‘tot haar recht komt’. Dat geldt voor Ambonezen en buitenlandse werknemers. De laatsten b.v. bevinden zich - door de hier aangeboden werkgelegenheid (ongeschoolde arbeid vnl.) - op de laagste treden van onze maatschappelijke ladder. Zou men b.v. willen integreren dan betekent dat, dat aan de buitenlandse werknemers, die nu opeengepakt zitten in pensions e.d., huisvestingsvoorzieningen moeten worden geboden, alsmede onderwijs dat hun de kans geeft, net als andere Nederlanders, zich voor andere beroepen te bekwamen dan voor het ongeschoolde werk, waarvoor zij nu zijn voorbestemd. Dat betekent ook dat de gezinnen van de werknemers zich hier zouden moeten kunnen vestigen. Het opbouwwerk is nu een sluitpost van het economisch beleid, bestaande uit een beetje maatschappelijk werk, wat voorzieningen en cursussen. Wanneer, zoals bij de Ambonezen, de groepering eigen initiatieven ontplooit, waarin zij tot uitdrukking probeert te brengen wat zij onder haar welzijn verstaat, dan kan dat bij het beleid en een groot deel van het Nederlandse volk weinig waardering oogsten⁶³. Verder hebben speciale voorzieningen de neiging om bepaalde categorieën te stigmatiseren en daarmee de integratie weer te belemmeren.

Soms ook wordt onder het mom van speciale voorzieningen een poging ondernomen om tot een rigoureuze integratie te komen die van de eigen identiteit weinig overlaat. Een voorbeeld daarvan is het beleid m.b.t. de woonwagenbewoners. De Woonwagenwet van 1968⁶⁴ richt zich op beperking en centralisering van het aantal

63 Voor een analyse van de Ambonezenproblematiek M.H. Marriën, Het Zuidmolukse radicalisme in Nederland; nationalistische of emancipatiebeweging, in: Sociologische Gids, 18de jrg., nr. 1, januari/februari 1971, blz. 62-76.

64 Waarvoor de basis is gelegd door het rapport De woonwagenbevolking van Nederland, 1959. De opdracht tot het schrijven van dit rapport ging uit van het ministerie (MaWe) en werd opgedragen aan het Katholiek sociaalkerkelijk instituut (KASKI); zie verder voor een waardering van het beleid en de positie van de woonwagenbewoners, een goed nummer van het NIMO-bulletin, 5de jrg., nr. 2/3, 1971, blz. 41-103; zie over deze categorie ook K. Sietaram, Onderontwikkeld gebied in eigen land, 1969.

[p. 210]

kampen (centra). De inspraak-ideologie heeft niet kunnen beletten dat regionale woonwagencentra tot stand zijn gekomen ‘zonder overleg met de woonwagenbewoners of particulier initiatief, centra die vaak geïsoleerd liggen en te groot zijn’⁶⁵. De woonwagenbewoners hebben niet zelf gevraagd om een woonwagenwet. Het mobiele bestaan van een deel van de woonwagenbewoners, zo eigen aan hún identiteit, wordt op die manier met kracht tegengewerkt. Een gematigd activist, voorzitter van de Bond ter behartiging van de belangen van woonwagenbewoners en zelf goede contacten onderhoudend met net ministerie, merkt op: ‘De bedoeling van de nieuwe wet is natuurlijk - dat weten we allemaal - om ons laten we zeggen binnen 20 jaar of zo van de kaart te vegen, om ons in een woning te zetten. Ik ben ervan overtuigd, dat dit nooit zal lukken’⁶⁶. Het beleid van de overheid is erop gericht, de woonwagenbewoners sedentair te maken. Het hoofd van de hoofdafdeling Categoriale Opbouw windt er geen doekjes om: ‘Het is overigens al jaren bekend, dat dit ons standpunt is’⁶⁷. In ieder geval heeft de zomer van 1971 al duidelijke tekenen van zelfwerkzaamheid van de woonwagenbevolking te zien gegeven. Er is een epidemie van woonwagenbranden uitgebroken, waarbij, niet zonder grond, ‘de politie aau brandstichting denkt’⁶⁸. Het zijn protesten tegen de ghetto-vorming, die het contact met de burgermaatschappij beletten, de bestaansmogelijkheden beperken (vele bewoners per centra maakt de spoeling - handel! - dun), e.d. Ook het onderwijs in de kampscholen, dat op een laag peil staat, is een bron van ergernis.

Dat de minister de voorlichting als een van de belangrijkste elementen van het categoriale opbouwwerk ziet, draagt weinig bij tot de oplossing - integratie met behoud van eigen identiteit - van de

65 NIMO bulletin, o.c., blz. 47.

66 Idem, o.c., blz. 56.

67 Idem, o.c., blz. 97.

68 De Volkskrant, 17 augustus 1971. Daarin ook een interview met een kenner van het woonwagenbeleid, Mr L. Mazirel.

[p. 211]

problemen van de groeperingen die object zijn van het beleid. Voorlichting behoeft een basis in de concrete maatschappelijke mogelijkheden en positie van de groeperingen, die voor het grootste deel buiten de beïnvloedingssfeer van dit beleid liggen. Anders helpt voorlichting niett⁶⁹.

69 Niet alleen op dit terrein, maar ook op andere beleidsterreinen, blijkt hoe weinig het ministerie zich heeft laten beïnvloeden door b.v. een studie als die van Ter Hoeven, nota bene in opdracht van hetzelfde ministerie geschreven. In deze studie relativeert Ter Hoeven sterk de invloed van voorlichting wanneer daar geen duidelijke (plannen tot) verandering aan ten grandslag ligt. Zie P.J.A. ter Hoeven, Houdingen in beweging, uitgave van MaWe, 1962.

Het functionele opbouwwerk.

Het belangrijkste voorbeeld van functioneel opbouwwerk vormen de zgn. samenwerkingsorganen voor het maatschappelijk werk, waarvoor al in het begin van het beleid subsidiemogelijkheden zijn geschapen. De bedoeling van deze organen is, coördinatiepunt te zijn van het maatschappelijk werk binnen de verschillende levensbeschouwelijke richtingen. Er bestond behoefte aan centrale punten waar per zuil het grote aantal organisaties werkzaam op het terrein van het maatschappelijk werk zou samenkomen. De bedoeling was, het werk te coördineren, te begeleiden en uit te breiden. In een nota (1969) van de minister⁷⁰ wordt gesteld dat de samenwerkingsorganen aanvankelijk als voornaamste doelstellingen hadden:

-	het uitbouwen van het (algemeen) maatschappelijk werk;
-	de coördinatie van dit werk met diverse vormen van gespecialiseerd maatschappelijk werk;
-	het bevorderen van een deskundige uitvoering.

Later is mede als taak gesteld:

-	het bevorderen van de bezinning in eigen kring;
-	het bijdragen vanuit deze bezinning aan de planning en beleidsvorming in samenwerking met anderen en met de overheid.

Dankzij de subsidieregeling zijn in de periode 1954-1960 in snelle vaart ongeveer 80 instellingen tot stand gekomen (c.q. in termen

70 NOTA inzake de samenwerkingsorganen (5 juni 1969), blz. 2.

[p. 212]

van de subsidieregeling gevallen)⁷¹. Beperken we ons tot de belangrijkste - nl. de zgn. grootstedelijke en provinciale samenwerkingsorganen - dan begeleiden deze organen (ongeveer 60) op het ogenblik meer dan 600 instellingen voor maatschappelijk werk⁷².

In de doelstellingen van het opbouwwerk is de coördinatie van organisaties, die een bijdrage proberen te leveren aan de behoeftenvoorziening van een bepaalde bevolking, een belangrijk onderdeel. De bedoeling is echter dat organisaties die op verschillende of dezelfde terreinen van maatschappelijke activiteit bezig zijn, bij elkaar gebracht worden om in onderling overleg tot een op elkaar afgestemde politiek te komen. De subsidieregeling voor de samenwerkingsorganen heeft, ingesnoerd als zij was tot de coördinatie van activiteiten binnen elke zuil, echter het tegengestelde effect gehad⁷³. Zij heeft bijgedragen tot een verdere stolling en versterking van het verzuilde organisationele patroon in onze samenleving. Daarmee geheel passend in de definitie die Van Doorn van verzuiling heeft gegeven, nl. ‘het proces, waarbij meerdere in één samenleving aanwezige, ideologisch beheerste groepen worden opgenomen in overwegend organisationele sociale controle-systemen, met een tendentie tot overwoekering van de ideële waarden door de organisatie en tot een ideologisch justitificeren van de organisationele beheersing’⁷⁴.

De snelle groei die de samenwerkingsorganen, daartoe door de

71 Zie in deze studie Deel II, tabel 6.

72 Zie de publicatie Samenwerkingsorganen, van de NRMW en geschreven door M.C.N. van Loenen. Daarin wordt een samenvatting en analyse gegeven van de readies uit het particulier initiatief op de nota van de minister. Op blz. 3 worden de hier genoemde getallen vermeld.

73 Deze opvattingen kan men nu ook bij de minister en de Kamer beluisteren. De opmerkingen strekken zich vaak uit tot het hele terrein van CRM, dat als onoverzichtelijk en chaotisch wordt aangeduid (een ‘doolhof’, een ‘wildgroei’ van instellingen); zie voor bewijsmateriaal o.m. 1968: CV, 2, 6; 1968: H, II, U 118; 1968: H, I, 474, 477, 478, 481; 1969: MvT, 3; 1969: VV, II, 2; 1969: MvA, 1; 1969: H, II, 2183, 2292; 1970: H, 5, 480, 487; 1971: MvT, 4; 1971: H, 475.

74 J.A.A. van Doorn, Verzuiling als verbinding van organisatie en ideologie, in zijn bundel: Organisatie en maatschappij, 1966, blz. 63.

[p. 213]

subsidieregeling in staat gesteld, hebben doorgemaakt, heeft geleid tot een vastlegging en continuering van het grote aantal organisaties op het terrein van het maatschappelijk werk dat uit het particulier initiatief is voortgekomen. De samenwerkingsorganen vormen belangrijke, nog ontbrekende schakels in het sociale beheersingssysteem. Centraal in die beheersing staan de landelijke verzuilde koepelorganisaties, met hun verbindingen met bevriende politieke organisaties. Van daaruit kan via de samenwerkingsorganen op provinciaal, plaatselijk en regionaal niveau de greep worden behouden op het grote aantal uitvoerende instellingen voor maatschappelijk werk. We zien dus dat de institutionalisering van het opbouwwerk niet alleen is bevorderd door in te haken op het bestaande maatschappelijk werk, maar dat het ook de bestaande instituties heeft versterkt.

Het subsidiebeleid heeft er - fraai voorbeeld van een latente functie - sterk toe bijgedragen dit patroon, waarvan de fundamenten zijn gelegd in de 19e eeuw, te vervolmaken en daaraan een veilige basis te verschaffen⁷⁵. De institutionalisering van deze ideologische en organisationele beheersing is opgetrokken op de basis van het grote aantal initiatieven, dat op het terrein van ‘bedeling’ en maatschappelijk werk in de 19e en het begin van de 20ste eeuw door de burgerij is genomen. Dit heeft ertoe geleid dat de samenwerkingsorganen - in tegenstelling tot de doelstellingen van het opbouwwerk - zich uitsluitend op de eigen kring gingen oriënteren. Initiatieven om contacten buiten de eigen kaders op te bouwen zijn door het subsidiebeleid tegengewerkt. De term functioneel opbouwwerk kan dit niet verhullen; met opbouwwerk heeft het in ieder geval niets te maken.

Van een bevordering van samenwerking en coördinatie door de samenwerkingsorganen kon - zelfs in de zin van opbouwwerk binnen de zuil - niets of weinig terechtkomen omdat:

a	- de uitvoerende instellingen van maatschappelijk werk - in 1968 ruim 600 (zie II.4.2) - onder een andere subsidieregeling vallen en zich derhalve weinig behoeven aan te trekken van de initiatieven

75 Mej. Tjeenk Willink merkt op dat de organisatiestructuur historisch gegroeid is, ‘hetgeen helaas vaak gefixeerd betekent’ (1968: H, I, 477).

[p. 214]

van de samenwerkingsorganen; anders gesteld: de samenwerkingsorganen beschikten over onvoldoende macht om aan hun opdracht gestalte te geven; elkaar op dit punt dus concurrerende subsidieregelingen maakten op voorhand overleg en coördinatie tot een vrijblijvende aangelegenheid; dit verklaart ook waarom vele samenwerkingsorganen, vooral het grote aantal dat op plaatselijk, grootstedelijk en regionaal niveau werkzaam is, zelf raaar uitvoerend maatschappelijk werk ter hand hebben genomen^76;

b

- de subsidieregeling algemeen maatschappelijk werk een ‘wildgroei’ - een geliefde term van de minister (Klompé) - heeft gestimuleefd, die a.h.w. riep om enige coördinatie^77; maar zonder een in machtstermen bovengeschikte positie van de samenwerkingsorganen, kan van coördinatie niets terechtkomen, omdat het ene systeem - algemeen maatschappelijk werk - bij voortduring het werk (coördinatie) van het andere produceert, zonder dat dat laatste ooit tot enige werkelijk productie kan komen; en dat alles onder regie van één minister.

Het behoeft dan ook niet te verbazen dat er de laatste jaren in toenemende mate geklaagd wordt over de organisatorische warboel op het welzijnsterrein, waardoor een eenvoudig, herkenbaar aanbod aan het publiek onmogelijk is. Al jarenlang klagen minister en Kamer in koor dat het hele organisatiepatroon zo ondoorzichtig is. Deze crisis komt - terugkerend naar het departementale opbouwwerk - uiteraard ook tot uitdrukking in discussies over de plaats van de samenwerkingsorganen. We hebben al geconstateerd dat zij hun opdracht niet kónden volbrengen; een sanering van de warwinkel van organisaties heeft onder hun leiding niet plaatsgevonden. Vele samenwerkingsorganen zijn te bescheiden van omvang gebleven om, in materiële zin, coördinatie te kunnen bevorderen. Er is verder een aantal onderliggende factoren die de crisis hebben verscherpt.

76 Dit is een algemeen bekend feit, door de minister ook erkend, zie 1969: MvT, 19.

77 In 1970 (!) zijn er in het maatschappelijk werk (sociale dienstverlening) nog 228 eenmansposten. In een onbedoeld ‘understatement’ schrijft de minister dat de continuïteit op deze wijze onvoldoende is gewaarborgd (1970: MvT, 23).

[p. 215]

De mogelijkheid om sneller bepaalde afstanden te overbruggen - technische schaalvergroting - werkt in de richting van samensmelting van dezelfde organisaties binnen een bepaald territoir. Daarnaast is door verbreiding en professionalisering van het maatschappelijk werk in ruime zin de noodzaak ontstaan, grotere organisaties op te zetten. Organisationele schaalvergroting stelt het maatschappelijk werk in staat de cliënten een zo gedifferentieerd mogelijke hulpverlening te verschaffen. En tenslotte - maar niet het minst belangrijk - neemt de bindingskracht van de verzuilde structuur af; daardoor neemt de druk toe in de richting van organisatorische samenbundeling, c.q. fusie over de zuilen heen. Er heerst onduidelijkheid over waar men met de samenwerkingsorganen naar toe wil. Het ligt voor de hand - sommigen pleiten daar ook voor -ze onder te brengen bij de maatschappelijke dienstverlening, waaraan dan overigens een kritische toetsing van hun feitelijke activiteiten vooraf dient te gaan.

Het ministerie heeft echter een nieuwe taakstelling bedacht, die het voortbestaan van de samenwerkingsorganen - voorlopig vanaf 1970 voor een periode van 3 à 4 jaar - weer enige tijd garandeert. Als reddende engel heeft men het opbouwwerk aangegrepen, daarmee overigens impliciet erkennend dat van deze functie in het verleden weinig terecht is gekomen. De twee hoofdfuncties worden⁷⁸:

1	- de bevordering van een goede bedrijfsvoering (management) in de maatschappelijke dienstverlening;
2	- het leveren van een bijdrage aan de samenlevingsopbouw; daartoe dient de eigen bevolkingsgroep (lees: zuil) te worden geactiveerd, terwijl tevens de bezinning binnen die groepering op gang dient te komen over vragen van de samenleving in het algemeen; het orgaan moet gedragen worden door of een duidelijke relatie hebben met een bevolkingsgroep.

Het beleid stelt als eis dat deze beide functies duidelijk in de organisatie en het werk tot uitdrukking komen. M.a.w.: hier worden, met de subsidiestok achter de deur, functies opgelegd; men kan er zeker van zijn dat men ze - zo graag houden organisaties zichzelf wel in

78 NOTA inzake de samenwerkingsorganen, o.c., blz. 2, 5.

[p. 216]

stand - terug zal vinden, zo niet in de practijk dan toch wel in de subsidie-aanvrage, die verbaal gegoten zal zijn in het door het ministerie vereiste jargon.

Enige visie is in de ministeriële nota niet te ontdekken. Er is inderdaad van opleggen sprake⁷⁹. De handhaving van de levensbeschouwing als structurerend organisationeel principe betekent het vasthouden aan een formule die juist heeft geleid tot de ‘doolhof’ aan organisaties waarover de minister zo bezorgd spreekt. Verder is het zo, dat de benadrukking van de samenlevingsopbouwfunctie van de samenwerkingsorganen in dit kader een achterhaalde zaak is. Daarvoor zijn de volgende oorzaken aan te geven.

1

- Nog afgezien van de vraag wat de aard van de relatie was die de organisaties van het particulier initiatief vroeger met hun achterban hadden, heeft de professionalisering van het maatschappelijk werk geleid tot het ontstaan van een service-relatie tussen organisaties en cliënten, wel of niet bestaande uit de leden van de eigen achterban. Daarenboven hadden de samenwerkingsorganen nog een dienstverleningsrelatie met de in hun gebied aanwezige organisaties voor maatschappelijk werk. Tenslotte komt slechts een bescheiden deel van de achterban als cliënt in aanraking met deze organen of met de instellingen die binnen hun bereik liggen^80.

2

- De achterban is nooit sterk uitgenodigd in het werk van deze instellingen te participeren. Niet alleen het soort werk en de professionalisering, maar ook de stichtingsvorm waarin de meeste instellingen, om redenen van continuïteit, zijn gegoten maakt dat onmogelijk. Zelfs de ‘elite’ van de achterban, die in bestuurlijke functies in de instellingen participeren, toont steeds minder interesse. De behoefte om via deze kanalen de sociale beheersing te bewaken neemt onder invloed van de ontzuiling aan kracht af, hoewel ze bepaald nog niet is verdwenen. Minister en Kamer spreken over dit

79 In deze nota wordt in dit verband o.a. de volgende eis gesteld: ‘het onderscheid tussen de beide hoofdfuncties (management en samenlevingsopbouw - B.P.) dient duidelijke tot uitdrukking gebracht te worden en wel duidelijker dan tot dusver het geval was in de samenwerkingsorganen’ (o.c., blz. 7).

80 In de Kamer wordt terecht gevraagd waarom deze organisaties niet onder maatschappelijke dienstverlening vallen (1969: VV, II, 19).

[p. 217]

gebrek aan interesse voor bestuursfuncties met een verschillende mate van bezorgdheid. De minister noemt het zelfs een ‘cruciaal probleem’^81.

3

- Een toenemend aantal professionals, zowel in katholieke, hervormde, buitenkerkelijke (m.n. humanistische) en, in bescheiden mate zelfs, gereformeerde instellingen vindt de verzuilde organisatiestructuur achterhaald en wenst tot nieuwe organisatievormen te komen. Eén voorbeeld uit vele. In het jaarverslag van een Katholiek instituut voor Maatschappelijk Welzijn staat te lezen: - Wij zijn bepaald niet gelukkig met een ontwikkeling welke wordt gekarakteriseerd door de in juni 1969 verschenen ministeriële nota over de levensbeschouwelijke samenwerkingsorganen. Wij menen, dat de functie van een levensbeschouwelijk samenwerkingsorgaan op het terrein van de coördinatie van allerlei dienstverleningsactiviteiten welke van de bepaalde levensbeschouwelijke groep uitgaan, mede door de steeds sterker wordende wens tot het realiseren van uitvoerende instellingen voor dienstverlening op algemene grondslag, voor een groot gedeelte is achterhaald door de historische ontwikkelingen^82. -

Deze factoren maken dat het activeren van de achterban, die niet of nauwelijks op titel van déze activiteiten tot bepaalde herkenbare sociale kaders is gestold, tot een poging die bij voorbaat tot mislukken gedoemd is. De enige benadering van een deel van de eigen groep is die via de omweg van de kerkelijke kaders, die ook al aan slijtage onderhevig zijn. Maar daarover spreekt de nota zich niet uit. Hoe de ‘bezinning vanuit de eigen groep op de vragen van de samenleving in het algemeen’⁸³ - whatever that may be - concreet gestalte moet krijgen, blijft in het duister. Er wordt gesproken - als altijd - over voorlichting, communicatie binnen de eigen groep,

81 1969: MvA, 2; zie ook 1969: VV, 1.

82 Geciteerd in de nota van de NRMW Samenwerkingsorganen, o.c., blz. 30. Op blz. 8 staat nog te lezen: ‘Wij zouden het, voor wat de katholieke groepering betreft, betreuren indien de bijdrage samenlevingsopbouw gekoppeld zou worden aan de kerk of aan de door de kerk geautoriseerde maatschappelijke organen’. Voor de visies van de verschillende levensbeschouwelijke organisaties verwijs ik naar bovengenoemde nota.

83 NOTA inzake de samenwerkingsorganen, o.c., blz. 5.

[p. 218]

overleg, het trainen van vrijwilligers voor bestuursfuncties, het initiëren, tot ontwikkeling brengen en begeleiden van spontane (sic!) vormen van hulpverlening, e.d.

Als er ergens sprake is van een verkeerde perceptie van de situatie is het hier wel. Daar moet overigens direct aan toegevoegd worden dat slechts weinigen - ook op het ministerie - het werkelijk zo zien. Wat de nota wil, is het in zuivere vorm - tegen alle ontwikkelingen in - stimuleren van de verzuiling⁸⁴. En dan nog wel op titel van de samenlevingsopbouw; deze gelegenheidsformule wordt gebruikt, omdat het ontbreekt aan een visie op de (gewenste) ontwikkeling van de organisatie van de welzijnszorg⁸⁵. Er lijkt een stille hoop aanwezig dat door ontwikkelingen in de organisaties (m.n. onder invloed van de professionals) de ‘uitzuivering’ van het terrein vanzelf wel zal plaatsvinden. Verder helpt enige verstrenging van de subsidievoorwaarden - b.v. verhoging van minimumeisen aan de instelling m.b.t. niveau, professionele samenstelling en omvang van het personeel - een beetje. Deze langzaam werkende ‘stille’ techniek van het ministerie wordt de laatste jaren op meer beleidsterreinen toegepast.

De vergissing is echter dat deze organen op de reddingsplank van het opbouwwerk, die zo gretig is aangeboden, nog jaren zonder enig aanwijsbaar nut kunnen voortdobberen. ‘Werken aan de samenleving’ is een ruime formule, nietwaar? Alles kan op die manier op rekening van het opbouwwerk geschoven worden. Men kan van de organisaties zelf moeilijk verwachten dat zij - na de hun pas toegeworpen nieuwe taakstellingen - zich zullen inspannen zichzelf te vernieuwen of op te heffen. In dit verband is het interessant op te

84 Dat effect is al opgemerkt in het voortreffelijke artikel van Houttuyn Pieper, 1966, o.c., blz. 132. Daar schrijft hij: ‘De subsidieregeling “Samenwerkingsorganen” heeft in feite de tendens tot het versterken van de genoemde organisatorische status quo gestimuleerd. De toenemende institutionalisering van de organisaties heeft o.a. tot gevolg dat de communicatie met het publiek dat zij menen te moeten dienen en te vertegenwoordigen wordt bemoeilijkt’; zie ook de kritische opmerkingen bij E. Lopes Cardozo, Kroniek van het opbouwwerk, in: Volksopvoeding, 18e jrg., 1969, blz. 452-453.

85 Dergelijke verwijten komen ook uit de, overigens voor dit beleid medeverantwoordelijke, Kamer; zie b.v. 1968: H, I, 478.

[p. 219]

merken hoe met name aan de top van het verzuilde particuliere initiatief - verenigd in de machtige Nationale Raad voor Maatschappelijk Welzijn - tot voor kort⁸⁶ geen enkele poging is ondernomen om tot een herstructurering te komen. We zien dat in de top het proces van afbrokkeling van de traditionele sociale kaders het sterkst wordt tegengehouden. Dit proces voltrekt zich op heel duidelijke wijze aan de basis en in de ‘lagere’ organisaties. De top van deze organisationele pyramide, die als directe gesprekspartner fungeert van het ministerie, trekt zich echter terug op de oude stellingen, van waaruit traditioneel de sociale beheersing van de achterban werd verzorgd. Intussen zijn de traditionele legitimatiekaders voor die posities grotendeels uitgehold. De verspringing van doel op middelen - al zo vaak als fundamenteel sociologisch proces onderkend - is bijna volkomen. De reactie is defensief, niet creatief⁸⁷.

De conclusie moet zijn dat het beleid t.a.v. de samenwerkingsorganen nu en in het verleden, de verzuiling in het maatschappelijk werk heeft versterkt en deze door de subsidieregelingen een stabiele basis heeft gegeven. Van coördinatie en samenwerking binnen de zuil, die overigens in strijd zijn met de opbouwwerkdoelstellingen, kan zelfs nauwelijks gesproken worden. De samenwerking met bevolkingsgroepen van andere zuilen is niet van de grond gekomen, maar tegengewerkt door de honorering van de oriëntatie op de eigen groepering. Het is duidelijk dat door de verzuiling ‘echt’ opbouwwerk - d.w.z. geïnstitutionaliseerde coördinatie tussen de zuilen - in het begin van het beleid door de dragers ervan niet geaccepteerd werd. Door de coördinatie en samenwerking tot de zuil te beperken, was het wel mogelijk iets van activiteiten die op opbouwwerk leken te introduceren. Het langer bestaande maatschap-

86 Een bescheiden aanduiding voor een zekere heroriëntatie is de publicatie Structureel perspectief, NRMW, 1970.

87 Eén indicatie hiervoor is het feit dat in het rapport Samenwerkingsorganen zinnige vragen over en kritiek op de samenwerkingsorganen van de auteur (staffunctionaris van de NRMW), M.C.N. van Loenen, uit de bijlagen bij het rapport werden geweerd door het bestuur van de NRMW. Enige speurzin was voldoende om het betreffende stuk in de voortreffelijke bibliotheek van de Raad te achterhalen.

[p. 220]

pelijk werk bood hiertoe het kanaal. Dit ‘vreemde’ kanaal moge het opbouwwerk geholpen hebben van de grond te komen, echter wel met het gevolg dat het opbouwwerk zijn doelstellingen heeft moeten verloochenen en slechts met gewrongen constructies - bezinning vanuit de eigen groep op de samenleving, opbouwwerk van groep tot groep, de eigen groep betrekken bij de snelle maatschappelijke ontwikkelingen e.d. - op de been moet worden gehouden.

Het nieuwe beleid t.a.v. de samenwerkingsorganen gaat op deze voet verder en wordt mogelijk gemaakt door opdringing van functies die in termen van de subsidieregeling voor opbouwwerk vallen. De door de subsidieregelingen mogelijk gemaakte proliferatie van het aantal instellingen heeft tot een onoverzichtelijk en inefficiënt aanbod van welzijnsvoorzieningen geleid. Het bestaande patroon van organisaties is, zonder zich aan te passen aan nieuwe eisen van schaalvergroting, specialisatie e.d., steeds gecompliceerder geworden. Ik wil dit proces van proliferatie en voortschrijdende complicering, zonder wezenlijke vernieuwingen in het organisationele patroon aan te brengen, aanduiden met de term: organisationele involutie⁸⁸.

88 De term involutie heb ik geleend van Clifford Geertz, Agricultural involution, 1963, die het begrip op zijn beurt weer ontleent aan de Amerikaanse antropoloog Goldenweiser. In een overigens volmaakt andere context toegepast, wordt over involutie gesteld: ‘The pattern precludes the use of another unit or units. The inevitable is progressive complication, a variety within uniformity, virtuosity within monotony. This is involuton’ (o.c., blz. 81).

Regionaal welzijnsbeleid.

Bij de beoordeling van dit beleid moet goed in het oog gehouden worden dat het ministerie (MaWe en CRM) hierin maar een bescheiden rol speelt. Een groot deel van de financiering wordt verzorgd door de vele andere ministeries die bij dit beleid betrokken zijn⁸⁹. Van belang is echter dat het economische problemen zijn die aanleiding zijn (geweest) voor dit beleid. Het sociale beleid dat aan het ministerie is opgedragen is afgeleid

89 Voor een beknopt overzicht van de maatregelen op economisch en ruimtelijk terrein H. Beereboom, Een schets van de stand van zaken. Kamer en regionaal beleid, in: Socialisme en Democratie, jrg. 26, no. 6, oktober 1969, blz. 355-382.

[p. 221]

van de economische problemen, waarvoor in de eerste plaats een economisch ontwikkelingsbeleid is gevoerd. Met het aanwijzen van ontwikkelingskernen, met de verkeerstechnische ontsluiting van deze landelijke gebieden en met de subsidiëring van de industrialisatie is geprobeerd de overgang van een overwegend agrarische structuur naar een meer industriële structuur te bewerkstelligen. De uittocht uit de landbouw, gevoegd bij een geringe neiging van de bevolking naar de Randstad te verhuizen, maakte het noodzakelijk industrieën in die gebieden aan te trekken.

Het sociale beleid had tot taak dit industrialisatieproces te begeleiden. Aan de ene kant door de bevolking vertrouwd te maken met en geestelijk voor te bereiden op de nieuwe sociale verhoudingen die door dit proces zouden ontstaan. Aan de andere kant door het verschaffen van voorzieningen in de sociaal-culturele sfeer (dorpsen wijkcentra, buurthuizen, sportvelden, lectuurvoorzieningen e.d.) om daarmee bij te dragen tot een geschakeerder voorzieningenpatroon, aangepast aan de eisen van een beginnend industrieel klimaat⁹⁰.

‘Het was erom te doen’, aldus een kenner als Bouma, ‘de “factor mens” tot zijn recht te laten komen in het proces van industrialisering; daartoe zouden de mensen uit de streek zelf bij de voorbereiding en begeleiding moeten worden betrokken’⁹¹. Men spreekt daarom wel van sociale planning. In de ontwikkelingsgebieden zijn de nodige pogingen ondernomen om aan deze betrokkenheid gestalte te geven. Voor het grootste deel bestonden zij uit de eis dat de bevolking voor de stichting van een dorpshuis, naast een ruime subsidie, zelf een deel van de kosten voor haar rekening moest nemen. Zo werd initiatief van bovenaf georganiseerd.

Verder zijn in de ontwikkelingsgebieden alras de verzuilde landelijke instellingen voor maatschappelijk werk actief geworden. In kerkelijke kring bestond een vrij negatieve waardering voor de industrialisatie, omdat men meende dat hiervan ontkerkelijking het

90 Uitvoeriger over buurthuiswerk en opbouwwerk in de beginjaren van het departementale beleid, het interessante artikel van W.P. Hoebink, Buurthuiswerk in 's lands vergaderzaal, in: De Schalm, jrg. 1968, nr. 5, blz. 388-401.

91 L. Bouma, Sociale planning, in: Bij leven en welzijn, deel 2, o.c., blz. 39.

[p. 222]

gevolg zou zijn. Over de betreffende bevolking heen werden dan ook - direct ‘aangehaakt’ aan het centrale beleid van het ministerie - vanuit de landelijke instellingen voor maatschappelijk werk, de zgn. gecommitteerden voor de ontwikkelingsgebieden aangesteld. Hun feitelijke functie bestond uit het begeleiden van hun achterban en de daaraan gekoppelde organisaties. Deze sociale beheersing werd nodig geoordeeld, omdat met name in ambtelijke kringen van het ministerie de idee van samenwerking over de zuilen heen - geheel in overeenstemming met de nog prille filosofie van het opbouwwerk - sterk leefde. Zij wilden de verschillende bevolkingsgroeperingen bij elkaar brengen om in gezamenlijk overleg de consequenties te bespreken van de industrialisatie. Deze gedachte werd al snel geblokkeerd door de eis dat de zuilen de begeleiding - via al hun eigen organisaties - op zich dienden te nemen. Het democratische zelfbeschikkingsrecht van de bevolking werd voldoende verzorgd geacht door de verzuilde instellingen. De eis van de verzuilde benadering ging zelfs zover dat het sociologisch onderzoek, dat in de ontwikkelingsgebieden werd geëntameerd, door zuilsgewijs ingerichte wetenschappelijke instituten diende te geschieden. Ook deze eis moest worden ingewilligd, met als gevolg dat er heel snel een aantal zwak bewerktuigde instellingen ‘uit de grond werden gestampt’. De bevolking moet door haar ‘eigen’ mensen worden onderzocht.

In de sociale planning vormden de centrale overheid, gedeputeerde staten en de provinciale plancommissies de belangrijkste schakels, met een overwegende invloed van de centrale overheid⁹². De gemeentebesturen kwamen er veelal niet aan te pas, laat staan de bevolking. Afgezien van (tijdelijke) activiteiten om het nog ontbrekende bedrag voor het dorpshuis te verzamelen en de her en der gehouden ‘community self surveys’ - waar uiteraard veel wensen werden gespuid en weinige konden worden gehonoreerd -, is er van enige blijvende participatie als onderdeel van het ontwikkelingsbeleid nauwelijks sprake geweest. Om nog eens Van Tienen en

92 Voor een overzicht en evaluatie Sociale planning, publ. nr. 37 van de NRMW, 1966, blz. 81 e.v.; zie ook Gemeenschappen in beweging, uitgave van de Wiardi Beckmanstichting, 1960.

[p. 223]

Zwanikken te citeren: ‘Echte deelneming van de bevolking is bijna steeds een fictie gebleven’⁹³. De ‘community self surveys’ hadden eerder het effect definitief alle interesse voor wat zich in de omgeving afspeelde de grond in te boren, omdat een ‘follow-up’ meestal ontbrak en van de gevraagde voorzieningen op zijn hoogst een bescheiden deel tot stand kwam. In feite versmalde de betrokkenheid zich tot ‘het verlenen van extra subsidies aan allerlei voorzieningen in de sociaal-culturele en recreatieve sector: dorpshuizen, sportvelden, zwembaden, clubhuizen, maatschappelijk werk, enz.’⁹⁴. De koppeling van betrokkenheid (participatie) aan het opzetten en subsidiëren van nieuwe voorzieningen is altijd gebleven. De wetenschap dat voor bepaalde voorzieningen subsidie verkregen kon worden kanaliseerde tijdelijk enige activiteiten in deze richting. Was ‘de buit binnen’, dan voltrok de participatie zich verder in de reeds aanwezige sociale kaders van de betreffende samenleving.

Het sociale beleid is tot op de dag van vandaag blijven lopen in het voetspoor van het regionaal-economische en ruimtelijke beleid van de centrale overheid⁹⁵. Het aantal stimuleringskernen is door het beleid langzamerhand verminderd; nieuwe gebieden - Zuid-Limburg en Oost-Groningen - hebben zich aangemeld⁹⁶. Het beleid wordt gekenmerkt door wisselvalligheid⁹⁷. Als er al initiatieven uit de bevolking komen - Oost-Groningen! - kiest zij daarvoor eigen vormen en niet die van het opbouwwerk; van een verzelfstandiging van het sociale beleid is nooit sprake geweest De initiatieven komen van buiten, de aard van de voorzieningen wordt elders bepaald. En bevolkingsinitiatieven komen grotendeels buiten de aangeboden invloedkaders tot stand.

Het sociale beleid is een aanpassingsbeleid aan situaties die buiten de betreffende gebieden worden bepaald. Het opbouwwerk - of wat daarvoor moet doorgaan - heeft de functie, dit beleid te ‘verkopen’. Daarmee wil niet gezegd zijn dat allerlei voorzieningen

93 Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 38.

94 Bouma, o.c., blz. 39.

95 1969: MvT, 16.

96 1971: MvT, 23, 24.

97 Dat was ook vroeger het geval; zie De Nederlandse ontwikkelingsgebieden (rapporteur J.A.A. van Doorn), o.c., blz. 123, 124.

[p. 224]

die dankzij dit beleid tot stand zijn gekomen, niet van belang zijn. Wie zal liet belang ontkennen van zwembaden, van dorpscentra waar activiteiten kunnen plaatsvinden, e.d.? Waar het om gaat is, dat er - en dat is toch een centrale doelstelling in het opbouwwerkbeleid - van een creatieve betrokkenheid van de bevolking, laat staan iets van zelfbepaling, geen sprake is geweest⁹⁸.

Ik wil bepaald niet verhelen dat dit geen eenvoudige zaak is, maar het punt is dat er aan de bevolking nauwelijks ruimte is gegeven om zelf te ontdekken aan welke voorzieningen de grootste behoefte bestaat en welke ontwikkelingen men prefereert. Of deze wensen dan gerealiseerd kunnen worden, is een zaak die in dialoog met andere belangen binnen en buiten de regio ontdekt moet worden. Voor de filosofie en het beeld van het opbouwwerk is fnuikend geweest de noodzaak om in het begin langs de gescheiden verzuilde kanalen te infiltreren. Het is duidelijk dat het toen moeilijk anders kon; ik constateer slechts de gevolgen, die voor het opbouwwerk inhouden dat het is gepercipieerd als een activiteit die zich binnen de zuilen laat voltrekken. De gecommitteerden zijn in dit verband een mooi voorbeeld van wat Lijphart de pacificatiepolitiek heeft genoemd: aan de top wel contact, aan de basis (het grondvlak, de ‘grass roots’) contacten tegengaan⁹⁹.

Eveneens een vorm van sociale begeleiding, bedoeld om elders geformuleerd beleid te doen accepteren, is in de landelijke gebieden de agrarisch-sociale voorlichting. Deze door de Wageningse socioloog Hofstee gepropageerde vorm van sociale voorlichting aan boeren, is van meet af aan direct gekoppeld aan de verzuilde standsorganisaties in de landbouw. Agrarisch-sociale voorlichters zijn bij die organisaties in dienst. Hierbij wil ik voor alle duidelijkheid wel aantekenen dat Hofstee bepaald geen voorstander was van die koppeling. Afgezien nog van de vraag waarom slechts boeren recht hebben op voorlichting over de sociale situatie waarin zij zich be-

98 Zie ook de interessante studie van M. Traas, Verkenningen t.a.v. het opbauwwerk in Nederland (doctoraalscriptie), 1969, m.n. blz. 53, 77. Deze studie is in gecondenseerde vorm verschenen als achtste jaargang van het kaderblad van de Moderne Jeugdraad, genaamd FASE (1970).

99 Uitvoeriger hierover Arend Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, 1968, vooral blz. 100-119.

[p. 225]

vinden, zijn ook hier de opbouwwerkdoelstellingen weinig serieus genomen. Levensbeschouwelijke voorlichting over de maatschappelijke positie van de boer heeft het gewonnen - toen waarschijnlijk moeilijk anders te realiseren - van de idee dat voorlichting hierover overwegend steunt op inzichten waarin de levensbeschouwing op zijn gunstigst een ondergeschikte rol vervult. De agrarisch-sociale voorlichters zijn voornamelijk ingezet in gebieden waar een ruilverkaveling was aangekondigd¹⁰⁰, met als materiële taakstelling de boeren ervan te overtuigen hoe noodzakelijk die verkaveling wel was. Het aantal tegenstemmers neemt dan ook gestaag af¹⁰¹.

100 Zie over de ruilverkavelingen en de daarbij toegepaste procedures J.P. Groot, De relatie overheid-boer sociaal-wetenschappelijk beschouwd, in: H.A. Becker (red.), Democratie en sociaal onderzoek, o.c., blz. 147-157.

101 Voor een evaluatie van een aantal ruilverkavelingsprojecten A.A. Jaarsma, Voorlichting en inspraak in een ruilverkaveling in voorbereiding, in: Maatschappelijke opbouw in buurt, wijk en regio (NIMO-cahier no. 4). 1969, blz. 5-12.

Sociale raadslieden.

De sociale raadslieden, die in gemeenten en regio's met meer dan 75.000 inwoners subsidiabel zijn gesteld, hebben de taak - op aanvraag - burgers van advies te dienen bij het vinden van hun weg in de ingewikkelde machinerie van de maatschappij. Meestal betreft het contacten met overheids- of semi-overheidsinstellingen. Organisatorisch zijn zij ondergebracht bij een stedelijk of provinciaal welzijnsorgaan of een dito overheid¹⁰². Om te voorkomen dat het publiek de raadsman identificeert met deze organen, waardoor het publiek de raadsman niet meer kan zien als vertrouwensman, is de instelling van een breed samengestelde begeleidingscommissie voor dit werk verplicht. De begeleidingscommissie dient de onafhankelijkheid van de raadsman te bewaken¹⁰³.

Ten principale kan over een dergelijk instituut worden opgemerkt, dat het bestaan ervan aangeeft dat de relatie overheidsinstellingen-burgers kennelijk zodanige gebreken vertoont, dat er aparte organen tussengeschoven moeten worden om die relatie te herstellen. De raadslieden pogen drempelvrees te overwinnen, fungeren als

102 Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, o.c., blz. 7.

103 1969: MvT, 18.

[p. 226]

wegwijzers en een soort mini-ombudsmannen. Het gevolg is echter, dat daar waar een gebrekkige relatie bestaat tussen overheidsinstanties en burger, deze door het instituut van raadslieden geinstitutionaliseerd wordt.

Van beleidszijde wordt met enig genoegen gewag gemaakt van het succes - in termen van het aantal contacten van de raadslieden - van dit instituut. Inderdaad is er sprake van een stijging van het aantal adviezen. Daaruit valt echter eerder de conclusie te trekken dat de officiële overheidsinstellingen - in toenemende mate? - niet aan toegankelijkheid hebben gewonnen. Zo dat het geval mocht zijn, moeten dáár veranderingen plaatsvinden opdat de burgers die overheid herkennen als hún overheid. Het zoeken naar oplossingen in dié sfeer wordt niet bevorderd door het instituut van sociale raadslieden, ook al omdat er geen georganiseerde relatie is tussen het instituut van de raadslieden en de overheidsbureaucratie, waardoor er geen garantie bestaat dat de ervaringen van raadslieden worden omgezet in veranderingen in de overheidsbureaucratie.

In een verslag van het instituut sociale raadslieden in Rotterdam - tot op heden zijn de raadslieden vooral in grote steden werkzaam - wordt met grote opehheid gesteld: ‘Door het handelend optreden van de (sociale) raadslieden wordt het wezenlijke probleem - verbetering van deze relatie - niet opgelost. Integendeel, het wordt verdoezeld en onder de oppervlakte gehouden’¹⁰⁴. Hoe werkt dit instituut en waaraan is het - altijd nog bescheiden - succes toe te schrijven?

1

- Van belang is dat de sociale raadslieden spreekuren houden in wijken. Ondanks pogingen aan de raadsman een onafhankelijke positie te geven, wordt deze door de bevolking ervaren als de ‘aardige sociale meneer’ van de gemeente (of een soort overheidsinstelling), die in tegenstelling tot de gemeentelijke diensten dicht in de buurt is. Hij wordt gezien als een - weliswaar ‘aardig’ - onderdeel van de bureaucratie, die zich door deze territoriale decentralisatie voor de burger directer toegankelijk heeft gemaakt. Disproportioneel veel bejaarden bezoeken dan ook zijn spreekuur. In Rotterdam kwam in 1969 van het totaal aantal bezoekers van wijkbureaus (8.672)

104 Jaarverslag 1970 Instituut Sociale Raadslieden, blz. 10.

[p. 227]

38,8% op rekening van bejaarden. In 1970 was dit aantal gegroeid tot 50%^105.

2

- Ondanks opbouwwerktaken als activering van de burger tot zelfwerkzaamheid, bestaat het werk van de raadsman in feite uit dienstverlening^106. In Rotterdam bestaan zijn werkzaamheden voor 43% uit informatieverschaffing, 11% advisering, 32% service/dienstbetoon, 12% verwijzing en 2% bemiddeling^107. De sociale raadsman adviseert, informeert, waarna de burger dan toch weer moet ‘terugvallen’ op de overheidsinstellingen; in andere gevallen neemt de raadsman zijn taak over, wat de burger misschien helpt, doch niet in zelfwerkzaamheid.

Kijken we naar het soort problemen, waarmee de raadsman te maken krijgt, dan zien we het volgende interessante beeld.

Tabel 9: Problemen waarvoor de hulp van de sociaal raadsman wordt ingeroepen (in Rotterdam) ^108
	1969 (in %)	1970 (in %)
woningbouwproblemen	15,5	14,4
algemene bijstandswet	19,8	12,6
sociale verzekeringen	16,2	14,1
belastingen/financiën	34,9	44,4
persoonlijke en gezinsproblemen	3,5	3,9
cultuur/recreatie/diversen	9,5	3,6

Het is verleidelijk hieraan uitvoerige beschouwingen te wijden. Ik beperk mij tot een aantal hoofdpunten. Opvallend is de volstrekte dominantie van de instrumentele advisering en hulpverlening. Het eigenlijke beleidsterrein van CRM is schraal vertegenwoordigd. Aan de meeste problemen kan de raadsman zelf niets doen en volstaat hij met verwijzing. In woningkwesties staat hij uiteraard mach-

105 Idem, o.c., blz. 9; zie ook Jaarverslag 1969 Instituut Sociale Raadslieden, blz. 5.

106 Als zodanig ook gerubriceerd in het verslag 1969 van de Stichting Raad voor Maatschappelijk Welzijn Rotterdam, blz. 15-23.

107 Jaarverslag 1970, o.c., blz. 10.

108 Deze tabel is samengesteld op grond van gegevens vermeld in Jaarverslag 1970 Instituut Sociale Raadslieden, o.c., blz. 13.

[p. 228]

teloos, wat ‘de gunstige beeldvorming omtrent het functioneren van het instituut zeker niet’¹⁰⁹ bevordert. In tijden van een op handen zijnde huurverhoging is er op dit terrein een piek in zijn activiteiten op te merken. Een activiteit waaraan de sociale raadsman een toenemende populariteit ontleent, is het invullen van belastingformulieren. In het voorjaar besteedt hij daaraan het grootste deel van zijn tijd. In Den Haag (37,9%) en Amsterdam (35,9%) is hetzelfde verschijnsel geconstateerd¹¹⁰.

Als het woord symptoombestrijding ergens op zijn plaats is, is het hier wel. Al gaat het maar om enkele procenten van de bevolking, die met de raadsman in aanraking komen, dan zou in het doorspelen van de werkelijke problemen naar de verantwoordelijke beleidsorganen een nuttige rol gelegen zijn. Daarvoor is de positie van raadsman ongeschikt, omdat hij voor zijn functioneren juist zo afhankelijk is van deze organen. Het is niet voor niets dat hij, ter afscherming van zijn positie, een begeleidingsorgaan, bestaande uit ambtenaren en deskundigen, nodig heeft om nog enigermate zinvol te kunnen functioneren. Zou hij al te lastig zijn, dan beschikt de bureaucratie over voldoende sanctiemiddelen om hem - en, niet te vergeten, in zijn voetspoor zijn cliënt - tot een nog grotere machteloosheid te veroordelen. Een vriendelijk samenspel met de bureaucratie is een absolute voorwaarde voor zijn functioneren. Hij is middelaar tussen cliënt en overheid, moet wel ‘neutraal’ verwijzen en adviseren; hij kan zich structureel niet identificeren met één van de twee categorieën.

Tegen deze achtergrond is het ook niet verwonderlijk dat verschillende sociale raadslieden - gegeven dit gebrek aan identificatiemogelijkheden en identiteit - ontevreden beginnen te worden over hun positie. De voorzitter van de Rotterdamse begeleidingscommissie signaleert in feite deze structureel diffuse positie, wanneer hij

109 Jaarverslag 1969, o.c., blz. 6.

110 Idem, o.c., blz. 9; dezelfde terreinen van werkzaamheid noemt de minister (1970: MvA, 6). Zij wijst er wel op dat voor de toekomst de taak van de sociale raadsman moet worden uitgebreid, omdat bij nu in een wat eenzijdig en dienstverlenend vaarwater terecht dreigt te komen. Hoe dat moet gebeuren blijft onduidelijk, voorzover men niet tevreden is met de opmerking dat hij meer in de sfeer van de samenlevingsopbouw moet gaan werken.

[p. 229]

schrijft: ‘Enigszins bezorgd ben ik over de eerste symptomen van onbehagen, die ik bespeurd meen te hebben onder de raadslieden, omdat naar hun mening te weinig werd gedaan met de door hen gesignaleerde en geregistreerde behoeften en wensen van de vele inwoners van onze stad Rotterdam’¹¹¹. De raadslieden zijn in Rotterdam ondergebracht bij het adviserende welzijnsorgaan, dat - daar kom ik later uitvoeriger op terug - met dezelfde structurele problemen worstelt.

In Amsterdam b.v., waar men al kort na de oorlog met dit instituut is begonnen, zijn de raadslieden op herkenbare wijze een deel van de gemeentelijke bureaucratie. Het feit dat het ministeriële beleid de mogelijkheid heeft geopend sociale raadslieden onder te brengen bij welzijnsorganen past in het streven deze organen, die uit de beleidskoker van CRM komen, te versterken. De opdracht die zij in dat kader hebben meegekregen, kunnen zij op geen enkele wijze waarmaken. Er valt m.i. dan ook niet aan te ontkomen, de functies die sociale raadslieden vervullen op te hangen, voorzover dat nog niet is gebeurd, aan de verantwoordelijke officiële overheidsorganen. Deze zullen anders, waar nodig, dit initiatief overnemen; daarmee wordt het instituut van de sociale raadslieden in feite uitgehold. Later kom ik op dit type vraagstukken - te omschrijven als de relatie: overheid-omgeving - nog terug.

111 Jaarverslag 1970, o.c., blz. 1.

3.2.3 Slotbeschouwing

De hierboven behandelde en inhoudelijke wel zéér verschillende beleidsterreinen zijn hier onder één noemer gebracht, omdat het beleid ze via de idee van aanpassing aan elkaar koppelt. Al worden uiteraard ook in het beleid verschillen in benadering aangebracht, samenbindend is de gedachte dat bij alle hier gereleveerde groeperingen sprake is van een zeker achterblijven, dat aanpassingsmaatregelen rechtvaardigt. Maar zoals al bij de kritiek op de aanpassingsthese naar voren kwam, kan ook na de analyse van het concrete beleid gesteld worden dat we te maken hebben met een veel te grove benadering. Voorzover er gesproken kan worden van achterblijven, is dat van heel verschillende aard.

[p. 230]

Kijken we naar de beleidsonderdelen, dan kan in ieder geval een onderscheid en nuancering gemaakt worden tussen beleid, naar intentie gericht op aanpassing en beleid gericht op ontwikkeling. Congruent hiermee loopt een onderscheid tussen inmenging en niet-inmenging door de overheid. Hierover kort het volgende.

(1) Aanpassing/inmenging. De beleidsterreinen categoriaal en bijzonder opbouwwerk hebben betrekking op sociale situaties en/of bevolkingscategorieën, die ‘anders’, ‘abnormaal’ zijn, en derhalve extra aandacht vereisen. Sociologisch gezien betreft het in sommige gevallen (b.v. woonwagenbewoners, Ambonezen) minderheidsgroeperingen, waarvoor extra voorzieningen en begeleiding (maatschappelijk werk) nodig worden geoordeeld om een minimale aanpassing aan de Nederlandse situatie te realiseren. In andere gevallen gaat het om bevolkingsgroepen, geconcentreerd in bepaalde territoriale eenheden, waarin zich een groot aantal problemen van sociale en economische aard heeft opgehoopt (gedepriveerde wijken/buurten).

Hoewel ook op deze terreinen het beleid probeert zich via het particulier initiatief - dat zich overigens vaak zonder inspraak van de betreffende bevolking als haar vertegenwoordiger heeft opgeworpen - of organisaties uit de bevolking te legitimeren, is t.a.v. deze groeperingen veel meer sprake van directe bemoeienis van het beleid. Door het minderheidskarakter van de groeperingen/problemen voelt de overheid zich minder gedwongen rekening te houden met specifieke wensen van de betreffende categorieën. Zij treedt minder neutraal, meer direct op en heeft derhalve de mogelijkheid een eigen beleid te (gaan) voeren (woonwagenbewoners, Ambonezen, buitenlandse werknemers). Niet gehinderd door verkregen rechten van het particulier initiatief (regionaal welzijnsbeleid, functioneel opbouwwerk), dat een belangrijke machtsfactor is in de ‘normale’ samenleving¹¹².

(2) Ontwikkeling/niet-inmenging. Hiertoe reken ik de beleidsonderdelen: regionaal welzijnsbeleid en functioneel opbouwwerk.

112 De beleidscategorie sociale raadslieden is in het schema niet terug te vinden, omdat het een pure vorm van maatschappelijk werk (moderner: sociale dienstverlening) vertegenwoordigt.

[p. 231]

In beide gevallen gaat het erom iets tot ontwikkeling te brengen in overigens normale samenlevingen of sociale verbanden. Bij het regionaal welzijnsbeleid staat voorop het ontwikkelen van een moderne sociaal-culturele infrastructuur, als noodzakelijk complement van een in gang gezette economische ontwikkeling. In het geval dat een nieuwe economische structuur tot stand wordt gebracht, kan deze slechts evenwichtig functioneren wanneer sociaal-culturele en economische maatregelen op elkaar afgestemd zijn. Gebrek aan sociaal-culturele maatregelen zou een achterstand veroorzaken, ook in de economische ontwikkeling. De bevolking moet via opbouwwerk worden voorbereid op en begeleid worden bij de veranderingen die de economische ontwikkelingen met zich meebrengen. Tot voor kort werd de bevolking slechts een passieve rol toebedeeld; zij werd - dat was althans de bedoeling - ‘veranderingsrijp’ gemaakt.

Bij het functioneel opbouwwerk stond voorop het ontwikkelen van een modern patroon van organisaties op het terrein van maatschappelijk werk. Het grote aantal organisaties, product van het vrije particulier initiatief, moest worden gecoördineerd, met het oog op een adequate dienstverlening en samenwerking. Deze poging tot organisationele ontwikkeling - in eerste instantie aangezwengeld door Volksherstel - is stukgelopen op de verzuilde structuur van het maatschappelijk werk. Zij heeft - organisatorisch gezien - geleid tot organisationele involutie en versterking van de verzuiling. Ontwikkeling moet in dit verband meer geïnterpreteerd worden als uitbreiding. Het functionele opbouwwerk heeft een niet onbelangrijke rol gespeeld bij de uitbreiding van het aantal maatschappelijk werk-organisaties. In het geval van de sociale raadslieden is het de bedoeling de, vooral stedelijke, bevolking te helpen op den duur zelfstandig haar weg te vinden in de (bureaucratische) infrastructuur van de samenleving.

In beide gevallen weliswaar speelde ook de overheid - vooral in het ter beschikking stellen van gelden - een belangrijke rol, toch hield zij zich in sterke mate neutraal (niet-inmenging) t.o.v. concrete vormgeving aan de activiteiten. Op dat terrein werd (wordt) het monopolie van het particulier initiatief erkend. Het beleid is genoodzaakt gebruik te maken van de bestaande kaders van het par-

[p. 232]

ticulier initiatief, dat geacht wordt de specifieke uitdrukking te zijn van de wijze waarop de bevolking zich op dit terrein wenst te organiseren. Vandaar dat zowel in het regionaal welzijnsbeleid als in het functionele opbouwwerk, de categorie bevolking - zij het overwegend in een passieve rol - kon worden opgevoerd om daarmee aan te geven dat hier van opbouwwerk gesproken kon worden.

Twee conclusies dringen zich - als we het beleid overzien - op. In de eerste plaats geldt - met een zekere uitzondering van het functionele opbouwerk - dat het beleid zich in feite richt op of in aanraking komt met perifere groeperingen en gebieden. Voorzover op grond van bepaalde criteria sprake is van een achterstand, valt de opheffing ervan buiten de beïnvloedingssfeer van dít beleid. De (eventuele) bestrijding van de oorzaken (huisvesting, economische en onderwijskundige achterstand e.d.) valt toe aan andere beleidskaders. Het opbouwwerk heeft in veel gevallen de functie elders geformuleerd beleid te ‘verkopen’. Kijkt men naar de oorzaken van die achterstanden of gaat men uit van normen waarmee zij worden vastgesteld, dan valt een groot deel van de Nederlandse bevolking in termen van het opbouwwerk-beleid. De groeperingen-boven-de-norm en de groeperingen-onder-de-norm zouden zich beide actief moeten inzetten om zo dicht mogelijk bij de norm te komen.

Het perifere karakter van het gehele opbouwwerk - inclusief dat gedeelte waarin het zwaartepunt op de participatie wordt gelegd - blijkt verder nog op overtuigende wijze als we naar de uitgaven kijken. Van de rijksbegroting voor opbouwwerk (samenlevingsopbouw) gaat in 1969 maar liefst 64,3% naar de hierboven behandelde terreinen, d.w.z. stimuleringsgebieden, samenwerkingsorganen, allochtone groepen, woonwagenbewoners (centra) en bijzonder opbouwwerk. In 1971 ligt dit getal op bijna 54%, om voor 1972 weer te stijgen tot bijna 58%¹¹³. Van de zo dikwijls gepostuleerde generale functie van het opbouwwerk - d.w.z. relevant te zijn voor de gehele bevolking - komt weinig terecht.

In de tweede plaats vinden we in de genoemde beleidsterreinen nauwelijks iets van opbouwwerk terug. De initiatieven tot opbouwwerk worden buiten de feitelijke werkgebieden genomen. Zo er al

113 1969: OvW, 6; 1971: OvW, 6; 1972: OvW, 6.

[p. 233]

sprake is van enig initiatief van de bevolking, komt dit voor het overgrote deel tot stand buiten de daarvoor bedoelde en aangeboden kaders van het opbouwwerk. Het opbouwwerk omvat feitelijk een scala aan activiteiten en voorzieningen, die met het eigenlijke werk weinig uitstaande hebben: van subsidie aan organisaties die moeten, maar niet kúnnen coördineren, via de subsidiëring van allerlei voorzieningen tot maatschappelijk werk (b.v. het bijzonder gezins- en wijkwerk).

Het opbouwwerk is nog het meest exact te omschrijven als die activiteit die onder de subsidieregelingen voor opbouwwerk valt; een subsidiecategorie dus. Al zou de terminologie anders doen vermoeden, de vroege introductie van speciale vormen van opbouwwerk - bijzonder, functioneel, categoriaal - wijst niet op specialisatie. Zij is ingegeven door de ‘noodzaak’ (verzuiling b.v.) het opbouwwerk aan te passen aan de Nederlandse situatie (functioneel opbouwwerk b.v.), om het daarmee tezelfdertijd van zijn eigenlijke doelstellingen te beroven. Verder fungeert het opbouwwerk als restcategorie, waarin alles gestopt wordt dat niet al te evident op maatschappelijk werk lijkt. Zelfs dat lukt niet altijd (sociale raadslieden, bijzonder opbouwwerk b.v.).

3.3 Het leerstuk van de participatie

3.3.1 Theorie

Beleidstheorie.

Rond het midden van de jaren zestig wordt de betrokkenheid van de bevolking, die vóór die tijd vooral werd gezien als middel om bepaalde veranderingen door te voeren, meer en meer als zelfstandige beleidsdoelstelling geïntroduceerd. Vooral het bevorderen van de participatie als zodanig krijgt een prominente plaats toegewezen. Participatie en fundamentele democratisering worden de sleutelwoorden. Het ‘samenleven als zodanig’ wordt problematisch. Als oorzaken daarvan wordt gewezen op de toenemende bureaucratisering en ‘institutionalisering’ van onze samenleving, de vergroting van de afstand tussen bestuurden en bestuurders, de onoverzichtelijkheid van de samenleving, het gevoel van machteloosheid bij de burger, het gebrekkig functioneren van de politieke democratie, de toenemende vereenzaming van de moderne mens, e.d. Er zijn allerlei uitingen van onbehagen, zoals de

[p. 234]

vele vormen van protest tegen de sterk materialistische samenleving, die er op wijzen dat de samenleving gebrekkig functioneert.

De snelle technisch-economische ontwikkelingen bedreigen de ‘kwaliteit van het bestaan’, ook ‘welzijn’ genoemd. Het is om die redenen dat er iets gedaan moet worden. De bevolking moet worden uitgenodigd zelf vorm te geven aan haar directe woon- en leefmilieu, opdat zij naar eigen opvattingen mede vorm kan geven aan het samenleven. Participatie is het zelf actief meedoen aan de beleidsvoorbereiding, -vorming en -bewaking.

De participatie kan op gerichte wijze door beleid bevorderd worden. De overheid kan niet onverschillig blijven tegenover de vraag op welke wijze de democratische betrokkenheid kan worden gestimuleerd. Het opbouwwerk is een middel om in die richting te werken. Het opbouwwerk wil immers ‘het met en door de bevolking bevorderen van het op maatschappelijk en cultureel welzijn gerichte functioneren van de samenleving als zodanig, door het scheppen van omstandigheden, structuren en relaties die daartoe bijdragen’¹¹⁴. Dat kan zijn door een gezamenlijke inzet voor het verkrijgen van, voor het welzijn, belangrijke voorzieningen; dat kan ook zijn het bevorderen van goede intermenselijke en intergroepsrelaties. Het ‘samenleven als zodanig’ moet in die laatste zin begrepen worden. Activiteiten gericht op het verkrijgen van voorzieningen beperken zich wél tot voorzieningen in de traditionele ‘sociale’ en culturele sfeer. Dit is het zgn. welzijn in engere zin, dat moet worden onderscheiden van het welzijn in ruime zin, dat het totaal aan factoren omvat die het ‘zich welbevinden’ bepalen¹¹⁵.

Door verhoging van de participatiegraad voelt de burger zich directer bij het gebeuren in zijn omgeving betrokken. Hij krijgt een beter inzicht in de factoren die voor zijn welzijn van belang zijn. Tevens wordt hierdoor zijn vermogen om relaties met anderen (of andere groepen) op te bouwen vergroot. Dit is de grote betekenis van participatiebevordering en fundamentele democratisering: de burger wordt van passieve consument van beleid actieve vormgever van het beleid. Instrumenteel komt dit alles het best tot zijn

114 Rijkssubsidieregeling Samenlevingsopbouw, o.c., blz. 3.

115 1971: MvT, 3, 4.

[p. 235]

recht door aan te sluiten op alledaagse ervaringen in woon- en leefmilieu. Vandaar dat het wijk- en buurtwerk in dit verband als belangrijke instrumenten worden gezien om de burger meer bij zijn omgevingsproblemen te betrekken. Methodisch is daarom de sociaal-agogische benadering, die zich richt op kleinere sociale verbanden en hun veranderingspotenties, hier de aangewezen weg om de bevolking te activeren.

Theorie.

Dat de participatie - het op enigerlei wijze beïnvloeden van de besluitvorming - in elke theorie over de democratie een belangrijke rol speelt, vloeit voort uit de doelstelling van sociale systemen die zich als democratisch presenteren. Participatie en democratie horen bij elkaar, omdat democratische systemen zich uitdrukkelijk willen legitimeren vanuit de instemming die de bevolking met genoemde systemen beruigt. Daartoe is vereist dat die instemming berust op procedures - de ‘rule of law’ - die zo veel mogelijk garanderen dat de maatschappelijke preferences als vrije wilsuiting tot stand komen. Zekere garanties bieden bijv.: vrijheid van vereniging en meningsuiting, algemeen kiesrecht (met waarborgen, opdat de burger zijn stem in het geheim kan uitbrengen), vrije kandidaatstelling, een onafhankelijke rechterlijke macht, e.d. Het in principe vrijwillige karakter van de participatie staat bij democratische stelsels voorop. Want op zich zegt participatie (deelneming) natuurlijk niet veel, omdat iedereen - ook los van politieke stelsels - wel in enig sociaal verband participeert.

Ik zal op deze plaats niet uitvoerig ingaan op wat er zoal over participatie en, dan vooral, democratische politieke stelsels is geschreven en onderzocht¹¹⁶. Slechts enkele punten - en dan nog zéér

116 Daarvaor verwijs ik naar de volgende door mij geraadpleegde boeken en artikelen: P.J.A. ter Hoeven, Bedreigde democratie, in: A. van Braam (red.), Actuele sociologie, 1970, blz. 133-141; in dezelfde bundel: A. Hoogerwerf, Politieke participatie, o.c., blz. 123-132; L. Huyse, De niet-aanwezige staatsburger, 1969, m.n. blz. 21-70; L. Huyse, Passiviteit, pacificatie en verzuiling in de Belgische politiek, 1970, m.n. blz. 49-182; Peter Bachrach, The theory of democratic elitism, 1969; Lijphart (1968), o.c., blz. 181-219; A. Lijphart, Typologies of democratic systems, in: Comparative political studies, vol. 1, 1968/69, blz. 3-44; Gabriel A. Almond en Sidney Verba, Civic culture, 1965; J.L. Stassen, Over democratie, 1971; Frieder Naschold, Organisatie en democratie, 1970; Brian Barry, Sociologists, economists and democracy, 1970; S.M. Lipset, Political Man, 1960; Giovanni Sartori, Democratic Theory, 1965; Harry Eckstein, Division and cohesion in democracy, 1966, m.n. blz. 225-287; J.A.A. van Doorn, De overtrokken democratie, in: W. Albeda (e.a.), De linkse sociologie?, z.j.; Bram Peper en Willem Wolters, De lastige universiteit, 1970, m.n. blz. 14-39; H. Daudt, Recente opvattingen over democratie, in: H.A. Brasz (e.a.), Democratie anno 1967, z.j., blz. 27-44; in dezelfde bundel: H.A. Brasz, Openbaar bestuur in een democratie, o.c., blz. 83-108.

[p. 236]

schetsmatig - zal ik naar voren halen, voorzover van direct belang voor de beleidsevaluatie en beleidstheorie. Er zijn grofweg drie varianten, zo men wil theorieën van democratische stelsels te onderscheiden, elk met eigen opvattingen over noodzaak en mogelijkheden van participatie.

(1) De klassieke theorie. In het klassieke democratie-begrip (Rousseau e.a.) staat de participatie van de burger centraal. De burgers, ‘het volk’, worden geacht uitdrukking te geven aan het algemeen belang (‘volonté générale’); bij hen ligt uiteindelijk de macht. Zij laten zich niet leiden door beperkte deelbelangen, maar zijn in staat zelfstandig het algemeen belang te ontdekken, omdat zij:

a	rationalistisch (verstandelijk) zijn ingesteld;
b	belangstelling hebben voor het publieke gebeuren;
c	over de kennis beschikken om de publieke zaak te beoordelen.

De politiek is niet verzelfstandigd tot één van de vele functies in de samenleving, maar is permanent aanwezig als hét sturende en integrerende mechanisme van het totale samenlevingsgebeuren.

Deze theorie, die haar vertrekpunt kiest bij de individuele burger, kan gezien worden als een politiek ideaal, geformuleerd ‘als protest tegen de politieke werkelijkheid, waarin vorsten geacht werden te regeren bij de gratie Gods’¹¹⁷. Zij is instrument van de verlichte burgerij tegen de heerschappij van de adel. Voor het ‘echte’ volk was uiteraard geen plaats ingeruimd in het politieke proces, hooguit als afkeurend of instemmend publiek. Voorzover de theorie naar het volk toe enig realiteitsgehalte bezat, werd dat gezocht in de min of meer democratische besluitvorming in locale en kleine sociale verbanden.

117 Daudt, o.c., blz. 30.

[p. 237]

(2) De liberaal-pluralistische theorie. In de tweede helft van de 19de en het begin van de 20ste eeuw hebben schrijvers als Pareto, Michels en Mosca er op gewezen dat er van de vooronderstellingen van de klassieke theorie in de werkelijkheid weinig was terug te vinden. De belangstelling voor de publieke zaak was gering, mede omdat de kennis van en het inzicht in wat zich in de samenleving afspeelde niet of nauwelijks aanwezig was. Zij vertegenwoordigen dan ook de stroming die de macht geconcentreerd ziet in handen van een kleine elite die, gedreven door eigenbelang, manipuleert met middelen die het volk de indruk moeten geven op democratische manier betrokken te worden bij de besluitvorming. Meer dan een toeschouwersfunctie is voor het volk niet weggelegd, een functie die op zijn hoogst wat aangescherpt wordt wanneer een nieuwe elite, met een beroep op het volk, de plaats wil innemen van de oude. Trekt men deze visie consequent door, dan komt men terecht bij de zuivere elitetheorieën, waarin - zoals bij het fascisme - op zijn hoogst op een speciale manier beïnvloeding van onderop wordt getolereerd.

Een dynamische relatie tussen bestuur en bevolking - in democratische zin - wordt vertegenwoordigd door de liberaal-pluralistische theorie. Deze theorie is, overigens aansluitend bij een lange traditie, m.n. in de Verenigde Staten ontwikkeld door auteurs als Schumpeter, Lipset, Dahl, Berelson e.a. Zij gaan er van uit dat niet de burger de gangmaker is van het politieke proces, maar dat een beperkt aantal politieke elites (leiders) met elkaar concurreren om de steun van de burger, beter nog: van de kiezer. Voorwaarde voor de werking van dit competitieve democratie-model van de democratisch-elitistische school is dat er verschillende politieke partijen (bewegingen) aanwezig zijn, dat er vrije meningsuiting bestaat en dat er bij verkiezingen door de verschillende partijen over voldoende middelen beschikt kan worden om de concurrentie inhoud te geven. Er bestaat niet een op voorhand vastgesteld algemeen belang; iedere partij formuleert de eigen opvattingen/belangen; in concurrentie met andere partijen kristalliseren zich, heel concreet, de punten van algemeen belang wel uit. Een dergelijk concurrentie- systeem vormt een garantie tegen machtsmisbruik, autocratische systemen e.d., omdat ontwikkelingen in die richting - afgezien van

[p. 238]

wettelijke beperkingen - zullen worden gekeerd (‘gestraft’) bij volgende verkiezingen. Het systeem garandeert door de concurrentie een behoorlijke mate van effectiviteit, terwijl de noodzakelijke betrokkenheid op de kiezer - vooral bij verkiezingen wanneer één of meer beleidsverantwoordelijke partijen zich moeten verantwoorden - de legitimiteit verzekert.

In deze theorie speelt de participatie een betrekkelijk ondergeschikte rol. Uit vele onderzoekingen die door deze stroming zijn verricht is gebleken dat deelneming door de burgers aan het politieke systeem (besluitvorming) bijzonder gering is, dat de belangstelling niet groot is en de kennis evenmin¹¹⁸. Streven naar vergroting van de interesse en participatie is, gezien de complexheid van de problemen van een gedifferentieerde samenleving, zinloos. En wellicht zelfs gevaarlijk, in zoverre een massale participatie in de beleidsvorming de effectiviteit van het systeem ondermijnt en daarmee de democratie. Een omvangrijke niet of weinig geïnteresseerde, apathische massa is juist functioneel voor het behoud van een democratische bestuursvorm (Berelson)¹¹⁹. Het democratische gehalte van het systeem is voldoende verzekerd door de mogelijkheid die de burgers bij verkiezingen hebben om met hun stem algemene goedkeuring of afkeuring van het beleid tot uitdrukking te brengen. Vóór en tijdens de verkiezingen wordt de balans opgemaakt, gaan de partijen naar de kiezers toe; in dié situatie hebben de burgers grote invloed.

Het behoud van een redelijk democratisch gehalte en een behoorlijke stabiliteit van het politieke systeem bij een geringe participatie is een centrale vraag in de liberaal-pluralistische theorie. In deze theorie is echter een verbinding gelegd tussen de institutionele voorzieningen ener democratie (partijen, verkiezingen, leiderschap, wetgeving, e.d.) en de rol van de burger¹²⁰. De burger is niet meer het beginpunt van het democratische proces, de richting wordt door

118 Zie voor een overzicht en een intelligente evaluatie van de wijze waarop politiek-sociologen zich met de participatie hebben beziggehouden Huyse (1970), o.c.

119 Zie de kritiek van Ter Hoeven, o.c.

120 Een pleidooi voor een dergelijke benadering ook bij Van Doorn (z.j.), o.c.

[p. 239]

politieke elites uitgezet: aan ‘het eind van de rit’ komt hij echter weer in het vizier, als algemene beoordelaar van het beleid. Hier ligt een belangrijke garantie voor democratische beïnvloeding. De stabiliteit wordt o.m. gehandhaafd door het feit dat deze competitieve democratie vrij effectief werkt en dus op resultaten (‘output’) kan wijzen, die de burgers positief doen staan tegenover deze vormgeving van de democratie¹²¹.

Verder zijn er dwars door de politieke bindingen lopende sociale verbanden die eventueel de scherpe kanten van de politieke competitie wegnemen en daarmee een bijdrage leveren tot de stabiliteit. Deze ‘overlapping memberships’ verwijzen naar andere sociale integratiekaders, met hun verschillende vormen en mogelijkheden van participatie, dan de strikt politieke¹²². Hiermee kom ik op een ander belangrijk verschil met de klassieke theorie. De pluralisten zien het politieke systeem als een afzonderlijke maatschappelijke functie, waarvan regels en principes niet direct van toepassing zijn op andere maatschappelijke instellingen¹²³. Deze hebben hun eigen taken/doelstellingen, hun eigen autonomie, die niet aan democratische spelregels onderworpen behoren te worden. Verkiezingen, partijen e.d. horen thuis in het politieke systeem, in de politieke democratie, niet in andere maatschappelijke velden. In de maatschappelijke arbeidsverdeling is de politiek een activiteit die zich richt op het staatsapparaat, in termen van uitgaven en bestuur¹²⁴. Van de integratieve functie voor en sturende invloed op het totale maatschappelijke bestel kan niet zo veel terechtkomen. Het politieke systeem heeft, als we kijken naar de politieke partijen (bewegingen), meer een expressieve en legitimerende functie voor sectoren die tot op grote hoogte zelfstandig hun eigen doelstellingen kunnen bepalen. Dat geldt bijv. niet alleen voor de economische sector, het geldt in niet geringe mate voor het bestuursapparaat

121 Over de relatie stabiliteit en democratie uitvoeriger Eckstein, o.c., en Lijphart (1968), o.c.

122 Hierover Huyse (1970), o.c., Lijphart (1968), o.c.

123 Een dergelijke opvatting ook te vinden bij Stassen, o.c., blz. 5, 6; een pleidooi - ook vanuit de theorie - in tegengestelde richting bij Bachrach, o.c., blz. 91-106.

124 Zie Brasz, o.c.

[p. 240]

zelf, dat als ‘vierde macht’ niet alleen uitvoerend optreedt maar ook beleidsinitiërend¹²⁵.

Het is daarom niet toevallig dat de pluralisten in hun onderzoek naar participatie deze hoofdzakelijk beperken tot de deelneming aan min of meer formeel-politieke kaders die daarvoor in een politieke democratie worden aangeboden (politieke participatie). Verkiezingsonderzoek is daarvan wel de meest populaire variant. In een overzicht van een groot aantal belangrijke onderzoekingen en studies op dit terrein komt Huyse tot de volgende indicering van het begrip politieke participatie¹²⁶:

-	deelname aan de verkiezingen;
-	lidmaatschap van een partij;
-	aanwezigheid bij electorale meeting;
-	geldelijke steunverlening aan een partij;
-	kandidaatstelling bij de verkiezingen;
-	uitoefening van een politiek mandaat;
-	uitoefening van een bestuursfunctie in een partij;
-	lidmaatschap van een para-politieke vereniging;
-	discussie over politieke onderwerpen met familie, buren, vrienden;
-	lezen van politieke artikelen, beluisteren van politieke radioprogramma's, bekijken van politieke t.v.-programma's;
-	het sturen van brieven en petities aan politici en overheden.

Men kan zeggen dat veel politiek-sociologisch onderzoek door zijn beperking tot de politieke participatie - al zijn daarop uiteraard uitzonderingen - impliciet meehelpt de opvatting in stand te houden als zou het democratische gehalte van een samenleving uitsluitend aan die vorm van participatie af te meten zijn. Juist als men ervan uitgaat, dat slechts in de politieke democratie democratische regels van besluitvorming toepasbaar zijn, is het van belang te onderzoeken in hoeverre beslissingssystemen búiten die sfeer (de zgn. staatsvrije sfeer) de politieke democratie ‘voeden’ of misschien

125 Over de grote betekenis én gevaren van deze situatie: Brasz, o.c; J. Wessel, Burger contra administratie, 1969; R. Crince le Roy, De vierde macht, 1969.

126 Huyse (1970), o.c,, blz. 53; over de verbanden, waarin burgers - in termen van politieke participatie - functioneren, zie de pyramide van politieke participatie bij Huyse (1969), o.c., blz. 42.

[p. 241]

tegenwerken¹²⁷. Zeker wanneer men bedenkt dat een groot deel van het sociale leven van de burgers zich voltrekt in die andere beslissingssystemen, waarin grotere persoonlijke (en maatschappelijke) belangen zijn geïnvesteerd en die in de regel beter gekend worden dan de politieke democratie. Ook in het geval dat men de invloed van de politieke democratie op andere samenlevingssectoren wil vergroten/verklenien - d.w.z. dat men de functie van de politieke democratie wil herdefiniëren - is het van groot belang om te weten hoe het met de rechten en plichten in die sectoren is gesteld.

(3) De participatie-theorie. Het laatste decennium is de kritiek op de liberaal-pluralistische theoretici sterk toegenomen. In de practijk hebben actiegroepen en bewegingen, hier en elders, erop gewezen dat:

a	- de pluralistische visie op de democratie in de werkelijkheid geen stand kan houden, omdat de concurrentie tussen politieke elites overschaduwd wordt door een gemeenschappelijk belang, nl. het behouden van de macht; de concurrentie is schijnconcurrentie; het systeem is niet dynamisch maar statisch;
b	- politieke en, vooral, economische elites samenvallen, waarbij de eerste instrument zijn van de laatste; in Amerika hebben studies over de ‘power elite’, zowel op locaal als nationaal niveau, aangetoond hoe sterk deze belangen geïntegreerd zijn^128; de verkiezingen lijken, gesteund als zij worden door economische pressiegroepen, meer op een marketingactie dan op een gebeuren waarbij de burger, door zo objectief mogelijke voorlichting e.d., wordt uitgenodigd tot een ‘act of free choice’;
c	- de democratie in gevaar is wanneer de burgers niet in staat worden gesteld buiten de enge sfeer van de politieke democratie democratische besluitvorming te realiseren (b.v. op school, in bedrijf); de democratie vereist een basis in alle levenssferen.

127 Hierop heeft - in meer analytische zin - Eckstein gewezen; ook Bachrach, o.c., blz. 93-106.

128 Van sociologische zijde uiteraard C. Wright Mills, The power elite, 1956; van economische zijde de ‘liberal’ J.K. Galbraith, The new industrial state, 1968; voorts kan nog gewezen worden op de ‘community power studies’. Een goed overzicht bij J.E. Ellemers, Macht en sociale verandering, 1968.

[p. 242]

Participatie-democratie gaat - in een goede samenvatting van Martin Oppenheimer¹²⁹ - uit van de opvatting dat:

1	- ‘people are inherently capable of understanding their problems and expressing themselves about these problems and their solutions, if given a social context in which freedom of expression is possible’;
2	- ‘no real solutions to problems are possible without the fullest participation of the subjects in these solutions, nor without the development of freedom from a dependency relationship with authorities and experts’;
3	- ‘for community-organizing type of groups, that cultural groups which differ in their value systems from the dominant culture cannot be organized unless a context of free expression is created’;
4	- ‘for education-oriented groups, that real education (...) cannot take place for anyone unless a situation is created in which the student is able to evaluate what goes on around him critically, without being “hung up” on the judgements and values of persons in an authority relationship to him’.

Zelfbepaling in de concrete situatie waarin men verkeert - in overleg met anderen die in dezelfde situatie verkeren - kan slechts aanspraak maken op de kwalificatie democratisch. In vrijheid discussiëren over de richting waarin men wil gaan - met een streven naar een zo hoog mogelijke consensus in de relevante groep (volgens het palaver- of musjawarat-principe) - is de enige garantie voor het verkrijgen/behouden van een democratische samenleving.

Opvallend is dat de participatie-theoretici in veel opzichten teruggrijpen op de klassieke theorie¹³⁰. Belangrijk is in dit verband dat zij - net als de klassieken - de democratie niet willen laten verzelfstandigen in de politieke democratie; democratische mentaliteit en democratische procedures van besluitvorming moeten het gehele sociale leven doordringen. Een andere overeenkomst ligt in de nadruk op het individu, als begin- en eindpunt van de democratiebeleving. Er zijn ook andere invloeden, die samengenomen de participatietheorie maken tot een samenraapsel van bekende politieke opvattingen en wetenschappelijke inzichten.

Volgens Oppenheimer¹³¹ vindt men dezelfde gedachte terug in:

129 Martin Oppenheimer, The sociology of participatory democracy, in: Hans Peter Dreitzel (ed.), Recent Sociology no. 1, 1969, blz. 90.

130 Een goede kritiek bij Van Doorn (z.j.), en bij Oppenheimer, o.c., blz. 92-95.

131 Oppenheimer, o.c., blz. 91.

[p. 243]

1	- ‘small groups sociology, which has talked about the value of democracy for a long time’;
2	- ‘the psychological tradition of learning theory and educationalist tradition of John Dewey with its emphases on the importance of motivation, “readiness” to learn, and learning-by-doing’;
3	- ‘the psychiatric tradition, especially existential and Rogarian therapy, which points up the importance of developing the freedom to make independent decisions in life’; (b.v. T-groups en sensitivity training - BP).
4	- ‘the political traditions of anarchism, and left socialism (...) related to the concept of soviets and workers' control’;
5	- ‘the Quaker and Ghandhian tradition of nonviolence, assuming that all the members of a group are worth hearing, that none should be overriden or beaten down, hence the practice of running meetings and other gatherings by means of a consensus rather than a parliamentary system’.

Men kan de participatie-theorie en -practijk zien als een streven, de als democratisch aangeduide maatschappelijke stelsels in de eerste plaats te toetsen op hun democratische gehalte. De legitimiteitstoetsing staat voorop¹³²; vandaar dat het volle gewicht gelegd wordt op het bevorderen van de actieve en totale participatie van de burgers aan de doelbepaling van het systeem. Men maakt zich niet druk over de effectiviteit van het huidige democratische systeem, omdat het systeem, zo men zegt, deze kwalificatie niet verdient.

132 Met erkenning van de effectiviteitsnoodzaak, wijst Ter Hoeven op het belang van de normatieve component in een democratisch stelsel. ‘De stabiliteit van een democratisch systeem is wellicht nog sterker afhankelijk van de legitimiteit van het bestuur’ (Ter Hoeven, o.c., blz. 135).

Beleidstheorie en kritiek.

De zeer summiere uiteenzettingen die hierboven zijn gegeven over participatie en verschillende democratische systemen (theorieën), hebben slechts de bedoeling kort enkele vraagstukken aan te geven waar men mee te maken krijgt wanneer participatie-bevordering als een belangrijke doelstelling van beleid gekozen wordt. Welke vormen van participatie heeft men op het oog?, welk soort democratie wil men bevorderen?, wat zijn de mogelijkheden van participatie-bevordering? Dat zijn enkele vragen die men zich bij participatiebeleid moet stellen.

Het zijn deze vragen die op geen enkele wijze beantwoording krij-

[p. 244]

gen in de opvattingen van het opbouwwerk-beleid. Het is onduidelijk (en stellig niet uitgesproken) welke vorm van democratie, c.q. participatie het beleid wil bevorderen¹³³, al lijkt het erop, dat de participatiedemocratie de voorkeur geniet. De beleidstheorie houdt inderdaad niet meer in dan wat hierover is opgemerkt. Een combinatie van vaagheden, wenselijkheden, goede wil, zonder dat een begin is gemaakt met een doordenking van de consequenties van participatiebeleid. Dat dit wordt onderkend blijkt wanneer de minister in 1970 opmerkt dat in het beleid ‘meer fundamentele studie dient te worden gemaakt van de vraagstukken betreffende de participatie, de vormen van inspraak en de mogelijkheden van zelfwerkzaamheid’¹³⁴. M.a.w.: er wordt al jarenlang één of andere vorm van participatiebeleid gevoerd, zonder dat men zelfs maar een vermoeden heeft waar men heen wil, wat participatie/inspraak/zelfwerkzaamheid is, e.d. Terwijl toch uit allerlei studies op dit terrein op zijn minst een aantal mogelijkheden/begrenzingen van participatie omlijnd had kunnen worden. Er zijn erg veel studies over politieke participatie, over participatie in verenigingen, in sociale bewegingen, over de relatie tussen vormen van participatie en de omvang van het sociale systeem, etc.¹³⁵. Het door het beleid weleens gehanteerde argument, dat we van deze hele materie zo weinig afweten, gaat niet op. We weten er in ieder geval oneindig veel meer

133 De onduidelijkheid in gedachten en terminologie komt naar voren wanneer de minister de opmerking maakt: ‘De ondergetekende vraagt zich echter af of bij het verlangen naar meer inspraak van de burger of van groepen van de bevolking, niet te veel twee andere begrippen uit het oog worden verloren n.l. de participatie en de zelfwerkzaamheid’ (1971: MvT, 3). Participatie en zelfwerkzaamheid worden gezien als noodzakelijke voorbereiding op en voorwaarde tot inspraak. Dit bevestigt o.m. mijn opvatting dat participatie om de participatie -los van participatie in de beslissingsstructuur - steeds meer een doel op zich is geworden.

134 1971: MvT, 4; het NIMO is uitgenodigd een dergelijke studie te ondernemen.

135 Voor een enkel voorbeeld van mogelijke vormen van participatie in het opbouwwerk, zie Jon van Til en Sally Bould van Til, Citizen participation in social policy: The end of the cycle?, in: Social Problems, winter 1970, vol. 17, no. 3, blz. 313-323.

[p. 245]

van dan de wel zeer vage definiëring van de situatie die het beleid hanteert.

Dit alles versterkt mijn opvatting dat het beleid het onstaan van sociale bewegingen (actiegroepen), de zgn. crisis in de parlementaire democratie, e.d. dankbaar heeft aangegrepen om zichzelf te rechtvaardigen en om het beleidsterrein uit te breiden. We zien dat de opbouwwerk-doelstellingen meer beginnen samen te vallen met algemene beleidsproblemen, waaruit - zie bijv. de Troonrede van de laatste jaren¹³⁶ - een zekere bezorgdheid valt op te maken over bijv. het functioneren van de democratie, die noodzaakt de inspraak te vergroten, het welzijn te bevorderen, enz.

Het opbouwwerk werpt zich op als een belangrijk middel om aan die problemen wat te doen¹³⁷. Participatie-problemen e.d. worden institutioneel ondergebracht bij het opbouwwerk; zijn er klachten dan is een verwijzing naar het opbouwwerk voldoende, om te laten zien dat er wat aan de participatie wordt gedaan. Het is interessant, vast te stellen hoe het beleid door in zijn doelstellingen nauwer aan te sluiten bij een aantal centrale problemen van het totale regeringsbeleid en de samenleving, zichzelf kan continueren en uitbreiden. Het maakt gebruik van een algemeen geconstateerd onbehagen - laat in het midden wat daarvan de oorzaken zijn (herhaalt alleen de vaagheden waarin in het algemeen over het onbehagen wordt gesproken) - om het aantal activiteiten te vermeerderen. Door dichter tegen de centrale beleids- en samenlevingsproblemen aan te gaan liggen (een zekere doelverschuiving: van participatie als middel tot participatie als doel), maakt het opbouwwerk-beleid zich in bepaalde opzichten ook minder kwetsbaar. Het maakt zich tot woordvoerder van een algemene samenlevingsproblematiek, c.q. is de vertaling in beleidstermen van een bepaalde maatschappelijke crisiservaring. Het zijn immers problemen van een algemeen en permanent karakter, die voortdurend om aandacht vragen. Door

136 Eén voorbeeld: die van 1968.

137 In het algemeen kan het bestaan van het ministerie worden gezien als uitdrukking van een groeiend besef dat naast welvaartsvoorzieningen meer voorzieningen voor het cultureel en maatschappelijk welzijn nodig zijn. De stijging van de welvaart leidt niet automatisch tot een vergroting van het welzijn in de persoon en samenleving (1971: MvT, 3).

[p. 246]

hun algemeenheid zijn zij minder toegankelijk voor evaluatie van een beleid dat, als het opbouwwerk, iets aan die problemen wil doen.

Zou men toch de uiterst vage beleidsopvattingen willen plaatsen in één van de tradities van het democratische denken, dan komt men terecht bij de participatiedemocratie. Daar moet dan wel haastig aan worden toegevoegd - al doen ‘grote’ uitspraken wel eens anders vermoeden: fundamentele democratisering, zelfbeschikking in eigen woon- en leefmilieu¹³⁸ - dat gedachten aan vormen van zelfbestuur niet voorkomen in het beleidsdenken. De interdependentie tussen de maatschappelijke sectoren die bij de participatie-theoretici uitgangspunt is, vinden we in het beleid niet, of in ambivalente vorm, terug. Het opbouwwerk heeft aan de ene kant uitsluitend betrekking op het sociaal-culturele welzijn; daarop richten de activiteiten zich, op die terreinen wordt subsidie verleend. Aan de andere kant houdt de verwijzing naar b.v. de verbetering van de woon- en leefomgeving in, dat een dergelijk onderscheid in dimensies van welzijn niet houdbaar is. In de feitelijke situatie ziet men dan ook steeds meer dat groepen uit de bevolking of opbouwwerkers dit onderscheid ontkennen en zich over de sociaal-culturele variant heen met de andere dimensies van het welzijn gaan bezighouden. Dit past in de participatietheorie, waarin welzijn (politiek) als een ondeelbare categorie wordt gezien.

Het opbouwwerk is in denken en handelen meer georiënteerd op de sociologie van de kleine groepen en de psychiatrische opvattingen van Carl Rogers¹³⁹. Vooral de laatste jaren is van beleidszijde steeds meer de nadruk komen te liggen op het opbouwwerk als sociaal-agogische methode, die het best kan worden toegepast in overzichtelijke sociale verbanden, vooral op buurtniveau. Doch ook hier geldt, dat professioneel werken in die zin, dus als toepas-

138 Zo ook de uitspraak van de minister: ‘De burger heeft het gevoel dat hij het geheel niet meer overziet en er ook geen invloed meer op heeft. Hij wil die invloed terugkrijgen en wanneer aan die wens geen gevolg wordt gegeven, taant zijn belangstelling, wat een gevaar inhoudt voor een goede democratie’ (1969: MvT, 3).

139 Een voorbeeld daarvan is het boek van Van Tienen en Zwanikken, o.c., blz. 65-67.

[p. 247]

sing van bovengenoemde theorieën, nauwelijks plaatsvindt. Toch blijven de pretenties van het opbouwwerk op macro-sociaal terrein niet gering; het territoriale opbouwwerk beweegt zich vooral op dat gebied.

Er zijn twee begrippen die in de beleidsopvattingen en in vele beschouwingen over het opbouwwerk veel worden gebruikt, nl. bevolking en participatie. Door het ongespecificeerde gebruik van deze begrippen door het beleid, worden teleurstellingen en mislukingen ervaren - vooral door de opbouwwerkers¹⁴⁰ - die bij enige uitwerking ervan voorkomen kunnen worden.

1 - De term bevolking is één van de meest gebruikte woorden in het opbouwwerkjargon. De bevolking dient geactiveerd te worden, de bevolking dient zelf haar behoeften te bepalen, de bevolking dient geraadpleegd te worden, de bevolking moet benaderd worden enz. Het simpele feit dat dé bevolking - en meestal gaat het om territoriale verbanden - uiteenvalt in verschillende belangengroepen, verschillende leeftijdsgroepen met hun eigen kenmerken, met hun verschillen in opleidingsniveau, in aard en omvang van maatschappelijke bindingen, is iets waarvan de consequenties in de benadering nauwelijks worden onderkend¹⁴¹. Vooral in het territoriale opbouwwerk is men - b.v. omdat de voorzieningen voor de gehele bevolking bestemd zijn - dwangmatig op zoek naar zoiets als dé bevolking. Al is verbaal de wijkgedachte afgeschreven, nog steeds speelt deze impliciet een belangrijke rol, omdat men in principe iedereen in de wijk/buurt wil betrekken bij of interesseren voor wat er zich in de territoriale omgeving afspeelt. Integratie op basis van (vermeende/gepostuleerde) gemeenschappelijke belangen is het doel; in de practijk (en theorie) ook één van de belangrijkste opdrachten van de opbouwwerker: het zoeken naar een representatieve vertegenwoordiging van de bevolking. Wat dan wel - in sociologische zin - het gemeenschappelijke van een wijk is, wordt niet

140 Zie b.v. de kritiek van de opbouwwerkers op de zgn. in: NIMO-studiedagen, in: NIMO bulletin, 1ste jrg., nr. 2, april 1967, blz. 43-46.

141 Een belangrijke vroege kritiek, waarnaar ik graag verwijs, is te vinden bij Mady Thung, Integratie op locaal niveau?, en A. Houttuyn Pieper, Mogelijkheden voor integratie in een dorp, in: Kanttekeningen (publ. nr. 34 NRMW), 1965, resp. blz. 13-32 en 33-55.

[p. 248]

geanalyseerd. Blijft men van de gedachte uitgaan dat men dé bevolking van een territoriaal kader wil bereiken, dan moet dat tot niets leiden, omdat de term bevolking hier niet verwijst naar een sociaal systeem. Maakt men een inventarisatie van de aard, omvang en intensiteit van de sociale verbanden die voor hun functioneren op beperkte ruimtelijke kaders zijn aangewezen (buurt/wijk), dan blijkt dat men een zeer geschakeerd beeld krijgt van dé bevolking. Om dan nog maar niet te spreken over de veelal belangrijker sociale verbanden (werk, vrije tijdsbesteding, familie) waarin de wijk/ buurt-bevolking is opgenomen en die ver over de grenzen van deze territoriale kaders heen reiken. Dé bevolking is - op territoriale noodsituaties na - geen aangrijpbare categorie; toegankelijk zijn slechts de al op enigerlei wijze uitgekristalliseerde en herkenbare sociale verbanden. Het territoriale opbouwwerk dat naar zijn opdracht de relatie moet leggen met dé bevolking vecht in dit opzicht tegen windmolens.

2 - In dezelfde geest zijn de bezwaren te formuleren tegen het ongedifferantieerde gebruik van het begrip participatie. Men krijgt uit de spaarzame opmerkingen die daarover in beleidsstukken worden gemaakt, de indruk dat onder participatie moet worden verstaan het lijfelijk aanwezig zijn op bijeenkomsten die door het opbouwwerk worden opgezet. Belangrijker is echter dat een eerste onderscheid in de verschillende vormen van participatie die denkbaar zijn - Huyse noemde er in zijn overzicht voor de politieke participatie al twaalf!¹⁴² - ontbreekt. Een onderscheid dat o.m. gebaseerd moet worden op de aard van de problemen, het niveau waarop deze zich afspelen (b.v. micro-, meso- en macro-sociaal niveau), de middelen die beschikbaar zijn, de te verwachten ‘rewards’ (beloningen) van de participatie, e.d. Daarbij is het van groot belang na te gaan in welke sociale verbanden mensen reeds participeren en wat de noodzaak (en intensiteit) van die participatie is. Dit is het noodzakelijke voorwerk om tot een enigermate betrouwbare schatting te komen van de participatie-‘ruimte’ die nog over is voor een. activiteit als het opbouwwerk. Het lijkt er veel op dat wanneer in opbouwwerk-kringen gesproken wordt over participatiebevorde-

142 Huyse (1970), o.c., blz. 53.

[p. 249]

ring - met op de achtergrond de notie dat de bevolking erg apathisch is - men vergeet dat mensen in vele meer of minder gedwongen tijdrovende sociale verbanden participeren. Men kan daarbij denken aan de arbeidssituatie, het verenigingsleven, de familieverbanden en de kennissenkring. De nadruk die in het opbouwwerk op de participatie om de participatie, op het ‘samenleven als zodanig’ wordt gelegd, ontkent:

a	- dat participatie altijd betrokken is op bepaalde doelstellingen, c.q. door de mensen als zinvol ervaren moet worden; men participeert zelden om het participeren, maar om bepaalde doeleinden te bereiken, opvattingen uit te dragen, etc.;
b	- het feit dat het grootste deel van de beschikbare participatietijd ‘opgebruikt’ wordt door deelneming aan zelfgekozen en/of gedwongen sociale verbanden ter bevrediging van psychische, sociale en economische behoeften.

Door het ongerichte en ‘totale’ beroep dat het opbouwwerk op de participatiebereidheid doet - zonder met het bovenstaande rekening te houden - mislukt het opbouwwerk of lijdt het een armzalig bestaan als restcategorie in de overgebleven participatie-‘ruimte’. Wil het opbouwwerk naar de letter de participatiebevordering serieus nemen, dan komt het terecht in de meer relevante participatieverbanden, die er overigens geen behoefte aan zullen hebben deze centrale functie toe te schuiven aan een apart institutioneel verband als het opbouwwerk, termen als onderwijsopbouwwerk, bestuurlijk opbouwwerk en pastoraal opbouwwerk ten spijt. Door een dergelijke proliferatie van deze functie verliest het opbouwwerk zijn, overigens nog slechts organlsationeel aanwezige, identiteit.

Tot slot nog de opmerking dat de ongerichte preoccupatie met de participatie waarschijnlijk sterk beïnvloed is geworden door ervaringen die in Drenthe, vooral voor de oorlog, zijn opgedaan. De activiteiten die al in zo'n vroeg stadium in Drenthe zijn ondernomen, hebben immers een grote invloed gehad op het opbouwwerk in Nederland¹⁴³. Ook in beleidskringen werd Drenthe gezien als

143 Zie daarover de rede van Dr G. Hendriks, gehouden bij het afscheid van Jo Boer, directrice van Opbouw Drenthe, in: Tijdschrift voor Maatschappelijk Werk, 23ste jrg., nr. 17, 5 oktober 1969, blz. 382-385.

[p. 250]

een geslaagd voorbeeld van wat opbouwwerk vermag. De aanpak in Drenthe had voor de oorlog veel weg van wat we nu met de term ‘comprehensive’ plegen aan te duiden. Eerder heb ik al een opsomming van de activiteiten gegeven die daar in het kader van het opbouwwerk zijn ondernomen, activiteiten die na de oorlog voor een belangrijk deel zijn afgestoten naar aparte instellingen. Voor de participatie is echter van belang dat de betekenis ervan - op basis van de Drenthse ervaringen - schromelijk is overschat. Een belangrijke oorzaak van deze vertekening is naar mijn inzicht gelegen in het feit, dat men over het hoofd heeft gezien dat de ontplooiing van activiteiten plaatsvond in een periode van zeer ernstige werkloosheid. De mensen hadden, gedwongen, weinig te doen, en beschikten derhalve over veel tijd om in allerlei activiteiten te participeren. Het vrije-tijdswerk en de inzet voor noodleniging kregen alle kansen. Ook dát is participatie, maar wel uit nood geboren.

3.3.2 Evaluatie van het beleid

In de kritiek op de beleidstheorie is de wel zeer gebrekkige perceptie van de situatie gebleken. Voor ons doel is het aangeven van een aantal kritiekpunten voorlopig voldoende geweest, omdat het beeld dat het beleid op deze wijze meegeeft aan het opbouwwerk sterk blijkt door te werken in de aanpak die opbouwwerkers hanteren in de zgn. veldsituatie. In ieder geval meten zij hun resultaten in sterke mate af aan de doelstellingen die door het beleid zijn aangereikt. Zo blijkt b.v. uit het onderzoek van Traas onder opbouwwerkers ‘dat het merendeel van de geïnterviewde opbouwwerkers een beeld geeft van de samenlevingsproblematiek in hun werkgebied, dat afwijkt van hetgeen de meeste sociaal wetenschappelijke onderzoekers hebben gesignaleerd. In-het algemeen is hun beeld te rooskleurig’¹⁴⁴. Nu is daar de laatste tijd de nodige verandering in gekomen, in die zin dat de kritiek op het opbouwwerk van de zijde van opbouwwerkers sterk is toegenomen. Zij voelen zich machteloos en hebben het gevoel met perifere problemen bezig te zijn. Maar deze kritiek kiest haar vertrekpunt in de mogelijk-

144 M. Traas, Opbouwwerk in Nederland, in: De Schalm, 27ste jrg. nr. 1, februari 1970, blz. 7.

[p. 251]

heden die het beleid - fundamentele democratisering, participatie - aan het opbouwwerk toeschrijft. Omdat de participatieproblematiek met name ligt in de sfeer van het territoriale opbouwwerk, waarop ik later (III.4) uitvoeriger in zal gaan, volsta ik hier met het aangeven van een aantal hoofdlijnen.

Wie verslagen en studies van opbouwwerkers en andere deskundigen doorleest, wie met hen praat, komt voortdurend de constatering tegen dat het met de participatie maar niet wil lukken. Dat is een publiek geheim en al eerder in deze studie geconstateerd¹⁴⁵. Er wordt geklaagd over de geringe interesse bij de bevolking, over apathie e.d.; zo er al enige interesse is, is deze van korte duur en meestal gekoppeld aan werk voor het totstandbrengen van voorzieningen. Daarvoor is, naast wat hiervoor al is opgemerkt, nog een complex van factoren verantwoordelijk, dat ik in twee delen wil splitsen.

(1) Geïnstitutionaliseerde participatie in de vorm van opbouwwerk versus vrijwillige participatie. Het feit dat het beleid de participatie heeft willen bevorderen door het aanbieden van participatiekanalen in de vorm van allerlei opbouwwerk-instellingen staat in principe op gespannen voet met het vrijwillige karakter dat participatie kenmerkt. Het geïnstitutionaliseerde opbouwwerk is niet totstandgekomen door een vraag uit de bevolking of van bepaalde categoriën daaruit. Het begint daardoor al met een kunstmatige start. Het moet de participatie ‘organiseren’, wat in tegenspraak is met het vrijwillige karakter ervan. We zien dan ook dat de opbouworganen als vreemde eenden in de bijt schuchtere pogingen doen om in contact te komen met de bevolking. Het opbouworgaan is in de wijk ‘gedropt’ en zoekt voorzichtig naar een materiële legitimatiebasis voor zijn activiteiten. Deze basis wordt - in overeenstemming met de integratieve opdracht - gezocht in de totale bevolking. Bij gebrek aan een formele vertegenwoordiging van de bevolking, wordt contact gezocht met informele representanten van die be-

145 Zelfs de directeur van het NIMO laat zich in die bewoordingen uit. Zie W.A.C. Zwanikken, De beperkte mogelijkheden van het methodisch opbouwwerk, in: NIMO bulletin, 1ste jrg., nr. 2, o.c., blz. 51; in algemene zin G.P.A. Braam, Social work as a means to social change, in: Sociologia Neerlandica, vol. VI, nr. II, 1970, blz. 155-167.

[p. 252]

volking. Een nuttig aanknopingspunt wordt hierbij gevonden in de reeds bestaande organisatiestructuur in de wijk, zoals verenigingen, kerkelijke organisaties en belangenorganisaties. De voorzichtige of non-directieve benadering is de professionele rechtvaardiging voor de bemoeienis met de bevolking, die velen doet vergeten dat alleen al het bestaan van het niet-gevraagde opbouworgaan deze formule uitholt. Doch het feitelijke bestaan van het orgaan noopt natuurlijk tot activiteiten.

We zien dan ook dat initiatieven in hoofdzaak door de opbouwwerkinstellingen worden genomen¹⁴⁶. De eersten die in het kader van het opbouwwerk participeren zijn de aan de instellingen verbonden krachten. Het streven - in overeenstemming met de opdracht - met de gehele bevolking op enigerlei wijze in contact te komen, blijkt echter steeds weer een onhaalbare kaart te zijn. De wijkbevolking valt in de werkelijkheid uiteen in zeer verschillende groeperingen, die niet op titel van het-wijkbewoner-zijn zijn georganiseerd¹⁴⁷. Daarnaast blijken vele representanten geen echte representanten te zijn, omdat zij óf niet naar een achterban kunnen verwijzen of daarmee weinig contact blijken te hebben¹⁴⁸. En tenslotte duiken er steeds weer nieuwe representanten en groepen op, die net zijn ontstaan of waarvan het bestaan nog niet bekend was. Zo zijn de meeste opbouwwerkers merendeels bezig via vergade-

146 Traas, Verkenningen, o.c., blz. 73 e.v.

147 Zie b.v. de grote schakeringen in de, qua sociaal-economische status, vrij homogene Rotterdamse nieuwbouwwijk Ommoord. Hierover: Rapport Ommoord (medio 1967, december 1968), Social-wetenschappelijke afdeling Gemeentelijke Sociale Dienst, z.j.; ook W.H.H. van Vessem (opbouwwerkster aldaar), Overzicht van de organisaties binnen het woon- en leefgebied van Ommoord, periode juni/december 1970, z.j.; ook in zgn. volksbuurten, waaraan niet zelden een grote mate van solidariteit wordt toegeschreven, is de sociale integratie maar heel bescheiden. De onderlinge verschillen zijn groot, wat niemand zal verbazen die deze buurten uit eigen ervaring kent. Een voorbeeld: ‘De Schilderswijk is geen eenheid, objectief niet (de onderdelen verschillen sterk) en subjectief ook niet. (...) Er was geen solidariteit. (...) Men dicht dergelijke wijken altijd een solidariteit toe, die ze niet bezitten. Alleen bij grote dreiging van buitenaf reageren zij op die bepaalde titel (het aspect waarop de dreiging slaat) gezamenlijk, maar zonder dreiging ook op die titel niet’ (zie: Mensen van goede wil etc., o.c., blz. 44).

148 Soortgelijke opmerkingen bij Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 77.

[p. 253]

ringen en contacten iedereen om de tafel te krijgen voor plannen die aan hun brein zijn ontsproten óf voor plannen die al aanwezig waren. In het laatste geval probeert de opbouwwerker de plannen ‘over te nemen’ om aldus een proces van opbouwwerk op gang te brengen. ‘Slechts weinigen doen “grass-roots” werk in de zin van het begeleiden van projecten tot verbetering van de concrete leefsituatie in een gebied, waarin de bevolking rechtstreeks betrokken is. Voorzover instellingen en werkers zich hier wel mee bemoeien is dit veelal een onderdeel, soms een bescheiden onderdeel, van het totale werk’¹⁴⁹. Overwegend bestaat het werk uit organisatorische activiteiten, waarvoor een selecte groep uit de bevolking zich enige tijd interesseert, veelal omdat via het opbouwwerk ‘beloningen’, in de vorm van voorzieningen, zijn te verwerven. ‘Niet zelden zijn resultaten die bekend zijn geworden als door “de bevolking” tot stand gebracht, in feite grotendeels door de activiteiten van de opbouwwerker bereikt’, merkt de in het opbouwwerk ervaren Houttuyn Pieper op¹⁵⁰. In de ene plaats is het de reconstructie van een plein, in andere plaatsen zijn het kinderspeelplaatsen, crèches, groenvoorzieningen e.d., die een tijdelijke activering van een deel van de bevolking in het kader van het opbouwwerk weten te bewerkstelligen¹⁵¹. De garantie van continuïteit in het participatieproces is in het opbouwwerk slechts een organisationele, nl. het bestaan van de instelling.

Aan de andere kant zien we - en we hoeven daarbij nog niet eens te denken aan de paar duizend actie- en projectgroepen die in ons land bestaan - dat de bevolking op eigen kracht vorm geeft aan haar behoefte tot participatie. Dat proces verloopt geheel buiten het institutionele opbouwwerk om, en volgt de lijnen van het eigen belang, de eigen interesses. De bewoners voelen zich door het opbouwwerk niet aangesproken in hun rol van wijkbewoner. Voorzover er al reden is om zich op deze titel te verenigen, heeft zij daarvoor het opbouwwerk niet nodig. Trouwens, deze groepen (o.a. actie- en

149 Traas in: De Schalm, o.c., blz. 7.

150 Houttuyn Pieper (1966), o.c., blz. 128-129.

151 Zie beschrijving en evaluatie van een aantal projecten in: NIMO cahier, nr. 4, Maatschappelijke Opbouw in buurt, wijk en regio, 1969; ook NIMO cahier nr. 3, Vijf projectverslagen nit het opbouwwerk, 1967.

[p. 254]

projectgroepen) uit de bevolking zijn schoolvoorbeelden van participatie die echter niet in termen van enigerlei subsidieregeling vallen¹⁵². In een overzicht van de Rotterdamse wijk Ommoord, merkt de opbouwwerkster op: ‘De inventiviteit van de Ommoordse bevolking om te komen tot oprichting van nieuwe werkgroepen, verenigingen, organisaties e.d. is dermate groot, dat het huidige overzicht morgen of overmorgen al weer aanzienlijk gewijzigd zal blijken te zijn’¹⁵³. Aan het opbouwwerk ligt een systematische onderschatting ten grondslag van het vermogen van een plaatselijke bevolking om zelf vorm te geven aan haar eigen opvattingen/wensen/behoeften¹⁵⁴.

(2) Het vrijblijvende en niet-democratische karakter van de opbouwwerkinstellingen. Voorzover de participatie binnen het aangeboden opbouwwerkkader plaatsvindt, is een wezenskenmerk ervan de vrijblijvendheid. Opbouwwerkinstellingen zijn op zijn gunstigst adviserende organen, die in geen enkele formele beslissingsstructuur zijn opgenomen. Door presentatie en pretentie van het opbouwwerk koppelen mensen die in dít kader van hun belangstelling blijk geven bepaalde verwachtingen aan de instellingen van opbouwwerk. Deze verwachtingen kúnnen de opbouworganen, gegeven hun structurele positie van machteloosheid, niet honoreren. Keer op keer blijken het andere instellingen te zijn waarvan men voor de vervulling van bepaalde wensen afhankelijk is. Dit ver-

152 Zie voor een verdienstelijk artikel hierover: G.J. van de Valk, Protesten aktiegroepen, een uitdaging aan het opbouwwerk, in: NIMO bulletin, 4de jrg., nr. 3/4, juni 1970, blz. 103-114; voor een goede kritiek verder ook L.H. Mulder, Structurele vragen rond het opbouwwerk, in: NIMO-stencil no. 5, 1968, blz. 20 e.v.; hoe moeilijk het opbouwwerk het heeft met deze ‘vrije’ vormen van participatie, die zich b.v. agressief opstellen tegenover de overheid, blijkt wel uit de, overigens juiste, opmerking van Zwanikken dat dat ‘gezien de opzet van deze instellingen en hun feitelijke afhankelijkheid van de subsidiërende overheid en het bestaande particulier initiatief onder de huidige omstandigheden nauwelijks denkbaar’ is (zie zijn Aktievormen in de samenlevingsopbouw, NIMO-stencil no. 7, 1969, blz. 6/7).

153 Van Vessem, o.c., blz. 1.

154 Zie ook het interessante artikel van Rolf Boost, Nieuwbouwwijken: inspraak met het pistool op de borst, in: Haagse Post, 28 juli 1971, blz. 14-15.

[p. 255]

klaart waarom geïnteresseerde burgers weinig permanente belangstelling kunnen opbrengen voor de ‘institutionele’ participatie in de opbouworganen. Dit verklaart ook waarom opbouwwerkinstellingen in werkelijkheid een servicefunctie gaan aannemen, of als service-orgaan door de bevolking worden gepercipieerd. Aan serviceverlening worden immers andere verwachtingen gekoppeld dan aan functies die, zoals bij participatie, een ‘premie’ in het vooruitzicht stellen. Om dezelfde redenen is het verklaarbaar waarom in het opbouwwerk zo de nadruk wordt gelegd op de vrijblijvende participatie om de participatie.

Deze verschuiving van doeleinden is noodzakelijk, omdat de participatie die betrokken is op bepaalde verbeteringen in de woonen leefomgeving niet door het opbouwwerk kan worden gehonoreerd. We zien daarom dat het opbouwwerk verschuift naar het het betrekkelijk ongestructureerde micro-niveau (buurtwerk) waarvan dan wordt gezegd dat daar het echte opbouwwerk plaatsvindt. Er is immers een direct contact met de bevolking¹⁵⁵. Maar in feite houdt het niet veel meer in dan het aanbieden van ruimte en begeleiding voor sociaal-recreatieve voorzieningen. Een deel van de bewoners maakt gebruik van die voorzieningen; er is b.v. een bepaalde ruimte waarin clubjes en verenigingen hun activiteiten kunnen verrichten. Met opbouwwerk heeft dit alles weinig te maken, wat uiteraard niet wil zeggen dat deze voorzieningen niet nuttig en nodig kunnen zijn. Maar om dit werk op micro-niveau (het grondvlak) als het ‘echte’ opbouwwerk aan te duiden is niet meer dan een professioneel-ideologische gelegenheidsformule, die de doelverschuiving aan het oog moet onttrekken. Dit zgn. opbouwwerk op het grondvlak is daarmee losgeraakt van groeperingen en instellingen

155 In een overigens interessant verslag van projecten op het zgn. grondvlak merkt Feuth op: ‘In de hele samenlevingsopbouw gaat het uiteindelijk om de bevolking, en het directe contact met de bevolking komt bij samenlevingsopbouw op buurtniveau het meest tot zijn recht. Het werken toch via bestaande plaatselijke structuren kan soms ontaarden in een belangenstrijd, waarbij de belangen van de betreffende bevolkingsgroep op de achtergrond geraken’. Een aardig voorbeeld van goedwillend paternalisme en nietstructureel denken, dat zo kenmerkend is voor het opbouwwerk. Zie H.J. Feuth, Opbouwwerk op het grondvlak, NEMO cahier 7, 1970, blz. 66.

[p. 256]

die een essentiële invloed hebben op het sociaal-culturele welzijn, om mij daar even toe te beperken. In de woorden van Kramer, die een uitstekend onderzoek naar het opbouwwerk in Nederland heeft gedaan: ‘much of the community work can better be described as consumer consultation, social brokerage, or a form of group work transferred to a micro-community level, rather than as authentic community development with a potential for democratizing Dutch society, as is sometimes claimed’¹⁵⁶.

Verder is al gewezen op het feit dat opbouwwerkinstellingen - en dat geldt voor vrijwel alle welzijnsorganisaties - zelf geen democratische structuur kennen. Zij hebben meestal de stichtingsvorm. Weliswaar probeert men alle groeperingen vertegenwoordigd te krijgen, maar de stap naar een democratische verkiezing van het bestuur is niet gezet. Het aanbod is ‘van boven’ gekomen; de bevolking ervaart het orgaan als een service-instelling van de overheid of van een soort overheid. Wanneer de beleidsbepaling door de relevante bevolking zou gebeuren, zouden twee zaken duidelijk naar voren komen:

-	dat opbouwwerkorganen als middel tot welzijnsverbetering weinig voorstellen en, in het verlengde daarvan,
-	dat de interesse ervoor in díe zin derhalve gering zal zijn.

Voor het beleid heeft de stichtingsvorm het voordeel van continuïteit en overzichtelijkheid. Je hebt in feite maar met enkele mensen iets te maken. De sociale beheersing door hogere beleidsorganen kan - vanuit het beleidsstandpunt gezien - veel directer, soepeler en effectiever plaatsvinden. Een democratische structuur is in principe veel onvoorspelbaarder; er kunnen, zowel naar bestuurssamenstelling als naar voorgestelde onderwerpen, veel meer wisselingen optreden. Wel zou natuurlijk een dergelijke structuur. in het kader van de participatiebevordering, erg voor de hand liggen. Zij zou ook het voordeel hebben van een duidelijke legitimatiestructuur; de achterban is bekend, in ieder geval wordt iedereen in staat gesteld te participeren. Het opbouwwerk is nu in zijn aanbod niet democratisch, maar primair professioneel-bureaucratisch, wat op zijn minst, met Wessel, de vraag doet rijzen ‘hoe de burger vol-

156 Ralph Kramer, Community development etc., o.c., blz. 109.

[p. 257]

doende medezeggenschap kan verkrijgen in de organisaties die zijn belangen bepleiten. De interne structuur van vele maatschappelijke organisaties (sommige hebben de vorm van een stichting!) laat dit thans nog niet toe’¹⁵⁷.

157 Wessel, o.c., blz. 11.

3.4 Van ‘democracy’ naar democratie

Hoewel de doelstellingen van het opbouwwerk, hoe vaag ook, mede vanuit problemen in de Nederlandse samenleving zijn geformuleerd - zij het vaak in andere bewoordingen en met andere instrumenten (vroege aanzetten) -, hebben zij sterk het karakter van een importproduct. Het is in dit verband dat door vele auteurs gewezen is op de invloed van de Amerikaanse ‘community organization’ en ‘community development’¹⁵⁸. Na de oorlog, zo is terecht de algemene opvatting, heeft het opbouwwerk een sterke impuls gekregen vanuit de ervaringen die in de Verenigde Staten met vooral ‘community organization’ zijn opgedaan. De Amerikaanse invloed op het denken en handelen van het Nederlandse opbouwwerk wordt als groot gekwalificeerd. Zonder deze kwalificatie geheel te verwerpen, is het op deze plaats zinvol om na te gaan op welke terreinen van het opbouwwerkbeleid deze invloed zich heeft doen gelden en in welke mate. Differentiatie en, op vele punten, een sterke relativering is wel nodig. Behandeling van de Amerikaanse invloeden is hier zinvol, omdat de idee van ‘democracy’ en ‘participation’ zo centraal staat in de ‘community organization’.

Ik meen nl. dat de Amerikaanse invloed - zoals ik eerder stelde - zeer belangrijk is geweest voor de aanvaarding van het beleid. De inhoudelijke invloed van de ‘community organization’ op het opbouwwerk is m.i. - ondanks suggesties van het tegendeel - bijzonder gering geweest. De zgn. ‘aanpassingen’ aan de Nederlandse situatie hebben weinig overgelaten van de bedoelingen van de ‘community organization’. De Amerikaanse ‘community organization’

158 Zie o.m. Van Tienen/Zwanikken, o.c., blz. 34, 35, 51, 52; ook Boer (I960, 1968), o.c. Het boek van Boer heeft als veelzeggende ondertitel: Verkenningen op het gebied van ‘community organization’ in Nederlandse verhoudingen.

[p. 258]

is overwegend territoriaal georiënteerd¹⁵⁹. Een bepaalde ‘community’ inventariseert behoeften en middelen, waarna in gezamenlijk overleg bepaalde voor de ‘community’ noodzakelijke activiteiten worden ondernomen. Uitgangspunt is het streven naar samenwerking (integratie) tussen alle groeperingen van de bevolking. Deze samenwerkingsdoelstelling staat centraal in het boek van Murray Ross, dat, als bekend, al in 1957 in Nederlandse vertaling verscheen. Zijn integratieconceptie is overgenomen door een niet minder invloedrijke auteur als Boer, zij het met interessante ‘aanpassingen’.

Hoewel Boer in haar boek van 1960 - verlaat product van een studiereis naar de Verenigde Staten-waarderende woorden spreekt over de Amerikaanse ‘democracy’, meent zij toch dat in Nederland de democratie anders wordt beleefd dan daar. Natuurlijk vormen Nederlanders een democratisch volk, maar dan in de zin dat zij de erkenning van de geestelijke vrijheid voorop plaatsen. Waarmee zij wil zeggen dat samenwerking van groeperingen een nastrevenswaardige zaak is, doch dat het behoud van de identiteit van de levensbeschouwelijke groeperingen (zuilen) grenzen stelt aan de samenwerking. Daar in die tijd van sterke verzuiling iedere levensbeschouwelijke groepering zaken van (eventueel) gemeenschappelijk belang interpreteerde in termen van eigen belang, kon van samenwerking naar Amerikaans ‘community organization’-model geen sprake zijn. Aan een onderzoek naar gemeenschappelijke belangen kwam men niet toe. De verzuiling gedoogde geen gemeenschappelijke projecten, en zeker niet in de zin dat de territoriale gemeenschap behoeften peilde en bronnen aanboorde. Er bestond geen geïnstitutionaliseerde coördinatie van welzijnsinspanningen op territoriale basis; in de Amerikaanse ‘community organization’ is dit één van de belangrijkste elementen, mede te zien als een vorm van ‘social administration’ (sociale beleidsvoering).

159 In de praktijk van de Amerikaanse community organization heeft de term community nog vrijwel geheel betrekking op de plaatselijke en regionaal begrensde samenleving; zie H. Hulshof, Kernpunten etc., o.c., blz. 9; zie ook Peter H. Rossi, Theory, Research and Practice in community organization, in: Ralph M. Kramer en Harry Specht (eds.), Readings in Community Organization Practice, 1969, blz. 49-76.

[p. 259]

Het primaat van de geestelijke vrijheid, dat Boer stelt, is een ‘professionele’ aanpassing aan de Nederlandse situatie, die de centrale gedachte van de ‘community organization’ ontkracht, en derhalve de invloed ervan op de Nederlandse situatie minimaliseert. Een term als functioneel opbouwwerk-opbouwwerk binnen de zuilen - is een ander voorbeeld van deze professionele aanpassing. Het beleid heeft zich eveneens bij deze feitelijke situatie moeten neerleggen, waardoor ook in de practijk van het opbouwwerk samenwerking eerder uitzondering dan regel was. De subsidiegelden vloeiden in hoofdzaak in verzuilde kanalen. Op zijn hoogst werd samenwerking door de betreffende groeperingen gezien als middel om de eigen belangen te bewaken.

Al hielden de feitelijke pogingen tot integratie niet veel in, toch is de gedachte aan integratie vastgehouden. In de meer professioneel ingestelde ambtelijke top op het ministerie, wilde een deel, in overeenstemming met de anti-verzuilingsimplicaties van de ‘community organization’, bepaald in deze richting werken. Ideologisch bleef de samenwerkingsgedachte een belangrijke rol spelen¹⁶⁰. En er is in ieder geval voortdurend het streven, dat de laatste jaren weer duidelijker in b.v. het buurt- en wijkopbouwwerk naar voren is gekomen, om de samenwerking op een zo breed mogelijke basis gestalte te geven. Opbouwwerk wil immers relevant zijn voor de gehele bevolking.

Is een sterke relativering op zijn plaats waar het de uitwerking van de integratie-opdracht betreft, t.a.v. het element participatie in de ‘community organization’ heeft het beleid overtrokken verwachtingen geïntroduceerd¹⁶¹. Kenmerkend voor de Amerikaanse politiek-bestuurlijke structuur is, dat de verzorging van vele voorzieningen aan het initiatief van de burgers wordt overgelaten. Het betreft hier voorzieningen die in het meer met sociale zekerheden opgetuigde Nederland tot het beleidsterrein van de overheid behoren.

160 Heel fraai ook terug te vinden in het boek van Boer uit 1968. Zie mijn kritiek, De identiteit van het opbouwwerk, in: De Schalm, 26ste jrg., nr. 6, december 1969, blz. 309-314.

161 Hierover ook de uitstekende analyse van Houttuyn Pieper (1966), o.c., blz. 123-128.

[p. 260]

‘Het lokale overheidsbestuur heeft in Nederland een veel grotere invloed op het dagelijkse leven dan in Amerika. Dit heeft o.a. tot gevolg dat in Nederland veel meer initiatieven op lokaal niveau afhankelijk zijn van door legale macht gesanctioneerde overheidsbesluiten’¹⁶². Er is een sterk vertekend beeld ontstaan van de participatiebereidheid in de Amerikaanse samenleving; deze participatie is in ieder geval gekoppeld aan de noodzaak voor een samenleving zelf voor een aantal belangrijke voorzieningen zorg te dragen. Dat kan lopen van het terrein van de sociale zorg - dat in Nederland qua financiering grotendeels een overheidstaak is - tot het organiseren van de vuilophaaldienst. In de Amerikaanse samenleving speelt het particulier initiatief een veel actievere rol; het gaat om niet onaanzienlijke beleidsterreinen, waarbij op de burgers een belangrijk (financieel) beroep wordt gedaan¹⁶³.

In de Nederlandse situatie is de noodzaak tot participatie (althans buiten de formele overheidskanalen) veel geringer op deze terreinen, omdat de overheid dit type voorzieningen verzorgt, wat én de noodzaak én de behoefte om op deze wijze te participeren geringer maakt. De Amerikaanse ‘community organization’ beweegt zich, uit noodzaak, daardoor op veel relevanter en breder terreinen dan het Nederlandse opbouwwerk. De illusies die het opbouwwerk koestert omtrent de participatie zijn slechts te verklaren uit een combinatie van een onjuiste analyse van de Amerikaanse situatie en idealistische opvattingen (participatie om de participatie)¹⁶⁴. Het opbouwwerk houdt zich - vergeleken met Amerika - met perifere problemen bezig. Als de bevolking al bepaalde wensen heeft, dan zijn deze betrokken op beleidsterreinen van de overheid. Het opbouwwerk is daarvan een marginale uitloper, die dan ook als overheidsactiviteit wordt gepercipieerd. Vandaar dat het initiatief ook zo vaak van de instellingen en werkers afkomstig is. In de woorden van Boer: ‘Het Amerikaanse community organization-proces is zeer sterk gebaseerd op eigen initiatieven van de burgers

162 Houttuyn Pieper (1966), o.c., blz. 128.

163 Ook Hulshof (1961), o.c., blz. 27.

164 Toch gaf het goede rapport van Hulshof (o.c.), door het ministerie uitgegeven, hierover toen al uitstekende informatie.

[p. 261]

uit een samenleving. Het Nederlandse opbouwwerk heeft veel sterker een zorgende ietwat patriarchale instelling - bevoogdend mag men het natuurlijk niet noemen - maar de initiatieven ertoe komen ten opzichte van het samenlevingsverband, waarop het zich richt, toch wel vaak van buiten en van boven af. Opbouwwerk in de Nederlandse samenleving staat hierdoor dichter bij “community development”, ook door het zeer sterke samenspel met overheidsinstanties, dat in Nederland een grote rol speelt’¹⁶⁵.

Wel zijn inzichten uit de ‘community organization’ een belangrijke steun geweest bij het ont-individualiseren van de benadering die tot ver na de oorlog het sociaal beleid had gekenmerkt. Weliswaar ontbrak dit inzicht ook hier niet geheel en al, maar de verwijzing naar deze derde methode in het maatschappelijk werk heeft veel bijgedragen tot het doorbreken van het inzicht dat veel zgn. individuele problemen maatschappelijke oorzaken hebben, die een aangepaste benadering behoeven. B.v. in de vorm van voorzieningen of activiteiten die zich richten op sociale verbanden, of in de vorm van sociaal-politieke maatregelen (sociale zekerheid, wetgeving e.d.). Het is de grote verdienste van het ministerie geweest - gevoelig voor deze benadering door de aanwezigheid van sociaal-wetenschappelijk geschoolden in het ambtelijk apparaat - dat het met grote voortvarendheid langs deze lijnen is gaan werken.

Tenslotte moet in dit verband - heel in het kort - nog gewezen worden op de problemen die zich de laatste 7 à 8 jaar in de Amerikaanse ‘community organization’ hebben gemanifesteerd, en die - al is daarover voortreffelijk gerapporteerd¹⁶⁶ - aan het opbouwwerkbeleid voorbij zijn gegaan. Er is in de Verenigde Staten een indrukwekkende hoeveelheid kritiek losgebarsten op de ‘community organization’¹⁶⁷. In punten, en kort samengevat, komt deze op het volgende neer:

165 Boer (1968), o.c., blz. 199.

166 Zie H. van den Berg, De wisselwerking tussen sociologie en sociale arbeid in de Verenigde Staten, in: Mens en Maatschappij, 1967, o.c., blz. 399-417.

167 Het is verleidelijk hierop uitvoerig in te gaan. Ik moet hier volstaan met verwijzing naar de voortreffelijke bundel van Kramer en Specht (o.c.), met name daarin de importante bijdragen van Rossi, Reid, Zald, Bloomberg jr., Rein en Morris, Warren, Ohlin, Kramer, Mack, Cloward en Fox Piven; verder Ralph M. Kramer, Participation of the poor, Comparative Community Case Studies in the War on Poverty, 1969; Van Til/Van Til, o.c.; verder de bijdragen van Henry J. Meyer/Eugene Litwak/Edwin J. Thomas/Robert de Vinter, Social work and social welfare, en Herbert J. Gans, Urban poverty and social planning, in: Lazarsfeld/Sewell/Wilensky, o.c., resp. blz. 156-190 en 437-476; P.C. Janse, Saul David Alinsky, Organisator tegen onrecht, NIMO cahier 10, 1971.

[p. 262]

1	- een afwijzing van de integratie-conceptie van de ‘community organization’. Aan de oplossing van het vraagstuk van de minderheden (negers, armen) heeft deze nauwelijks iets bijgedragen; de aanwezige belangentegenstellingen dwingen tot een benadering waarin de conflictstrategie een centrale rol speelt;
2	- ‘community organization’ heeft gefunctioneerd als beheersingsinstituut van de economische en politieke elite; participatie is een fictie gebleken^168; de achtergestelde groepen moeten zelf het initiatief tot organisatie nemen, los van het bestaande ‘community organization’-kader (Alinsky);
3	- professioneel vertoont de ‘community organization’ grote gebreken; de integrate van kennis uit de sociologie en politicologie is zeer gebrekkig.

Al zijn de problemen van de Amerikaanse samenleving van grotere importantie dan die in onze samenleving, men kan toch niet zeggen dat de probleemstelling irrelevant is voor het Nederlandse opbouwwerk. Want ook hier zien we dat sommigen, met verwijzing naar de doelstellingen van het opbouwwerk, activiteiten ondernemen die niet passen in het aangeboden samenwerkingsmodel. Onvermijdelijk komt nl. de vraag op: samenwerking waartoe? Deze vraag klemt temeer daar opbouwwerk sociale verandering - al was het maar om bij te blijven bij de economisch-technische ontwikkeling - in zijn vaandel heeft geschreven. Behoefte, vorm en inhoud van de participatie laten zich, tot stand gekomen in een zekere vrijheid, maar heel gedeeltelijk programmeren. Stimuleert men een zodanige participatie, dan kan men niet verwachten dat deze zich altijd zal bewegen binnen de als normatief gestelde huidige vormgeving van de samenleving. In het Nederlandse beleid is het laatste uitgangs-

168 Een zelfde oordeel bij een Nederlandse onderzoeker van de Amerikaanse situatie, zie J. Kooiman, Besturen is beslissen, 1970, b.v. blz. 168.

[p. 263]

punt richtlijn; er worden geen risico's genomen¹⁶⁹. Wat dat betreft is men in Amerika minder bang. Want al zijn de resultaten tot nu toe niet indrukwekkend - misschien ook door de critici aldaar beoordeeld met het ongeduld waartoe de omvang van de problemen uitnodigt -, de substantiële bedragen die in het kader van de ‘War on Poverty’ en Economic Opportunity Act¹⁷⁰ worden uitgetrokken, laten nochtans meer speelruimte aan het initiatief van gedepriveerde groepen dan in Nederland het geval is.

Overzien we de ‘community organization’-invloed op het beleid, dan onderschrijven we de opvatting van Houttuyn Pieper dat er eerder van een ‘groot nadeel’¹⁷¹ dan van een voordeel gesproken kan worden. Vanuit beleidsstandpunt bezien heeft de ‘community organization’ een belangrijke bijdrage geleverd tot de aanvaarding van het opbouwwerk(beleid). De coördinatie is echter niet van de grond gekomen, gebroken als zij is op de belangen van de nietterritoriale functionele kaders (zuilen). De participatiemogelijkheden binnen het aangeboden beleidskader zijn schromelijk overschat; door de geringe relevantie van de beleidsterreinen, zijn zij verschraald tot participatie als doel. Voorzover de Amerikaanse ervaringen wel betekenis hebben voor het opbouwwerk, zijn zij óf niet bestudeerd, óf niet verwerkt in het beleid.

169 Van den Berg, o.c., blz. 410, 411.

170 Zie de uitstekende beschrijving en analyse bij Gans, o.c.; in theoretische zin beeft de ‘opportunity theory’, vooral ontwikkeld door Cloward en Ohlin, vele ‘community organization’ programma's beïnvloed. Voor de theorie in het kort de bijdrage van Richard A. Cloward, Illegitimate means, anomie and deviant behavior, in: Lewis Coser en Bernard Rosenberg (eds.), Sociological theory, Third edition, 1969, blz. 556-568; ook Van den Berg hierover, o.c., blz. 400-403.

171 Houttuyn Pieper, o.c., blz. 126.

3.5 Slotopmerkingen

Proberen we - halverwege - een aantal opmerkingen te maken m.b.t. de evaluatie van het beleidsproces, dan springen de volgende punten in het oog.

In het algemeen - we hoeven dit hier niet uitvoerig te herhalen - kan men stellen dat het beleid niet erg succesvol is geweest. Deze

[p. 264]

uitspraak behoeft enige nuancering. Weinig succesvol heeft het beleid geopereerd als we het afmeten aan de ideële intenties ervan. De moeilijkheid hierbij is wel dat de doelstellingen zo ruim en daardoor zo polyinterpretabel zijn, dat er geen vaste maatstaf bestaat waaraan de beleidshandelingen kunnen worden getoetst. De ruime doelstellingen maken het beleid enerzijds ongrijpbaar - iedereen kan er tot op zekere hoogte zijn eigen ‘vulling’ aan geven -, anderzijds kwetsbaar, omdat het beleid moeilijk naar resultaten kan verwijzen.

Ondanks deze onzekerheden, die uit de doelstellingen voortvloeien, kan moeilijk volgehouden worden dat de participatiebevordering - in welke richting men die ook wil interpreteren - geslaagd genoemd kan worden. In de eerste plaats is maar een bescheiden deel van de relevante bevolking betrokken bij het opbouwwerk, in de tweede plaats is de participatie niet veel meer dan de consumptie van, in het kader van het opbouwwerk aangeboden, welzijnsvoorzieningen. In de derde plaats hebben veel van de activiteiten/voorzieningen die als opbouwwerk worden gepresenteerd niets te maken met opbouwwerk, maar zijn ze meer te zien als maatschappelijk werk-activiteiten. Tenslotte is het aanbod van bovenaf gekomen, is op dat niveau vorm en inhoud bepaald van de kaders waarin de bevolking mee mocht denken over welzijnsactiviteiten.

In de ontwikkeling van het beleid is ook de volgende lijn te onderkennen. In het begin van de ontwikkeling van het opbouwwerk overwoog de utilitaire benadering, terwijl juist het laatste decennium de normatieve oriëntatie - participatie - op de voorgrond is komen te staan. Het opbouwwerk is in zijn doelstellingen verschoven, nl. dichter in de buurt gekomen van een aantal centrale problemen van regeringsbeleid. Daardoor heeft het zich - nog voor dat er van enige evaluatie van vroegere inspanningen sprake kon zijn - weer voor enige tijd kunnen continueren. Het is de verwoording van de idealen der democratie. Uit het oogpunt van beleidscontinuering en -uitbreiding heeft dit het voordeel, dat de vraag naar het effect van dit beleid (evaluatie) niet of nauwelijks wordt gesteld. Bevordering van de democratie is immers een ‘goede zaak’ die geen rechtvaardiging en beoordeling behoeft. Daarmee heeft het opbouwwerk zich van een stuk ‘discretion’ verzekerd, die het mogelijk maakt eerder

[p. 265]

ingeslagen wegen, nu op de titel van welzijnsbevordering e.d., te vervolgen. De beleidvoerders in het opbouwwerk hebben op handige wijze gebruik gemaakt van de actualiteit van ‘public issues’, zoals de regionale ontwikkeling, de democratisering, het welzijnsvraagstuk e.d.

Een andere factor die de evaluatie van het beleid niet heeft bevorderd is het feit dat in het kader van opbouwwerk verschillende voorzieningen tot stand zijn gekomen, die óf noodzakelijk zijn, óf noodzakelijk geacht werden. Met het opbouwwerk heeft het terrein van de sociale dienstverlening een sterke en in vele opzichten nuttige uitbreiding ondergaan. Tenslotte is het beleid zelf, gegeven het nogal perifere en vage karakter van veel van zijn activiteiten, weinig geïnteresseerd in evaluatie. De kwetsbare positie nodigt uit tot expansie, niet tot evaluatie van uitgangspunten, de perceptie van de situatie, de middelen en de gevolgen.