Polemologie. Een inleiding tot de wetenschap van oorlog en vrede

[p. 200]

17 De wereld: staten in samenwerking

De samenwerking van staten wordt steeds meer nodig. De verandering, met name de uitbreiding van de staatsfunctie dwingt daartoe. Toen de staat nog ‘Nachtwachtstaat’ was, zich voornamelijk bezig hield met interne orde en rust en uitwendige veiligheid, kon men wellicht nog menen, dat de staat zijn taak alleen af zou kunnen. Nadat de staat ‘welvaartsstaat’ was geworden, de welvaartsvoorziening de staatstaak enorm had uitgebreid, kon daar geen sprake meer van zijn.

Met die nieuwe functie kreeg de staat méér directe betekenis voor de mens, ging de staat noodzakelijkerwijs steeds méér ingrijpen in het private leven. Die toeneming van de staatstaak hangt direct samen met de democratische en technische en economische ontwikkeling. De welzijnsvoorziening is voor ons vanzelfsprekend geworden: de zorg voor volledige werkgelegenheid, de sociale voorzieningen bij ziekte, invaliditeit en ouderdom. Daardoor is de staat van steeds grotere betekenis geworden voor de enkeling. De nationale welvaartsvoorziening bevorderde de betekenis van de nationale staat in het leven van de enkeling.

Vandaar twee min of meer tegenstrijdige gevolgen van de uitbreiding van de staatstaak:

1	Bevordering van de nationale gevoelens, nationalisme, vooral bij de grote massa die speciaal de vruchten plukt van de staatsbemoeiing.
2	Bevordering van de noodzaak van internationalisme, omdat de staat de eigen boontjes niet meer doppen kan. De welzijnsvoorziening, b.v. de volledige werkgelegenheid, eist samenwerking. De verzekering van behoorlijke ar-

[p. 201]

beidsvoorwaarden dwingt tot het streven om soortgelijke arbeidsvoorwaarden overal ingang te doen vinden, anders wordt de concurrentiemogelijkheid aangetast. Vandaar de oprichting van de Internationale Arbeidsorganisatie in 1919. Zo vragen de beteugeling van de conjunctuurschommelingen, evenwicht van de betalingsbalans, geld, internationale handel, allerlei vormen van internationale samenwerking. De twee grote staatsfuncties vrede en welvaart zijn staatsproblemen, maar ook regionale problemen, en ook wereldproblemen.

Men zou een ideaal model op kunnen stellen voor het treffen van regelingen en het nemen van beslissingen. Beslissingen kunnen op allerlei niveau genomen worden: gezin, gemeente, provincie, staat, regio, wereld¹. Denkbaar is een model dat ervan uitgaat, dat beslissingen zoveel mogelijk moeten worden genomen op het kleinste niveau, maar waarbij beslissingsmacht aan de grotere eenheid wordt gegeven als de draagwijdte van de beslissing dit eist, met name zodra een beslissing in de kleinere eenheid buiteneffect zou hebben in een grotere.

Uitgaande van deze gedachten kwam Tinbergen² tot zijn ‘optimale instrumenten van economische politiek’, wisselend in omvang naar de aard van de beslissing: wat de staat niet alleen af kan moet beslist worden in de regio, wat de regio niet alleen af kan moet beslist worden in de wereld.

Dit model is niet alleen bruikbaar op economisch gebied. Men zou evenzeer kunnen spreken van optimale instrumenten van algemene politiek, naar de aard, de natuur der eenheden en de door deze te nemen beslissingen.

Dat is denkbaar. Maar ‘tussen droom en daad staan praktische bezwaren’, zoals de dichter zei. Bij zo'n theoretisch model van beslissingseenheden zijn we op het gebied van de natuurlijke waarheid, terwijl we leven in een historische bepaaldheid.

1 Ik ga hier uit van de traditionele ontwikkeling, en laat buiten beschouwing in hoeverre voor andere eenheden, als bedrijf of bedrijfsgroep, een plaats zou moeten worden ingeruimd.

2 Jan Tinbergen: Shaping the World Economy, New York 1962, blz. 109 v.v., blz. 181.

[p. 202]

Politieke eenheden zijn historisch gegroeid, in allerlei vorm en grootte, en naar gelang ze gegroeid zijn zullen ze zich handhaven, willen ze houden wat ze hebben. In Afrika bestaan talrijke bizarre grenzen, vroeger getrokken door de toevallige positie van Engelse en Franse legers. Zij lopen dwars door stamverbanden en economische saamhorigheid. Na de onafhankelijkheid zou er ruimte geweest zijn voor een soort continentale ruilverkaveling. Maar de Afrikaanse staten, hoezeer ook het koloniale verleden verafschuwend, willen gemeenlijk star vasthouden aan de koloniale grenzen, die definitiever worden met het verloop van tijd³.

Verandering door overleg, vooral het opgaan in grotere eenheid door overleg en in vrijwilligheid, is bijzonder moeilijk. Meestal heeft zo'n verandering voor sommigen ongunstige kanten. En waarom zou men zich neerleggen bij een ongunstige ontwikkeling als men nog de macht heeft zo'n ontwikkeling tegen te houden?

Vrijwillig samengaan is niet ondenkbaar. Het is voorgekomen in de geschiedenis, zoals b.v. bij de vorming van de Verenigde Staten. Uitzonderlijk grote staatslieden hebben daarbij een rol gespeeld. Hun argumenten waren overtuigend. Jay, behorend tot de Federalisten, wees op de mogelijkheid de 13 staten te verenigen, waarbij men ‘joined in affection’ (in een gevoel van gemeenschappelijkheid) zou zijn. Dan zou er zijn ‘no apprehension of different interests’ (het verschil in belang zou niet meer opvallen). Daartegenover schilderde hij de ontwikkeling als men zou uitgaan van 13 soevereine staten: vroeg of laat zou daartussen oorlog uitbreken⁴.

3 William Hartman: The Politics of Boundaries in North and West Africa, in The Journal of Modern African Studies, 1965, blz. 155-173; S. Touval: The Organization of African Unity and African Borders, International Organization, No. XXI, 1967 blz. 102-127.

4 ‘Instead of their being ‘joined in affection’ and free from all apprehension of different ‘interests’, envy and jealousy would soon extinguish confidence and affection, and the partial interests of each confederation, instead of the general interests of all America, would be the only objects of their policy and pursuits. Hence, like all bordering nations, they would always be either involved in disputes and war, or live in the constant apprehension of them’. Uit ‘The Federalist’ No. 5, blz. 23-24, gec. in Kenneth N. Waltz: Man, the State and War, New York 1959, blz. 237.

[p. 203]

Wezenlijk is, inderdaad, dat de grondslag van het samengaan moet zijn een gevoel van gemeenschappelijkheid, een saamhorigheidsgevoel. Daartoe is nodig dat men contacten met elkaar heeft, dan men elkaar kent. Dit betekent niet, dat elkaar beter kennen zonder meer reden zou zijn van grotere vriendschap. Beter kennen van Hitler-Duitsland of Stalin-Rusland zou de afkeer en de vijandschap hebben verhevigd. Méér contact en méér kennis is voorwaarde. Zonder contact kan geen gemeenschappelijkheid ontstaan, met contact is die gemeenschappelijkheid mogelijk.

Voorwaarde voor grotere gmeeenschappelijkheid is méér contact. Maar naar gelang de politieke eenheden groter zijn, wordt het contact met de buitenwereld moeilijker. Men kan dat zien aan percentages van de buitenlandse handel. Het percentage van het nationaal product dat de buitenlandse handel uitmaakt, neemt af met de grootte van de staat⁵. Het is een voorbeeld van de moeilijkheden van feitelijke aard om contact op wereldschaal, nodig voor wereldsaamhorigheid, te bereiken.

Buitenlandse Handel in Percenten van het Nationaal Inkomen
Staatsomvang	1 miljoen	50%
Staatsomvang	10 miljoen	35%
Staatsomvang	200 miljoen	7%

Samenwerking tussen staten is nodig. Men onderscheidt gemeenlijk naar de vormen van samenwerking, naar het onderwerp van de samenwerking en naar het gebied, de uitgestrektheid van de samenwerking. Het is goed steeds te bedenken, dat de bestaande vormen van samenwerking niet logisch zijn bepaald, maar historisch zijn gegroeid. Wat Oliver Wendel Holmes van het recht zei ‘Law is not logics’ geldt evenzeer voor de maatschappelijke samenwerking, de organisatie, die immers in termen van recht wordt geformuleerd.

T.a.v. de samenwerkingsvormen onderscheidt men de incidentele conferenties, de internationale organisaties (waarbij

5 Verg. Deutsch: Power and Communication in International Society, in de Reuck and Knight (ed.): Conflict in Society, London 1966 blz. 300-316, blz. 313.

[p. 204]

de staten hun soevereiniteit handhaven, het gaat hier wezenlijk om het institutionaliseren van een permanente conferentie), en de supranationale organisatie (waarbij wezenlijke machtsoverdracht van de staten op grotere eenheid plaats vindt). Daarvan is de gedachte van het Verenigd Europa een voorbeeld, terwijl het Europa der Vaderlanden slechts een internationale samenwerkingsvorm op het oog heeft.

Wat de onderwerpen van de samenwerking betreft onderscheidt men de functionele organisaties, die op een bepaald beperkt gebied een functie vervullen (militair de NAVO, economisch de EEG; cultureel de UNESCO, juridisch de Europese organisatie voor de mensenrechten)⁶, en de algemene politieke organisaties, het algemene politieke beleid betreffend. Toen de Kolen en Staal Gemeenschap werd opgericht (een functionele organisatie) was men zich bewust dat deze beperkte aanpak tot uitbreiding dwong. Vandaar dat men het Schuman-plan noemde 'von einer fast genialer Inkonsequenz⁷. De gedachte daarbij was dat de geleidelijk groeiende ‘solidarité de fait’ de economische en mentale basis zou zijn tot het ontstaan van mogelijkheden voor een politieke organisatie.

Tenslotte onderscheidt men t.a.v. de samenwerkingsgebieden de regionale en mondiale organisaties. De vraag of een ontwikkeling naar regionale of mondiale organisatie mogelijk is, is historisch bepaald, door gevoelde behoeften⁸, door be-

6 Binnen het kader van de Raad van Europa werd een organisatie geschapen die nauwelijks als zodanig wordt aangeduid, maar een van de meest succesvolle is op Europees gebied, de organisatie ter verwerkelijking van de Europese Conventie voor de Mensenrechten. Deze organisatie kent als organen een Commissie, een Raad van Ministers, een Hof en een Secretariaat. Zij heeft een duidelijk supranationale alure.

7 Herman Mosler, in: Recht, Staat und Wirtschaft, Band III, Düsseldorf 1951, blz. 257.

8 Ernest B. Haas: International Integration: the European and the Universal Process, in Limits and Problems of European Integration, Den Haag 1963, wijst er op, dat de Europese gemeenschappen niet tot stand zijn gebracht door zachtaardige idealisten maar door keiharde zakenmannen. Hij gaat hier uitvoerig in op het door hem gesignaleerde ‘spill over effect’, de door de supranationale organisatie op gang gebrachte tendens tot uitbreiding (die echter, naar recente ervaring leert, niet zonder horten of stoten verloopt!).

[p. 205]

staande opvattingen en door aanwezige machtsverhoudingen.

In dit verband enkele belangrijke vragen.

1. De wereld is verdeeld in soevereine, nationale staten die staan voor hun eigen belang. De regering van die staten heeft tot taak het nationale belang te dienen. De vraag is of deze taak de ontwikkeling naar grotere eenheid mogelijk maakt.

De regering moet staan op het nationale belang, dat is haar opdracht. Maar het is een nationaal belang om door samenwerking de staatsfunctie te vervullen, als dat zonder samenwerking niet, of niet goed, mogelijk is. En die samenwerking kan meebrengen dat het klein belang op korte termijn moet worden opgeofferd voor het groot belang op de langere duur. Bij samenwerkings- en organisatiekwesties is dit onderscheid van ‘short term’ en ‘long term interests’ van grote betekenis. In een democratie zal het moeilijk zijn voor een regering om een lange-termijn-politiek te voeren, daar de grote massa meer belangstelling heeft voor wat concreet en dichtbij ligt. Maar gegeven de feitelijke situatie is het veelal in het nationale belang om met andere staten samen te werken, en om daar de passende vorm voor te vinden. Soms zal de supranationale vorm, die duurzame machtsbeperking meebrengt, de enig bruikbare zijn.

2. De vraag dient gesteld of de regionale ontwikkeling een stap naar de wereldgemeenschap is, of dat zij moet worden gezien als een belemmering van de ontwikkeling van mundiale organisatievormen.

Regionale ontwikkeling is zeker geschikt om het denken in nationale termen te doorbreken. Maar het is zeker ook zo, dat de regionale ontwikkeling tot een ‘regionaal nationalisme’ zou kunnen leiden wat het leven en denken in wereldtermen zou belemmeren.

Men ziet beide krachten duidelijk in het streven naar ‘Europa’. Daarmede is ongetwijfeld een nieuwe gedachte ingevoerd, geschikt om de ‘Kleinstaaterei’ te doorbreken. Maar het nieuwe enthousiasme wordt gedeeltelijk gevoed door de teleurstelling, dat door de Tweede Wereldoorlog de machtscentra in de wereld buiten en aan de rand van Europa kwamen te liggen. De onmacht van de vroegere Europese staten

[p. 206]

kan gemakkelijk het verlangen in het leven roepen, dat een verenigd Europa een min of meer aan de VS en de Sovjetunie gelijkwaardige machtspositie zou kunnen opbouwen. Vandaar de gedachte van een Europese kernmacht als Europa-vormende en Europa-handhavende factor⁹.

Als Europa hier het voorbeeld zou geven, zou dit zeker door andere regiones worden gevolgd. Dat zou leiden tot het vooruitzicht van een tiental regiones met kernwapens, regiones die de positie van de vroegere soevereine staten zouden innemen, en zich min of meer op gelijksoortige wijze tegenover elkaar zouden gedragen.

Sommigen achten deze ontwikkeling de natuurlijke weg. Wereldeenheid zal slechts via de regionale eenheden te bereiken zijn. Anderen vragen zich terecht af of we daarvoor de tijd hebben. Zij betogen dat de sprong van het nationale naar het mundiale op sommige gebieden nodig is, b.v. op de gebieden die onze grootste problemen vormen en die zo nauw samenhangen: de oorlog, de armoede en de aantasting van het leefmilieu. Voor wereldvrede, wereldwelvaart en milieuverzorging zijn bepaalde vormen van vrij vér gaande wereldorganisatie vandaag-den-dag onmisbaar.

Daartegenover staat dat de wereld eenvoudigweg mentaal nog niet rijp is om diepingrijpende politieke wereldeenheid mogelijk te maken. Daarvoor zijn de belangen, de behoeften en de opvattingen nog te uiteenlopend en is het saamhorigheidsgevoel te gering. Wel is duidelijk, dat geleidelijk grote gebieden ontstaan, waarin de ‘Kleinstaaterei’ wordt overwonnen en het denken in regionale termen toeneemt. Het gaat erop lijken, dat de weg van de soevereine nationale staat naar de federale wereldgemeenschap loopt via de grote regionale eenheden. Die grotere eenheden worden het gemakkelijkst gevormd dáár waar een supermacht de vanzelfsprekende leiding op zich kan nemen, zoals in de groeiende Atlantische Gemeenschap. Maar ook is begrijpelijk, dat die leiding

9 Deze gedachte is het duidelijkst geformuleerd in F.J. Strauss: Herausforderung und Antwort, Stuttgart 1968. Het verzet tegen Europese eenheid, dat in de laatste publikaties van Johan Galtung tot uiting komt, berust op de opvatting dat Europa zich opmaakt een wereldmacht te worden, die zich zal kunnen en willen meten met de VS en de SU.

[p. 207]

vaak als ‘modern imperialisme’ wordt gebrandmerkt¹⁰. Het is nl. onvermijdelijk, dat de leidende staat soms de kleinere staten in zijn ‘Invloedssfeer’ dwingt tot dingen, die zij met hun belang in strijd achten. Belangrijkste reden voor beschuldiging van onduldbaar imperialisme zal zijn, dat deze dwang in dienst staat van het belang van de supermacht, en niet in het belang van de gehele regio. M.a.w. de mogelijkheid van grotere eenheden onder leiding van een supermacht wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van zijn leiderschap, afhankelijk van de mate waarin de supermacht erin slaagt het eigen ‘nationalisme’ te beteugelen en regionaal te denken. Anders gezegd: wat de wereld nodig heeft zou ‘verlicht imperialisme’ kunnen zijn. Dat zou ook aanvaardbaar maken dat de supermachten, als de VS, de Sovjetunie en China, tot onderling overleg zouden komen, en regelingen zouden treffen, die de wereld nodig heeft en die slechts door hen kunnen worden tot stand gebracht en gehandhaafd. De besprekingen tussen de VS en de Sovjetunie over de beperkingen van de strategische wapens (SALT, Strategie Arms Limitations Talks) zijn daarvan een voorbeeld¹¹.

Elke samenwerkingsvorm heeft risico's. Er blijft steeds de mogelijkheid dat een staat zich terugtrekt uit een organisatie die hem tijdelijk profijt heeft geleverd, op het moment dat individueel optreden méér voordelen belooft. Pressiegroepen in het binnenland kunnen daar een regering toe dwingen. Ook hier geld het bekende model uit de speltheorie. Men zoekt begrijpelijkerwijs naar stelsels waarin valsspelen of spelbreken minder gemakkelijk wordt. Vooral zal hier de geleidelijk ontstane feitelijke solidariteit, de ‘solidarité de fait’

10 Men zie Claude Julien: L'empire américain, Paris 1968; (Nederlandse vertaling: Het Amerikaanse Imperialisme, Groningen 1969).

11 SALT I, de overeenkomsten in mei 1972 gesloten tussen de VS en de SU, zijn een voorbeeld ervan, hoe een wapenwedloop en disfunctionele overbewapening kunnen leiden tot akkoorden betreffende de bewapening. Door de technische ontwikkeling dreigde de bewapening haar functie van afschrikking te verliezen in verband met de mogelijkheid van een ‘disarming first strike capability’. Wetenschappelijke wapenontwikkeling kon niet garanderen, dat zo'n, ‘first strike capability’ niet zou ontstaan. Wat de techniek niet kon verzekeren, moest daarom verzekerd worden door juridische afspraak, met name de afspraak om de anti-raketstelsels en het aantal offensieve raketten te beperken.

[p. 208]

waarvan Schuman sprak toen hij de gedachte van de EGKS lanceerde, van grote betekenis kunnen zijn.

Maar risico's zullen er altijd blijven. In elke buitenlandse politiek zal men risico's moeten nemen; voortgaan op de nationale weg brengt ook gevaren met zich. Ook op dit terrein is onderzoek mogelijk en is het resultaat van het onderzoek voor de politicus van belang. Ik noem als voorbeeld het onderzoek van prof. Karl Deutsch betreffende de Europese integratie¹². Hij constateerde, dat de ontwikkeling tot Europese integratie in 1957 tot stilstand kwam, dat sindsdien een ‘trend’ ontstond naar het Europa der Vaderlanden, dat op het ogenblik de nationale problemen als belangrijker worden gezien dan de Europese (nationale waarden zijn immers vele malen sterker dan religieuze of ideologische) en dat pas in 1975 een nieuwe opbloei van de Europese gedachte te verwachten is.

Niet alleen Europa, ook de wereldgemeenschap is een probleem. Telkens spreekt men van de crisis waarin de VN zich zou bevinden. Er is geen twijfel mogelijk, dat de technische ontwikkeling een wereldgemeenschap nodig maakt. Er is dan ook op het ogenblik een grote spanning tussen techniek en ethiek. Ook hier belemmert nationaal denken de groei van noodzakelijke samenwerkingsvormen. Het nationale denken, nationalisme, neemt eerder toe dan af. In de jonge landen is het nodig, dat een nieuw ideaal ertoe moet bijdragen de oude tradities te doorbreken. In de oude wereld is het nationale denken in brede lagen gestimuleerd door de werkzaamheid van de welvaartstaat.

Toch is er ook groei naar meer saamhorigheid met de mensheid in haar geheel. Dat komt tot uiting in de erkenning van universeel geldende mensenrechten. Dat komt ook tot uiting in het feit dat de wereldarmoede ons emotioneel aangaat, uit humanitair oogpunt als onduldbaar wordt ondergaan. Men kan zich ook afvragen of het nationalisme bij de intelligentia wellicht afnemend is. Vooral de laatste tijd wordt wel aandacht besteed aan het verschijnsel van de hersenemigratie, de

12 Karl W. Deutsch: Rüstungskontrolle und Integrationsbestrebungen im Geflecht der Europäischen Politik, in Politische Vierteljahresschrift (Köln), 1966, blz. 330-363.

[p. 209]

hersenvlucht van Europa naar Amerika. Van de EEG-landen emigreert 10 tot 20% van de ingenieurs naar de Verenigde Staten, van Engeland emigreren 36% van de natuurkundigen en 40% van de medici¹³. De reden is duidelijk: betere werkgelegenheid en hoger inkomen. Zo is er ook een belangrijke hersenvlucht van de ontwikkelingslanden naar Europa en de VS. De Engelse medische dienst zou geheel ontwricht raken als alle medici uit de Commonwealth-landen naar huis zouden terugkeren (waar ze overigens bitter nodig zijn). Het is een ernstig verschijnsel voor de arme landen, en een verontrustend verschijnsel voor ons. Maar het duidt er toch wel op, dat voor sommigen de nationale waarden minder belangrijk zijn dan de kwaliteit van de werkgelegenheid.

Hoe sterk de nationale gevoelens zijn is moeilijk te bepalen, maar zij zijn wel blijkens onderzoek de sterkste collectieve gevoelens. Verandering is daarvan op korte termijn niet te verwachten. In het algemeen gaat verandering van houding en opvatting zeer langzaam. Onderzoek op dit gebied leidde tot de conclusie, dat 40% van de bevolking onder de daarvoor gunstigste omstandigheden toch niet voor verandering vatbaar bleek¹⁴. Iedere generatie heeft blijkbaar slechts een betrekkelijk kleine actieradius voor verandering. De generatiewisseling opent hier de grootste mogelijkheden.

Men kan hieruit de conclusie trekken, dat de politieke ontwikkeling in hoge mate gebonden is aan het feit van de geldende opvattingen. Waar samenwerking, organisatie en integratie nodig is zal men vooral moeten letten op geleidelijke ontwikkeling, die gebruik maakt van iedere gelegenheid, en stapsgewijze voortgaat. Men kan hieruit ook de conclusie trekken, dat intensieve voorlichting over wat er hier op het spel staat noodzakelijk is.

De mensheid zal moeten leren om te leven met haar techniek, en dat betekent, dat zij moet leren leven in een positieve vrede. De vraag is of dit kan geleerd worden langs de weg van

13 Over de ‘brain drain’ bestaat een rapport van de National Science Foundation, uitgebracht op verzoek van de Oeso (NRC 22 aug. '67). Er is ook een rapport daarover verschenen op instigatie van de VN.

14 Karl W. Deutsch and Richard L. Meritt: Effects of Events on National and International Images, in Herbert C. Kelman: International Behaviour, New York enz. 1965, blz. 132-187, blz. 183.

[p. 210]

het redelijk inzicht, of slechts door nog bitterder ervaring, langs de weg van nog meer bloed en tranen. De diagnose van onze situatie is door Karl Jaspers duidelijk gesteld: ‘Wir leben die Übergangszeit zwischen der bisherigen Geschichte die eine Geschichte der Kriege war und einer Zukunft, die entweder das totale Ende oder einen Weltfriedenzustand bringen wird’¹⁵.

15 Karl Jaspers: Die Atombombe und die Zukunft des Menschen, München 1958, blz. 472.