De weg naar het recht

(1976)–Kees Groenendijk, C.J.M. Schuyt, Ben Sloot– rechtenstatus

een rechtssociologisch onderzoek naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening

Deel I. Theorie

Hoofdstuk 1 Aandacht voor rechtshulp: 1876-1976

‘... dat het gehalte der regtspraak in burgerlijke en strafzaken verbetert en het verwijt doet verdwijnen dat in Nederland het verkrijgen van regt alleen voor de zeer armen en de zeer rijken (en daarbij zeer geduldigen) is weggelegd. Een verwijt, dat overigens in dezelfde woorden, vóór nagenoeg 100 jaren, reeds door den president Schorer bij zijn bekend “Vertoog over de ongerijmdheid”, werd uitgesproken, en dat over 100 jaren nog evenzoo zal gehoord worden, tenzij de wetgever eenmaal met vaste hand mogt doortasten niet alleen in de organisatie der regterlijke magt, maar ook in de regelen van regtsvordering’

uit: W. Wintgens, Redevoeringen over Regterlijke Organisatie, 's-Gravenhage, 1861

‘Sinds jaren is gehamerd op het aambeeld eener betere regeling van den rechtsbijstand aan on- en minvermogenden’

uit: Voorlopig Verslag bij de Justitiebegroting voor 1919, blz. 5

1.1	Inleiding

1.2	Eerste en tweede golf van aandacht voor kosteloze rechtshulp in Nederland en in het buitenland: 1890-1940

1.3	De derde aandachtsgolf: 1949-1957

1.4	Nieuwe doelstellingen, oude middelen: het wetsontwerp Donker en de Wet van 1957

1.5	Rechtshulp opnieuw in discussie: 1964-1969-1976 (de vierde golf)

1.6	Van probleem naar probleemstelling: het onderzoek naar de sociale organisatie van de rechtshulp

1.1 Inleiding

Voor de vierde keer in deze eeuw is de ongelijke toegang tot het recht, met name tot de advocaat als belangrijkste rechtshulpverlener voorwerp geworden van publieke en politieke discussie in Nederland. De eerdere aandacht was er in de periode van 1890 tot 1907, in de periode van 1913 tot 1924 en in de periode van 1949 tot 1957. Sinds de opkomst van de eerste wetswinkels in Nederland (1969-1971) wordt er wederom gesproken over leemte in de rechtshulp.

We zien eenzelfde hernieuwde aandacht voor het probleem van rechtshulpverlening in andere westerse landen, met name in de Verenigde Staten sinds 1964, Engeland sinds 1967 en in de skandinavische landen. Experimenten op het gebied van rechtshulp, onderzoek en politieke debatten zijn ook daar op gang gekomen. De toenemende belangstelling voor dit probleem hangt vermoedelijk samen met de steeds problematischer wordende positie van het individu in de moderne verzorgingsstaat. Er is een groeiende behoefte aan autonomie en mondigheid van de burger ten opzichte van de staat. Er is een ontwikkeling aan de gang, waarin allerlei sociale relaties, die tot dusver gekenmerkt werden door een charitatieve inslag, door een sfeer van gunst of door een willekeurige behandeling, getransformeerd worden in juridische categorieën. Die relaties worden nu geformuleerd in rechten en plichten. Daarnaast is er sinds 1945 een verscherpte aandacht voor burgerrechten, fundamentele mensenrechten en de grondwettelijke bescherming ervan. Het gebied waarop rechtshulp noodzakelijk of belangrijk is geworden, is uitgebreid. Onderwijs op een brede schaal voor de jongere generaties na de tweede wereldoorlog heeft er ongetwijfeld toe bijgedragen dat een latente behoefte aan rechtshulp manifest werd. Met behulp van moderne massacommunicatiemiddelen wordt deze manifeste behoefte tot uitdrukking gebracht.

Naast deze zeer algemene maatschappelijke voorwaarden voor de hernieuwde aandacht voor rechtshulp, kunnen enkele specifieke voorwaarden opgespoord worden. Het feit dat op verschillende tijdstippen in de geschiedenis telkenmale de maatschappelijke problematiek van ongelijkheid in rechtshulp aan de orde wordt gesteld, maakt het aannemelijk dat het opleven van die aandacht niet toevallig is, maar met bepaalde ontwikkelingen in de samenleving samenhangt. Dit vermoeden wordt des te sterker als men constateert, dat ook in andere landen in diezelfde perioden telkens weer discussie over rechtshulp ontstaat. Door een vergelijking in de tijd of een vergelijking naar plaats wordt men in staat gesteld sociologische samenhangen te onderkennen: samenhangen tussen kenmerken van de sociale structuur van een samenleving en ontwikkelingen binnen die samenleving enerzijds en kenmerken van het rechtssysteem, de rechtspleging en de rechtshulp en ontwikkelingen binnen dat rechtssysteem anderzijds. Het is de taak van sociologisch onderzoek aan te tonen dat variaties in de toegang tot het recht niet volstrek toevallige variaties zijn, maar samenhangen met andere sociale verschijnselen. De variaties kunnen betrekking hebben zowel op verschillen tussen samenlevingen als op verschillen binnen één samenleving, met name verschillen die samenhang vertonen met een duurzame hiërarchische ordening van sociale groepen binnen die samenleving (sociale stratificatie). Dit is het onderwerp van deze studie: bestaan er samenhangen tussen vormen

van maatschappelijke ongelijkheid en het gebruik van, de behoefte aan en de toegang tot juridische hulpverlening? Voordat we overgaan tot een systematische beantwoording van deze vraag, beginnen we eerst met een korte historische verkenning van de problematiek van rechtshulp aan mindervermogende leden van de samenleving.

1.2 Eerste en tweede golf van aandacht voor kosteloze rechtshulp in Nederland en in het buitenland: 1890-1940

1.2.1. De eerste golf: 1890-1907

De geschiedenis van de rechtshulpproblematiek toont ons, dat aandacht voor rechtshulp in golven verloopt. Vaak ligt het begin van een golf direct na een belangrijke wetswijziging of de invoering van nieuwe wetten. De eerste golf in Nederland ontstaat na de invoering van het Wetboek van Strafrecht en de aanpassing van het Wetboek van Strafvordering (1886). In 1889 wordt in Den Haag een Bureau van Consultatie in Strafzaken opgericht (W.5783). Dit bureau blijft in ieder geval bestaan tot 1916. In 1889 worden eveneens de preadviezen van de Nederlandse Juristen Vereniging gewijd aan de verplichte rechtsbijstand in strafzaken. In 1891 wordt in Arnhem een soortgelijk bureau opgericht als in Den Haag (W.6012).

Omstreeks 1895 vormen een aantal advocaten binnen de nieuw opgerichte vereniging ‘Pro Juventute’ in Amsterdam een aparte afdeling voor de verdediging van minderjarigen in strafzaken. In Den Haag vormen tezelfdertijd de leden van het Bureau van Consultatie in strafzaken met het zelfde doel het bestuur van een speciale afdeling van Pro Juventute (W.7017, 7214).

In Amsterdam funktioneerde in 1892 een bureau voor rechtsbijstand van de Toynbee-vereniging. ‘Deze bureaux waren op zeer bescheiden schaal ingericht; in hoofdzaak werd alleen mondeling advies gegeven, door advocaten die zich daarvoor belangeloos beschikbaar stelden’ (Seret 1919: 130). Enkele jaren later werden soortgelijke bureaus opgericht in Leiden en Den Haag. De Amsterdamse Toynbee-vereniging heette ‘Ons Huis’.

Omstreeks 1895 worden er in ‘Ons Huis’ in Amsterdam op één avond in de week door enkele jonge advocaten tegen betaling van 10 cent rechtsgeleerde adviezen gegeven. In de periode van 1902 tot 1906 worden jaarlijks ongeveer 1000 adviezen verstrekt (cf. Jaarverslag Ons Huis 1902/04: 55 en 1904/06: 76). In 1964 bestond dit Bureau voor Rechtskundige Bijstand van de vereniging ‘Ons Huis’ nog steeds. Men kon in de buurthuizen in de Jordaan en in Oost voor ƒ 1,- advies krijgen van de aan dat bureau verbonden advocaten (cf. Gids van het Maatschappelijk Werk Amsterdam 1964: 383). In 1971 wordt deze activiteit van ‘Ons Huis’ gestaakt wegens de gezondheidstoestand van de dan 72-jarige advocaat Sprenger. In dat jaar echter start de Rechtswinkel Amsterdam haar activiteiten in hetzelfde gebouw van ‘Ons Huis’ (Rechtswinkel Amsterdam, jaarverslag 1972: 8).

De belangrijkste ontwikkeling op het gebied van rechtshulp in deze eerste aandachtsgolf is echter het ontstaan van de Bureaus voor Arbeidsrecht van de vakbonden. De Ongevallenwet 1901 vormt de directe aanleiding. In het verslag van de Amsterdamse Bestuurders Bond en het Bureau voor Arbeiders-

recht over 1903 lezen wij:

‘De inwerkingtreding der Ongevallenwet op 1 februari 1903 deed in het najaar van 1902 bij het bestuur der Amsterdamsche Bestuurders Bond het denkbeeld geboren worden om door oprichting van een Bureau voor Arbeidersrecht in de behoefte te voorzien, die zich bij de arbeiders zou doen gevoelen bij de behandeling der zaken voor de Raden van Beroep, die tengevolge van deze wet in werking zouden treden en voor het geven van adviezen en voorlichting. (...) Het enkel geven van advies toch, gelijk dit in inrichtingen als in “Ons Huis” en dergelijken geschiedt, bepaalt zich alleen tot het aan- of afraden eener procedure en het wijzen van den weg daarheen; doch, daargelaten nog het tijdroovende van het bewandelen van dien weg en van het kiezen van het juiste pad, is dit voor de leeken en vooral voor de werklieden met groote moeite en tijdverlies verbonden’ (Bureau voor Arbeidersrecht, Verslag over 1903).

In 1904 werden door dit bureau, het eerste in zijn soort, 2477 adviezen gegeven (Worst 1907: 279). Aanvankelijk wordt ook aan niet-georganiseerden rechtshulp verleend. De grote toeloop is al in 1904 aanleiding om de hulpverlening tot leden te beperken. Een voorstel de hulp tot arbeidsrecht te beperken wordt verworpen.

De advocatuur reageert aanvankelijk zeer verschillend op de invoering van die eerste sociale verzekeringswet. In Den Haag wordt in 1903 een Bureau van Consultatie in Ongevallengeschillen opgericht, waarbij 51 advocaten zich opgaven om vrijwillig (en kosteloos) rechtsbijstand te verlenen. In Amsterdam verrichtte het Bureau van Consultatie in 1905 53 toevoegingen in Ongevallenwet-zaken. (In 1971 werden door datzelfde bureau in zaken betreffende de sociale verzekeringswetgeving en de Algemene Bijstandswet in totaal 103 toevoegingen verleend.) In Utrecht weigerde de plaatselijke Orde van Advocaten echter in 1903 het verzoek van de griffier van de Centrale Raad van Beroep om kosteloze rechtsbijstand te verlenen in procedures voor dat zojuist ingestelde college: ‘ook dat deel der armenverzorging behoort tot de zorg van den staat en de regeling daarvan is derhalve de taak van de Regering’ (W.8149). Deze reactie hield mogelijk verband met de weigering van minister Loeff om het monopolie van de advocatuur en de daaraan inherente plicht tot het verlenen van kosteloze rechtsbijstand uit te breiden tot procedures ingevolge de Beroepswet. Deze wet regelde de procesgang in Ongevallenwet-zaken.

Rechtshulp in arbeidszaken en in huurzaken wordt een zaak van particulier initiatief en gaat voor een groot deel buiten de advocatuur om geschieden. Dit ondanks het feit dat de Hoge Raad in 1901 had beslist dat toevoeging van een advocaat in burgerlijke zaken voor de kantonrechter mogelijk was (H.R.7.11.1901, W.7664). Bij de totstandkoming van de Wet op de Arbeidsovereenkomst (1906) wordt nog de vraag gesteld

‘of de Regeering van oordeel is dat de advocaten gehouden zijn als vertegenwoordigers bij de kantongerechten kosteloos op te treden en zich zelfs te dien einde buiten hunne woonplaats te begeven. De last die thans reeds op den advocatenstand drukt en tot bezwaar aanleiding geeft zal èn door de vele bepalingen in het ontwerp die tot inroeping van rechterlijke tusschenkomst aanleiding geven, èn door de uitbreiding van de competentie van den kantonrechter, aanmerkelijk worden ver-

zwaard. Is de Regering op voorziening te dezen aanzien bedacht? Of acht zij deze onnoodig?’

De Regering antwoordde hierop: ‘Geene enkele bepaling van het ontwerp brengt zelfs maar de geringste verandering in de verplichting van den advocatenstand om de belangen van minvermogenden kosteloos te behartigen’ (geciteerd bij Montijn 1934: 266).

Deze opmerking bleek echter voor tweeërlei uitleg vatbaar. Het kamerlid Drucker wees er in 1911 op dat enkele jaren tevoren ‘een van de Amsterdamsche kantonrechters een smeekbede heeft gericht tot de advocaten te Amsterdam, dat zij de rechtzoekenden toch mochten te hulp komen met betrekking tot de wet op de arbeidsovereenkomst’ (Hand. II, 1911, blz. 989). De secretaris van het Bureau van Consultatie te Den Haag wees op het arrest van 1901. Zijn poging om zijn medeadvocaten tot een andere praktijk te brengen had echter weinig succes (Montijn 1934: 267).

Op een bijeenkomst van voorzitters en secretarissen van alle Bureaus van Consultatie in 1938 werd vastgesteld, dat toevoegingen in zaken voor de kantonrechter in de grote steden bij hoge uitzondering en in de kleinere arrondissementen in het geheel niet werden verleend. In Groningen gebruikte men hiervoor als argument, dat een bureau was opgericht door de Maatschappij tot Nut van het Algemeen, waar twee advocaten voor een gering bedrag dergelijke zaken behandelen (A.B. 1938: 57).

Hier zien we dat vanaf het begin van deze periode de advocatuur en de rechtshulp aan mindervermogenden op het gebied van arbeids- en huurzaken uit elkaar gaan. Tevens zien we hier de invloed die uitgaat van bepaalde procesrechtelijke regels op de verlening van rechtsbijstand en rechtshulp. De beslissing om de kantonrechter bevoegd te maken in arbeids- en huurgeschillen had ingrijpende gevolgen voor de rechtshulpverlening op die gebieden.

De eerste golf eindigt met preadviezen voor de Nederlandse Juristen Vereniging in 1907 over ‘Het vraagstuk der toevoeging van rechtsbijstand; als algemeen vraagstuk voor burgerlijk proces, strafproces, administratief proces’. Worst geeft in zijn preadvies een overzicht van destijds bestaande vormen van kosteloze rechtsbijstand, zowel door de advocatuur verleend als door anderen.

‘Uit de vermelde cijfers is zoo eenigszins te zien de omvang van den arbeid die de balie in Nederland jaarlijks zonder daarvoor vergoeding te ontvangen, bewijst (. . .) En deze cijfers zouden zonder twijfel die behoefte nog meer sprekend aantonen, indien buiten de officieele gelegenheden tot het verkrijgen van rechtsbijstand en rechtsgeleerd advies, niet van andere zijde op dit gebied het een en ander werd verricht. Men is in de laatste jaren gaan inzien van hoe groot belang voor on- en minvermogenden het is, omtrent hun werkelijk of vermeende rechten op ruime schaal kosteloos of zoogoed als kosteloos, betrouwbaar rechtsgeleerd advies te kunnen bekomen.’ (Worst 1907: 278)

Worst pleit voor een bekostiging van de rechtshulp door de overheid:

‘Zal derhalve gelijkheid voor de wet iets meer zijn dan een geprezen beginsel, dan dient voorkomen te worden, dat zij voor velen is een leevenloze letter. Het Staatsbelang eischt dit (. . .) Uit een oogpunt van gelijkheid voor de wet heeft de Staat alzoo ook in dit opzicht voor zijn door de fortuin niet begunstigde burgers te zorgen. En niet

alleen dan als de bijstand van een raadsman verplichtend is, behoeft rechtsgeleerde hulp kosteloos beschikbaar gesteld te worden, zoals de Memorie van Toelichting op het Wetboek van Administratieve Rechtsvordering (pag. 34 § 29) het wil, maar in het algemeen daar, waar onvermogen om zich rechtshulp te verschaffen zooveel zoude betekenen als geplaatst zijn buiten de rechtsgemeenschap.’ (ibidem: 280).

Niettemin wordt op die Vergadering van de Nederlandse Juristen Vereniging de vraag, of de Staat tot het verlenen van rechtsbijstand ingevolge toevoeging ambtenaren behoort aan te stellen, algemeen ontkennend beantwoord. De geschiedenis van de rechtshulp zal zich na deze eerste golf nog enkele malen herhalen.

De aandacht voor rechtshulp was niet tot Nederland beperkt. In 1905 wordt in Keulen de eerste door de gemeente gesubsidieerde Rechtsauskunftstelle für Minderbemittelden opgericht. Dat bureau gaf in het eerste jaar aan ruim 4000 personen advies (Worst 1907: 262 en Schoreit 1974: 29).

Kort tevoren had de pruisische minister van binnenlandse zaken besloten dergelijke bureaus te subsidiëren. Deze financiële stimulans maakte het mogelijk dat binnen enkele jaren in Duitsland enkele honderden van deze Rechtsauskunftstellen werkzaam waren. In 1916 werden door 675 van deze bureaus in totaal 1,3 miljoen adviezen verleend (Isermann 1975: 32).

In de skandinavische landen was de aandacht voor rechtshulp nog eerder ontstaan. In Denemarken opende de liberale studentenvereniging in 1885 een bureau voor kosteloze rechtshulp, geholpen door enkele advocaten en docenten. In Noorwegen onderhielden studenten een bureau voor kosteloze rechtshulp van 1893 tot 1918 (Iserman 1975: 36-37).

Ook in Engeland ontstond de belangstelling voor particuliere rechtshulp aan mindervermogenden rond de eeuwwisseling. De Poor Man's Lawyer ontstond in 1898 als onderdeel van een beweging voor sociale hervorming, de Settlement Movement onder leiding van C. Barnett. Een Legal Advice Centre en een Tenants Protection Committee werden opgericht. De jaarverslagen van dit bureau lijken sterk op die van het Bureau van Arbeidsrecht in die jaren, maar ook op de verslagen van de huidige engelse Neighbourhood Law Centres en van de nederlandse wetwinkels.

‘In the early months of the service the Poor Man's Lawyer noted that the majority of cases presented came under the law of landlord and tenant and frequently required only small knowledge of the law’ (Leat 1975: 172).

Er bestonden rond 1910 ongeveer 20 bureaus in Londen die zich specialiseerden in het geven van adviezen, waarbij 40 tot 50 personen per zitting werden geholpen.

‘These bodies confined their activities to giving advice as they feared that if they took active steps to enforce the rights of their clients, they would fall foul of the ancient laws relating to maintenance and champerty which provided remedies against those who intermeddled and so encouraged others to litigate. (...) In some centres, however, services were kept going by turning a blind eye to breaches in professional etiquette. But such breaches in professional etiquette did at least assist the poor in finding solutions to their legal problems’ (Abel-Smith en Stevens 1967: 149).

Hier blijkt dat ook ereregels een beperkende invloed hadden op de toegang tot rechtshulp voor mindervermogenden.

Processuele rechtshulp werd in Engeland in die tijd beheerst door de in forma pauperis procedure. Dit resulteerde in een zeer beperkte praktijk van kosteloze rechtsbijstand door de advocaten. Ook de kosteloze rechtshulp bleef in Engeland tot 1939 vooral een zaak van charitatieve instellingen (ibidem: 135-148).

In de Verenigde Staten tenslotte werd reeds in 1876 de eerste particuliere rechtshulporganisatie opgericht - Der Deutsche Rechtsschutz Verein - ter behartiging van de belangen van duitse immigranten. Uit deze vereniging ontstond de New York Legal Aid Society. De sociologische vergelijking met de eerste golf van aandacht voor rechtshulp in West-Europa ligt voor de hand. Immigranten en arbeiders verkeren in afhankelijke posities wanneer zij voor het eerst op het juridische toneel verschijnen. Om uitbuiting tegen te gaan en hun pas verkregen rechten te beschermen sluiten zij zich aaneen. De tweede amerikaanse rechtshulporganisatie, opgericht in 1886, richtte zich op de bescherming van vrouwen en kinderen te Chicago (cf. Pro Juventute in Nederland).

‘In 1892 federal judges were authorized to assign attorneys to poor people with meritorous claims (an authorization expanded in 1910 from civil to criminal actions and from trial to appellate proceedings). By the turn of the century legal aid societies existed in six cities, but not until 1909 did a bar association evince sufficient interest in legal aid to sponsor a society’ (Auerbach 1976: 53).

De belangrijkste ontwikkeling in de rechtshulp in Amerika ontstaat echter pas in de tweede golf van aandacht voor rechtshulp, met name door de verschijning van het boek van R.H. Smith ‘Justice and the Poor’ (1919).

1.2.2 De tweede golf: 1913-1924

Het begin van de tweede aandachtsgolf wordt in Nederland gekenmerkt door de strijd om overheidssubsidie voor de uit particulier initiatief geboren rechtshulpvoorzieningen. De rechtshulp aan mindervermogenden wordt in die tijd verleend door drie soorten instellingen:

1. Bureaus van Consultatie, die door de plaatselijke Orden van Advocaten werden beheerd en waar men naar toe kon gaan als men in bezit was van een ‘bewijs van onvermogen’. Deze vorm van rechtsbijstand was gebaseerd op het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en het Reglement van orde en discipline voor de advocaten. De bureaus bestonden alleen in die plaatsen waar een rechtbank gevestigd was. Het Bureau van Consultatie te Amsterdam verwerkte 1400 aanvragen in het jaar 1911 (W. 9241). Het Bureau van Consultatie te Den Haag, waarvan een zeer uitvoerige historische documentatie te vinden is in het boek van Montijn, behandelde in 1913 1383 aanvragen (Montijn 1934: 249). In totaal werd in Nederland in 1917 op grond van de wettelijke regeling voor kosteloze rechtsbijstand in 26.858 gevallen door advocaten bijstand verleend (Seret 1919: 129). Het merendeel van deze gevallen betrof toevoegingen van procureurs in rechtbankprocedures (cf. Worst 1907: 270). Deze toevoegingen werden tot de wetswijziging van 1936 niet

door de Bureaus van Consultatie maar door de president van de rechtbank verricht.

2. Bureaus voor Arbeidsrecht opgericht door de toenmalige werkliedenorganisaties. In 1917 bestonden er 84 van deze bureaus (Seret 1919: 131). In 1923 werden vier van deze bureaus (in Maastricht, Arnhem (2) en Gouda) door het ministerie van justitie gesubsidieerd (Montijn 1934: 280).

3. Een scala van door particuliere verenigingen en instellingen in het leven geroepen bureaus voor rechtskundige hulp. De oudste bureaus van dit type waren die van de Toynbee-vereniging en van de vereniging ‘Ons Huis’ (zie hierboven) en de in meerdere steden opgerichte bureaus van de Vincentiusverenigingen (cf. Hand. II, 1911/12, blz. 986). De meest uitgewerkte bureaus van dit type waren de Bureaus voor Rechtskundige Hulp aan on- en minvermogenden in Amsterdam en Rotterdam.

In 1911 wees de Amsterdamse Kamer van Arbeid het gemeentebestuur op de behoefte aan rechtshulp onder arbeiders. De gemeente verzocht daarop de Vereniging Centraal Bureau voor Sociale Adviezen om in die behoefte te voorzien. Dit leidde in 1913 tot de oprichting van het Bureau voor Rechtskundige Hulp. De gemeente verleende aan dit bureau ƒ 4750, - subsidie, gratis huisvesting en vrij ‘vuur en licht’. (Jaarverslag Bureau 1913). Daarnaast wordt in de justitie-begroting voor het jaar 1912 een bedrag van ƒ 3000, - opgevoerd voor dit bureau. Dit geschiedde op aandrang van enkele leden van de Tweede Kamer. Het Voorlopig Verslag meldt:

‘Met leedwezen hadden verschillende leden opgemerkt, dat ook bij deze begrooting geen maatregelen worden aangekondigd ter bevordering van de verschaffing van rechtsbijstand aan onvermogenden. Telkens en telkens blijkt, dat in de arbeiderskringen aan goede gelegenheid tot het verkrijgen van zoodanigen rechtsbijstand grote behoefte bestaat en dat op dit terrein nog veel te doen is. Financiële steun vanwege het Rijk zou deze zaak ongetwijfeld zeer ten goede komen. Men drong er nogmaals op aan dat de Minister, die verklaard heeft uitbreiding van de Overheidsbemoeiing tot dezen tak van volksvoorlichting in beginsel sympathiek gezind te zijn, er toe zoude overgaan door subsidiëring van verenigingen de zaak practisch te steunen.’ (Voorlopig Verslag, blz. 9).

De toenmalige minister van justitie, Regout, besluit alsnog een post op de begroting op te nemen om subsidie te kunnen verlenen ‘tot een maximum van het bedrag, dat zij als subsidie van gemeentewege ontvangen’. Bij de discussie over deze subsidiëring wordt gewezen op andere vormen van particulier initiatief: de Vincentiusverenigingen die bureaus voor kosteloze rechtsbijstand hebben opgericht in elf steden, de Katholieke Sociale Actie, de Christelijke Besturenbond en bureaus opgericht door sociaal-democraten. Het bezwaar werd echter geopperd, dat deze bureaus alleen maar toegankelijk waren voor rechtzoekenden van dezelfde richting als die instellingen. De behandeling van de Justitiebegroting in 1911 lijkt direct verplaatsbaar naar het jaar 1972 of 1975.

Twee jaar later wordt het Centraal Bureau voor Sociale Adviezen te Amsterdam ten voorbeeld gesteld voor ontwikkelingen elders:

‘Nu zou ik den Minister willen vragen of hij iets weet van de plannen van het Centraal Bureau voor Sociale Adviezen. Is dit bureau van plan

het instituut, dat nu met gemeentelijk en rijkssubsidie werkt in Amsterdam, uit te breiden ook naar de provincieplaatsen? Zoo neen, kan de Minister dit denkbeeld dan niet bevorderen en kan hij die vereeniging niet wijzen op de urgentie van een dergelijke regeling, met de toezegging dat, als zij hier en daar filialen wil stichten van dit zoo uitnemend werkend instituut, de Minister het verleenen van een hooger subsidie wil bevorderen? De toestand begint werkelijk te klemmen’ (kamerlid Mendels, Hand. II 1913/14, blz. 954).

In 1913 behandelde dit amsterdamse bureau 3831 zaken. In nog geen 2% werd geprocedeerd. Echtscheidingen en strafzaken werden doorverwezen naar het Bureau van Consultatie.

In 1915 behandelde het bureau reeds 7437 zaken, waarvan 31% arbeidszaken. In 1917 waren het er 8614 (jaarverslag 1915 en 1917, W. 9974 en 10274). Het bureau was open op werkdagen van 7-9 uur 's avonds en zaterdags van 2-4 uur. De hulp was geheel kosteloos. Een bewijs van onvermogen was niet vereist. Studenten, die zich daartoe hadden opgegeven, woonden de zittingen van het bureau bij. Zij namen ‘in het algemeen geen actief aandeel’ in de werkzaamheden. Prof. Paul Scholten, bestuurslid van het bureau, besprak met hen de gevallen die zich hadden voorgedaan (W. 9631, Hand. II, 1911/12, blz. 991 en Jaarverslag 1914).

Na 1932 komt er een neergang. De subsidies nemen af en daarmee de staf. Volgens het jaarverslag verminderde het aantal bezoekers, omdat de adviezen niet meer geheel gratis gegeven konden worden. In dat jaar verleende de gemeente een subsidie van ruim ƒ 18.000,- en het rijk ƒ 2.600,-. In 1932 werden nog 7086 zaken behandeld, in 1934 nog 5676, in 1935 4844 en in 1938, wanneer het bureau 25 jaar bestaat, slechts 4972. Het bureau heeft de oorlog niet overleefd. Het werd in 1942 gesloten (cf. Spigt en Westhoff 1974: 8).

In navolging van Amsterdam werd in Rotterdam op aandrang vanuit de gemeenteraad in 1917 een soortgelijk bureau opgericht (cf. A.B. 1919: 145, waar ook het reglement van dit bureau is afgedrukt). Het doel was ‘de oplossing te vinden van het ook in Nederland brandende vraagstuk van verbetering der rechtshulp aan on- en minvermogenden en van verlichting der voor die rechtshulp aan de Nederlandse Advocatuur opgelegde onvergolden diensten’ (jaarverslag 1918). Het bureau was vier avonden per week en op zaterdagmiddag geopend. Het ontving in dat jaar subsidie van gemeente (ƒ 7900,-) en rijk (ƒ 1500,-) en ontving ƒ 250,- aan cliënten-bijdragen. In het eerste jaar 1918 werden 3200 zaken behandeld. Het tweede jaar 4662.

Het bureau verleende aan ‘on- en minvermogenden’ kosteloos advies en verder rechtshulp in strafzaken in die gevallen waar de wet niet voorzag in de toevoeging van een raadsman. Ook werd bijstand verleend in geschillen voor de Raad van Beroep. Als toevoeging van een advocaat volgens de wettelijke regeling mogelijk was, werd als regel naar het Bureau van Consultatie of de President van de Rechtbank verwezen (cf. artt. 11-15 Reglement). Volgens het reglement kon de leiding van het bureau ‘volgens door hen te stellen regels, voor zoover dit mogelijk is zonder de werking te schaden, aan studenten der Nederlandsche Handels-Hoogeschool te Rotterdam gelegenheid geven om bij de werkzaamheden van het Bureau tegenwoordig te zijn’ (art. 17).

In 1919 waren vijf advocaten tegen ‘een vast jaarlijks honorarium’ aan dit bureau verbonden. Die advocaten werden steeds voor een jaar benoemd. Tussentijds ontslag was slechts mogelijk op eigen verzoek of na oplegging van een disciplinaire straf door de Raad van Toezicht van de plaatselijke Orde van Advocaten. Verder waren aan de staf enkele niet-juristen verbonden, die onder toezicht van een advocaat kantongerechtszaken behandelden. (In 1936 was de staf van het amsterdamse bureau net zo groot: vijf advocaten en een kantongerechtsgemachtigde).

In de jaren 1918-1931 schommelt het aantal door dit bureau behandelde zaken rond 8400 per jaar. Uit het boek ‘Geachte Confrère’ van F. Bordewijk, die vanaf 1918 advocaat-medewerker is geweest van dit rotterdamse bureau, kan worden opgemaakt dat het bureau in 1956 nog bestond (Bordewijk 1956: 55 en 152). Waarschijnlijk is dit bureau na de invoering van de Wet Rechtsbijstand aan On- en Minvermogenden (W.R.O.M.) in 1957 opgeheven.

Een in 1912 in Den Haag ondernomen poging een soortgelijk bureau op te richten mislukte (W. 9538). In 1931 en 1951 hadden dergelijke initiatieven in Den Haag evenmin succes (Montijn 1934: 267, W. 12359 en A.B. 1951, 239).

In Utrecht vindt in 1914 een andere ontwikkeling plaats. Het Bureau van Consultatie breidde de dienstverlening uit om te voorkomen dat de gemeente een bureau zoals in Amsterdam zou oprichten. Niet langer wordt een bewijs van onvermogen geëist. Er wordt nu niet meer alleen in civiele zaken toegevoegd, maar ook in strafzaken en in zaken van administratief en fiscaal recht. De plaatselijke balie nam dit initiatief in de overtuiging dat het Rijk en de gemeente zouden gaan subsidiëren. Zelf droeg zij ƒ 600,- bij in de kosten. Toen subsidiëring echter niet doorging, besloot ook de utrechtse Orde in 1921 de benodigde ƒ 600,- niet meer te verschaffen, waarna alles weer tot het niveau van vóór 1914 werd teruggebracht (A.B. 1922: 75).

De tweede aandachtsgolf vond net als de eerste zijn neerslag in preadviezen. In 1919 waren de preadviezen van de Nederlandse Advocaten Vereniging - inmiddels door advocaten uit alle plaatselijke balies in 1915 opgericht - gewijd aan de Kosteloze Rechtsbijstand. Preadviseur Seret, die zelf sinds de oprichting advocaat-medewerker was van het Amsterdams Bureau voor Rechtskundige Hulp en uit wiens preadvies wij ook veel gegevens hebben geput, kwam tot de conclusie dat

‘van overheidswege of met overheidssteun bureaux voor rechtskundige hulp worden opgericht, met gehonoreerde, deskundige adviseurs, en dat deze bureaux in dier voege over het rijk verdeeld worden, dat zij - binnen redelijke grenzen - voor ieder bereikbaar zijn’ (Seret 1919: 134)

De praktijk van de door advocaten in Bureaus van Consultatie gegeven kosteloze rechtsbijstand blijkt grote verschillen per arrondissement op te leveren. Zo oordeelt een commentaar in het Advocatenblad dat de regeling van de toevoeging van advocaten niet bevredigend werkt.

‘Bij den kleine man is in de latere jaren het denkbeeld gerijpt dat voor hem in vele gevallen geen recht te vinden is. Zijne belangen zijn vaak gering in het oog van de advocaten, geroepen om die belangen te behartigen; terwijl zulks in absoluuten zin veelal juist is, zijn die belangen relatief voor het rechtsbewustzijn der betrokkenen van het hoogste

gewicht. Dat wordt wel eens door de toegevoegde advocaten over het hoofd gezien’ (A.B. 1919: 113).

Het klinkt alsof hier een wetswinkelier anno 1975 aan het woord is. Men zou na dit korte overzicht van de tweede golf kunnen zeggen dat er niets nieuws onder de zon is. Men zou echter ook verbaasd kunnen zijn, hoe weinig vooruitgang er in de loop der tijd geboekt is. Dezelfde argumenten, dilemma's, voorstellen voor door de overheid betaalde advocaten en dezelfde bezwaren tegen zulke advocaten, kunnen worden beluisterd van 1911 tot 1975. Telkens blijkt de rechtshulp aan mindervermogenden er bij in te schieten. De geschiedenis van de rechtshulp aan mindervermogenden in Nederland in de periode 1919-1940 wordt gekenmerkt door een langzaam wegglijden van dit onderwerp uit de aandacht van regering en advocatuur en door het langzaam verminderen van de beschikbaar gestelde financiële middelen. Dit blijkt uit de volgende tabel A waarin per jaar is aangegeven hoe groot het bedrag is geweest dat de minister van justitie beschikbaar stelde voor de particuliere bureaus voor rechtshulp en de bureaus voor arbeidsrecht. Voor door toegevoegde advocaten verleende rechtshulp werd toen nog geen enkele vergoeding beschikbaar gesteld.

Jaar	Bedrag in guldens	Jaar	Bedrag in guldens	Jaar	Bedrag in guldens
TABEL A Subsidies vanwege de Minister van Justitie voor bureaus van rechtshulp 1913-1940
1913	ƒ 3000,-	1923	ƒ 9500,-	1933	ƒ 5610,-
1914	ƒ 3000,-	1924	ƒ 6200,-	1934	ƒ 5610,-
1915	ƒ 4000,-	1925	ƒ 6200,-	1935	ƒ 5610,-
1916	ƒ 4000,-	1926	ƒ 6200,-	1936	ƒ 4200,-
1917	ƒ 4000,-	1927	ƒ 6200,-	1937	ƒ 4200,-
1918	ƒ 6000,-	1928	ƒ 6200,-	1938	ƒ 4200,-
1919	ƒ 8500,-	1929	ƒ 6500,-	1939	ƒ 3780,-
1920	ƒ 8500,-	1930	ƒ 6600,-	1940	ƒ 1680,-
1921	ƒ 9500,-	1931	ƒ 6600,-
1922	ƒ 9500,-	1932	ƒ 6600,-

In de memorie van antwoord bij dit onderdeel van de begroting voor het jaar 1940 schrijft de minister van justitie:

‘Thans, nu nog dringender dan vroeger elke niet strikt noodzakelijk uitgave van den Staat zooveel doenlijk achterwege dient te blijven, heeft de ondergeteekende na overleg met den Minister van Financiën gemeend tot aanmerkelijke verlaging van den betrokken begrotingspost te moeten overgaan. Dat zulks het einde zou beteekenen van het bestaan der uit particulier initiatief voortgekomen, tot nog toe van Staatswege gesteunde bureaux, wil, gelet op het bovenstaande niet noodwendig voorkomen. Konden zij in betere tijden op betrekkelijke ruime leest worden geschoeid, thans zullen ook zij zich dienen aan te passen’ (M.v.A. blz. 38).

Rechtshulp aan mindervermogenden is blijkbaar een luxe artikel. De verstrekking ervan is sterk afhankelijk van maatschappelijke ontwikkelingen. Diskussie over rechtshulp is hierbij slechts één van de bepalende factoren

en zeker niet de meest doorslaggevende.

Niet alleen in Nederland, ook in andere landen blijkt 1919 het sleuteljaar te zijn van de tweede aandachtsgolf. Wel was er ook vlak vóór de Eerste Wereldoorlog al in veel landen een grote activiteit op dit punt. In 1913 werd in Neurenberg een conferentie belegd waaraan behalve de leden van het Verband der deutschen gemeinnützigen unparteiïschen Rechtsauskunftstellen en medewerkers van het Amsterdamse Bureau voor Rechtskundige Hulp ook vertegenwoordigers van dergelijke bureaus in Zwitserland en de Verenigde Staten (Legal Aid Society of New York) hebben deelgenomen. In Engeland wordt in 1919 een commissie in het leven geroepen om het systeem van de in forma pauperis procedure te herzien. Het rapport, verschenen in 1925, had tot gevolg dat de overheid voor het eerst geld beschikbaar stelde, zij het alleen nog maar voor de administratieve onkosten (Pollock 1975: 13). In Zweden werden in 1919 in vijftien steden rechtshulpbureaus geopend, gesubsidiëerd door de overheid. Deze bureaus gaven hulp van allerlei aard. Kosteloze rechtsbijstand in processen werd in datzelfde jaar mogelijk gemaakt door de Free Trials Act 1919 (Hellners, 1976).

In de Verenigde Staten werd de opkomende beweging voor rechtshulp sterk gestimuleerd door het verschijnen van het boek van R.H. Smith. Deze jonge advocaat publiceerde in 1919 een door de Carnegie Foundation mogelijk gemaakte studie over de gevolgen van het toenmalige rechtssysteem voor de arme bevolking. ‘Justice and the Poor’ werd een aanklacht tegen de beroepsgroep van advocaten en het systeem van rechtspleging.

‘The administration of American justice is not impartial, the rich and the poor do not stand on an equality before the law, the traditional method of providing justice has operated to close the doors of the courts to the poor and has caused a gross denial of justice in all parts of the country to millions of people’ (Smith 1919: 217).

Er was slechts een beperkt aantal advocaten die werkten voor rechtshulporganisaties. In 1917 waren er in 41 steden zulke organisaties die 62 full-time en 113 part-time advocaten in dienst hadden. Deze 41 organisaties behandelden in dat jaar 117.000 zaken (cf. Johnson 1974: 6). Het aantal organisaties breidde zich uit tot 61 in 1923 met een totaal van 150.000 zaken (Auerbach 1976: 58). De maatschappelijke ontwikkeling, die deze opleving van de aandacht voor rechtshulp beïnvloedde, was de grote stroom van immigranten naar Amerika die in de jaren 1914 tot 1919 een piek bereikte. Rechtshulp moest, naar de idee van Smith, de snelle sociale verandering in die tijd begeleiden: immigratie, urbanisatie en de groei van de werkende klasse. Auerbach schrijft over deze periode: ‘Preservation of a stable legal order amid a rapidly changing society was the dominant theme in the early history of legal aid’ (1976: 61). In de commentaren van vertegenwoordigers van de balie staat de amerikanisering van de buitenlanders, die nog niet bekend zijn met de spirit of the american institutions voorop; soms met de suggestie dat zonder deze amerikanisering de weg naar het bolsjewisme open stond (cf. Maguire 1928 geciteerd bij Auerbach 1976: 61).

Smith legde echter de nadruk op de onrechtvaardige behandeling van de laagste sociale klassen en niet primair op de integratie van buitenlanders. Hij ondervond sterke weerstand vanuit de balie:

‘Justice and the Poor has evoked public criticisms of the administration

of justice which are unfortunate particularly in this period of unrest. Its author is not free from some blame for this for his generalization have been frequently made for rhetorical effect’.

Zo verklaarde de toenmalige president van de New York Bar Assosation. Niettemin wijdde die Orde van Advocaten in 1920 haar jaarvergadering aan het onderwerp legal aid (de nederlandse balie in 1919!). Er wordt een speciale en later een permanente commissie voor rechtshulp in het leven geroepen. Smith zelf wordt hiervan van 1923 tot 1937 voorzitter (Johnson 1974: 7).

Net als in Nederland groeit de verlening van rechtshulp aan mindervermogenden in de jaren twintig. Maar de neergang manifesteert zich onder de gewijzigde economische omstandigheden van de crisis-jaren na 1929. Advocaten moesten aan hun eigen bestaan denken, ondernemingen gingen bankroet en cliënten, die niet bankroet gingen, beknotten hun uitgaven.

‘The legal profession was shocked to find out that when people began to trim expenses lawyers were one of the first services to be eliminated. Only the legal aid societies found their client tolls burgeoning; the rest of the profession was in a pronounced decline. The legal aid case load swelled from a total of 171.000 new cases in 1929 to 307.000 in 1932. Almost a doubling in the workload during the first three years of the depression. But financial support for legal aid did not keep pace. In fact, it dropped off. As a result the number of cases confronting legal aid societies so outstripped legal aid facilities that clients became tired of waiting and tired of inadequate service. For the rest of the decade the caseload actually declined’. (Brownell 1951: 168)

Zoals we ook reeds voor Nederland signaleerden betekende de economische depressie een vermindering van personeel en daardoor ook van cliënten. Hier ontstaat een paradox van de rechtshulp: als in een verslechterende economische situatie de bescherming van rechten door rechtshulp voor een zeer grote groep van mindervermogende burgers van groter belang wordt, worden de financiële en organisatorische middelen om aan deze behoeften te voldoen drastisch verminderd.

1.3 De derde aandachtsgolf: 1949-1957

De tweede wereldoorlog vroeg in de geallieerde landen de inspanning van burgers in alle rangen en standen. Het brengen van offers door ieder bevordert het ontstaan van een geest van samenhorigheid en grotere gelijkheid. Oorlogen hebben bepaalde effecten in egaliserende richting, zowel in inkomensverdeling als op ander gebied (cf. Wilenski 1975: hoofdstuk 4). Daarna was het onmogelijk volledig terug te keren naar het vooroorlogse systeem van maatschappelijke ongelijkheid. Ook op het gebied van de juridische hulpverlening was een terugkeer naar het systeem waar rechtzoekenden afhankelijk waren van de goede wil en goedgunstigheid van de advocatuur niet meer goed denkbaar. Ten aanzien van rechtshulp wordt een nieuwe politieke doelstelling aanvaard: het behoort tot de verantwoordelijkheid van de overheid ervoor te zorgen dat iedere burger zijn rechten gelijkelijk kan handhaven, zowel voor de rechter als buiten een proces. In Engeland werd deze

nieuwe politieke doelstelling het eerst gerealiseerd.

De drastische wijziging van het rechtshulpsysteem in Engeland vond zijn directe oorsprong in de omstandigheden van de tweede wereldoorlog. De oorlogsinspanningen immers leidden tot vele nieuwe regelingen en nieuwe sociale problemen voor burgers en voor militairen. Aan het begin van de oorlog werden overal Citizens Advice Bureaux opgericht. (Aan het eind van de oorlog waren er 1000 van deze bureaus die tezamen gedurende de oorlog 9.000.000 zaken behandelden). Een uitblijven van een herziening van het rechtshulpsysteem direct na de oorlog werd hierdoor welhaast onmogelijk (Abel-Smith en Stevens 1967: 316).

Hierbij kwam nog een tweede invloedrijke ontwikkeling. In 1937 was het echtscheidingsrecht verruimd, hetgeen leidde tot een stroom van echtscheidingen naar de advocatuur. Deze stroom werd door de oorlogsomstandigheden nog eens vergroot. Bovendien diende 2/3 van de balie in het leger.

‘As in many other spheres, the war led to improved provisions to meet needs which had long been disregarded in peacetime. The morale of the civilian population as well as that of the armed forces was regarded as essential to the war effort. Among the major worries of both categories were matrimonial problems. The Second World War, like the First, led to a sharp increase in the demand for divorces. Although the war inflation and wartime increases in wages raised many people above the rigid income limits of the poor persons' rules there was still a flood of divorce applications under the poor persons procedure. It became impossible to find enough solicitors to handle these cases’ (ibidem).

Het leger drong aan op de vorming van een ‘Services Divorce Department’ dat door de Law Society werd opgericht en advocaten in loondienst ging honoreren voor de behandeling van echtscheidings-procedures. Hiermee werd erkend dat rechtshulp een zaak van algemeen belang was, maar ook dat het als een recht van de burger en niet als een gunst beschouwd kon worden. Nog tijdens de oorlog werd een soortgelijk bureau opgericht voor niet-militairen die wilden scheiden. Hiermee was de weg geopend voor een betaling door de overheid van door advocaten verleende diensten (cf. Pollock 1975: 16; Abel-Smith en Stevens: 317).

In mei 1944 werd een departementale commissie ingesteld, die na overleg met de balie in mei 1945 met een voorstel kwam. De voornaamste punten van dit voorstel waren:

1.	rechtshulp werd voor alle rechterlijke colleges verzekerd;
2.	kosteloze rechtshulp zou niet beperkt blijven tot de zeer armen, maar uitgebreid worden tot een grotere groep; zij die niets konden betalen zouden volledig kosteloze rechtshulp ontvangen; van degenen, die wel iets konden betalen zou een eigen bijdrage worden gevraagd.
3.	men kon niet meer van de barristers and solicitors verwachten dat zij rechtshulp op vrijwillige basis zouden geven nu elke burger recht kreeg op rechtshulp;
4.	hoewel de overheid de kosten zou dragen, zou de organisatie niet in handen van een staatsorgaan maar in handen van de Orde van Adcocaten worden gelegd;
5.	aan de balie zou gevraagd worden een uitgewerkte organisatie en regeling

	te ontwerpen;
6.	de balie zou verantwoording moeten afleggen aan de Minister van Justitie voor de uitvoering van het Legal Aid Scheme,
7.	er zou een adviescommissie komen die de minister jaarlijks zou adviseren over de uitvoering van het Scheme en over algemene beleidszaken. Deze adviescommissie zou voornamelijk samengesteld moeten worden uit leken, die enige kennis op het betreffende gebied bezaten, aangevuld met enkele advocaten met praktische ervaring op het gebied van de rechtshulp;
8.	de term Poor Person zou vervangen moeten worden door de term Assisted Person; (Pollock 1975: 19).

In 1949 werd de op basis van dit advies uitgewerkte Legal Aid and Advice Act aangenomen. ‘Although it had also been subjected to rigorous scrutiny in Parliament it had at no stage become a matter of party politics. (.....) It was a truly national measure and has so remained’ (ibidem: 37).

Sinds 1949 brengt de Advisory Committee jaarlijks een verslag uit over de rechtshulpverlening onder deze wet, die in de loop der tijd enkele kleine wijzigingen heeft ondergaan. De wet is echter onder invloed van de vierde aandachtsgolf in 1972 volledig herzien.

Een niet beoogd en niet voorzien effect van deze engelse vooruitstrevendheid was dat in de Verenigde Staten de advocatuur na 1950 hevig in beweging kwam om een soortgelijke ‘socialisering’ van de advocatuur tegen te gaan. Het engelse systeem heeft een impuls gegeven aan de derde aandachtsgolf in de Verenigde Staten, zoals omgekeerd de vierde golf van de andere kant van de oceaan zou komen. In de periode 1949-1959 daalde in de Verenigde Staten het percentage grote steden, waar géén rechtshulpbureau was van 43% tot 21% (Johnson 1974: 9). Maar deze bureaus speelden slechts een marginale rol in de voorziening van de rechtshulp.

1.4 Nieuwe doelstellingen, oude middelen: het wetsontwerp Donker en de Wet van 1957

Er is géén rechtstreeks verband te constateren tussen het ontstaan van de nieuwe naoorlogse regeling in Engeland en in Nederland. Hier was de aanloop naar een nieuwe regeling al langer gaande. De maatschappelijke ontwrichting tijdens de oorlogsjaren was vergeleken met Engeland groter geweest, zodat een herziening van het rechtshulpsysteem pas later aan de beurt kwam. Toch was men vlak voor de oorlog en in de eerste twee jaren van de oorlog met het vraagstuk van herziening bezig geweest. In 1938 kwamen voor de eerste keer de voorzitters en secretarissen van alle Bureaus van Consultatie te Utrecht bijeen (A.B. 1938: 57). In 1939 en 1940 werden twee commissies van advocaten ingesteld ter bestudering van een herziening van het pro deo recht, waarvan de wettelijke regeling in 1936 gedeeltelijk was gewijzigd. De voorontwerpen van deze commissies zijn een basis geweest voor de na-oorlogse regeling (zie uitvoerig over deze commissies: Spigt en Westhoff 1974). In 1948 wordt door de N.A.V. een voorontwerp van wet voor een nieuwe regeling gepubliceerd (A.B. 1949: 82). Tenslotte wordt in 1953 een wetsontwerp door de minister van justitie aangeboden aan de Staten Generaal. Dat wetsontwerp was in grote lijnen gebaseerd op het voorontwerp van de N.A.V.

De nieuwe regeling ging uit van een nieuwe politieke doelstelling die rechtshulp zag als een tak van staatszorg. De overheid zou de rechtshulp aan on- en minvermogenden gaan bekostigen. Over deze nieuwe doelstelling bestond weinig verschil van mening. Het geschilpunt, dat de gehele periode van 1948-1958 de gemoederen heeft bezig gehouden, betrof de wijze waarop de overheid de nieuwe taak zou gaan uitvoeren. Het wetsontwerp Donker gaf hierbij de voorkeur aan speciale bureaus die door de overheid betaalde advocaten in dienst zouden nemen. Hierbij hadden de vooroorlogse particuliere Bureaus voor Rechtskundige Hulp aan on- en minvermogenden in Amsterdam en in Rotterdam ten voorbeeld gestaan. Minister Donker was zelf jarenlang bestuurslid geweest van het Rotterdamse Bureau (Hand I, 1953/54, blz. 2205). Men had zelfs nog geprobeerd deze bureaus her-opgericht te krijgen. Dit was in Rotterdam in 1948 wel, in 1951 in Amsterdam niet gelukt (A.B. 1951: 230). De instelling van een advocaat in dienst van een rechtshulpbureau werd het grote strijdpunt. Zou de nieuwe doelstelling met nieuwe middelen worden nagestreefd of zou men de bezwaren, die iedereen tegen het toen vigerende systeem van rechtshulp had, met oude middelen proberen op te vangen? Dit oude middel bestond uit dienstverlening door de zelfstandig gevestigde advocaten, waarnaar de rechtzoekenden zouden worden verwezen door de gereorganiseerde Bureaus van Consultatie.

Omdat ook heden ten dage dit strijdpunt actueel is en vele voor- en nadelen van de advocaat in loondienst in bijna identieke vormen worden gehoord, achten wij het van belang iets uitvoeriger in te gaan op de geschiedenis van het wetsontwerp Donker en de totstandkoming van de W.R.O.M. in 1957. In deze analyse zullen we ons afvragen in welk opzicht en in welke mate de geformuleerde doeleinden van de wet zijn verwezenlijkt. Tevens zullen we trachten een verklaring te geven van de gevonden discrepantie tussen doeleinden en resultaten van de W.R.O.M. We zullen daarbij letten op de middelen die de wetgever ter realisering van zijn doeleinden heeft aangewend. In dit verband vatten we de term ‘middelen’ in een ruime betekenis op: ook personen, groepen en organisatievormen worden onder deze term begrepen. We zullen bij dit middelen-onderzoek ook het debat, waarin de verschillende middelen tegen elkaar werden afgewogen in beschouwing nemen. Welke argumenten werden aangevoerd om de keuze van bepaalde middelen te verdedigen? Welke tegenargumenten? Door wie? In wiens belang waren de diverse elkaar bestrijdende argumentaties? Welke sporen zijn van deze discussies in de wet van 1957 terug te vinden? Tenslotte zullen wij constateren, dat de parlementaire discussie, wanneer die vanuit deze middelenoptiek onderzocht wordt, een verhelderend licht werpt op de beperkte realisering van de doelstelling van de wet. De verklaring voor de gevonden discrepantie tussen geformuleerde doeleinden en bereikte resultaten zal naar onze mening vooral gezocht moeten worden in de door Aubert gesignaleerde symbolische functie van wetgeving in het kader van de politieke besluitvorming (Aubert 1971: 61).

Doeleinden van het wetsontwerp

Op welke bezwaren in het bestaande systeem van rechtsbijstand trachtte het wetsontwerp-Donker een antwoord te zijn? Met andere woorden: welke

doeleinden ter verbetering van de toen geldende regeling, namelijk die van 1936, werden door het wetsontwerp-Donker - en later door de Wet 1957 - geformuleerd?

De Memorie van Toelichting van het wetsontwerp-Donker somde de volgende bezwaren op (Bijl. Hand. II. 1953/54, 3266):

a. ‘De last van de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden in civiele zaken wordt vrijwel geheel gelegd op de advocaten. De eerbiedwaardige traditie dat de advocaten het als een plicht behoren te beschouwen, hun diensten ten behoeve van onvermogenden kosteloos te verrichten, vormt echter geen hechte grondslag meer voor de bevredigende regeling van deze tak van sociale zorg.’

Dit bezwaar richtte zich dus tegen het ontbreken van een vergoeding aan de advocaat voor zijn ten behoeve van de onvermogende cliënt verrichte diensten.

b. Het tweede bezwaar werd gezien als een gevolg van het eerste:
‘Een gevolg van het feit, dat voornamelijk de balie op niet geheel verdedigbare gronden de last van de pro-deo procedures draagt, is het feit, dat deze pro-deo hulp beperkt pleegt te blijven tot de gevallen, waarin bijstand van een advocaat of procureur onontbeerlijk is, dat wil zeggen, tot procedures voor de rechterlijke colleges.’

Met andere woorden: dit bezwaar richtte zich tegen de beperkte omvang van de rechtsbijstand. De Memorie van Toelichting noemde als voorbeelden hiervan:

-	toevoegingen in kantongerechtsprocedures vinden slechts plaats in huurzaken en in arbeidszaken van enigszins grotere omvang;
-	toevoegingen in zaken voor administratiefrechtelijke colleges komen vrijwel niet voor;
-	rechtskundige bijstand buiten proces is thans voor onvermogenden vrijwel onbereikbaar;
-	artikel 69, eerste lid van de Advocatenwet dat bepaalt, dat de Bureaus van Consultatie ‘voorlichting’ kunnen verschaffen, is een dode letter gebleven.

c. Als volgend bezwaar noemt de Memorie van Toelichting de omslachtigheid van het systeem. De belanghebbende moet, nadat hij de vereiste verklaring van de burgemeester van zijn woonplaats heeft verkregen, twee verzoeken indienen: het eerste bij het Bureau van Consultatie tot toevoeging van een advocaat; heeft dit bureau de zaak onderzocht en de advocaat toegevoegd, dan wordt door deze namens de aanvrager een tweede verzoek ingediend bij de rechtbank om toegelaten te worden tot de kosteloze procedure; in de prodeo kamer van de rechtbank vindt eenzelfde onderzoek plaats als door het bureau gehouden is, althans in theorie: in de praktijk beperkt het onderzoek zich tot een financiële controle, welke zo goed als nooit tot weigering van de gratis-admissie verlening leidt. Eerst nadat door de rechtbank vergunning is verleend kosteloos of tegen verminderd tarief te procederen, kan de toegevoegde advocaat met de eigenlijke processuele werkzaamheden voor zijn cliënt beginnen.

De Memorie concludeerde dan ook:

‘Het hoeft dan ook geen betoog, dat deze dubbele voorbehandeling een verspilling van tijd en werkkracht medebrengt.’

d. De laatste tekortkoming aan de regeling van 1936 is volgens de Memorie

de gebrekkige differentiatie tussen onvermogenden en minvermogenden. Tot de minvermogenden rekende men die personen die geacht werden de helft van de verschuldigde kosten te kunnen betalen; onvermogenden konden kosteloos procederen. Nu was in de praktijk gebleken, dat het aantal procedures tegen half tarief slechts een gering percentage van het aantal toevoegingen bedroeg. De Memorie vervolgt daarom met te stellen, dat

‘zeer vele minvermogenden, die niet in staat zijn tot betaling van juist de helft der proceskosten en dus thans kosteloos procederen, zeer wel in staat zouden zijn tot het betalen van een kleine bijdrage.’

Om deze vier belangrijke bezwaren te ondervangen, stelde minister Donker voor om:

1.	de balie van de last van het zonder vergoeding verlenen van rechtsbijstand aan on- en minvermogenden te ontheffen;
2.	de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden in volle omvang te verlenen,
3.	het systeem van de rechtsbijstand een eenvoudiger opzet te geven,
4.	een meer genuanceerd tarief voor de geboden rechtsbijstand op te stellen.

Het moge duidelijk zijn, dat van deze vier voorstellen de twee eerste de belangrijkste waren voor een verbetering van de situatie anno 1953: de advocaten worden van hun moeilijk te verteren ereplicht bevrijd; de rechtzoekenden krijgen rechtsbijstand in volle omvang.

Daarom beperken we ons tot deze twee en komen de andere twee doeleinden slechts zijdelings aan de orde.

Bij de totstandkoming van de Wet van 1957 is er over deze twee hoofddoelstellingen nimmer verschil van mening geweest tussen de regering en de parlementsleden of de parlementsleden onderling. Wanneer we dan ook het wetsontwerp-Donker met de Wet van 1957 op het punt van de doelstellingen vergelijken, kunnen we constateren dat daarover, op enkele redactionele puntjes na, overeenstemming bestond. Zoals het wetsontwerp in de artikelen 2, 24 en 25 een uitbreiding van de rechtshulp en een vergoeding daarvoor van staatswege formuleerde, deden de artikelen 2, 23 en 25, lid 1 dat in de Wet van 1957.

Resultaten van de Wet van 1957

In hoeverre is de door de Wet van 1957 beoogde uitbreiding van de kosteloze rechtshulp gerealiseerd?

Het aantal toevoegingen is duidelijk gestegen. In de periode 1948-1956 schommelde het jaarlijkse aantal toevoegingen door de Bureaus van Consultatie tussen de 13.000 en 17.000 (A.B. 1953: 377 en 1958: 596). Na de invoering van de nieuwe wet steeg dit jaartotaal van ruim 18.000 in 1958 tot 23.000 in 1965. De cijfers van na 1965 geven het volgende beeld:

1966	27.500 toevoegingen	1970	44.273 toevoegingen
1967	31.299 toevoegingen	1971	52.809 toevoegingen
1968	36.732 toevoegingen	1972	61.590 toevoegingen
1969	40.859 toevoegingen
Bron: 1e rapport commissie Boekman 1972: 24 en 40; A.B. 1974: 169.

Uit de jaarverslagen van de Bureaus van Consultatie blijkt dat het totaal aantal toevoegingen in 1974 de 80.000 naderde. Vooral de laatste jaren is

er sprake van een opvallende stijging. Toch kan uit deze cijfers niet geconcludeerd worden dat de beoogde uitbreiding van de rechtshulp volledig werd bereikt.

Ten eerste heeft 60 à 70% van de toevoegingen betrekking op familiezaken (Boekman 1972: 29). De groei van het aantal toevoegingen komt ook grotendeels voor rekening van dat soort zaken (A.B. 1974: 170). Het aandeel van de arbeids- en huurzaken is slechts gering en blijft in de loop der jaren vrijwel constant: samen 10 à 15% van het totaal der toevoegingen.

Ten tweede blijkt ‘dat het merendeel van de toevoegingen betrekking heeft op zaken, waarin voor de gewone rechter dient te worden geprocedeerd of althans kan worden geprocedeerd’ (Boekman 1972: 30). Zaken voor de Raden van Beroep en dergelijke zijn in de praktijk buiten schot gebleven. Ook bij de zaken voor de Kantonrechter nemen kosteloos gevoerde procedures een zeer bescheiden plaats in: circa 2% (ibidem: 26).

Tenslotte is van een op preventie gerichte adviespraktijk van de Bureaus van Consultatie, zoals door de wetgever was beoogd, weinig of niets terecht gekomen (cf. ibidem: 105).

Middelen

Hoe is deze beperkte werking van de Wet van 1957 te verklaren?

Voor het antwoord op die vraag wenden we ons tot de middelen die de wetgever heeft willen hanteren om zijn doelstellingen te verwezenlijken. Zoals hierboven al is opgemerkt, verstaan we hier onder middelen meer dan in het gewone spraakgebruik: ook instanties, procedures, organisatiestructuren, groeperingen, kortom alle mogelijke manieren waarop de wetgever zijn doelstellingen heeft trachten te bereiken. Bestond er bij de wetgever met betrekking tot de doelstellingen géén verschil van mening, ten aanzien van de middelen was dat wel het geval. En zelfs in zo'n sterke mate, dat het tot 1957 duurde, voordat de wet het Staatsblad bereikte.

Om welke uiteenlopende zienswijzen aangaande de middelen ging het en door wiens zienswijze en belangen waren de diverse argumenten geïnspireerd? Wiens opinies kunnen in de uiteindelijke keuze worden teruggevonden?

Aan de hand van deze vraagpunten, die uiteraard nauw met elkaar samenhangen, zullen we het parlementaire debat volgen, zoals dat tussen de indiening van het wetsontwerp-Donker in 1953 en de uitvaardiging van de Wet van 1957 plaatsvond. Bovendien zullen we ter verduidelijking van de diverse parlementaire standpunten af en toe de interne discussies, zoals die in de kring der advocaten gevoerd werden, in ons onderzoek betrekken.

Welke middelen nu werden in het wetsontwerp-Donker geformuleerd om haar doeleinden te verwezenlijken? In de Memorie van Toelichting, die het wetsontwerp vergezelde, gaf de minister zeer duidelijk het perspectief van waaruit hij de problematiek van de rechtshulp tot een oplossing wilde brengen.

‘In het bijgaand ontwerp is er naar gestreefd al deze bezwaren te ondervangen en - met het alles beheersend belang van de justiciabelen als uitgangspunt - een regeling te scheppen, die deze tak van sociale zorg uitbreidt en de beste waarborgen biedt voor een deskundige en econo-

mische behandeling.’ (M.v.T., blz. 6. cursivering van ons)

En enige regels verder:

‘Uitgangspunt voor een dergelijke organisatie vormden de reeds lang te Amsterdam en Rotterdam gevestigde bureau's van rechtsbijstand, particuliere instellingen zonder op de wet gegronde bevoegdheden, die, voordat de ongunst der tijden hun werkingssfeer belangrijk deed inkrimpen, met gemeentesubsidie een groot deel van het pro-deo werk in die arrondissementen op voortreffelijke wijze verzorgden.’

Uit de organisatorische uitwerking van het wetsontwerp blijkt dat ‘het belang der justiciabelen’ inderdaad de leidraad is geweest. Want hoe stelde minister Donker zich zo'n organisatie van rechtsbijstand voor? In ieder arrondissement zou een bureau voor rechtsbijstand aan on- en minvermogenden komen. Het zou gevestigd worden in de plaats waar de rechtbank zetelde; maar om de rechtshulpzoekende ‘tegemoet te komen’ zou het in andere gemeenten zitting kunnen houden. Van deze mogelijkheid zou door ieder bureau gebruik gemaakt kunnen worden, al naar gelang de behoefte van het desbetreffende arrondissement.

Het bestuur dat met de leiding van het bureau belast zou worden, zou samengesteld worden uit personen, die uit hoofde van hun functie bekend waren met de problemen van de kosteloze rechtsbijstand. Voorgesteld werd daarom het bestuur te laten bestaan uit de volgende personen:

de president van de rechtbank, een aan te wijzen kantonrechter uit het arrondissement, en de Deken van de Orde van Advocaten.

Om de groep justiciabelen binnen het gezichtsveld van de bureaus te brengen, zouden nog twee bestuursleden worden toegevoegd door het gemeentebestuur van de hoofdplaats van het arrondissement. Het eerste lid zou moeten komen uit de kring van het gemeentebestuur of gemeentelijke instanties. Als mogelijke personen noemt de Memorie van Toelichting de wethouder van sociale zaken en de directeur van de dienst voor maatschappelijke zorg. Het tweede lid, afkomstig uit werknemerskringen, zou zo ‘in zekere zin de justiciabelen vertegenwoordigen’. (M.v.T., blz. 6).

Dit bestuur, dat dus uit vijf personen zou moeten bestaan, zou op voordracht van de Raad van Toezicht tenminste vier advocaten en twee plaatsvervangende advocaten moeten aanwijzen als medewerkers. Aan deze advocaten, die om de tijd van drie jaar benoemd werden, werd als eis gesteld dat ze minimaal drie jaar dat beroep hadden uitgeoefend.

De Memorie van Toelichting licht deze laatste eis als volgt toe:

‘Het is gewenst, dat de medewerkers der bureau's, die advocaat en procureur zijn, als zodanig over ervaring beschikken; het pro-deo werk, gelijk wel wordt voorgesteld, geheel aan jongeren toe te vertrouwen, verdient geen aanbeveling, daar dan de waarborg voor een deugdelijke behandeling zou ontbreken.’ (M.v.T., blz. 7).

In bijzondere gevallen overigens zou van deze regel kunnen worden afgeweken.

Het lag in de bedoeling van het wetsontwerp dat de advocaten slechts een gedeelte van hun tijd aan het werk van de bureaus voor rechtsbijstand zouden besteden. Daarnaast zouden ze hun eigen praktijk moeten voortzetten om voldoende contact te onderhouden met hun confrères. De minister was namelijk bang dat, wanneer de advocaten aan bureaus voor rechtsbijstand

zouden zijn verbonden zonder eigen praktijk, zij niet meer als lid van de balie beschouwd zouden worden. Dit zou dan ingaan tegen de bedoeling van de minister ‘de on- of minvermogende justiciabelen dezelfde bijstand te verschaffen, die de betalende cliënt geniet, namelijk die van een “vol” advocaat.’ (ibidem). Naast deze advocaten-medewerkers zouden er een of meer deurwaarders of kandidaat-deurwaarders worden benoemd.

Deze zouden niet alleen ingeschakeld kunnen worden bij typische deurwaarderswerkzaamheden, maar zouden ook toegevoegd kunnen worden aan degenen, die rechtsbijstand nodig hadden in een kantongerechtsprocedure. In dergelijke procedures, waar rechtsbijstand niet is voorgeschreven, zou de bijstand van een deurwaarder vaak voldoende zijn.

Wanneer en hoe zou rechtshulp volgens het wetsontwerp verleend moeten worden?

We laten weer de Memorie van Toelichting op het ontwerp aan het woord:

‘Degene die om rechtsbijstand verzoekt, wordt op de zitting van het bureau ontvangen en zo mogelijk terstond geholpen, bijvoorbeeld voor eenvoudig advies of door schikking na oproeping van partijen in een geschil. Voor procederen of ander werk van meer ingewikkelde aard, zoals het ontwerpen van overeenkomsten, het opstellen van requesten, het treffen van regelingen met crediteuren, wordt een medewerker van het bureau aangewezen om verzoeker bij te staan. Deze aangewezen medewerker van het bureau behandelt alsdan de zaak op zijn eigen kantoor en op dezelfde wijze als ware de rechtzoekende een betalende cliënt.’ (M.v.T., blz. 6).

De beslissing of degene die om de rechtsbijstand verzocht voor kosteloze hulp of hulp tegen geringe vergoeding in aanmerking kwam, zou door het bureau zelf genomen moeten worden aan de hand van artikel 9 wetsontwerp:

‘Rechtsbijstand wordt slechts verleend aan hen, die naar het oordeel van het bureau op grond van de voorhanden gegevens niet in staat zijn de krachtens de geldende tarieven voor de verdediging hunner belangen verschuldigde kosten te voldoen en wier verzoek niet klaarblijkelijk van elke grond is ontbloot en wier belang de te verrichten arbeid rechtvaardigt.’

De beslissing van het bureau al dan niet rechtshulp te verlenen, zou tevens een beslissing inhouden omtrent de gratis-admissie verlening.

In de voorgestelde organisatie werd de taak van de pro-deo kamer van de rechtbank overgenomen door de bureaus.

De medewerkers van de bureaus en hun plaatsvervangers zouden van staatswege een vergoeding ontvangen. Als contra-prestatie voor de verleende diensten kon het bureau haar cliënten een redelijke vergoeding in rekening brengen. Hierbij moest dan gelet worden op de geldelijke omstandigheden van de cliënt, de aard en omvang der verrichte werkzaamheden en het resultaat.

Kenmerkend voor het perspectief van de rechtzoekende, dat in het ontwerp-Donker de boventoon voerde, waren de argumenten waarmee deze contra-prestatie verdedigd werd en vooral de volgorde daarvan:

‘Weliswaar zal dit van de minvermogende gevraagde offer in de meeste gevallen slechts uiterst gering kunnen zijn, doch het zal het psychologisch nuttig effect hebben, dat betrokkene gevoelt niet geheel van de

welwillendheid van het bureau afhankelijk te zijn.’ (M.v.T., pag. 6).

Hierna volgde pas het argument om de proceslust tegen te gaan.

Ook met betrekking tot de middelen week het wetsontwerp weinig af van de eerder genoemde voorstellen van de advocatenvereniging.

Het credo dat in het wetsontwerp-Donker beleden werd, was al in 1948 geformuleerd door de advocaten:

‘In het thans aangeboden ontwerp is er naar gestreefd, al deze bezwaren te ondervangen en - met het belang van de prodeaan als alles beheersend uitgangspunt - een regeling te scheppen, die deze tak van sociale zorg uitbreidt en daarin op de doeltreffendste en meest economische wijze voorziet. Daarbij is niet geschroomd, instellingen, die in dit kader niet of niet meer passen, te doen verdwijnen en nieuwe in het leven te roepen.’ (A.B. 1948: 92).

Bovendien nam het wetsontwerp het grootste deel van de uitwerking van dit uitgangspunt over.

Er waren echter enkele belangrijke punten van verschil.

Deze betroffen de samenstelling van de bureaus, de uitsluiting van jonge advocaten en de advocaten die weliswaar geen medewerker van het bureau waren, maar toch af en toe een onvermogende rechtsbijstand wilden verlenen (cf. A.B. 1954: 6-8).

Reactie van de balie

In januari 1954, enkele maanden na indiening van het wetsontwerp, wijdde de Nederlandse Orde van Advocaten daaraan een speciale vergadering. Scholten pleitte in zijn advies voor die vergadering voor aanvaarding, mits het bureau een autonoom advocatenlichaam zou zijn, voor jonge advocaten de mogelijkheid geopend werd bij de bureaus te assisteren en bovendien de positie van de advocaat, niet-medewerker van het bureau, in gunstige zin zou worden herzien.

De grote meerderheid van de druk bezochte vergadering verklaarde het wetsontwerp echter onaanvaardbaar!

Om een indruk te geven, dat het verzet tegen het wetsontwerp op de vergadering vrij algemeen was, geven wij de volgende impressie van de bijeenkomst:

‘Na de inleiding sprekers zonder tal. Nauwelijks een enkel woord ten gunste. Critiek op onderdelen, critiek op het principe. Sprekers, die - verheven en wat zwevend en stralend - als onder schutspatroon de eretitel van “Avocat des pauvres” en “beschermer van weduwen en wezen” zich niet wensten te laten ontnemen en zich “noodgedwongen” niet wensten te laten degraderen tot enkel maar advocaat der gefortuneerden. Geen bijval, geen waardering, nu en dan slechts een nuchter woord van de Deken, teneinde nog énige olie op de golven te storten. En dat alles in het bijzijn van een ministerieel afgezant, die met een, toch wel vriendelijke, aandachtigheid het ontwerp in stukken hoorde slaan en de brokstukken welhaast bij acclamatie in de prullemand zag verdwijnen.’ (A.B. 1954: 39)

Aan het slot van de vergadering gaf een overweldigende meerderheid een bevestigend antwoord op het vraagpunt:

‘Is het gewenst er naar te streven dat - in stede van het Regeringsontwerp - een regeling tot stand komt die de ganse Balie, voorzover zij dat wenst, betrokken laat bij de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden?’

Daarmee was tevens het oude middelenpakket van de advocaten gegeven. Een commissie die door de Orde van Advocaten ingesteld was om een adres op te stellen aan de Tweede Kamer, waarbij het wetsontwerp ontraden werd, omschreef dat oude middelenpakket als volgt:

‘De Commissie is dan ook na nauwgezette overweging tot de conclusie gekomen, dat de voorkeur moest worden gegeven aan een nieuw ontwerp van wet, waarbij de bezoldiging van toegevoegde advocaten en procureurs wordt geregeld met behoud overigens zoveel mogelijk van de bestaande toestand.’ (A.B. 1955: 361, cursivering van ons.)

De vaste commissie voor justitie

De storm van kritiek die het wetsontwerp in de kringen van de balie oogstte, vond weerklank in de Vaste commissie voor justitie van de Tweede Kamer. De leden van deze kamercommissie waren het in meerderheid eens met de advocaten dat dìt wetsontwerp geen wet mocht worden: tenminste voorzover het de middelen betrof waarmee het wetsontwerp haar doeleinden wilde verwezenlijken. Maar zoals reeds eerder vermeld, met de doeleinden zelf: afschaffing van het pro-deo karakter en uitbreiding van deze rechtsbijstand, kon de commissie zich van harte verenigen.

De argumenten waarmee de meerderheid van de commissie zich tegen de voorgestelde organisatie van de gratis rechtsbijstand verzette, waren vrijwel identiek aan die van de balie. Wanneer we deze argumenten hier gaan bespreken, hebben we daarvoor twee redenen. In de eerste plaats werden de argumenten nu op het hoogste politieke niveau, namelijk door parlementariërs gehanteerd. In de tweede plaats kunnen we ze contrasteren met tegenargumenten, waarmee een minderheid van de kamercommissie in grote lijnen het wetsontwerp en daarmee het perspectief van de rechtzoekenden verdedigde.

De meerderheid van de commissie wilde dat ‘het bestaande systeem, waarbij de rechtsbijstand niet wordt verleend door een bureau, doch door een individuele advocaat, in verbeterde vorm gehandhaafd werd.’

Op zichzelf was dit een onjuiste formulering van de strekking van het wetsontwerp, want ook volgens het ontwerp zou de rechtsbijstand door individuele advocaten, verbonden aan bureaus, worden verleend. Het komt ons voor, dat reeds in de tegenstelling, die door de woorden ‘individueel’ versus ‘bureau’ werd gesuggereerd een zekere afkeer voor het wetsontwerp werd uitgesproken. In de omvangrijke literatuur, die door de advocaten over het onderhavige onderwerp is geproduceerd, hebben wij geen soortgelijke tegenstelling ontmoet tussen ‘een advocaat die de praktijk alléén uitoefent’ versus ‘een advocaat die verbonden is aan een advocatenkantoor’. Toch zou dan ook deze tegenstelling ‘geconstrueerd’ moeten kunnen worden.

De belangrijkste stelling, die de voorstanders van handhaving van de bestaande regeling, maar nu mèt honorering van de advocaten, in geweer brachten, was dat de hele balie aan de rechtsbijstand aan onvermogenden moest

kunnen deelnemen, want

‘alleen op deze wijze kan naar hun (de meerderheid van de commissieleden) mening een individuele behandeling van iedere justiciabele, onverschillig of deze al dan niet vermogend is, worden bereikt. Door de samenbrenging van alle kosteloze zaken in één bureau en de behandeling van al deze zaken door de weinige medewerkers van dit bureau, zal, naar zij vreesden, de positie van de justiciabelen niet verbeteren, eerder achteruitgaan.’ (Voorlopig Verslag, Bijl. Hand. II 1955/56, 3266, nr. 4, blz. 2.)

Deze achteruitgang zou dan vooral te wijten zijn aan een drietal met elkaar samenhangende factoren.

1. De vermindering van de belangstelling van de bureau-advocaat voor de rechtzoekende. De advocaat-medewerker zal bij de verdeling van zijn arbeidstijd tussen de bureau-zaken en zijn particuliere praktijk relatief meer aandacht schenken aan zijn particuliere cliënten, omdat hij na beëindiging van zijn functie bij het bureau weer volledig op hen zal zijn aangewezen.

Dit argument moet voor hen, die een aantal jaargangen van het Advocatenblad op het punt van de pro-deo rechtsbijstand hebben nageslagen, nogal verrassend zijn. Zo werd op meerdere plaatsen (bijv. A.B. 1954: 183) door leden van de balie immers gesteld dat aan pro-deo zaken evenveel aandacht en moeite werd besteed als aan gehonoreerde zaken. Het getuigt daarom van een inconsequentie om in zekere zin het tegenovergestelde te beweren voor het geval dat de gratis rechtsbijstand verlenende advocaat hiervoor van rijkswege een vergoeding zou gaan ontvangen.

De eerdergenoemde minderheid van de kamercommissie kon slechts ten dele met deze kritiek meegaan. Met de grondgedachte van het ontwerp gingen zij akkoord evenals met de oprichting van de bureaus per arrondissement. Zij meenden echter wel dat het ontwerp op een enkel punt anders geïnterpreteerd moest worden. Zij wezen er op dat de tekst van het ontwerp de inschakeling van een groot aantal advocaten toeliet en dat van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt moest worden, wellicht tegen de bedoeling van de minister in. De reden hiervoor was dat deze leden bang waren dat bij deelname van een klein aantal advocaten de ‘bureau's het monopolie worden van een kleine kring advocaten: ouderen, die meestal reeds een ruime praktijk hebben; en enkele bevoorrechte jongeren.’

Hoewel deze leden niet bevreesd waren voor ‘verambtelijking’ van de rechtsbijstand, omdat ook in het ontwerp de advocaten een eigen kantoor hadden en daar de pro-deo zaken behandelden, meenden ze toch dat er nog een tweede reden was om de pro-deo rechtsbijstand over een groot aantal advocaten te verdelen. Ze wezen daarvoor op de aard van de pro-deo zaken. Deze zaken, zo had de praktijk uitgewezen, bestonden voor het merendeel uit eenvoudig oplosbare familierechtelijke problemen als echtscheidingen, alimentaties, vaderschapsacties. Zou nu een gering aantal medewerkers dit soort zaken behandelen, dan zouden deze misschien te onpersoonlijk te werk kunnen gaan.

Komen de meerderheid en de minderheid van de commissie hier tot een min of meer gelijkluidende conclusie (meerderheid: alle advocaten bij de gratis rechtshulp; minderheid: veel advocaten), de gehanteerde argumenten (meerderheid: de ambivalentie van de bureau-advocaat; minderheid: vrees

voor monopolisering en de aard van de pro-deo zaken) lopen nogal uiteen!

2. In de vele gevallen

‘dat beide procespartijen rechtsbijstand van het bureau nodig hebben, zal deze gang van zaken er toe kunnen leiden, dat de bij velen toch reeds bestaande indruk, dat alle advocaten “onder één hoedje spelen”, wordt versterkt. Het vertrouwen van de justiciabelen in degenen, die tot hun bijstand zijn aangewezen, zal er in elk geval door kunnen dalen, hetgeen aan die rechtsbijstand zelf afbreuk zal kunnen doen.’ (Verslag, pag. 2.)

Het is interessant te constateren hoe hier met een zekere vanzelfsprekendheid, als was het een gegeven, het gebrek aan vertrouwen van vele burgers in de advocatuur werd genoemd. Verontrusting over dat gebrek aan vertrouwen bestond er bij deze commissieleden, dragers van het perspectief van de balie, kennelijk niet. Men zag er tenminste uitsluitend een argument in om zich tegen de voorgestelde bureaus te verzetten, op grond van een bezwaar dat overigens formeel al door artikel 16 van het ontwerp was ondervangen. Pogingen om het vertrouwen van de onvermogende rechtzoekenden in de balie te herwinnen, werden niet bepleit. De commissiemeerderheid gaf eerder blijk van berusting in die situatie, toen men, naar aanleiding van de bestaande bureaus van vakorganisaties en verenigingen het volgende opmerkte:

‘Steunt men deze (particuliere) bureau's, dan wordt het voortbestaan en de uitbreiding daarvan mogelijk gemaakt, met het gevolg, dat een grote groep van on- en minvermogenden zal worden geholpen door personen, in wie zij het meeste vertrouwen hebben.’ (Verslag, blz. 3. cursivering van ons)

3. Het wetsontwerp komt niet voldoende tegemoet aan de behoefte aan vrije keuze. Dit argument werd in het Verslag als volgt verwoord:

‘In beginsel behoort huns inziens (de meerderheid van de commissie) iedere rechtzoekende, ook de onvermogende, zelf zijn advocaat te kunnen kiezen, zoals hij in beginsel ook zelf zijn dokter kan kiezen. Bij de huidige toestand, waarbij de Overheid geen vergoeding toekent, doch de advocaten hun diensten gratis verlenen, kan van vrije keuze geen sprake zijn, daar bepaalde advocaten dan al spoedig overbelast zouden geraken en de last zeer ongelijk verdeeld zou worden. Vergoedt men daarentegen tegen een redelijk, zij het ook bescheiden bedrag, voor deze hulp, dan kan men aan de rechtzoekende ook toestaan, eventueel binnen zekere grenzen, om zich te wenden tot degene, in wie hij het meeste vertrouwen heeft. Wie geen voorkeur heeft, kan een raadsman volgens toerbeurt toegewezen krijgen.’ (Verslag, blz. 2)

Het argument van de vrije keuze van de rechtzoekende heeft in de discussie over de gratis rechtsbijstand een opmerkelijke geschiedenis. Opmerkelijk omdat de vrije keuze tot 1954 vrijwel geen rol speelde, want noch bij het voorstel van de Nederlandse Advocaten Vereeniging van 1942 (A.B. 15 april 1942, 57), noch bij haar voorstel van 1948 (A.B. 15 maart 1948: 83) werd dat argument te berde gebracht. Pas sinds de eerder genoemde vergadering van de Nederlandse Orde van Advocaten van januari 1954 werd het argument van de vrije keuze met volle kracht gehanteerd en algemeen als een van de belangrijkste punten van kritiek beschouwd.

Voor de minderheid van de kamercommissie telde het argument van de vrije keuze nauwelijks. Zij had daar een reden voor:

‘Ook thans geldt in theorie, dat geen vrije keuze bestaat zonder dat dit tot ernstige bezwaren aanleiding heeft gegeven. Hoofdzaak achtten zij (de minderheid) het geven van een waarborg, dat de zaken goed behandeld worden.’ (Verslag, blz. 3-4)

Concluderend kunnen we zeggen dat de meerderheid van de commissie zich bij het probleem van de vrije keuze refereerde aan een uitgangspunt dat voor de groep der onvermogenden (nog) nauwelijks relevant was, terwijl de minderheid zich hierbij kort en bondig beriep op de bestaande praktijk.

Niet alleen de positie van de rechtzoekenden zou door het aannemen van het ontwerp-Donker achteruitgaan, ook zou het ontwerp voor de advocaten, niet-medewerkers van de bureaus, grote nadelen met zich meebrengen, aldus het betoog van de commissie-meerderheid. Het zouden vooral de jonge advocaten zijn die de nadelen zouden ondervinden.

De commissieleden waren het er over eens, dat door de stageverordening, die in 1955 door de Nederlandse Orde van Advocaten was uitgevaardigd, de bezwaren van minister Donker tegen inschakeling van jonge advocaten, ondervangen waren.

Het kernpunt van deze verordening was, dat juristen die advocaat wilden worden, drie jaar lang als stagiaire onder toezicht van een patroon, een ervaren advocaat, moesten werken. Deze stagiaires moesten in beginsel kantoor houden bij hun patroon, die ‘gehouden is de stagiaire passende arbeid te verschaffen.’

Omdat deze regeling in een deskundig toezicht op jongere advocaten voorzag, deelde de commissie het bezwaar van de minister niet en wilde ze de jonge advocaten ook bij de rechtsbijstand betrekken.

Illustratief voor de concurrerende visies op de gratis rechtsbijstand zijn de opmerkingen die in het Verslag gemaakt zijn over de rechtskundige bureaus van verenigingen.

De meerderheid van de commissie had niets dan lof voor deze bureaus: ze zijn door vrije zelfwerkzaamheid tot stand gebracht, bezitten doorgaans specifieke deskundigheid van de rechtsproblematiek van de onvermogenden en genieten bij hen een groot vertrouwen. Dat vertrouwen kwam hierboven al ter sprake.

Onze aandacht richt zich nu op het gespecialiseerde karakter van deze bureaus. Waarin waren deze bureaus gespecialiseerd? Genoemd werden het arbeidsrecht, het huurrecht en de sociale wetgeving.

De leden van de meerderheid waren er van overtuigd dat door de bureaus van de verenigingen in de leemte op deze gebieden was voorzien. Sterker nog, de nieuwe bureaus van het wetsontwerp zouden de al bestaande wel eens concurrentie kunnen aandoen:

‘Deze leden (de meerderheid) meenden, dat de ontwikkeling van de bureau's, opgericht door organisaties ten behoeve van haar leden, behoort te worden bevorderd in plaats van tegen gegaan. Zij achtten het onjuist, dat de Staat regelend en organiserend zal optreden waar de gemeenschap reeds in staat is gebleken een eigen organisatie op te bouwen.’ (Verslag, blz. 3)

Deze opvatting kan ons inziens ook voor Nederland geen stand houden. Hier-

voor kwam reeds de moeizame financiering van deze bureaus ter sprake. Dit probleem was kennelijk ook deze commissieleden niet ontgaan (cf. ‘soms met grote offers in stand gehouden’, Verslag, blz. 2). Toch was het mede deze visie op de particuliere bureaus die voor deze commissieleden argumenten leverde om zich tegen het wetsvoorstel te verzetten!

De minderheid van de commissie die, zoals we gezien hebben, het in grote lijnen met de oprichting van de nieuwe bureaus eens was, pleitte voor een zekere integratie tussen de voorgestelde bureaus en die der verenigingen. Zo stelden deze leden voor, om bijvoorbeeld de advocaten van de bureaus van de verenigingen tevens als medewerkers aan de nieuw in te stellen bureaus te verbinden. Voor deze leden vormden de bureaus van de verenigingen juist het model waaraan de nieuwe bureaus zich zouden moeten spiegelen. Onder verwijzing naar de rechtspraktijk van de verenigingsbureaus vroegen zij zich af, of het wetsontwerp zich, ondanks de bewoordingen van ‘rechtshulp in volle omvang’ toch niet te veel concentreerde op de civielrechtelijke procedures. Zouden bijvoorbeeld de administratiefrechtelijke procedures en de adviezen bij de nieuwe bureaus wel voldoende aandacht en kundigheid ontmoeten?

Tot slot vormen de argumenten voor en tegen de brede bestuursopbouw van de op te richten bureaus een goede illustratie van de verschillende visies op de rechtsbijstand. De minderheid was het van harte eens met het voorstel van minister Donker om door middel van het bestuur, dat mede samengesteld zou zijn uit vertegenwoordigers van de kring der onvermogenden, het vertrouwen in de rechtsbijstand te versterken. Ze wilden de bestuursopbouw zelfs nog wel verruimen:

‘Overigens ontveinsden zij zich geenszins dat de arbeiders niet de gehele groep der on- en minvermogende justiciabelen uitmaken. Zij zouden er dan ook geen bezwaar tegen hebben, indien in het bestuur ook plaats werd ingeruimd voor een persoon met kennis en ervaring van sociale aangelegenheden, die in het bijzonder vertrouwd is met de gedachtenwereld van één of meer andere groepen van justiciabelen.’ (Verslag, blz. 6.)

De benoeming van deze vertegenwoordigers der justitiabelen door Burgemeester en Wethouders en niet, zoals door de Nederlandse Advocaten Vereniging in 1948 was voorgesteld, door de president van de rechtbank, keurden zij goed. Zij waren net als minister Donker van mening, dat B & W meer personen kennen die goed geïnformeerd zijn over de problemen van de onvermogenden dan de president. Deze laatste zal zijn relaties doorgaans meer in de kring van juristen hebben.

De meerderheid toonde voor deze argumenten geen begrip. Opnieuw blijkt dat de meerderheid van de commissie zich weinig zorgen maakte over de vervreemding van de onvermogende rechtzoekenden ten opzichte van de balie.

‘De hier aan het woord zijnde leden zagen het zwaartepunt in de rechtsbijstand zelf, die niet door het bestuur, doch (in hoofdzaak) door de advocaten zou moeten worden verleend; voor het bestuur zagen zij geen belangrijke taak weggelegd. Het argument dat benoeming in het bestuur van allerlei personen, die op verschillend gebied deskundig zijn, het vertrouwen van de justiciabelen in de hun verleende rechts-

bijstand zou vergroten, maakte op hen dan ook weinig indruk.’ (Verslag, blz. 6.)

Als we het gehele verslag van de kamercommissie overzien, kunnen we de volgende samenvatting geven:

De meerderheid stelde zich voor dat de nieuwe wet op de rechtsbijstand de bestaande situatie zoveel mogelijk intact liet, met als belangrijke verbetering voor de advocaten dat zij nu voor hun diensten aan de pro-deanen gehonoreerd zouden worden.

De minderheid ging in grote lijnen akkoord met het wetsontwerp-Donker. Deze kamerleden zagen het wetsontwerp vooral als middel om bureaus voor rechtsbijstand op te richten, die onder leiding zouden staan van een bestuur dat op grond van haar recrutering een bijzondere band zou hebben met de rechtsproblematiek van de onvermogende burgers en die vooral hierdoor het vertrouwen van haar onvermogende cliënten zouden kunnen verkrijgen of herwinnen.

De memorie van antwoord

Aan de hand van de Memorie van Antwoord van maart 1957 zullen wij zien dat minister Samkalden, de opvolger van minister Donker, volledig begrip toonde voor de bezwaren van de balie die door de commissiemeerderheid in zulke duidelijke taal naar voren waren gebracht.

Het is zeer de vraag of de geestelijke vader van het wetsontwerp, die in februari 1956 overleed, dat ook gedaan zou hebben. Het antwoord op deze vraag hoeft helemaal niet speculatief te zijn, gezien minister Donker's uitlatingen in de Eerste Kamer op 17 maart 1954:

‘Wanneer zou blijken, dat het wetsontwerp, zoals het op het ogenblik opgezet is, niet de nodige medewerking van de Staten-Generaal zou ondervinden, zou ik mij genoodzaakt zien het in te trekken en dan komt er niets!’ (Hand. I 1953/54, blz. 2205.)

De argumenten om voor de meerderheid van de commissie overstag te gaan, waren identiek aan die, welke de vaste commissie gehanteerd had om het wetsontwerp Donker af te wijzen.

‘Al deze argumenten (van de meerderheid) hebben de ondergetekende aanleiding gegeven om te zoeken naar een oplossing, die inschakeling van alle advocaten bij de hulp aan toegevoegde cliënten mogelijk maakt en daarnaast een zekere honorering van de gepresteerde hulp waarborgt.’ (M.v.A., Bijl. Hand. II 1956/57, 3266, nr. 5, blz. 2.)

Het opmerkelijke is echter dat met dit uitgangspunt: de deelname van alle advocaten aan de gratis rechtsbijstand, tevens vrijwel alle andere middelen van het wetsontwerp-Donker om haar doeleinden te bereiken, verdwenen. Het leek alsof de onderste kaart van een kaartenhuis was weggetrokken en er van het bouwsel niets meer te redden viel.

De redenering van de minister was ongeveer als volgt. Wanneer alle advocaten bij de rechtshulp betrokken blijven, verliest het bureau zijn centrumfunctie en daarmee verdwijnt het belangrijke verschil met de Bureaus van Consultatie. Deze wilde de minister dan ook handhaven ‘in de vorm en de taak, die zij thans hebben’. Wanneer deze bureaus echter voornamelijk een distribuerende functie hebben, is ook een brede bestuursopbouw niet nodig.

De enige uitbreiding van het bestuur zou bestaan uit de toevoeging van een deskundige op het gebied van het maatschappelijk werk. Maar met het verdwijnen van dit bestuur, verdween ook de brede samenstelling die - nog steeds volgens de minister - nodig was om de in wezen rechterlijke beslissing over de gratis-admissie te nemen. De gratis-admissie procedure moest dus blijven bestaan. Een procedure die nota bene door de commissie nog unaniem als geld- en tijdverslindend was gebrandmerkt (cf. Verslag, blz. 3.) En tenslotte was door de inschakeling van alle advocaten tevens de problematiek van de verhouding tussen de Bureaus van Consultatie en de bureaus van de verenigingen in de ogen van de minister opgelost.

‘De door het Rijk betaalde rechtshulp is niet meer gespecialiseerd. Wie een eigen, op bepaalde problemen ingesteld bureau wil inschakelen, dat over in die problematiek bijzonder deskundige medewerkers beschikt, kan dat doen, maar doet dit uiteraard, evenals thans op eigen kosten, al dan niet gesteund door de organisatie, die het bureau in het leven geroepen heeft. (...) Voor een band tussen de bestaande, nuttige bureau's en de bureau's van consultatie is in het nieuwe stelsel evenmin reden als thans.’ (M.v.A., blz. 2.)

Wij kunnen naar aanleiding van dit citaat verwijzen naar wat we eerder over de bureaus van de verenigingen opmerkten (zie p. 27). Onze beschouwing spitste zich daar toe op de opvatting van de commissiemeerderheid. Blijkens het bovenstaande citaat deelde de minister deze opvatting geheel, zodat onze desbetreffende beschouwing ook hier van toepassing is.

Hoe wilde de minister naast doelstelling nummer één: de honorering van de advocaten voor de rechtsbijstand aan min- en onvermogenden, ook doelstelling nummer twee: de uitbreiding van deze rechtsbijstand, verwezenlijken en tegelijkertijd de bestaande middelen vrijwel geheel in tact laten? Hij liet er tenminste geen twijfel over bestaan dat hij ook aan die tweede doelstelling wilde vast houden.

Slechts waren een tweetal middelen - eventueel drie, als we de honorering van de advocaten, net als de minister, niet alleen als doelstelling maar ook als middel beschouwen - na het snoeimes van de balie in het gewijzigd wetsontwerp behouden gebleven.

Het eerste middel betrof de samenstelling van de bureaus. Naast advocaten zouden er tenminste één deurwaarder en één deskundige op het gebied van het maatschappelijk werk deel uitmaken van het bureau. Deze deskundige zou naar het oordeel van de minister afkomstig moeten zijn uit de kring van de gemeentelijke sociale dienst. Een keuze waartegen eerder enkele leden van de minderheid bedenkingen gemaakt hadden, omdat de rechtzoekende zo'n deskundige bij sommige procedures, bijvoorbeeld inzake de sociale wetgeving, eerder als vertegenwoordiger van de tegenpartij dan als medestander zou ervaren (cf. Verslag, blz. 6).

Het tweede middel, neergelegd in artikel 8 was belangrijker. Dit artikel kende de minister de bevoegdheid toe tot het geven van een nadere regeling met betrekking tot het soort zaken waarin rechtsbijstand zou worden verleend.

Tot welke omvang zou de rechtsbijstand door de Bureaus van Consultatie worden uitgebreid? In beginsel ook tot het terrein van het arbeidsrecht, het sociale verzekeringsrecht, het administratieve recht en het fiscale recht.

In de praktijk zou een verbetering op het gebied van het arbeidsrecht en het recht van de sociale verzekering niet nodig zijn en de uitbreiding tot fiscaal en administratiefrechtelijk terrein eveneens ofwel niet nodig, ofwel van de kant van de balie niet goed mogelijk.

‘Zal de rechtsbijstand zich ook uitstrekken tot terreinen als arbeidsrecht en sociale verzekeringsrecht, waarop de vakorganisaties sinds jaren met vrucht werkzaam zijn? In beginsel is deze begrepen onder de taak der bureau's van consultatie. Veel rechtzoekenden hebben echter aan bijstand op dit terrein geen behoefte, omdat hun vakverenigingen daarin reeds voorzien. Zo nodig zal echter wel hulp op fiscaal gebied moeten worden verleend. In welke omvang dit alles zal worden geëffectueerd, hangt enerzijds af van de behoefte van de rechtzoekenden en anderzijds van de moeilijkheden van de balie om in deze gespecialiseerde rechtshulp te voorzien.’ (M.v.A., blz. 3-4.)

De specialisering liet de minister over aan de balie:

‘Men zal op dit punt vertrouwen moeten hebben in de balie, die, ook met het oog op de betalende praktijk, wel genoodzaakt is om zich meer dan vroeger met fiscale en administratiefrechtelijke problemen en geschillen op te houden. Deze ontwikkeling zal ook de rechtzoekenden, die niet tot volledige betaling in staat zijn, ten goede komen.’ (M.v.A., blz. 4.)

Samenvattend komen we nu over de Memorie van Antwoord tot de volgende opmerking.

De minister continueerde op grond van de argumenten van de commissiemeerderheid de bestaande manier van het verlenen van gratis rechtsbijstand met twee verschillen:

(1)	honorering van de medewerkers aan de Bureaus van Consultatie;
(2)	een zekere zeggenschap van de overheid over het beleid van de Bureaus van Consultatie met het oog op verbetering van de gratis rechtsbijstand.

Beide punten zouden in een uitvoeringsbesluit worden geregeld.

De mondelinge behandeling in de Tweede Kamer

De standpunten die de parlementariërs in de Tweede Kamer over het gewijzigd wetsontwerp innamen, kwamen overeen met die van de meerderheid van de commissie. De opvattingen van de minderheid van de commissie werden nog slechts in zoverre gehoord, dat de kritiek van deze minderheid zich tot detailpunten beperkte en dat men zich niet langer verzette tegen de ideeën van de meerderheid. We kunnen hier dan ook betrekkelijk kort over zijn. Alle leden waren uitermate tevreden met het gewijzigd wetsontwerp. Een tevredenheid die vaak onder verwijzing naar de reacties van de balie op het gewijzigd ontwerp werd uitgedrukt. Men was het er over eens, dat door handhaving van de Bureaus van Consultatie in iets gewijzigde vorm en met een honorering van de verleende rechtsbijstand, de juiste middelen gekozen waren om de rechtsbijstand aan onvermogenden te garanderen en te verbeteren.

De matige honorering (ƒ 50,- per zaak) die voor het verlenen van deze rechtsbijstand in het vooruitzicht gesteld werd, ontlokte aan de parlementariërs veel commmentaar. Men vroeg de minister zijn belofte om de ver-

goedingen te verhogen, als de schatkist dat zou toelaten, gestand te doen. In zijn antwoord licht de minister dit toe.

Op de toegezegde uitbreiding van de gratis rechtsbijstand werd eveneens commentaar geleverd. Met name door mejuffrouw Zeelenberg, het parlementslid dat zich in de commissie een warm voorstandster had getoond van het ontwerp-Donker. Zij merkte daarover op:

‘Na lezing van het gewijzigd wetsontwerp, waarin de wensen van de Nederlandse Orde van Advocaten prompt zijn vervuld, is het vanzelfsprekend dat ik mij heb afgevraagd: Schuilt er nog iets meer in dat gewijzigd wetsontwerp? Ondergaat het systeem van kosteloos procederen geen enkele wijziging dan dat de toegevoegde advocaat wordt gehonoreerd?’ (Hand. II 1956/57, pag. 2472.)

Dit parlementslid bepleitte daarom dat de minister van zijn bevoegdheid ex artikel 8 een zodanig gebruik zou maken, dat de uitbreiding van de rechtsbijstand inderdaad zou plaatsvinden. De minister zou er op toe moeten zien dat de reglementen van de Bureaus van Consultatie op uitbouw van de rechtsbijstand zouden zijn afgestemd, bijvoorbeeld doordat het bureau avondzittingen zou houden. Bovendien vroeg ze de minister of de bureaus met het oog op een groei van hun adviserende functie, personeel op kosten van de overheid zouden mogen aanstellen! Omdat volgens haar mening van het beleid van de bureaus veel zou afhangen op het punt van de verbreding van de rechtsbijstand, bleef zij hameren op een uitbreiding van het bestuur van de bureaus met een vertegenwoordiger uit de arbeiderskringen:

‘dat echter ook is uitgevallen het lid uit werknemerskringen, betreur ik toch wel zeer. Het zijn immers die kringen die het overgrote deel van de bezoekers van het bureau leveren. Dit lid vertegenwoordigde in zekere zin de justiciabelen. Er is bij het grote publiek een zekere aversie tegen de bureau's van consultatie, laten we onszelf niets wijs maken! Ik maak mij sterk, dat deze aversie zou afnemen als de samenstelling zodanig is, dat dit het bureau niet voelt als iets buiten hem, maar als ook een beetje van hem.’ (ibidem: 2475.)

De minister hield echter vast aan zijn eerder ingenomen standpunt dat de werknemers het beste voor hun ‘gespecialiseerde’ juridische problemen naar de bureaus van de verenigingen konden gaan. Daarmee was een vertegenwoordiger uit de werknemerskringen in het bestuur onnodig.

Met het commentaar op de mogelijke uitbreiding van de rechtsbijstand was hij het overigens eens. Ook hij was van mening dat spanning bestond tussen de grondgedachte van het wetsontwerp en de practische uitvoering.

Maar deze spanning was draaglijk door een drieledig vertrouwen dat de minister in de toekomst had:

‘..., omdat de opzet van dit ontwerp levensvatbaar is, ontwikkeling mogelijk maakt en daarom vertrouwen verdient. Omdat bovendien, nu eenmaal deze sector van maatschappelijke zorg de aandacht heeft gekregen, die zij verdient, ook gehoopt mag worden op een uitbreiding van de hiervoor beschikbare middelen als 's lands financiën dat toestaan. En in de derde plaats, omdat een traditie van vele decennia, vertrouwen rechtvaardigt in degenen, die met de uitvoering van deze regeling zijn belast, de advocaten en deurwaarders voorop.’ (ibidem: 2481.)

Kortom, het werd aan het beleid van de Bureaus van Consultatie overgelaten om ‘de rechtsbijstand in volle omvang’ geen leuze te laten zijn. De minister zei, toen hij hierop wilde wijzen, daarom het volgende:

‘Dat degenen, die zoals de geachte afgevaardigde Mejuffrouw Zeelenberg de noden en de behoefte der praktijk goed kennen, zullen blijven aandringen op de ontplooiing en verdere uitbouw in breedte en diepte van deze rechtsbijstand, hoop ik zeer. Dat zal daadwerkelijk en in positieve zin tot de verwezenlijking van de opzet van het ontwerp bijdragen.’ (ibidem: 2482.)

Hierop werd het wetsontwerp zonder hoofdelijke stemming aangenomen. Tegelijk met de invoering van deze wet werden de laatste subsidies van het Ministerie van Justitie aan particuliere rechtsbijstandsbureaus ingetrokken (Memorie van toelichting justitiebegroting voor 1958, blz. 11.). Nadien verflauwt de aandacht voor dit onderwerp. Die aandacht zal weer worden gewekt, wanneer rechtenstudenten met nieuwe middelen de oude doelstellingen van het wetsontwerp-Donker proberen te realiseren.

Met de idealen, belichaamd in artikel 2 van het ontwerp is nooit één partij die bij de wetgeving betrokken was, het oneens geweest. Dat kon ook moeilijk: de inhoud van artikel 2 was daarvoor te mooi.

‘Het bureau verleent kosteloos of tegen een geringe vergoeding rechtsbijstand aan on- en minvermogenden.
De rechtsbijstand is van adviserende dan wel van processuele aard en kan worden verleend in alle zaken behalve in straf- en tuchtzaken’.

Toen in 1954 de balie het wetsonwerp-Donker verwierp, sprak zij met geen woord over artikel 2. Wat zij deed, was het verwerpen van de middelen uit Donker's wetsontwerp, die adequaat aansloten bij artikel 2.

Artikel 2 kreeg zo een sterk symbolische waarde. Tot de jaren zeventig mag dat artikel dan maar een symbolische betekenis hebben gehad, daarna is het een betekenisvol symbool voor de verandering van de organisatie van de rechtshulp.

1.5 Rechtshulp opnieuw in discussie: 1964-1969-1976 (de vierde golf)

Zelfs na een vluchtige kennismaking met de sociale geschiedenis van de rechtshulp kan men zich gezien de huidige discussie niet onttrekken aan een gevoel van déjà vu. De geschiedenis herhaalt zich. De sociologie kan echter uit deze herhalingen een aantal conclusies trekken. Zo wordt het mogelijk enkele algemene maatschappelijke voorwaarden te formuleren waaronder rechtshulp als maatschappelijk of politiek probleem wordt ervaren:

1.	Wanneer nieuwe, vooral afhankelijke groepen zich aandienen op het juridische toneel en ter beveiliging van hun positie zich gaan toeleggen op verbetering van hun rechtsbescherming (de arbeidende klasse aan het begin van de 20^e eeuw, amerikaanse immigranten rond 1876 en 1919; buitenlandse werknemers in West-Europa na 1960).
2.	Wanneer nieuwe wetten nieuwe rechten en nieuwe procedures hebben gecreëerd, vooral wanneer deze wetten betrekking hebben op de rechtspositie van de onder (1) genoemde groepen. Het duurt echter altijd enkele jaren voordat het effect van die wetten op de toegenomen behoefte aan rechtshulp

	zichtbaar wordt (arbeidswetgeving aan het begin van de 20^e eeuw, wijziging van strafprocesrecht, wijziging van echtscheidingsrecht, wetgeving in het kader van de na-oorlogse verzorgingsstaat).
3.	In tijden van betrekkelijke maatschappelijke voorspoed (1907-1913; 1919-1923; 1950-1958; 1964-1972).
4.	In tijden van snelle sociale verandering (rond de eeuwwisseling, na de eerste wereldoorlog; bij militaire mobilisatie en demobilisatie; na de tweede wereldoorlog; na de koude oorlog).

Vooral een cumulatie van deze maatschappelijke voorwaarden zal de aandacht voor rechtshulp versterken. Ook bij de vierde golf van belangstelling voor dit onderwerp zien we vergelijkbare maatschappelijke ontwikkelingen. In Nederland werd het pakket aan sociale zekerheid na 1965 aanzienlijk uitgebreid: invoering van de Algemene Bijstandswet en de W.W.V. in 1965, de WAO in 1967. Daarna volgde de drastische herziening van het huurrecht in de periode 1967-1969 en de instelling van de huursubsidie in 1970. Bovendien verdrievoudigt het aantal buitenlanders in Nederland in de periode 1960-1974.

Tenslotte brachten de zestiger jaren een snelle verandering van veel sociale vormen en normen.

Toch kan de nieuwe aandachtsgolf niet uitsluitend uit deze algemene maatschappelijke voorwaarden worden verklaard. Enkele specifieke omstandigheden gaven de stoot aan een nieuwe ontwikkeling op het gebied van de rechtshulp: het voorbeeld van nieuwe vormen van rechtshulp, de Neighbourhood Law Offices in de Verenigde Staten sinds 1964; de slechts gedeeltelijke effectiviteit van het bestaande systeem van rechtshulp aan on- en minvermogenden door de beperkingen die de advocatuur hier in de praktijk had laten ontstaan; het engagement van juridische studenten aan het eind van de jaren zestig.

De oorsprong van de vierde golf ligt nu, anders dan bij de vorige twee, in de Verenigde Staten. Twee maatschappelijke ontwikkelingen gingen daar direct aan de nieuwe rechtshulpbeweging vooraf:

(1)	de strijd om de burgerrechten, die voor vele jonge amerikaanse studenten uit de steden een eerste praktische ervaring met de vele onbillijkheden van de amerikaanse rechtspleging betekende, en
(2)	de herontdekking van de dismal poverty en public squalor temidden van weelderige rijkdom (Harrington 1963; Galbraith 1958, Kolko 1965). In 1963 leefde nog 25% van de amerikaanse bevolking onder de poverty line, een jaarlijks inkomensniveau van $3000, -.

In de door president Johnson in 1964 geëntameerde War on Poverty werd ruime plaats toegekend aan rechtshulp aan de minstdraagkrachtigen. Van wijdverspreide armoede naar het verwijt van ongelijke rechtsbedeling is slechts een stap. Verbetering van rechtshulp werd hiermee onderdeel van een breed opgezet politiek hervormingsprogramma. In 1964 nam het congres de Economic Opportunity Act aan en werd binnen het Office of Economic Opportunity (OEO) een Legal Services Program gevormd. Edgar en Jean Cahn publiceerden in het zelfde jaar hun invloedrijke voorstel voor de oprichting van een ‘university affiliated, neighbourhood law firm’ (Cahn and Cahn 1964). Tenslotte verklaarde de toenmalige minister van justitie, Robert Kennedy, op Law Day dat ‘lawyers must bear the responsibility for

permitting the growth and continuance of two systems of law - one for the rich, one for the poor’ (cf. Johnson 1974, hoofdstuk 3 en 4 en Auerbach 1976: 269).

Het eerste Neighbourhood Law Office was geopend op 2 januari 1963 in New Haven. Op 27 februari echter werd het reeds gedwongen om weer te sluiten, omdat de advocate van het bureau, Jean Cahn, een negerjongen op onorthodoxe wijze in een strafproces had verdedigd. Dit veroorzaakte woede bij het publiek, waarna de subsidierende instelling haar steun introk (Johnson 1974:23). De afwezigheid van een waarborg voor de onafhankelijkheid bleek fataal voor deze nieuwe vorm van rechtshulp.

Daarna duurde het tot november 1964 voordat Neighbourhood Law Offices op steeds grotere schaal begonnen te opereren. Binnen enkele jaren waren in 210 verschillende steden ongeveer 800 door de overheid en/of particuliere fondsen gefinancierde rechtshulpbureaus opgericht. De amerikaanse overheid had voor het eerst erkend dat de financiering van rechtshulp voor bepaalde groepen burgers een overheidstaak is. Het fenomeen van de door de overheid betaalde advocaat deed zijn intrede. Vergeleken met de engelse en nederlandse systemen van overheidsfinanciering van 1949 en 1957, besteedde het federale amerikaanse programma veel meer aandacht aan de organisatorische bewerktuiging van de rechtshulpbureaus. Hier was wellicht de wet van de inhalende achterstand werkzaam. Naast deze aparte bureaus werd binnen het kader van het OEO-programma systematisch geëxperimenteerd met rechtshulp gegeven door individuele advocaten, die hiervoor nu een vergoeding van de overheid ontvingen.

Een gedetailleerd verslag van het verdere verloop van het OEO Legal Services Program en van de rol van de amerikaanse balie geeft Johnson, een van de eerste directeuren van het programma (Johnson 1974).

Voor ons onderwerp is echter vooral van belang de invloed die dit amerikaanse programma had op de vestiging van de Law Shop door Peter Kandler in Londen in 1969. Hiervan ging een directe en aanwijsbare invloed uit op de vestiging van wetswinkels en rechtswinkels - twee benamingen voor eenzelfde verschijnsel - in Nederland. Hoe origineel de wetswinkels voor rechtswetenschap en rechtspraktijk in Nederland ook zijn, zij ontlenen deze originaliteit niettemin aan de herontdekking van armoede in de Verenigde Staten. Kan de amerikaanse ontwikkeling gekenschetst worden als een ‘programma voor sociale hervorming op zoek naar rechtshulp’, de nederlandse ontwikkeling laat zich meer typeren als ‘rechtshulp op zoek naar een programma voor sociale hervorming’.

In Engeland begint de vierde golf van aandacht voor rechtshulp in 1968 met de publicatie van het door de Society of Labour Lawyers opgestelde rapport ‘Justice for All’. In dit rapport wordt veel aandacht besteed aan de amerikaanse Neighbourhood Law Offices. Twee jaar later wordt de Law Shop van Peter Kandler met medewerking van de balie omgevormd tot het North Kensington Neighbourhood Law Centre met een staf bestaande uit meerdere advocaten, maatschappelijk werkers en administratief personeel. In de volgende jaren worden nog 15 van deze Neighbourhood Law Centres geopend (cf. Zander en Russell 1976: 208). In 1972 wordt de wettelijke regeling voor het kosteloos verkrijgen van juridisch advies door advocaten vereenvoudigd. Wel blijkt deze nieuwe mogelijkheid weer in hoofdzaak voor

de traditionele gebieden (familierecht en strafzaken) te worden gebruikt (cf. 25th Legal Aid Annual Reports 1974-75: 18). In hetzelfde jaar wordt de Legal Action Group opgericht, een groep van jonge advocaten en andere rechtshulpverleners die in de balie kennis verspreiden over andere dan traditionele rechtsgebieden en optreden als een zeer actieve pressiegroep ter verbetering van de rechtshulp. Vanuit de advocatuur worden piketdiensten georganiseerd voor bijstand op politiebureaus en hulpverlening aan de cliënten van de Citizens' Advice Bureaus. Een aantal van deze bureaus nemen advocaten in loondienst (cf. Gazette 1974: 30 en 63), Andere instellingen stellen advocaten aan als community lawyers (wijkjuristen) (cf. Partington 1975: 15).

Ook in andere West-Europese landen is deze nieuwe golf zichtbaar: in 1971 gaat in Oslo de Juss-Buss rijden, de eerste wetswinkel in België wordt in 1972 geopend; in dat jaar wordt in Frankrijk de wet op kosteloze rechtsbijstand herzien.

De vierde golf in Nederland

De steen in de bijna stilstaande vijver van de rechtshulp in Nederland werd gegooid door enkele juridische studenten, die in juni 1970 een speciale aflevering van het juridische studentenblad ‘Ars Aequi’ wijdden aan het onderwerp ‘De Balie, een leemte in de rechtshulp?’ In dit nummer wordt geconstateerd dat juist voor minder draagkrachtigen de toegang tot de advocatuur meestal geblokkeerd is. Er worden zeven gebreken opgesomd in de regeling van de kosteloze rechtsbijstand en er wordt gewezen op de beperkte visie, die leeft onder advocaten, als zou het enige bezwaar tegen de bestaande regeling van de rechtsbijstand aan onvermogenden op het financiële vlak liggen (de te geringe vergoeding). De ontwikkeling van de verzorgingsstaat, de bureaucratisering en machtsconcentratie - ook leidend tot een scherpere oriëntatie van de advocatuur op het bedrijfsleven - worden als wortels van de leemte genoemd. Als conclusie worden drie lacunes in de rechtshulpverlening aan financieel onvermogenden geformuleerd: het karakter van de rechtshulp is te weinig aktief, het dienstenpakket van de advocatuur is te beperkt (zo weinig of geen hulp op het gebied van sociale wetgeving) en het image en de mentaliteit van de advocaat belemmeren een goede opvang van de rechtzoekenden ('t Hooft 1970: 285).

Het Balie-nummer van Ars Aequi eindigde met een voorstel tot splitsing van de advocatuur in commerciële en sociale advocaten. Deze conclusie en veel van de in het nummer gedane beweringen hebben de discussie tot op dit moment beheerst. De discussie over rechtshulp is zelfs vergeleken met een ‘op hol geslagen paard’ (Boekman 1972: 2).

Wetswinkels

Het nummer heeft een geweldige stimulans opgeleverd voor het ontstaan van wetswinkels in Nederland. In november 1969 was in Tilburg reeds de juridische E.H.B.O. opgericht. In 1972 waren er 13 wetswinkels in bedrijf (Speelman, A.B. 1972: 275). In juli 1973 was het aantal 28. In augustus 1974 waren er 54 en in juni 1975 reeds 60 in geheel Nederland (lijst van

wetswinkels samengesteld door de Rechtswinkel Rotterdam). Vele wetswinkels hebben filialen in verschillende wijken in een stad. Bij de wetswinkels kwamen in 1975 naar schatting 60.000 mensen om advies, hulp of bijstand (Langemeyer 1975).

Wat zijn de mogelijke oorzaken van dat succes? Enerzijds de grote behoefte aan rechtshulp als gevolg van de stroom van nieuwe wetgeving bij de opkomst van de verzorgingsstaat. De traditionele rechtshulpverleners lieten immers op deze nieuwe gebieden grotendeels verstek gaan. De alternatieve hulpverleners sprongen in het gat. Behalve de wetswinkel ontstonden in die periode vele nieuwe vormen van rechtshulp: Release, J.A.C.'s, TV-Ombudsman, de piketdiensten in strafzaken en de uitwaaiering van sociale raadslieden. Anderzijds is het succes van de wetswinkels te danken aan de wijze waarop de hulp werd aangeboden: gemakkelijk bereikbaar, in de buurt, (bijna) gratis, ook 's avonds geopend, in principe voor alle soorten juridische problemen. Het werk wordt door vrijwilligers gedaan. Meestal zijn het rechtenstudenten met tenminste kandidaatsexamen. Soms in samenwerking of overleg met advocaten, wetenschappelijk medewerkers of andere deskundigen. De wijze van financiering varieert sterk. Vaak wordt uit meerdere bronnen geput (subsidies van universiteit, gemeenten of ministerie van justitie, giften en bijdragen van cliënten). Dit vermindert de financiële afhankelijkheid. Ook de verhouding tot de universiteit en de advocatuur verschilt per wetswinkel.

In een aantal wetswinkels wordt de hulp bijna uitsluitend verleend door advocaten soms samen met andere afgestudeerde juristen. Er wordt aangehaakt bij de naam en de daaraan verbonden populariteit van de door studenten opgerichte wetswinkels.

Een voorbeeld hiervan is de Nutswetswinkel die in 1973 in Zaandam werd opgericht met advocaten, bedrijfsjuristen, notarissen en deurwaarders als medewerkers. Overigens had de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen in Zaandam deze eeuw reeds drie keer meegewerkt aan de oprichting van een alternatief rechtshulpbureau: in 1914 (opgericht in navolging van het amsterdamse Bureau voor Rechtskundige Hulp) en in 1915 gestopt na weigering van subsidie door de gemeente, van 1923 tot 1938 een Bureau voor Rechtsbijstand dat twee avonden per maand juridisch advies verstrekt en een soortgelijk bureau van omstreeks 1958 tot 1966Ga naar voetnoot*.

Het merendeel van de wetswinkels wordt echter door studenten bemand. Wat motiveert de studenten, die de wetswinkels bemannen? Waarschijnlijk een mengsel van onvrede met het huidige onderwijsprogramma, verlangen naar praktijkervaring, sociale bewogenheid, politieke overtuiging of de behoefte aan een nieuw soort ontmoetingspunt nu de traditionele studentenorganisaties zijn weggevallen (cf. Jaarverslag Tilburg 1972/73: 8-55).

De meeste wetswinkels hebben een drieledige doelstelling:

1.	het verlenen van rechtshulp aan individuele cliënten, vooral aan die groepen en voor die problemen, die niet bij de balie terecht komen: lagere inkomensgroepen en problemen met werk, sociale verzekeringen, wonen;

2.	het signaleren van gebreken en het bereiken van verbeteringen in het officiële systeem van kosteloze rechtsbijstand;
3.	het veranderen van maatschappelijke structuren die voor grote groepen mensen juridische problemen en dus behoefte aan rechtshulp veroorzaken.

De enorme toeloop van cliënten bracht deze laatste doelstelling vaak in het gedrang. De ‘structurele rechtshulp’ bleek moeilijker te realiseren dan was verwacht. Sommige acties van wetswinkels hebben echter duidelijke verbeteringen voor grote groepen mensen tot gevolg gehad (beter funktioneren van gemeentelijke sociale diensten, wetswijziging, uitspraken in proefprocessen). De landelijke organisatie van rechtswinkels (L.O.R.) vroeg jaarlijks bij de behandeling van de justitiebegroting in de Tweede Kamer de aandacht van politici voor verbetering van rechtshulpverlening met wisselend succes.

De cliënten van de wetswinkels komen uit alle lagen van de bevolking. Mensen met de laagste inkomens en opleiding zijn vaak ondervertegenwoordigd. Deze groep werd wel bereikt als de wetswinkel er bewust naar toe ging: een vestinging opende in een wijk, folders aan huis verspreidde, bij de eigen organisaties spreekuur hield of gerichte voorlichting in een wijk- of advertentieblad gaf. Veel rechtswinkels nemen echter - net zoals de traditionele hulpverleners - een afwachtende houding aan en besteden weinig aandacht aan de deelname van cliënten in de besluitvorming over de organisatie van de hulpverlening.

Enkele effecten van het wetswinkelwerk zijn intussen al zichtbaar geworden (al kunnen deze nooit alleen op rekening van de rechtswinkels geschreven worden):

-	een nieuw soort beroepspraktijk: oud-wetswinkeliers vormen advocatencollectieven; een sterke stijging in de toeloop van afgestudeerde juristen naar de advocatuur, die tot 1970 vrijwel constant in aantal was gebleven;
-	sommige onderwijsprogramma's worden aangepast, meer gericht op sociale beroepspraktijk (VU-rechtshulp naar het voorbeeld van medische poliklinieken);
-	het bestaan van de noodzaak tot verbetering van de officiële regeling van kosteloze rechtsbijstand wordt door advocatuur en overheid niet langer ontkend.

Toch zijn er ook problemen: vooral de continuïteit en de kwaliteit van de hulpverlening. Regelmatig vertrekken de meest ervaren medewerkers na het einde van hun studie. Wel nemen zij hun ervaring naar elders mee. Verzwaring van de studieprogramma's maakt het werven van nieuwe medewerkers steeds moeilijker.

De wetswinkels hebben vaak gezegd hun werk als een tijdelijke oplossing te zien. Permanente voorziening in deze behoefte aan rechtshulp is volgens hen een overheidstaak. Tot nu toe heeft echter nog geen van de grotere wetswinkels tot opheffing besloten.

Aan dilemma's geen gebrek: hoe lang nog bestaan zonder als zoveelste ‘instantie’ te worden ingekapseld? Hoe de stijgende kosten financieren zonder de onafhankelijkheid te verliezen? Hoe de positieve kanten van het werk door vrijwilligers (inzet, belangeloosheid) te combineren met eisen van deskundigheid en continuïteit?

Reactie van de balie

De reactie van de balie op het Ars Aequi-nummer was, gezien de daarin geuite scherpe kritiek op de advocatuur, nogal gematigd (cf. A.B. 1970: 349 en A.B. 1971: 218). De Orde van Advocaten nodigde de schrijvers van het nummer uit voor een gesprek (A.B. 1971: 323). Op het verschijnsel rechtswinkels was de reactie van de Nederlandse Orde van Advocaten aanvankelijk aarzelend maar toch niet geheel afwijzend. In het jaarverslag over 1971 wordt opgemerkt

‘Een teken des tijds is ook, dat tengevolge van sociale bewogenheid bij de jongeren in velerlei vormen en door een groot aantal groeperingen plannen worden gemaakt en instellingen opgericht met het doel aan het publiek - in het bijzonder aan het onvermogende deel daarvan - rechtskundig advies te geven, zonder of tegen zeer geringe vergoeding. De raad acht het zijn plicht ten deze diligent te zijn en te blijven. Een eerste contact met een aantal van diegenen die terzake het meest actief zijn heeft plaats gehad. Het is echter nog te vroeg om te voorspellen waartoe dit contact te zijner tijd zal leiden’ (A.B. 1971: 323).

Wel waren er enkele gemelijke reacties van individuele advocaten (zie bijv. N.J.B. 1972: 439). In het voorjaar van 1972 bleek een grote meerderheid van de vergadering van de Orde van Advocaten van mening dat de leemten in de rechtshulp niet alleen door de balie kunnen worden opgelost. Men vond dan ook dat advocaten medewerking konden verlenen aan alternatieve vormen van rechtshulpverlening, als deze aan bepaalde eisen, zoals geheimhoudingsplicht, voldoen (cf. A.B. 1972: 113). Veel van de jongere leden van de balie, stagiaires, gingen vaak met enthousiasme meewerken aan het opzetten van nieuwe vormen van rechtshulp. Wel ondervonden enkele van die projecten weinig steun of zelfs uitdrukkelijke tegenwerking van de officiële organen van de balie (cf. A.B. 1972: 320 inzake de financiering van de VU-Rechtshulp in Amsterdam).

Net als in de voorafgaande twee aandachtsgolven wordt een commissie benoemd, die zich over het vraagstuk van de kosteloze rechtsbijstand moet buigen. Nu was al in 1970 het rapport van de commissie Reuder gepubliceerd (bijlage A.B. oktober 1970). Deze commissie was in 1968 door de minister van justitie ingesteld ter beantwoording van een aantal vragen in hoofdzaak betreffende de regeling van kosteloze procesbijstand. Deze commissie mocht bovendien geen voorstellen doen die de overheid geld zouden kosten. Het rapport had derhalve een zeer beperkte strekking en ondervond veel kritiek (Royer 1971: 83; A.B. 1970: 459).

In maart 1971 - toen alleen in Tilburg een wetswinkel functioneerde - werd door de Orde van Advocaten een studiecommissie ingesteld: de commissie ‘rechtsbijstand aan on- en minvermogenden’, meestal naar haar voorzitster de ‘commissie Boekman’ genoemd. Deze commissie rapporteerde in december 1972 ‘De kosteloze rechtsbijstand in Nederland’ en in 1975 ‘Van kosteloze rechtsbijstand naar gefinancierde rechtshulp’. Eveneens wordt net als in voorgaande perioden op jaarvergaderingen over het onderwerp van de rechtshulp gesproken (preadviezen hierover in 1971 en in 1973). De Jonge Balie besteedt twee conferenties aan het onderwerp (1971 en

1972). Van alle stagiaires neemt 62% deel aan de nieuw ingestelde piketdienst in strafzaken, doet 37% in enigerlei vorm mee aan het werk van een wetswinkel en neemt 42% deel aan een advocatenspreekuur (cf. Schuyt 1974: 483). Naast de specifiek op kosteloze rechtsbijstand gerichte activiteiten worden er in dezelfde periode nog twee andere belangrijke rapporten gepubliceerd ‘Verdediging in de aanval’ (1972) en ‘Toestand en Toekomst van de Balie’ (rapport van Braam/Surie). Het rapport van de sociologen van Braam en Surie is merkwaardig genoeg veel minder op empirisch materiaal gebaseerd dan het eerste rapport van de commissie Boekman. We zullen echter in dit hoofdstuk nog niet op de inhoud van deze rapporten ingaan (zie hiervoor hoofdstuk 10).

In de soms verbeten discussie tussen de verschillende bij de problematiek belanghebbende partijen werd op verschillende plaatsen het gemis aan wetenschappelijk onderzoek naar de behoefte aan rechtshulp geconstateerd (A.A. juni 1970, Royer, 1971: 83, Vermeulen 1971: 210 en Boekman 1972: 129). Er bleek een leemte in de kennis over de leemte te bestaan. Bovendien werd betwijfeld of de vaak naar voren gebrachte resultaten van buitenlandse onderzoekingen op dit gebied ook voor Nederland zouden gelden (zie hierover uitvoeriger hoofdstuk 3). Deze behoefte aan onderzoek naar de behoefte aan rechtshulp vormde voor ons aanleiding om op eigen initiatief een onderzoek te entameren. Voor de financiële middelen voor dit onderzoek deden wij een beroep op het ministerie van justitie. Het verzoek om een subsidie van 23 maart 1973 werd op 6 mei 1974 ingewilligd. Ondanks relaties die wij als onderzoekers en auteurs hebben onderhouden met betrokken groeperingen zoals de wetswinkels, de advocatuur en de overheid, hebben we het onderzoek verricht en dit rapport geschreven naar onze eigen inzichten en wetenschappelijke maatstaven.

1.6 Van probleem naar probleemstelling: het onderzoek naar de sociale organisatie van de rechtshulp

De voorgeschiedenis van de huidige aandacht voor de problematiek van de gelijke toegang tot het recht en de rechtshulp maakt het duidelijk dat rechtshulp een maatschappelijk probleem is of beter gezegd een maatschappelijk probleem bleef. De geringe vooruitgang in de behandeling van dit onderwerp moet ons niet te optimistisch maken over de effecten van de jongste aandachtsgolf. Wetenschappelijk onderzoek zou aan de effectieve aanpak van het probleem iets, maar zeker niet alles kunnen bijdragen. Wetenschappelijk onderzoek neemt meestal niet het eerst het woord en heeft naar onze mening ook niet het laatste woord. De redelijkheid van de wetenschap kent haar grenzen. ‘Alleen op een vorm van redelijkheid die zichzelf voortdurend relativeert, kan onze hoop gevestigd worden’ (Rutger Kopland). De stap van maatschappelijk probleem naar wetenschappelijke probleemstelling is niet altijd even gemakkelijk (te volgen). Bij het zetten van die stap lopen we het gevaar sommige deelnemers aan de discussie over rechtshulp te vervreemden van de behandeling van het onderwerp. Dit gevaar is des te sterker aanwezig, wanneer de beeldvorming over sociaal-wetenschappelijk onderzoek bij niet-sociologen erg vertekend is. Veel juristen - en zij zijn

de belangrijkste deelnemers aan de maatschappelijke discussie over rechtshulp - hebben een zeer eenzijdig beeld van onderzoek. Soms bestaat dit beeld uit niet meer dan ‘langs de deuren gaan en vragen wat we allemaal al (lang) weten’. Andere keren wordt de nadruk gelegd op het puur verzamelen van ‘feiten’. Van het maatschappelijk probleem springt men dadelijk naar het ‘onderzoek’. Wetenschappelijk onderzoek is echter een cyclus - een nooit eindigende spiraal. Elk resultaat kan door nieuw onderzoek weerlegd worden. Wetenschappelijke arbeid heeft immers een voorlopig karakter - hetgeen die arbeid niet zinloos of nutteloos maakt.

In deze studie geven we het begrip ‘onderzoek’ de wijde betekenis van wetenschappelijke arbeid. Hier valt meer onder dan de uitvoering van een enquête. Het historisch materiaal uit dit hoofdstuk bijvoorbeeld maakte deel uit van ons onderzoek. We zouden de cyclus van onderzoek als volgt willen weergeven:

illustratie

De korte weg, die direct loopt van het maatschappelijke probleem naar het verzamelen van gegevens achten wij meestal af te raden. Wij nemen liever de langere weg via de begripsvorming en de theorievorming. Voor sommige - ongeduldige - discussianten is deze weg een omweg. We besteden veel aandacht aan een afbakening van begrippen in de hoop dat door een ordening van het (gewone) spraakgebruik reeds een verheldering van het maatschappelijk probleem teweeg gebracht wordt. Dit is inderdaad soms het geval (cf. Boekman 1975: 19). Maar ook de rol van theorie mag niet onderschat worden - ook al staan vele, sterk op de praktijk gerichte juristen hier onwennig, soms afwijzend of denigrerend tegenover. De taak van de sociologische theorie is om uiteen te zetten: wat we reeds kunnen zeggen over de onderhavige probleemstelling en het daaraan ten grondslag liggende maatschappelijke probleem, voordat we gegevens verzameld hebben, dus voordat we ‘onderzoek in enge zin’ gedaan hebben. Door een nadere beschouwing van

bestaande sociologische theorieën zijn we in staat heel wat meer te weten over de gang van zaken in de samenleving dan meestal verondersteld wordt, vooral wanneer die theorieën reeds op verzamelde gegevens gebaseerd zijn. Zo kunnen wij bijvoorbeeld theoretisch de effecten voor de rechtshulp van een bestaande en duurzame hiërarchie in de samenleving formuleren.

Zoals begripsvorming een ordening van het spraakgebruik is zo is theorievorming een ordening van alle intelligente gissingen en subjectieve voorstellingen en vooronderstellingen over, en eenmalige waarneming en ervaringskennis van samenhangen in de sociale werkelijkheid (samenleving). Theorievorming is de ader van wetenschappelijk onderzoek. Verwaarlozing van theorie maakt wetenschappelijk onderzoek voor de oplossing van maatschappelijke problemen of voor beleid minder bruikbaar. Onderzoek zonder theorie is als een samenleving zonder recht. Een baken ontbreekt.

De structuur van dit onderzoek en dit boek loopt parallel met de onderzoekscyclus. Hoofdstuk 2 is gewijd aan de afbakening van de begrippen. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van de sociologische theorieën over rechtshulp en ongelijkheid in rechtshulp. De hoofdstukken 2 en 3 zijn in hoofdzaak geschreven voordat we overgingen tot de verzameling van de gegevens. Hoofdstuk 4 bevat een beschrijving van onze werkwijze bij de verzameling en verwerking van de gegevens. Deel II, hoofdstuk 5 tot en met 8, is geheel gewijd aan het overzichtelijk presenteren van de verzamelde gegevens. Dit deel is het meest feitelijke. Deel III tenslotte geeft onze interpretaties van de feiten. Nu kunnen meningen over de betekenis van feiten uiteenlopen. In dit deel geven wij dan ook onze eigen mening over het door ons verzamelde materiaal en geven wij beleidssuggesties. Onze mening is echter niet uitsluitend gevormd door de blote feiten uit deel II. Ook de verzamelde kennis van andere onderzoeken en van theorie en praktijk van buitenlandse rechtshulpsystemen zijn verwerkt. De hoofdstukken 9 tot en met 11 zijn dus minder feitelijk en dus ook eerder voor betwisting vatbaar. We hebben zo veel mogelijk geprobeerd in deel II alle feiten bij elkaar te zetten. Deze kunnen reeds interessant zijn. Laten we een voorbeeld geven.

Een ervaren advocaat (W.M. de Brauw) beweerde eens dat:

‘Ieder lid van het onvermogende deel van de Nederlandse bevolking er op kan rekenen zooniet ieder jaar dan toch nagenoeg zeker eenige malen in zijn leven medische hulp noodig te hebben, terwijl van dat onvermogende deel slechts een heel klein percentage ooit met advocaten of rechters te maken krijgt.’ (A.B. 1940: 45.)

Een evenzeer ervaren advocaat (F. Bordewijk) daarentegen berekende aan de hand van cijfers van het Bureau van Consultatie te Rotterdam dat

‘nagenoeg alle onvermogenden van het arrondissement Rotterdam minstens eenige malen in hun leven met advocaten of rechters te maken krijgen.’ (A.B. 1940: 69.)

Wie had gelijk? Wie zou thans op dit punt gelijk hebben? Ons onderzoek geeft binnen de grenzen van de statistiek een feitelijk antwoord op deze vraag. Over de betekenis van dat feitelijk gegeven kan men wederom met elkaar van mening verschillen. Is het veel? Is het (te) weinig? Overigens is zelfs het verzamelen van feiten niet zonder wetenschapsfilosofische problemen. Van veel feiten in deel II moet gezegd worden dat ze feiten zijn in de door ons gedefiniëerde en geoperationaliseerde zin. Dit geldt voor

hoofdstuk 5 minder sterk dan voor 6 t/m 8 en voor hoofdstuk 6 weer minder dan voor hoofdstuk 7 en 8. Het schema van de onderzoekcyclus bevat nog twee sporen: sociaal-filosofische en wetenschapsfilosofische (in het schema getekend als stippellijn). Men kan de onderzoekcyclus ook via de ‘buitenbocht’ van de sociale filosofie of de wetenschapsfilosofie nemen. Veel sociologische theoriën hebben sterke verbindingen met sociaal-filosofische vooronderstellingen, zoals veel onderzoeksoperaties op wetenschapsfilosofische premissen berusten. Op metafysisch niveau kunnen de sociaalfilosofische en de wetenschapsfilosofische benadering van de werkelijkheid soms nog met elkaar verbonden zijn (zoals bijvoorbeeld in het marxisme).

De filosofische ‘buitenbocht’ is in zoverre relevant voor ons onderwerp, dat de sociaal-filosofische benadering direct van invloed kan zijn op de beoordeling van een maatschappelijk probleem. Men geeft dan een antwoord op dat probleem vanuit normatieve preferenties en laat zich verder niet veel gelegen liggen aan de wetenschappelijk verzamelde gegevens. Bij de rechtshulpproblematiek kan dit eveneens gebeuren. We laten echter in deze studie alle voor de leek ingewikkelde, maar voor de wetenschapper interessante (wetenschaps)filosofische problemen buiten beschouwing. Een volledige behandeling ervan zou het onderwerp van deze studie volledig uit de aandacht wegdrukken. We nemen dus de ‘binnenbocht’ van de begrippen via de theorie naar de gegevens en dan naar het beleid inzake het maatschappelijke probleem.

De probleemstelling van het onderzoek

Het onderzoek ‘De sociale organisatie van de rechtshulp’ bestaat uit verschillende onderdelen:

a.	een theoretisch-sociologische verheldering van de problemen van rechtshulp, gepaard gaande met een begripsbepaling en begripsverfijning;
b.	een onderzoek naar de behoeften aan rechtshulp bij burgers;
c.	een inventarisatie en (summiere) evaluatie van de verschillende rechtshulpverlenende organisaties; o.a. door analyse van bestaande statistieken en andere gegevens of verslagen;
d.	een inventarisatie van hulpverlenende instanties, die - hoewel niet opererend als specifieke rechtshulporganisaties - niettemin aan leden of belanghebbenden bepaalde vormen van rechtshulp geven.

In het onderzoek komen de volgende vragen aan de orde:

De formulering van deze vragen is overgenomen uit de brief van de Minister van Justitie waarbij de subsidie voor het onderzoek werd verleend. De vragen zijn in grote lijnen ontleend aan onze subsidie-aanvraag.

1.	wat is te verstaan onder ‘leemte in de rechtshulp’ en hoe kunnen de begrippen ‘leemte’ en ‘rechtshulp’ worden afgebakend;
2.	wat is de omvang, aard en intensiteit van de behoefte aan rechtshulp;
3.	hoe groot is de offerbereidheid bij burgers ten opzichte van het verkrijgen van rechtshulp;
4.	wat is de kennis van de toegangswegen tot rechtshulpverlenende organisaties;
5.	door welke maatschappelijke factoren wordt de (on)toegankelijkheid van deze rechtshulpverlenende organisaties bepaald;

6.	hoe groot is het vertrouwen, dat de rechtshulpzoekenden stellen in hen al of niet geboden rechtshulp;
7.	wat is de werkwijze van een aantal (nieuwe) vormen van rechtshulpverlening in Nederland, hun betekenis in relatie tot het probleem van de leemte in de rechtshulp, hun onderlinge betrokkenheid en specifieke deskundigheid;
8.	in hoeverre verlenen andere organisaties, zoals huuradviescommissies, sociale raadslieden, consumentenorganisaties e.d. bepaalde vormen van rechtshulp.

Dit rapport is een verslag van onderdeel a) en b) en een deel van c). De vragen 7 en 8 komen niet volledig aan de orde in de onderhavige studie. De resterende onderdelen en vragen zullen in een afzonderlijke publicatie aan de orde komen.

Beperkingen van het onderzoek

De psycholoog Allport heeft eens gezegd ‘Do not forget what you neglect’. Ook wij hebben ons enkele beperkingen moeten opleggen.

1. In deze studie staan individuele rechtzoekenden centraal. De advocatuur en andere rechtshulpverleners leveren echter ook diensten aan allerlei instellingen en organisaties. Er is in Nederland zeer weinig bekend over de samenstelling van advocatenpraktijken. Het rapport van Braam/Surie geeft hierin geen enkel inzicht. Over de verhouding tussen individuele cliënten en institutionele cliënten van een advocaat en over de verschillen hierin tussen advocatenkantoren kan men dus weinig zeggen. Alleen voorzover het werk van stagiaires een afspiegeling vormt van het werk van seniores zou men een zwakke benadering kunnen vinden in de twee stagiaire-enquêtes (zie Bakker-Van der Aa, Bakker, Kruithof en Schuyt 1971; Schuyt 1974). Het tweede rapport van de commissie Boekman beveelt een profieltekening van de - vermoedelijk zeer variërende - advocatenpraktijken ten zeerste aan (1975: 13). Ons onderzoek laat maar één kant van de advocatenpraktijk zien, hetgeen consequenties heeft. Wanneer advocaten ons rapport bestuderen zullen ze dit doen met hun eigen ervaringen in hun achterhoofd. Maar die ervaringen zijn nu juist ruimer dan de door ons beschrevenen. Zij zullen niet alleen denken aan ervaringen met individuele cliënten maar ook aan hun dienstverlening aan rechtspersonen en organisaties. Ze denken aan meer dan rechtshulpverlening aan individuele burgers - het onderwerp van onze studie.

In de onderlinge verhouding van de twee soorten cliënten ligt zeer waarschijnlijk een verklaringsgrond voor de problematiek van de toegang tot rechtshulp. Men kan deze onderlinge relatie echter alleen on the spot (in advocatenkantoren) onderzoeken en niet via een onderzoek bij rechtzoekende burgers.

2. Hoewel ons onderzoek enkele gegevens verschaft over de advocaat en de advocatuur, is het onderwerp van studie niet de advocatuur zelf geweest. De interne structuur en organisatie van de balie - haar variaties, onderlinge verschillen en geschillen, de prestige-schaal binnen de advocatuur - is derhalve niet in beschouwing genomen. Al kan aangenomen worden dat de interne structuur van de balie van invloed is op de toegankelijkheid. (Hoe groot zijn bijvoorbeeld de verschillen in dienstverlening en toegankelijkheid tussen

grote en kleine kantoren, tussen kantoren in grote en kleine steden?) Voor een algemeen oordeel over de relatieve sterkte van deze invloeden van de interne organisatie van de balie zelf zal voorlopig buitenlands onderzoek de enige leidraad zijn (cf. Smigel 1964, Carlin 1962 en Carlin 1966, Ruschemeyer 1972, Ladinsky 1963a en 1963b).

3. Advocaten zullen de hulpverleningsrelatie met hun cliënt interpreteren vanuit hun eigen ervaringen. Wij brengen echter de ervaringen van cliënten met advocaten en andere rechtshulpverleners in beeld. Ook dit geeft kans op discrepanties en misverstanden. Een voorbeeld hiervan zou kunnen zijn dat wij in ons onderzoek spreken van pro deo advocaat en betaalde advocaat. Vanuit het perspectief van de cliënt is dit juist. Hij komt immers via één van de twee wegen bij een advocaat terecht. Maar het moet benadrukt worden dat het hier steeds gaat om één en dezelfde advocaat, die nu eens als toegevoegde (pro deo) dan weer als door de cliënt zelf betaalde advocaat optreedt. Het sociologisch vakjargon biedt ons hier de helpende hand: een sociale positie, advocaat, bestaat uit twee rollen, pro deo en betaalde advocaat. Wij geven een beschrijving van deze twee verschillende rollen en verschillende verwachtingen omtrent die twee rollen, ook al worden die verwachtingen afwisselend gesteld jegens één persoon.

4. Een verdere beperking van ons onderzoek bestaat er in dat wij bepaalde groepen - noodgedwongen - uit ons onderzoek hebben weggelaten. Het gaat hierbij om buitenlandse werknemers, gedetineerden en mensen die in psychiatrische inrichtingen waren opgenomen. Dit zijn echter wel groepen die in zeer afhankelijke situaties verkeren. Het is aannemelijk dat juist bij deze groepen een meer dan normale behoefte aan rechtshulp bestaat. Bij de interpretatie van de uitkomsten van ons onderzoek moet hiermee rekening worden gehouden in die zin dat eerder meer dan minder behoefte aan rechtshulp bestaat.

5. Een laatste belangrijke onszelf opgelegde beperking ligt daarin dat we niet uitsluitend cliënten van rechtshulpverleners hebben onderzocht. De motivering hiervoor geven we in hoofdstuk 4. De consequentie is echter dat we in een steekproef van 456 personen slechts een klein aantal cliënten van wetswinkels hebben aangetroffen. Hierdoor is de profilering van de groep wetswinkelcliënten in ons onderzoek wat mager gebleven. Het beeld moet en kan worden aangevuld met de gegevens uit de jaarverslagen van wetswinkels en uit de op verschillende plaatsen geëntameerde cliënten-onderzoeken. De wetswinkelcliënten uit ons onderzoek hebben we vergeleken met cliënten van de wetswinkel te Geleen en Helmond. De overeenkomsten (in maatschappelijke status, inkomen e.d.) geven een eerste aanwijzing dat de resultaten van ons onderzoek betreffende de wetswinkelcliënten niet sterk afwijken van de gegevens uit jaarverslagen en cliënten-onderzoeken.

Maar ook bij de wetswinkeliers is de kans aanwezig dat er een discrepantie optreedt tussen ons rapport en hun eigen ervaringen als rechtshulpverlener. Wie uitsluitend met cliënten omgaat wordt in zijn interpretatie van de hulpverleningsrelatie beïnvloed. Ons onderzoek bestaat echter voor het grootste gedeelte uit een vergelijking tussen cliënten en niet-cliënten (zie uitvoeriger hiervoor hoofdstuk 4 en hoofdstuk 6) en uit een vergelijking tussen cliënten van verschillende hulpverleners. Dit levert een ander beeld op.

Het consumentenperspectief

In het artikel ‘Law and social consequences’ stelt de amerikaanse politicoloog Dolbeare vast dat een aantal hedendaagse problemen van het recht, vooral het probleem van de tanende legitimiteit van het rechtssysteem, anders zouden komen te liggen door het stelselmatig in kaart brengen van het perspectief en de ervaringen van de burgers. Het is in zijn opvatting de taak van sociaal-wetenschappelijk onderzoek om dit consumentenperspectief te formuleren. Een lang citaat geeft een goede formulering van de opvattingen die aan ons onderzoek ten grondslag hebben gelegen: het recht bestuderen met zo scherp mogelijk oog voor de consequenties die het recht heeft voor het leven van de burgers.

‘Law should be analyzed not only from the perspective of the lawgiver but also from the perspective of the consumer. As a means of avoiding class and value biases as well as those inherent in policy makers' managerial purposes and goals, the individuals should be taken as the focus for at least some of the analysis. By first setting the individual object of the law in his total context (.....) the real impact of the law may be understood in a much more accurate fashion. There will be a much clearer sense of perspective on the relative importance of the legal intervention involved, and a better chance of realistic assessment of the consequences of the manifestation of law under analysis. A substantial correction for the perhaps inevitable class biases of social research will also be achieved. Conclusions drawn from research which takes such a bottom - up viewpoint, first establishing a “baseline” of the individual's routine life situation might well be quite different from the more aggregative and social engineering approach of most social science. A clearer sense of the dynamism and reality of social problems, of the limited scope of legal impact, and of the subjective reactions of people seems inevitable - as well as desirable.’ (Dolbeare 1974: 218).

Ons onderzoek heeft een beschrijving opgeleverd van zeer veel rechtsproblemen van burgers. Deze rechtsproblemen gingen vaak met allerlei particuliere troubles gepaard (cf. onze publicatie ‘Legal problems as private troubles’ 1975). We hebben geprobeerd deze particuliere moeilijkheden zo getrouw mogelijk weer te geven om zodoende het consumentenperspectief in kaart te brengen. Op diverse plaatsen in dit boek wordt dit consumentenperspectief, zoals dit door onze respondenten onder woorden is gebracht, in kleine lettertjes weergegeven. Dit hebben we niet uitsluitend gedaan om plaatsruimte te sparen maar ook om de juristen uit te nodigen intensief de kleine lettertjes te lezen van de burgers die immers zelf altijd geacht worden de kleine lettertjes van de juristen goed gelezen te hebben.

voetnoot*: Deze gegevens zijn ontleend aan een brief van 21 juni 1973 van de secretaris van het Departement Zaandam van de Maatschappij tot Nut van 't Algemeen aan een van de onderzoekers.

Vorige Volgende

Deel I. Theorie

Hoofdstuk 1 Aandacht voor rechtshulp: 1876-1976

1.1 Inleiding

1.2 Eerste en tweede golf van aandacht voor kosteloze rechtshulp in Nederland en in het buitenland: 1890-1940

1.2.1. De eerste golf: 1890-1907

1.2.2 De tweede golf: 1913-1924

TABEL A Subsidies vanwege de Minister van Justitie voor bureaus van rechtshulp 1913-1940

1.3 De derde aandachtsgolf: 1949-1957

1.4 Nieuwe doelstellingen, oude middelen: het wetsontwerp Donker en de Wet van 1957

Doeleinden van het wetsontwerp

Resultaten van de Wet van 1957

Middelen

Reactie van de balie

De vaste commissie voor justitie

De memorie van antwoord

De mondelinge behandeling in de Tweede Kamer

1.5 Rechtshulp opnieuw in discussie: 1964-1969-1976 (de vierde golf)

De vierde golf in Nederland

Wetswinkels

Reactie van de balie

1.6 Van probleem naar probleemstelling: het onderzoek naar de sociale organisatie van de rechtshulp

De probleemstelling van het onderzoek

Beperkingen van het onderzoek

Het consumentenperspectief