Poldergeest

Politieke besluitvorming

Spanning

Besluitvormingsprocessen krijgen in de christen-democratische politiek gewoonlijk niet veel aandacht. Ik denk dat dit voortkomt uit een wat al te grote tevredenheid met de tot voor kort bestaande situatie, waarin christen-democraten zich zowel in de regering als in de samenleving ‘thuis voelden’, aan beide kanten dus van het besluitvormingsproces. André Donner had daar al in 1974 voor gewaarschuwd: nogal wat christen-democraten waren zo ingenomen met ‘hun’ overheid ‘dat men zich te gemakkelijk aan de “overheid” hield en zich in de staat thuis is gaan voelen als in een eigen geestelijk huis. Het wordt hoog tijd dat we beseffen dat de wegen van de gemeente van Christus en die van de staat uiteenlopen en dat moraal en recht

[p. 87]

níet samenvallen, zelfs niet altijd concentrische cirkels zijn.’

De grondgedachte van de wederkerigheid van politiek en samenleving laat zien dat er alle reden is meer aandacht te besteden aan de spanning in besluitvormingsprocessen tussen wat de politiek wil en wat in de samenleving aan idealen tot leven komt. Het zal duidelijk zijn dat ik de uitweg niet zie in een verdere ontwikkeling van de politiek als bedieningspaneel van de samenleving. Weliswaar openen moderne technieken mogelijkheden om via een soort continu elektronisch referendum het overheidsoptreden voortdurend af te stemmen op de wensen van de meerderheid, maar dat draagt alleen maar bij tot een verdere overschatting van de politiek.

Een opvatting van politiek als steun en bescherming in moeilijke levenssituaties wijst in een heel andere richting. Continuïteit is dan een goed uitgangspunt. Veel mensen in het onderwijs hunkeren naar een periode waarin het onderwijsbestel nu eens niet wordt verbouwd, omdat ze dan hun aandacht kunnen concentreren op wat ze ervaren als eerste behoeften van hun leerlingen.

Beginselpolitiek als langetermijnverbond

Een politieke partij die haar identiteit niet vindt in de issues van de dag maar in een principiële visie op mens en samenleving, hoeft ook niet hijgend achter nieuwe bestuursmodellen aan te rennen. Wie beseft dat geluk, cultuur en economische dynamiek niet van bovenaf georganiseerd kunnen worden, zal het ook niet anders willen. De overheid is nodig omwille van de kwaliteit van de samenleving, maar de samenleving is niet haar proeftuin.

Beginselpolitiek gaat als het ware een langetermijnverbond met de kiezers aan. Dat vereist een scherp waarnemen waar continuïteit inderdaad goed is, en waar de koers moet worden verlegd. Elke regering bouwt voort op het werk van haar voorgangers, en omdat het tijdsperspectief van vier jaren zo beperkt is, komen belangrijke resultaten van beleid pas in een volgende regeerperiode tot uiting. De afgelopen jaren gold dat bijvoor-

[p. 88]

beeld voor het teruggelopen financieringstekort, de verbeterde verhouding tussen actieven en niet-actieven, de aanleg van talrijke nieuwe wegen en spoorlijnen en de bouw van gevangenissen en gerechtsgebouwen. Politieke bestendigheid ligt in de rede in een staatsbestel waarin niet revoluties, maar verkiezingen een machtswisseling bewerkstelligen. Maar verkiezingen worden betekenisloos en oninteressant als partijen geen punten voor ogen staan waar ze een andere richting of zelfs nieuwe wegen willen inslaan.

Daarom vereist de voorbereiding van een politiek programma dat er wordt nagegaan waar het overheidsbeleid de komende jaren op een tweesprong of driesprong zal uitkomen. Op zulke knooppunten moeten wegwijzers worden geplaatst voor een vernieuwend beleid - om recht te doen aan kwetsbare medeburgers, aan mensen die hier of elders in de wereld tekortkomen, en aan een leefwereld die we van God te leen hebben gekregen om haar behouden aan volgende generaties door te geven.

Het besluit tot opbouw van de Europese samenwerking was zo'n visionaire beslissing voor de lange termijn, evenals die tot uitvoering van de deltawerken en de aanleg van Europoort. Soms zijn beslissingen over de weg die men op een kruispunt inslaat ‘abstracter’, bijvoorbeeld de beslissing om het strafrecht meer op verantwoordelijkheid voor gevolgen dan op fysieke handelingen te richten. Er zijn vele besluiten op kleine schaal die uiteindelijk grote gevolgen hebben, zoals het initiatief enkele decennia geleden om met kleinschalige zorg voor gehandicapten te beginnen naast de grote huizen.

De illusie van politieke aansturing

Bij veel mensen komt de vraag op wat het Nederlandse overheidsbeleid echt te betekenen heeft in deze situatie, naast het vele dat op een grotere - bijvoorbeeld Europese - schaal wordt beslist of dat juist buiten de overheid om gaat en door de markt wordt bepaald. Is de soevereine beslissingsmacht van onze parlementaire democratie niet bezig een illusie te worden?

Degenen die van de politiek verwachten dat ze de samenle-

[p. 89]

ving aanstuurt, hebben het hier moeilijk mee. Ze zien een langgekoesterde pretentie in rook opgaan. Degenen voor wie het op grond van hun geloof in de werking van de markt een bevrijding was dat de politiek hiermee ophield, ervaren daarentegen de groeiende invloed van Europees beleid als een bedreiging. Daar komt nog bij dat de combinatie van trage procedures op Europees niveau, omvangrijke geldstromen en tekorten aan toezicht op de besteding weinig vertrouwen inboezemt.

De relatie tot Europese besluiten

Desillusie en wantrouwen zijn geen goede alternatieven. Een van de taken waarvoor de Nederlandse politiek staat, is dan ook een positievere verhouding te ontwikkelen tot de rol van Europese besluitvorming. Naar mijn overtuiging zal dat alleen lukken op basis van een beter begrip van wat politiek wel en niet kan betekenen, namelijk geen bedieningspaneel van de samenleving, wel een steun in de rug voor maatschappelijke vitaliteit. Er zijn natuurlijk taken die beter aan bijvoorbeeld gemeenten kunnen worden overgelaten, of waar de overheid helemaal niet nodig is, maar er zijn ook opgaven waarvoor Nederland te klein is. Grensoverschrijdende handel, maar ook grensoverschrijdende milieuvervuiling en criminaliteit vereisen Europese politiek, evenals meer harmonie in de sociale zekerheid en de belastingheffing.

Dat Nederland op deze punten geen absoluut soevereine zeggenschap meer heeft, is iets wat geen mens kan terugdraaien. Maar evenmin zijn we er gelukkig mee als een flink deel van de beslissingen praktisch oncontroleerbaar is. Nu het steeds maar niet lukt het Europees Parlement een volwaardige positie te geven, behelpen nationale politici zich met voorbehouden van instemming van de eigen regering of het eigen parlement.

Hoe begrijpelijk dat ook is, het spant het paard achter de wagen. Terwijl niemand ontkent dat Europese besluitvorming nodig is, wordt er afbreuk gedaan aan haar effectiviteit. Het gevolg is een ander akelig dilemma: slechte controle met bruikbare resultaten, of behoorlijke controle met slechte resultaten.

[p. 90]

Een federaal Europa?

Nog maar enkele jaren geleden ondersteunden de meeste Nederlandse politici het perspectief van een democratisch federaal Europa. Systematisch werd gewerkt aan een uitbreiding van de bevoegdheden en een versterking van de democratische controle via het Europees Parlement. Die benadering heeft nog in de voorbereidingen van het verdrag van Maastricht een belangrijke rol gespeeld.

Weinigen realiseerden zich op dat moment dat door het uiteenvallen van het communistische machtsblok ook West-Europa was veranderd. De bindende kracht van een gemeenschappelijke bedreiging was weggevallen en een groot aantal mogelijke nieuwe lidstaten van de Europese Gemeenschap diende zich aan, alle met een gigantische overgangsproblematiek. Gelijktijdig werkte de globalisering met haar grenzeloze communicatie, handel en migratie een hunkering naar het eigene van streek, taal en traditie in de hand.

Daarmee viel de mogelijkheid weg om op de oude voet verder te werken. Een systematische versterking van een democratisch Europa was geen begaanbare weg meer. Oplossingen zoals de pijlerstructuur van de Europese Unie bleken nodig. Natuurlijk heeft daarmee niet alles wat in vier decennia was opgebouwd ineens zijn betekenis verloren. Integendeel, dit acquis communautaire blijft bepalend voor het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Het in 1997 gesloten verdrag van Amsterdam markeert vooral een pas op de plaats.

Een andere aanpak

Bij nieuwe ontwikkelingen spelen zowel verschillen tussen de beleidsterreinen als onderlinge verschillen tussen de betrokken landen een grote rol. Ik bepleit om daar dan ook volop rekening mee te houden en nieuwe patronen van samenwerking te ontwikkelen. Ook in Europees verband heeft de veranderde visie op politiek gevolgen: minder systeembouw, meer specifieke oplossingen voor de problemen waarmee de samenlevingen zich geconfronteerd zien. Er zal dan ruimte moeten worden

[p. 91]

gemaakt voor wat de Amerikanen agencies noemen, ‘services authorized to act for others’. Europol en de Europese Bank hebben daar al iets van weg. De lidstaten of een deel daarvan vertrouwt aan zo'n agency een taak toe met een mandaat dat nauwkeurig genoeg is om daarbinnen vrijheid van handelen te geven. Natuurlijk moet er rechterlijke controle zijn wanneer er belangen van burgers in het geding kunnen komen en zullen ofwel de nationale parlementen, ofwel Europese parlementaire commissies daar politiek op moeten toezien.

Zulke agencies maken dus een flexibeler uitbouw van de Europese samenwerking mogelijk, bijvoorbeeld om via beter toezicht fraude te voorkomen, milieuprogramma's uit te voeren of de landbouw kwalitatief in plaats van kwantitatief impulsen te geven. Ze doorbreken het verlammende dilemma tussen meer communautaire bevoegdheden - wat steeds weer stuit op de blokkade van landen waarvoor de maat al vol is - en het genoegen nemen met intergouvernementele samenwerking - zoals in de Tweede en de Derde Pijler, met besluitvorming op zijn elfendertigst.

Ook juristen zullen wel even moeten wennen aan deze gedachte. Ze doorbreekt immers ook de gedachte van goed afgebakende rechtsstelsels met de wetgever aan de top, die hun met de universitaire paplepel is ingegoten. Het is in dit verband goed even verder te kijken. Het Common Law van Engeland en van de Verenigde Staten, en van veel andere landen waar Britse invloed is of is geweest, is namelijk helemaal niet zo systematisch van opbouw. Daar hebben juridische instituties zich al doende ontwikkeld. Stap voor stap kreeg het recht er gestalte doordat rechters vertrouwenwekkende uitspraken deden. Die opbouw van vertrouwen, stap voor stap, is ook nodig waar de Europese samenwerking nu nog tekortschiet.

Ankerplaatsen van vertrouwen

Voorzichtig en met alle voorbehoud dat bij een nieuwe benadering past, kom ik zo tot een aanduiding van een nieuw bevoegdhedenpatroon. We laten de gedachte achter ons dat de

[p. 92]

nationale Nederlandse politiek over alle beleidsterreinen ‘gaat’. Maar evenmin draagt ze die pretentieuze taakstelling over aan de autoriteiten van de Europese Unie. De Nederlandse politiek krijgt veel meer een middenpositie. Voor haar eigen optreden zijn er verschillende alternatieven: bijsturing in de eigen betrokken gemeenschap (lokaal, regionaal of functioneel), dan wel actie met Europese partners. In zo'n middenpositie zal de Nederlandse politiek zich beter kunnen waarmaken dan met pogingen andere invloeden te weren.

Politieke steun is immers een kwestie van vertrouwen, en dat verwerf je slechts door betrouwbaar en dus met resultaat taken uit te voeren. Dat vertrouwen moet institutioneel worden verankerd. Het eigen Nederlandse staatsbestel heeft daarvoor tot op heden de beste papieren. Maar er zijn nog andere ankerplaatsen van politiek vertrouwen, dichterbij in de eigen gemeenschap en hopelijk meer en meer ook bij Europese instellingen.