Fusie of gemeentelijke herindeling in de beide Limburgen.

0. De middeleeuwse ‘gemeente’

Vooraleer we dieper ingaan op het proces van de ‘fusie’ der gemeenten, zoals deze in België zijn beslag kreeg, of de ‘gemeentelijke herindeling’, die zich in Nederland heeft voltrokken, willen we erop wijzen dat ‘fusie’ en ‘gemeente’ niet uitsluitend eigentijdse fenomenen zijn.

De eerste fusie-operaties, weliswaar niet van gemeenten, maar van geïsoleerde nederzettingen, hadden in de Limburgse Kempen reeds plaats in de 7de-8ste eeuw, soms iets later, en dit tijdens de stichting van parochiën. Hierbij heeft de kerk een centraliserende rol gespeeld. Een aantal tot dan toe zelfstandige entiteiten werden als het ware samengesmolten tot een parochie om de pastoor een inkomen te verschaffen. Daar de financiële draagkracht van deze entiteiten op de onvruchtbare zandgronden van de Kempen veel geringer was dan op de vruchtbare löss-gronden van Zuid-Limburg, werd een samensmelting van drie, vier en zelfs meer kernen tot een parochiegemeenschap onontbeerlijk, in het Zuiden daarentegen volstond meestal een woonkern. Dit verklaart waarom in het Noorden van zowel Belgisch- als Nederlands-Limburg de dorpen veel omvangrijker waren dan in Zuid-Limburg, althans voor de fusie. Toen bv. in Lommel (Belgisch-Limburg) de Middeleeuwse kernen Lommel, Lutlommel, Kattenbos en Heuvel omstreeks 1000 een dorp en parochie gingen vormen(1), was er eigenlijk nog geen naam hiervoor. De keuze drong zich echter spontaan op, doordat de naam van de nederzetting waar de kerk werd opgetrokken en die bovendien zeer centraal was gelegen, als gemeentenaam voor het hele gebied werd aangewend, i.c. ‘Lommel’. De oorspronkelijke kern ‘Lommel’ kreeg dan de naam ‘Dorp’.

Het woord ‘gemeente’ is een afleiding van Mnl. ‘meen’, dat ‘gemeenschappelijk’ betekent. In de Middeleeuwen had het echter een andere betekenisinhoud dan vandaag; het duidde niet op een bestuurlijke entiteit zoals ‘dorp’, ‘vrijheid’

of ‘stad’, maar op het ‘gemeenschappelijke grondbezit’. Oorspronkelijk was ‘gemeente, gemeinte’ dus een equivalent van ‘aard’ of ‘vroente’, andere middeleeuwse namen voor de gronden van de dorpsgemeenschap in de Kempen. De ‘gemeente’ omvatte echter niet het cultuurland (akkers en hooiland), maar de zogenaamde ‘woeste’ gronden (wild grasland, heide en moeras) binnen een bepaalde omgrenzing, die in gemeenschappelijk gebruik waren bij de bewoners van een dorp. De woeste gronden, door de 18de-eeuwse fysiocraten ook wel ‘inculte’ gronden genoemd, werden door de dorpsgemeenschap gebruikt om het vee (schapen) te weiden, leem te graven, strooisel te maaien, heideplaggen te steken voor de Kempense potstal (als bemesting voor de akkers). Ten slotte kon men er de bijen laten zwermen.

In de loop van de 13de en 14de eeuw waren deze gemene gronden in bezit gekomen van de Kempense zanddorpen. De Brabantse hertogen, voornamelijk Jan III, schonken de dorpen ‘officieel’ deze woeste gronden door het verlenen van een ‘gemeyntbrief’. Officieel, omdat deze uitgifte niets anders was dan een soort bekrachtiging van vroeger bestaande gebruiksrechten die boeren in vorige eeuwen reeds ongehinderd hadden kunnen uitoefenen. De heidevelden, die de bewoners reeds bezaten, werden met andere woorden aan hen overgedragen, meer bepaald verkocht en betekenden voor de hertog extra-inkomsten, die na de militaire campagnes van Brabant, o.m. in Woeringen (1288) zeer welkom waren. Voor het gebruik van de ‘gemeynte’ betaalden de gerechtigden een som geld bij de verwerving ervan (het zgn. ‘voirlyf’) naast een jaarlijkse ‘gebuurcijns’. De meeste ‘gemeynten’ hadden een omvang die te vergelijken was met die van een of meer latere gemeenten. Hierbij dient opgemerkt te worden dat deze woeste ‘gemeynte’ lang niet altijd met het grondgebied van een dorp samenviel. In heel wat dorpen was het juist het gebied tussen een aantal dorpen dat tot ‘gemeynte’ werd gemaakt. Zo gaf hertog Jan III in 1331 op dezelfde dag de gemene gronden uit aan de inwoners van Lommel en aan deze van Bergeyk. Voor dit laatste dorp ging het daarbij om woeste heidegronden die in het Noorden

van Lommel lagen en die kort daarna, tot aan de definitieve grensregeling tussen het Belgische Lommel en het Nederlandse Bergeyk in 1843, eeuwenlang aanleiding gaven tot betwistingen omtrent het gebruiksrecht.

Omstreeks 1800 evolueerden de woeste gronden, destijds in handen van de bewoners van de oude, middeleeuwse gehuchten van elk dorp, tot effectieve gemeente-eigendom. We mogen echter niet vergeten dat vanaf de 14de eeuw reeds heel wat percelen uit het gemeentelijke heide- en moerasareaal werden verkocht. In de naamkunde zijn deze geprivatiseerde gronden als ‘uitvang, hoeve, kamp, vurrit’ bewaard gebleven.

1. Het huidige begrip ‘gemeente’

Vandaag is de gemeente het laagste publiek-rechterlijke lichaam op territoriale grondslag. In tegenstelling tot een aantal andere landen is in België en Nederland het hele staatsgebied in de gemeentelijke indeling opgenomen; wel wordt in Nederland een tijdelijke uitzondering gemaakt voor nieuwe inpolderingen.

De gemeente in staatsrechterlijke zin is een begrip dat beide landen aan het Franse Bewind te danken hebben. Op 31 augustus 1795 legde Parijs de indeling vast van de ten westen van de Rijn veroverde gebieden. Een van de negen departementen was het Departement van de Nedermaas, dat bijna het hele gebied van de huidige provincie Belgisch-Limburg omvatte en het grootste gedeelte van de tegenwoordige provincie Nederlands-Limburg (zie kaart). Daarnaast werkten de autoriteiten in Parijs een stel wetgevende en bestuurlijke maatregelen uit, die hun centraliserende uitwerking niet hebben gemist. Zo waren o.m. reeds vanaf 1789 de privileges van het Ancien Régime afgeschaft, in het bijzonder de privileges en vrijheden van de steden. Bij decreet van 14 december 1789 werden alle gemeenten gelijkgeschakeld. Wat betreft Nederland, dat tot in 1795 als Bataafse Republiek een onafhankelijke staat bleef, maar in 1810 als Koninkrijk Holland bij Frankrijk werd ingelijfd, dateert de gemeente

in staatsrechterlijke zin van 1798, jaar waarin het woord voor het eerst werd gebruikt met betrekking tot de lokale bestuurseenheid binnen staatsverband.

2. De eerste fusie-operaties

Zowel in het Zuiden als in het Noorden streefde Frankrijk ernaar de gemeente als een louter aan het centrale gezag ondergeschikt lichaam te zien. Napoleon stond hierbij een hergroepering van kleine, niet-leefbare eenheden voor. Initiatieven in die zin werden ondernomen vanaf 1800, maar afgezien van gedeeltelijke herzieningen slaagde Frankrijk er niet in een systematische herindeling door te drukken. De opwerpingen die tegen de fusies rezen, klinken thans nog bekend in de oren. Sommige gemeenten aanvaardden de samenvoeging slechts op voorwaarde dat zij het centrum van de nieuwe entiteit werden. Andere dorpen vreesden te ver verwijderd te liggen van de nieuwe gemeentelijke administratie of waren bang dat de burgemeester en/of gemeenteraad het nieuwe centrum zou(den) bevoordelen. Ook waren gemeenten in een aantal gevallen niet bereid de schulden van de hoofdplaats af te dragen. Ten slotte werd het verschil in geaardheid tussen dorpen als verontschuldiging aangevoerd ... Kortom, een boel opmerkingen die we in de voorbije decennia ook konden horen in plaats van bij de dageraad van de 19de eeuw! Nadat een nieuwe inrichting van het gemeentelijke bestuur was ingevoerd, heeft men tot 1813 meermaals getracht ook te komen tot een herziening van de gemeentelijke herindeling. Behalve partiële herzieningen slaagde men er echter niet in een systematische herindeling te realiseren.

Ook ten tijde van het Verenigd Koninkrijk bleef men ten aanzien van de gemeentelijke herindeling een vrij willekeurig beleid voeren. Toevallige omstandigheden, historische rechten en persoonlijke inzichten bepaalden in de meeste gevallen de gemeentelijke begrenzing.

De eerste samenvoegingen in het huidige Nederlands-Limburg waren deze van Vaesrade (in 1821 gevoegd bij Nuth) en van Eijsden, Breust en Oost (in 1828 opgeheven en omgevormd tot de nieuwe gemeenten Eijsden en St. Geertruid). Daarnaast zorgde het grenstractaat van 1816 met Pruisen voor een aantal wijzigingen(2).

3. De gemeentelijke herindeling in Nederland

De begrenzing van de gemeenten kende in Nederland en België na 1830 een verschillend verloop. In tegenstelling tot België, waar nog verscheidene gemeenten werden gesplitst (cf. infra) was in Nederland de gemeentelijke herindeling voortdurend aan de orde(3). Van grote betekenis hiervoor waren de grondwet van 1848 en de gemeentewet van 1851. Hierin werd namelijk vastgelegd dat de wet de gemeenten kan verenigen en splitsen.

In de eerste jaren na 1851 werden tientallen wetsontwerpen door de regering aan de Staten-Generaal voorgelegd. Ze hadden alle betrekking op kleine gemeenten. Redenen voor de fusie-operatie waren gewoonlijk het geringe aantal kiezers, de kleine oppervlakte of de nadelige territoriale ligging.

Na deze eerste samenvoegingsgolf kwam een periode waarin meer het vraagstuk van de grote stedelijke gemeenten centraal stond. Naarmate de economische ontwikkeling voortschreed, werden er immers steeds grotere eisen aan de steden gesteld. Deze raakten meer en meer binnen hun grenzen bekneld. De uitbouw van havens, industrieterreinen, de oprichting van zgn. tuinwijken voor arbeiders ... het waren deze problemen die de aandacht van de overheid gaande hielden. Geen wonder dat er weinig aandacht was voor de problematiek van kleine gemeenten.

Tijdens en na de Eerste Wereldoorlog werden andermaal een aantal gemeenten opgeheven en met andere samengevoegd. Ook toen was er van een doelbewust streven tot herindeling geen sprake. De plotselinge fusie-operatie was veeleer te verklaren door de moeilijke tijdsomstandigheden en de daaruit

voortvloeiende financiële noodtoestand van vele gemeenten.

De derde fusiegolf valt na de Tweede Wereldoorlog. In de jaren zestig, die zo bepalend zijn geweest voor het huidige gemeentelijke landschap van Nederlands-Limburg, stond niet de kleine gemeente centraal, maar waren de vraagstukken i.v.m. de groei van de grote steden en stedelijke agglomeraties aan de orde.

Het zou ons te ver leiden op de vele polemieken voor of tegen de samensmelting in te gaan. Overlopen we echter de geschiedenis ervan in Nederland, dan kunnen we niet heen om het feit dat de overheid tussen Scylla en Charibdis diende te varen. Enerzijds was er het behoudsgezinde standpunt, waarbij gemeenten als historisch gegroeide corporaties werden beschouwd met historische grenzen en een historisch recht dat moest worden geërbiedigd. Hiertegenover stond het rationele standpunt, dat steeds het doorvoeren van een gemeentelijke herindeling heeft bepleit, waarbij territoriale eenheden een demografische, sociale en economische dynamiek ontwikkelen, die een aanpassing van gemeentegrenzen vergt om steeds een efficiënt bestuur mogelijk te maken.

In Nederlands-Limburg vormden de jaren zestig een echte breuklijn. Vanaf 1836 tot 1960 verdwenen er immers slechts 19 gemeenten; in de overige Nederlandse provincies lag het aantal merkelijk hoger:

In 1951 ontstond de nieuwe gemeente Tuddern, die in 1963 naar de Duitse Bondsrepubliek werd overgeheveld.

Een voorbeeld van gevallen waarbij de aaneensluitende bebouwing samenvoeging van de betrokken gemeenten wenselijk maakte, is de grenswijziging van de gemeente Maastricht. De woningnood, de slechte woontoestanden rond de eeuwwisseling (slechts in 1864 mocht er buiten de omwalling gebouwd worden), de vestiging van industrieën (gemeente Wijk) pleitten voor een forse uitbreiding van de gemeente. Deze kwam echter niet tot stand. Eerst in 1919 werd door de Kamer een voorstel aangenomen, dat leidde tot de opheffing van de gemeenten Oud-Vroenhoven en Sint-Pieter en annexatie van gedeelten van Amby, Heer, Meerssen en Borgharen.

4. De gemeentelijke herindeling van Nederlands-Limburg in de jongste decennia

Wat Noord- en Midden-Limburg betreft, hier is voorlopig -want het proces is er nog niet achter de rug - de ingreep veel minder drastisch. In het Zuiden moeten de plannen voor de gemeentelijke herindeling worden gezien tegen de achtergrond van de industriële herstructurering, meer bepaald de stopzetting van de mijnbouw vanaf 1965 en de inmenging van de overheid die op een versterking van de gemeentelijke bestuurskracht aandrong.

De regeringsnota van 1965 was hierover zeer duidelijk: ‘... Voorts is de vraag gerezen in hoeverre het tegen de achtergrond van de huidige problematiek wenselijk zou zijn de huidige herindeling in Zuid-Limburg te herzien. Zonder een krachtige stimulering en begeleiding is immers de nagestreefde structuurwijziging niet uitvoerbaar. Het gebied kenmerkt zich namelijk door de aanwezigheid van een relatief aantal kleine gemeenten en in sommige streken door een stedebouwkundige situering, welke op tal van punten met de bestuurlijke constellatie niet in overeensteming is ...(5).

Voor Zuid-Limburg werden de eerste voorstellen in 1960 gedaan, op basis van vroeger gehanteerde criteria (in 1949: opheffing

van gemeenten van minder dan 1000 inwoners; in 1957: opheffing van gemeenten van minder dan 2000 inwoners). Deze voorstellen hielden de opheffing in van 24 kleine plaatsen en de uitbreiding van de agglomeraties Maastricht, Geleen, Sittard, Born en Venlo. De plannen verdwenen echter in de koelkast.

Een nieuw voorstel kwam er van de Gedeputeerde Staten in 1966: gemeenten van minder dan 5000 inwoners zouden worden opgeheven. Hier stelde zich echter het probleem dat in het zuidelijke deel van Zuid-Limburg vrijwel geen enkele gemeente aan deze norm voldeed.

Toen in hetzelfde jaar vanuit Den Haag er plannen kwamen voor een krachtiger aanpak van de herindeling, die een drastische wijziging zou betekenen en Zuid-Limburg zou reduceren tot slechts 11 gemeenten, ontstond er heel wat beroering bij de lokale overheid van vooral kleine gemeenten, die zich zorgen maakte over de geringe betrokkenheid van de gemeenten zelf bij het hele gebeuren. In tegenstelling tot wat wel eens wordt beweerd, bestond er bij het plaatselijke bestuur in Limburg veel begrip voor de noodzaak tot samenvoeging. Bij de bevolking lag dit heel anders: hier kon slechts een minderheid er begrip voor opbrengen dat haar gemeente bij de herindeling zou worden betrokken. Dit gevoel van onbehagen bij de lokale overheid leidde in 1968 tot de oprichting van een ‘Stichting Studie Positie Zuidlimburgse gemeenten’. Doel was de wenselijkheid na te gaan en de gewenste vormgeving ven de herindeling te bestuderen; 50 gemeenten traden tot de stichting toe. In 1970 diende de Stichting een plan in op basis van onderzochte regionale samenhangen (met o.m. landbouw, industrie en recreatie als criteria). Limburg zou van 64 tot 23-26 gemeenten herleid en in 4 regio's opgedeeld worden: Sittard-Geleen, Heerlen, Maastricht en het landelijke zuidelijke gebied. Dit plan stond uiteindelijk zeer dicht bij de in 1982 gerealiseerde indeling. Nochtans luisterden Gedeputeerde Staten al die jaren naar het ministerie van Binnenlandse Zaken en bleven ze weinig contacten onderhouden

met de plaatselijke besturen, die aandrongen op een diepgaand sociologisch onderzoek. Uiteindelijk koos de wetgever in 1982, 16 jaar na de regeringsnota, voor een gematigd herindelingsvoorstel dat de Stichting steeds had voorgestaan.

5. De fusie der gemeenten in Belgie

Na de Belgische onafhankelijkheid werden, als reactie tegen de greep van vorige regimes en in een streven om de lokale autonomie te eerbiedigen, nieuwe gemeenten opgericht ... een ontwikkeling die dus haaks stond op het samensmeltingsproces in Nederland. Voor een goed begrip dient opgemerkt te worden dat het bij de oprichting van deze nieuwe gemeenten steeds ging om een uit de herverdeling van een bestaande gemeente gevormde gemeente en niet om de fusie van verschillende dorpen.

Voor Limburg waren dit:

Kessenich (1843), Kinrooi (1845),
Stokrooi (1846), Molenbeersel (1847),
Heppen (1850), Leopoldsburg (1850),
Vliermaalroot (1865) Loksbergen (1866) en Rijkhoven (1870)(6).

Het aantal gemeenten in Belgisch-limburg bedroeg

Tot in de 20ste eeuw bleef het aantal gemeenten in België verder groeien en in 1928 bereikte men het grootste aantal, nl. 2675. Dit betekende een aangroei van 153 na de Belgische onafhankelijkheid (6%). De laatste gemeente die werd opgericht, was Averbode (op de grens van de provincies Limburg, Brabant en Antwerpen). Pas in de loop van de volgende decennia kwam er in België een omgekeerde tendens op gang. Herstructurering en samenvoeging voltrokken zich dus in het Zuiden veel later en dit in een viertal fasen:

6. De fusie-operatie in Belgisch-Limburg(7)

In 1960 bedroeg het aantal gemeenten: 206 (ongewijzigd sinds 1875); in 1971: 136; in 1983: 44.

Volgens de aard van de fusie-operatie krijgen we volgende cijfers:

7. De spelling der gemeentenamen in Vlaanderen en Nederland

Ondanks de in het verleden tussen het Noorden en het Zuiden gesloten spellingsakkoorden bestaat er voor de schrijfwijze van de Vlaamse en Nederlandse gemeentenamen geen overeenkomst. Terwijl in Vlaanderen een spellingaanpassing werd doorgevoerd, blijft de schrijfwijze van Nederlandse plaatsnamen dikwijls nog archaïsch aandoen.

In Vlaanderen moeten we de spellingregeling der gemeentenamen, die in de jaren dertig tot stand kwam, zien tegen de achtergrond van een steeds sterker wordende Vlaamse Beweging, onder wier impuls tussen de twee wereldoorlogen in het Belgische parlement belangrijke taalwetten op de Franstaligen werden afgedwongen. Bovendien speelde ongetwijfeld de drang naar culturele en taalkundige integratie met het Noorden mee.

Na de invoering van de spelling De Vries en Te Winkel (1864) waardoor een grotere overeenkomst tussen klank- en schriftbeeld ontstond, werd de spelling van de Vlaamse gemeentenamen als een anomalie ervaren in Vlaamse intellectuele kringen (cf. Genck, Aelst). In 1928 stelde de pas opgerichte Koninklijke Commissie voor Toponymie en Dialectologie een lijst van gemeentenamen op in de nieuwe spelling, zonder dat hiervoor van overheidswege de opdracht was gegeven. Uitgangspunt van de commissie: persoonsnamen en plaatsnamen onderscheiden zich niet van andere woorden en moeten m.a.w. volgens dezelfde regels geschreven worden. De commissie kreeg voor haar initiatief de steun van talrijke Vlaamse cultuurverenigingen. Doordat in die jaren een aantal belangrijke taalwetten werden goedgekeurd(8), was de eentaligheid van Vlaanderen een feit. Tegenwind voor de moderne spelling kwam er van de Franstalige sociale bovenlaag in Vlaanderen, die in kranten als Le Soir, La Libre Belgique en La Flandre Libérale zich tegen deze progressieve spelling afzette en de archaïsche, door het Frans geïnspireerde spelling wilde behouden.

In 1929 diende de Koninklijke Commissie voor Toponymie en Dialectologie een lijst met voorstellen in bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Een jaar later nam het Belgische Staatsblad de nieuwe gemeentenamen naast de oude op. In 1937 besloot de Belgische regering dat enkel nog de gemoderniseerde vorm kon worden gebruikt.
Een laatste aanpassing, die na de spellingregeling van 1947 noodzakelijk was geworden, kwam er in 1949. Ze betrof

1) De identieke spelling met een letterteken voor lange o/e als resultaat van verlenging van oorspronkelijke korte vocaal in open lettergreep (komen, geven) of van monoftongering van oorspronkelijke tweeklank (lopen, smeken):

Beverloo Beverlo

2) sch in in- of auslaut, ontstaan uit sk-verbinding s

Asch As

Wat met de spelling der gemeentenamen in Nederland? Hier is tot vandaag de dag nog geen eenvormigheid bereikt, evenmin als voor de aardrijkskundige namen in het algemeen. Nochtans werden in de loop der jaren verscheidene lijsten ingediend. We denken hier o.m. aan de in 1946 gepubliceerde ‘lijst van de aardrijkskundige namen in Nederland’, bekend als de ‘Lijst van Beekman’. Een officiële versie bestaat er echter niet. Geen van de in Nederland gepubliceerde werken heeft erkenning en bekrachtiging gevonden. In tegenstelling tot België is immers de spelling der aardrijkskundige namen niet bij de spellingwet van 1947 vastgelegd. De toelichting van die wet wermeldt dat de spelling van aardrijskundige namen later bij ‘Maatregel van Bestuur’ zal worden geregeld. Hiervoor werd in 1962 een commissie geïnstalleerd, naar haar voorzitter de ‘commissie-Damsteegt’ genoemd. In 1973 bood deze commissie een rapport aan de Minister van Onderwijs en Wetenschappen aan, maar de hierin vervatte voorstellen werden tot op heden niet bekrachtigd. De gemeentenamen worden gespeld zoals ze geschreven staan in de Kieswet(9).

Verschillen tussen Vlaamse en Nederlandse gemeentenamen

8. De naamgeving der fusiegemeenten in België en Nederland

8.1.

Grosso modo kan men stellen dat er in Noord en Zuid 4 principes werden toegepast.

8.2.

De keuze van een nieuwe naam kan nog door andere, dikwijls toevallige factoren worden bepaald:

België:

Nederland:

Besluit: in Nederland koos men meer voor nieuwe namen dan in Vlaanderen, waar meer centraliserende tendensen hebben gespeeld en waar de koppeling van bestaande gemeentenamen meer voorkomt.

Bibliografie