Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek

[p. 79]

5 Politieke stabiliteit

In de laatste jaren vertoont zich een kentering in de Nederlandse politiek en het is nog niet duidelijk in welke richting de Nederlandse democratie zich zal gaan ontwikkelen. Met de stelling, dat de Nederlandse democratie in het tijdperk van 1917 tot 1967 en het Nederlandse nog niet democratische staatsbestel van de 19e eeuw over het algemeen zeer stabiel waren, is echter iedereen het wel eens, zowel in het buitenland als in Nederland zelf. Is dit een juiste conclusie? Dit hoofdstuk wil in het kort de politieke stabiliteit van Nederland onder de loep nemen.

De begrippen ‘democratie’ en ‘stabiliteit’ zijn moeilijk te definiëren. Vooral het eerstgenoemde woord geeft veelal aanleiding tot intellectuele twisten, die we echter zo veel mogelijk willen vermijden. We zullen daarom de democratie eenvoudig definiëren als een politiek stelsel, dat wordt, geleid door een door de kiezers zelf (direct of indirect) aangewezen regering. Een stabiele democratie is een democratie, die de eisen welke de burgers er aan stellen, naar genoegen kan verwerken en zichzelf in stand weet te houden. Hiervoor is meer dan het handhaven van de status quo nodig: problemen, spanningen en conflicten moeten worden opgelost en moeten niet worden genegeerd tot ze zich met elkaar tot nog grotere problemen opstapelen. Een stabiele democratie (men zou ook kunnen zeggen: een gezonde democratie) is een democratie, die zich geleidelijk en vreedzaam verandert en zich aanpast aan veranderende omstandigheden. Kortom een stabiele democratie moet een dynamische stabiliteit hebben.¹ Om de stabiliteit van politieke systemen te meten wordt gewoonlijk een aantal vrij grove maatstaven gebruikt: negatieve maatstaven - de afwezigheid van revoluties, grootscheepse geweldplegingen en andere teke-

1 Vgl. D. Easton, A Systems Analysis of Political Life (New York, Wiley, 1965), blz. 17-25; en Easton, A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1965), blz. 103-08.

[p. 80]

nen van politiek misnoegen - en positieve maatstaven - de stabiliteit van kabinetten en de continuïteit van de grondwettige ontwikkeling.

Vreedzame ontwikkeling en
aanpassingsvermogen

Het Nederlandse staatsbestel is pas vrij kort volledig democratisch: in 1918 werden de eerste verkiezingen met algemeen mannenkiesrecht gehouden. Gedurende de tweede helft van de 19e eeuw was Nederland zich echter al in de richting van de democratie aan het ontwikkelen. Het parlementaire stelsel, dwz. het principe dat het kabinet afhankelijk is van het vertrouwen van het parlement, werd in 1868 ingevoerd en de grote verandering van de grondwet, die de overgang naar de constitutionele monarchie en parlementaire democratie mogelijk maakte, kwam in 1848. We zullen dit jaar als ons uitgangspunt gebruken.

Sinds 1848 heeft Nederland geen enkele burgeroorlog, revolutie, of gewelddadige pogingen om de regering omver te werpen gekend. Zelfs de ingrijpende veranderingen in de grondwet in 1848 waren niet het gevolg van een revolutie. De invloed van revoluties elders in Europa speelde wel een rol, maar in Nederland zelf kon een gespannen vrede worden gehandhaafd. Enkele jaren daarna volgde de zogenaamde Aprilbeweging. Volgens de bepalingen inzake de godsdienstvrijheid in de grondwet van 1848 kon de bisschoppelijke hiërarchie, die sinds de Hervorming niet meer in Nederland aanwezig was geweest, worden hersteld. Hiervan maakte de Paus in 1853 gebruik. Dit veroorzaakte een storm van protestantse protesten. Het kabinet van Thorbecke viel en een conservatiever kabinet onder Van Hall kwam er voor in de plaats. De verkiezingen, die daarna spoedig werden gehouden, stonden geheel in het teken van het antipapisme en Van Hall kreeg een ruime meerderheid in de Kamer achter zich. Maar het nieuwe conservatieve kabinet hield zich aan de grondwet van 1848 en nam geen enkele maatregel tegen de wederinstelling van de katholieke hiërarchie. De politieke spanningen losten zich echter geleidelijk op.²

2 W.J. van Weideren baron Rengers, Schets eener parlementaire geschiedenis van Nederland van 1849 tot 1901 ('s-Gravenhage, Nijhoff, 1948), deel i, blz. 87-109; P.J. Oud, Honderd jaren, 1840-1940: Een eeuw van staatkundige vormgeving in Nederland (Assen, Van Gorcum, 1954), blz. 41-52.

[p. 81]

In 1878 ontstond een nieuwe crisis rondom de schoolwet, die de openbare scholen, vergeleken met de bijzondere scholen, sterk voortrok. Samen met de controversiële kwestie van de uitbreiding van het stemrecht heeft de schoolstrijd de Nederlandse politiek bijna 40 jaren beheerst. Dit waren dejaren, waarin klerikale en antiklerikale, conservatieve en progressieve stromingen fel tegen elkaar botsten. Het waren jaren, waarin de politieke spanningen zo hoog werden opgevoerd, dat de stabiliteit van het bestaande stelsel in twijfel raakte. Uit deze kentering kwam echter een compromis te voorschijn, dat de basis legde voor een halve eeuw stabiele democratie van omstreeks 1917 af.

Bij de twee kwesties van de schoolstrijd en de kiesrechtuitbreiding kwam in deze kenteringsjaren ook nog de kwestie van de rechten van de arbeiders. Deze zaak was vergeleken met de andere twee van secundair belang, maar veroorzaakte toch in 1903 politieke spanningen, die het land aan de rand van grootscheepse onrust brachten. Het begon met een grote spoorwegstaking, die volledig succes behaalde, omdat de directies van de spoorwegmaatschappijen bijna onmiddellijk capituleerden. Daarna stelde het conservatieve kabinet echter een wet voor, die stakingen in diensten van publiek belang verbood. Ondanks de oppositie van de vrijzinnig-democraten en de socialisten werd de wet aangenomen. De vakbonden van spoorwegarbeiders, die steeds meer onder de invloed van anarchistische elementen waren geraakt, kondigden een algemene spoorwegstaking tegen de wet af. Het werd een grote mislukking; de regering liet alle stations door militairen bezetten. Maar de gematigde groeperingen wonnen ten slotte toch: de conservatieve regering werd in 1905 door een progressieve coalitie verslagen en in 1906 werd een nieuwe socialistische vakbond opgericht (het nvv), die vrij spoedig de meeste aanhangers van de anarchistische bond wist weg te lokken.³

Een andere maatstaf voor de politieke stabiliteit in een democratie, die vaak wordt gebruikt, is de sterkte (of zwakte) van politieke stromingen, die volledig tegen het bestaande democratische stelsel gekant zijn. In Nederland hebben dergelijke stromingen nooit veel te betekenen gehad. Voor de Tweede Wereldoorlog hebben de communisten nooit meer dan ongeveer 3 procent van de stemmen weten te winnen.

3 Vgl. M.M. Lourens, ‘Labor’, in B. Landheer (red.), The Netherlands (Berkeley, University of California Press, 1943), blz. 194-96; H. Hoefnagels, Een eeuw sociale problematiek: Van sociaal conflict naar strategische samenwerking (Assen, Van Gorcum, 1957), blz. 107-10.

[p. 82]

Gedurende de oorlog nam hun prestige aanzienlijk toe vanwege hun werk in de ondergrondse beweging en de deelname van de Sowjetunie aan de geallieerde oorlogsinspanning. In de eerste Tweede-Kamerverkiezingen na de oorlog kreeg de cpn 10,6 procent van de stemmen. Maar deze grote aanhang slonk weer snel; in 1956 kreeg de cpn nog maar 4,8 procent en in 1963 2,8 procent van de stemmen. De nsb is ook nooit erg populair geweest. Het hoogste percentage stemmen dat de nsb wist te behalen was 7,9 procent in de Provinciale-Statenverkiezingen van 1935. Daarna ging het snel bergaf: in de Tweede-Kamerverkiezingen van 1937 kreeg de nsb nog slechts 4,2 procent van de stemmen en in de Statenverkiezingen van 1939 3,9 procent.

De Nederlandse socialisten zijn bijna altijd vrij van revolutionaire tendenties geweest en hebben hun politieke doeleinden nagestreefd binnen het kader van het bestaande staatsbestel. De enige grote uitzonderingen waren P.J. Troelstra's revolutionaire woorden (maar met daden!) in 1918 en het republikeinse standpunt van de partij. In de jaren dertig veranderden ze echter op dit punt en aanvaardden ze de monarchie. De socialisten braken ook al zeer vroeg met de orthodoxe marxisten. Op het partijcongres in 1909 werden D. Wijnkoop cs. uit de partij gestoten. Deze groep werd later de kern van de communistische partij. De politieke gematigdheid van de socialisten is vooral opvallend, omdat het heel lang geduurd heeft, voordat ze een kans kregen om in de regering te komen. In 1913 werd hun deelname aan een kabinet aangeboden, maar dit aanbod werd verworpen. Daarna bleef echter de weg naar regeringsverantwoordelijkheid voor hen afgesloten tot 1939; dat betekent dat ze langer moesten wachten op participatie in de uitvoerende macht dan de andere Westeuropese socialistische partijen (behalve de Zwitserse socialisten, die pas in 1943 vertegenwoordiging in de Bondsraad kregen).⁴

4 Vgl. Daalder, in Repertorium, blz. 228-29.

Stabiliteit en continuïteit

Een positieve aanwijzing van de politieke stabiliteit in Nederland voor 1967 is de grote stabiliteit van de Nederlandse kabinetten. Van 1848 tot 1965 waren er 47 kabinetten met een gemiddelde leeftijd van bijna 2,5 jaar. Volgens het onderzoek door M. Dogan en M. Scheffer-van

[p. 83]

der Veen was de levensduur van individuele ministers echter veel minder lang. Van 1848 tot 1956 bekleedde 38 procent van de ministers minder dan twee jaren hun ambt en 77 procent minder dan vier jaren. Slechts 23 procent (minder dan een kwart) bleef langer dan vier jaren minister. Een alternatieve methode om de ministeriële stabiliteit te meten is te onderzoeken in hoeveel verschillende kabinetten de ministers zaten. Van de 334 ministers van 1848 tot 1956 (waarbij ook de 12 staatssecretarissen van 1949 tot 1956 inbegrepen zijn) bekleedde 67 procent het ministersambt in slechts één kabinet, 18 procent in twee, en 15 procent in drie of meer kabinetten.⁵

Deze toestand is sinds de instelling van de democratie in 1918 wel verbeterd. De gemiddelde levensduur van de kabinetten van 1918 tot 1965 was weliswaar 2,2 jaren vergeleken met 2,7 jaren in de periode van 1848 tot 1918, maar de belangrijkste posities in de kabinetten bleven vaak in dezelfde handen. Tabel 26 toont de aantallen verschillende kabinetten en ministers in vier perioden. In de jaren tussen de

Tabel 26 Aantallen verschillende kabinetten en voornaamste ministers, 1848-1965
	Kab.	Min.- pres.	Min. v. fin.	Min. v. binn. z.	Min. v. buit. z.
1848-1868	11	9	8	10	12
1868-1918	15	15	18	17	16
1918-1945	12	4	8	6	5
1945-1965	9	5	5	6	6

twee wereldoorlogen waren er slechts drie verschillende ministers-presidenten en slechts vijf in de twintig jaren sedert de Tweede Wereldoorlog; W. Drees was van 1948 tot 1958 onafgebroken minister-president. De andere belangrijkste posities in de kabinetten veranderden ook niet sterk en in sommige gevallen geven de cijfers in tabel 26 zelfs een overdreven indruk van de mate van wisseling in ministersposities. Het ministerie van buitenlandse zaken heeft van 1945 tot 1967 onder zes verschillende ministers gestaan, maar gedurende ongeveer 2/3 van deze tijd was één man de dominerende figuur: J.M.A.H. Luns. Luns werd minister zonder portefeuille in 1952,

5 M. Dogan en M. Scheffer-van der Veen, ‘Le personnel ministériel hollandais (1848-1958)’, L'Année Sociologique, Troisième série, 1957/58, blz. 123-24.

[p. 84]

maar zijn werk lag geheel op internationaal terrein. In 1956 werd hij minister van buitenlandse zaken en hij heeft deze functie uiteindelijk tot 1971 bekleed.

De keerzijde van de medaille is, dat Nederland algemeen bekend staat om zijn langdurige kabinetsformaties en kabinetscrises. Van 1918 tot 1967 waren er 681 kabinetsformatie-dagen volgend op verkiezingen en nog eens 406 kabinetsformatie-dagen volgend op de val van een kabinet: in totaal 1087 dagen, ofte wel ongeveer 3 jaar.⁶ De gemiddelde periode, die nodig was om een nieuw kabinet te vormen, was 47 dagen. In 1956 duurde de kabinetscrisis bijna vier maanden en in het totale aantal crisisdagen in de naoorlogse jaren deed Nederland niets onder voor de beruchte Vierde Franse Republiek. Het aantal crises was echter kleiner en de Nederlandse kabinetten waren veel stabieler, wanneer ze eenmaal na langdurige onderhandelingen waren gevormd.⁷ Het is zelfs enigszins misleidend om over ‘crises’ te spreken in plaats van over de vrij lange duur van kabinetsformaties. Als formaties bijzonder lang duren en er tussen de partijen onoverbrugbare verschillen zijn, kunnen er wel echte politieke crises uit voortkomen, maar meestal waren de zogenaamde ‘crises’ juist perioden, waarin er door de grote partijen veelal constructief aan de punten van het toekomstig beleid werd gewerkt.

Tenslotte wijst de continuïteit van de grondwettelijke ontwikkeling ook op de stabiliteit van het staatsbestel. De grondwet van 1815, die behoudens de grote wijzigingen van 1848 en de minder ingrijpende amendementen daarna nog steeds van kracht is, is een van de oudste grondwetten in de wereld. De ontwikkeling van het verlichte despotisme van Koning Willem I (1813-1840) tot de parlementaire democratie, algemeen kiesrecht en de welvaartsstaat, kon zich binnen het kader van de oude grondwet voltrekken. Alle grote problemen zijn in

6 G. Kuypers, Het politieke spel in Nederland: Diagnoses, remedies en een suggestie (Meppel, Boom, 1967), blz. 18-20. Vgl. G. Geismann, Politische Struktur und Regierungssystem in den Niederlanden, Kölner Schriften zur Politischen Wissenschaft, iv (Frankfurt am Main, Athenäum Verlag, 1964), blz. 289; F.J.F.M. Duynstee, De kabinetsformaties 1946-1965 (Deventer, Kluwer, 1966).

7 Vgl. E. van Raalte, Het Nederlandse Parlement ('s-Gravenhage, Staatsdrukkerij- en Uitgeverijbedrijf, 1958), blz. 49-54; Daalder, ‘Parties and Politics in the Netherlands’, blz. 8; R.C. Bone, ‘The Dynamics of Dutch Politics’, Journal of Politics, xxiv, i (februari 1962), blz. 36.

[p. 85]

de laatste eeuw op vreedzame en grondwettige wijze opgelost. De enige onvoldoenden op het politieke rapport moeten worden gegeven kortzichtige politiek met betrekking tot de dekolonisatie van Indonesië en Nieuw-Guinea.

Het is een understatement om te zeggen, dat de Nederlandse politiek sinds 1848 (met uitzondering van de kenteringsjaren van 1878 tot 1917) en het democratische staatsbestel van 1917 tot 1967 bijzonder stabiel en gezond zijn geweest. We zouden het ook gewoon ‘saai’ kunnen noemen. Dit is misschien een van de redenen, waarom in Nederland zelf de politicologie pas kortgeleden op gang is gekomen en waarom buitenlandse politicologen tot voor kort weinig aandacht aan Nederland hebben geschonken, ondanks het feit dat Nederland qua bevolking de grootste van de kleine Westeuropese democratieën is.