De weg naar het recht

(1976)–Kees Groenendijk, C.J.M. Schuyt, Ben Sloot– rechtenstatus

een rechtssociologisch onderzoek naar de samenhangen tussen maatschappelijke ongelijkheid en juridische hulpverlening

Deel III. Conclusies en beleid

Hoofdstuk 9 Drie dimensies in de sociale organisatie van de rechtshulp

9.1	Naar een sociologische verklaring van leemten in rechtshulp

9.2	Theorie en onderzoek aan elkaar getoetst: 33 uitspraken kritisch gewogen

9.3	Accentverschuiving in de sociologische theorie over rechtshulp

9.1 Naar een sociologische verklaring van leemten in rechtshulp

De discussie over rechtshulp is de afgelopen zes jaar in Nederland vooral gekenmerkt door eenzijdig gerichte aandacht voor bepaalde aspecten van de leemte in rechtshulp. Elke (belangen)groep benadrukte telkens een ander aspect. Nu eens werd de leemte in de schuldsfeer getrokken: het falen van de balie. Dan weer werd het bestaan van een leemte ontkend of werd de oorzaak gelegd bij gebreken bij rechtshulpzoekenden of bij het huidige financieringssysteem. Meestal werd op één factor gewezen die de doorslag zou geven bij het ontstaan of voortbestaan van de leemte. Gesuggereerde oplossingen voor het vraagstuk kregen daarmee vaak eenzelfde simpelheid. Zo leggen Wille en Stevens de hoofdoorzaak van de rechtshulp-tekorten bij financiële barrières. Zij menen dat met het wegnemen van deze oorzaak het probleem uit de wereld kan worden geholpen: een volksverzekering als antwoord op financiële belemmeringen (Wille en Stevens 1972). Wetswinkels wijzen graag naar de advocatuur die het er naar hun mening bij heeft laten zitten. De advocatuur wijst graag in de richting van de overheid. Er is weinig aandacht voor de invloed die uitgaat van moeilijk zichtbare combinaties van verschillende factoren op de toegang tot en de toegankelijkheid van rechtshulp. Algemene maatschappelijke processen, die meerdere van deze factoren kunnen beïnvloeden blijven te vaak buiten beschouwing evenals de invloed van de organisatie van rechtshulpverleners zelf op de rechtshulpzoekenden.

Het naar onze mening belangrijkste resultaat van ons onderzoek is het inzicht, dat de toegang tot rechtshulp een samenspel is van drie dimensies en enkele bijkomende factoren. De drie dimensies zijn: (1) de aard van het rechtsprobleem, (2) de omstandigheden en eigenschappen van rechtshulpzoekenden, (3) de kenmerken van rechtshulpverlenende instanties en de eigenschappen van rechtshulpverleners. Met deze drie dimensies menen wij de voornaamste verschillen in de toegang tot rechtshulp te kunnen verklaren. De practische consequentie van deze drie-dimensionele benadering van rechtshulp is de suggestie, dat oplossingen voor leemten in de rechtshulp dienovereenkomstig in drie richtingen gezocht kunnen worden en liefst in drie richtingen tegelijk. Men kan de leemten niet alléén verklaren uit gebreken in de advocatuur en daarbij de oplossing zoeken in de advocatuur alléén. Evenmin kan men de oorzaak alléén vinden bij de eigenschappen van rechtshulpzoekenden en de oplossing in het verbeteren van die eigenschappen. Men lost de leemten niet op door uitsluitend maar meer hulpverleners in het gat van juridisch Nederland te stoppen.

Een sociologische verklaring van tekorten in de rechtshulp kan gevonden worden enerzijds door de resultaten van onderzoek in één land (zoals die voor ons land cijfermatig aan de orde kwamen in deel II) met elkaar te combineren, anderzijds door ontwikkelingen (of het ontbreken van ontwikkelingen) in rechtshulpvoorzieningen in andere landen in West-Europa en Noord-Amerika te vergelijken. Waarom ontstonden er in Nederland ineens wèl wetswinkels en in Duitsland niet? Waarom verloopt de ontwikkeling van wetswinkels in België veel langzamer? Waarom ontstonden er in de U.S.A. en in Engeland nieuwe vormen van rechtshulp door professionele hulpverleners en in Nederland door niet-professionele? Aldus kunnen resultaten van onderzoek naar de toegang tot rechtshulp in het buitenland bepaalde ge-

vonden samenhangen in een meer omvattend perspectief brengen.

Zo zijn de cijfermatige conclusies uit deel II (hoofdstukken 5 t/m 8) van ons onderzoek in overeenstemming met andere onderzoekingen in het buitenland, op één grote uitzondering na. In vergelijking met angelsaksische landen heeft men in Nederland veel minder de diensten van een advocaat ingeroepen. De verklaring van dit verschil werd in hoofdstuk 5 gegeven. Omdat veel theorieën over rechtshulp gebaseerd zijn op angelsaksische problemen en angelsaksisch onderzoek krijgt de specifieke rol van de advocaat in die landen een te groot accent voor de problematiek in West-Europa. Het gegeven uit ons onderzoek dat ongeveer 1 op de 4 respondenten ooit gebruik gemaakt heeft van de diensten van een advocaat komt meer overeen met de zeer schaarse onderzoekingen op het Westeuropese continent. Een onderzoek in Denemarken in 1970 bracht aan het licht dat daar 19% van de volwassen bevolking in de laatste twee jaar een advocaat bezocht had; in ons onderzoek 13% (A.B. 1970: 283).

De rol van de notaris bemoeilijkt de vergelijking met andere landen. Waar een met de Nederlandse notaris vergelijkbare functionaris bestaat, zoals in Quebec, blijken de conclusies uit rechtshulponderzoek sterk overeen te komen. Uit het reeds vermelde onderzoek van Messier in Quebec zijn de conclusies identiek aan de onze: de hulp van de notaris is het meest gezocht door de groepen in een betere economische positie én in de minst bevolkte gebieden.

Ook op andere punten is de overeenkomst met het onderzoek in Quebec frappant, zoals blijkt uit een opsomming van de belangrijkste Canadese uitkomsten en conclusies (Messier 1975):

‘Dans le passé, les plus et les moins défavorisés des répondants ont soumis presque autant de problèmes à des avocats; mais ceux qui se situent entre ces deux pôles en avaient moins présentés’ (onze curs.). ‘Les plus défavorisés ont davantage fait jouer à l'avocat le rôle d'un “pompier” agissant au moment de situations urgentes’ (238).
‘Certains problèmes apparaissent accentués selon les caractéristiques socio-économiques des répondants. Les plus défavorisés avaient plus souvent que les autres rencontré des problèmes matrimoniaux, ou d'ordre criminel et pénal; de leur côté, les moins défavorisé étaient davantage aux prises avec des problèmes économiques et de consommation’.
‘Les urbains, et particulièrement ceux des grandes villes, avaient davantage rencontrés un avocat à propos de problèmes matrimoniaux, ou du domaine criminel et pénal, ou encore celui du logement et de l'habitation’ (265/6).
‘Une minorité d'environ un répondant sur cinq avait déjà abandonné un projet de consultation juridique.’
‘Faire appèl à un avocat représente un dernier recours qui est envisagé après des négociations et des essais de régler autrement’ (268).
‘Le besoin d'information est primordial et prioritaire’ (495).
‘Un autre constation de la recherche, c'est le besoin d'une évaluation juridique gratuite des problèmes, sans égard aux barèmes d'admissibilité afin de permettre de prendre une meilleure décision pour les solutionner’ (496).

We herkennen in deze conclusies onze onderzoekresultaten dat de advocaat vooral gezien wordt als specialist, dat er een grote behoefte aan informatie is en aan een eerste (kosteloze) beoordeling van een probleem, dat de toegevoegde advocaat vooral echtscheidingen, strafzaken (en arbeidszaken) deed voor de minder draagkrachtige groepen, dat de middengroepen om een of andere reden minder frequent een advocaat raadpleegden.

Wanneer verschillende resultaten in dezelfde richting wijzen, wordt het plausibel hier vaste patronen te gaan onderkennen. Zulke vaste patronen kunnen zelfs heel vanzelfsprekend, soms zelfs triviaal gevonden worden. Een bekende moeilijkheid van resultaten van sociologisch onderzoek is de kans dat voor sommige lezers de gegevens ‘al lang’ bekend waren. Sociologisch onderzoek trapt dan - zo heet het - open deuren in. Hierbij moet men bedenken dat hetzelfde onderzoek zeer vaak ook een aantal open deuren dicht doet. In ons onderzoek bleek de veel gehoorde opvatting dat de minst draagkrachtigen door hun financieel lage positie het minst de diensten van advocaten gebruiken, niet houdbaar. Evenmin de opvatting dat er géén behoefte aan rechtshulp bestaat bij degenen, die niet naar een advocaat komen. Evenmin de opvatting dat wetswinkels de grootste aantrekkingskracht uitoefenen op de ‘sociaal-zwakste’ groepen. Evenmin de opvatting dat de advocaat de ‘generalist’ van de rechtshulp is. Bovendien zullen gegevens die voor de één een open deur zijn, voor de ander juist een moeilijk te erkennen of te verteren feit zijn.

Tenslotte worden gegevens vaak ‘al lang’ bekend verondersteld, omdat die gegevens steeds zeer vaag geformuleerd waren en een preciese begripsafbakening misten. Een voorbeeld levert hier de uitdrukking ‘de leemte in de rechtshulp’. Als die leemte ‘al lang’ bekend was dan toont ons onderzoek voor degenen, bij wie dat bekend was, inderdaad niets nieuws aan. Het geeft een bevestiging van wat men reeds wist. Maar wat verstond men onder leemte? Als men onder leemte verstond het feit, dat de armen minder naar een advocaat toegingen dan de rijken (Ars Aequi 1970), dan blijkt déze leemte niet uit ons onderzoek. Leemte als een tekort aan rechtsgelijkheid - zoals wij dit in hoofdstuk 2 tevoren nader hadden omschreven, nl. minder gebruik van de diensten van advocaten door minder draagkrachtigen in de samenleving, - blijkt niet uit ons onderzoek. Leemte als een tekort aan rechtsbescherming (zie hoofdstuk 2) blijkt echter wel aanwezig. Met andere woorden: verzuimt men het begrip leemte een nadere inhoud te geven, dan is de kans erg groot dat men nooit ongelijk krijgt.

De niet vervulde behoefte aan rechtshulp is wijder verbreid dan wij aanvankelijk verwachtten (met name ook aanwezig in de middengroepen), maar het gaat om een ander soort hulp dan wij aanvankelijk veronderstelden. De leemte bestaat niet uit een wijd verbreide en acute behoefte aan bijstand in het voeren van lange en ingewikkelde procedures. Een groot deel van de leemte bestaat vooral uit behoefte aan informatie over rechten en plichten, over rechtspleging in het algemeen; uit een behoefte aan advies en enige begeleiding bij het oplossen van problemen en conflicten; uit een behoefte aan een eenvoudig te bereiken instantie om allerlei zaken te controleren of af te checken. Er is behoefte aan een type rechtshulp voor individuele burgers, dat door de komst van wetswinkels weer in de belangstelling is geraakt. Waarschijnlijk wordt deze vorm van rechtshulp door advocaten reeds lang ver-

leend aan institutionele cliënten.

Deze behoefte aan een nieuw soort rechtshulp is verhoudingsgewijs groter op die rechtsgebieden, die veel nieuwe rechten hebben gecreëerd voor minder vermogende bevolkingsgroepen. Deze bevolkingsgroepen die voorheen vooral op gedwongen wijze met het recht én met rechtshulp in aanraking kwamen (strafrecht), komen nu meer op faciliterende wijze met recht in aanraking. Als zich problemen of vragen voordoen bij het benutten van deze nieuwe faciliteiten ontbreekt veelal de intermediair. De traditionele rechtshulpverlener, de advocaat, staat psychologisch en sociaal ver van hen vandaan. Er is bovendien een vaag beeld van de advocaat. Als het beeld van de advocaat iets duidelijker is, dan is het een traditioneel beeld: de advocaat, die je nodig hebt als je in ernstige moeilijkheden zit.

Hoe zouden nu de aldus omschreven leemten sociologisch kunnen worden verklaard?

Wij zoeken deze verklaring vooral in de wisselwerking tussen de drie, hierboven reeds genoemde dimensies: de aard van de rechtsproblemen, de kenmerken van de rechtzoekenden, de kenmerken van rechtshulpverlenende instanties.

De onderlinge relaties tussen de drie dimensies kunnen globaal aangeduid worden met: bepáálde sociale groepen hebben voor die groep specifieke rechtsproblemen; specifieke rechtsproblemen vinden wel hun weg naar bepáálde rechtshulpverlenende instanties, en minder naar andere; bepaalde sociale groepen vinden hun weg wél naar sommige en niet naar andere hulpverleners. Iedere soort rechtshulpverlener trekt na enige tijd een eigen cliëntenkring en een specifiek soort juridische problemen aan. Zo vinden leden van vakbonden voor arbeidsrecht en sociaal verzekeringsrecht voldoende toegang tot de rechtskundige adviesbureaus van hun bond, maar beseffen zij niet altijd, dat zij met andersoortige problemen (bijv. onrechtmatige daad) er ook heen zouden kunnen. Zo vinden mensen, die buiten sociale of economische verbanden vallen (huisvrouwen, bejaarden, uitkeringsgerechtigden of werknemers die geen lid zijn van een vakbond) bij problemen van sociaal verzekeringsrecht, huur- en woonrecht niet gemakkelijk toegang tot rechtshulpverleners. Zo vormt de toegang tot de advocatuur (ook bij echtscheidingen) kennelijk een probleem bij de groep juist boven de toevoegingsgrens. Alleen de hogere inkomens/vermogensgroepen maken gebruik van het hele scala van rechtshulpverlening, inclusief wetswinkels.

Het gaat bij de toegang tot rechtshulp derhalve om de kristallisering van onderlinge relaties tussen kenmerken van rechtzoekenden, hulpverleners en problemen. Voor een zo volledig mogelijke verklaring voor leemten in de rechtshulp moet men derhalve bij elke van de drie dimensies specifieke oorzaken kunnen aanwijzen met als uitgangspunt (A) rechtsproblemen, (B) rechtzoekenden (C) rechtshulpverleners.

A. Rechtsproblemen als uitgangspunt voor verklaring

Nieuwe wetten scheppen nieuwe rechten. Nieuwe rechten scheppen vaak nieuwe procedures. Nieuwe rechten én nieuwe procedures scheppen behoeften aan rechtshulp. Deze eenvoudige waarneming verklaart veel van de geconstateerde behoeften aan rechtshulp (cf. Van Braam en Surie 1972: 64

noot 11). Véél rechtsproblemen, die wij in onze vraaggesprekken bij respondenten inventariseerden, komen zelf weer voort uit dit maatschappelijk proces. Het ontstaan van nieuwe en misschien ook van méér rechtsproblemen moet eerst zélf verklaard worden om vervolgens als verklaring voor leemte in rechtshulp te kunnen fungeren. Wij wezen in het eerste hoofdstuk er reeds op dat in deze eeuw de aandacht voor gelijke toegang tot het recht en voor rechtshulp vaak volgde op een bepáálde toename in wetgeving, vooral ten behoeve van minder draagkrachtige groepen in de samenleving. De ontwikkeling van de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog en de verdere uitbouw ervan in de jaren zestig maakten het waarschijnlijk dat nieuwe rechtsproblemen zouden ontstaan. Het is opmerkelijk dat de laatste golf van aandacht voor rechtshulp valt na de invoering van de Algemene Bijstandswet (1965), na de Wet op de Arbeidsongeschiktheid (1967) en na de wijziging in het huurrecht (1967-1970). Daarnaast bracht een verhoging van de welvaart een stijging van de consumptie en dus van consumentenproblemen. Het ontstaan van dergelijke rechtsproblemen, die wij in hoofdstuk 6 analyseerden, hangt direct samen met:

-	toename van nieuwe wetten in het kader van de verzorgingsstaat, vooral van wetten, die rechten creëren.
-	toename van ingewikkelde regelingen ter verwezenlijking van deze rechten.
-	toename van relaties van burgers met overheid en met andere grote organisaties.
-	het interne functioneren van deze (overheids)organisaties.

Tot zover klinkt het allemaal erg vanzelfsprekend. Maar de toename van nieuwe rechten en ingewikkelde regelingen, veronderstellen een bepaald kennis- en vaardigheidsniveau bij de mensen, voor wie deze rechten gecreëerd worden. Zoals uit ons onderzoek blijkt, is dit niveau bij grote groepen niet aanwezig. De eisen van een zo rechtvaardig en eerlijk mogelijk verdelingssysteem van (sociale) rechten, leiden tot een formele organisatie (bureaucratie). Deze formele organisatie ontwikkelt eigen gedragscodes, eigen regels en vooral een eigen taal. Een formaliseringsproces, dat zich bij elke grote organisatie voordoet, wordt nog iets sterker bij juridische organisaties of bij de juridische handelingen van grote organisaties. De kloof tussen de producenten van recht (wetgevers, rechters, advocaten, ambtenaren) en de consumenten van recht wordt groter.

Men kan zich natuurlijk afvragen of zo'n kloof vroeger ook niet bestond. Maar het verschil met vroeger (eind 19e eeuw, eerste helft 20e eeuw) ligt vooral in het feit, dat veel nieuwe rechten speciaal gecreëerd zijn voor groepen die weinig rechten hadden of konden benutten en daardoor veel minder als recht-zoekenden optraden. Bovendien is de rol van alternatieve instellingen voor sociale verzorging (de kerk, familie) steeds kleiner geworden. De sociale zorg van de kerk van vroeger heeft plaats gemaakt voor het stellen van sociale zekerheid van tegenwoordig. Tegelijkertijd heeft een informeel en persoonlijk relatiepatroon (dat daardoor willekeurig en onzeker kon zijn) plaatsgemaakt voor een formeel en onpersoonlijk relatiepatroon. Formaliteit en onpersoonlijkheid brengen echter ook nevenverschijnselen met zich mee, die zich uiten in subjectieve en vaak ook objectieve onzekerheid over de sociale zekerheid. Een gevolg is geweest dat een grote behoefte aan rechtshulp ontstond. Naarmate de verzorgingsstaat later tot ontwikkeling komt, komt

de noodzaak van meer rechtshulpverlening later aan de oppervlakte (vgl. Italië en Frankrijk).

Er zijn derhalve buiten de rechtshulp oplossingen te vinden voor leemten in rechtshulp. Bijvoorbeeld in de vereenvoudiging van procedures, van taalgebruik, grotere ‘responsiveness’ van overheidsorganisaties, ombudslieden per gespecialiseerd gebied, zorgzamere besluitvorming, verkorting van wachttijden en de duur van het nemen van formele besluiten. Met andere woorden: het verbeteren van het intern functioneren van veel niet-rechtshulpverlenende organisaties zal de behoefte aan rechtshulp kunnen verminderen, doordat het aantal problemen vermindert.

B. Rechtzoekenden als uitgangspunt voor verklaring

De lage informatiegraad van brede lagen van de bevolking, een psychologische kostenbarrière, geringe juridische vaardigheid en een grote sociale afstand tot de advocaat zijn eigenschappen van rechtzoekenden die vaak verantwoordelijk gesteld worden voor het ontstaan en bestaan van leemten in de rechtshulp. Deze eigenschappen zijn ook in ons onderzoek aangetoond. Gesuggereerde oplossingen liggen in het verlengde hiervan: verbeter de scholing, de informatie, de juridische vaardigheid. Deze suggesties stellen hun hoop echter op een langdurig en moeizaam op gang te brengen maatschappelijk proces, dat zèlf nog veel moeilijkheden zal opleveren. Zelfs als men in de aandacht voor de verhoging van de competentie zich speciaal richt op de (in meerdere opzichten) minst-vermogenden zal dit met zeer veel inspanning kleine resultaten boeken. Ons onderzoek geeft mogelijkheden aan, die in andere richting wijzen, zowel voor de verklaring van de leemte als voor mogelijke oplossingen.

Geconstateerd werd dat vele rechtzoekenden stilzwijgend de traditionele omschrijving van typische rechtsproblemen van de advocatuur overnemen, met andere woorden op de vraag wanneer je een advocaat nodig hebt, slechts een beperkt aantal problemen aangeven. Precies die problemen, die het merendeel van de advocatenhulp aan mindervermogende cliënten uitmaken. Deze traditionele opvatting van wat met ‘recht en rechtshulp’ te maken heeft, zou doorbroken kunnen worden door verandering in beeldvorming bij de rechtzoekenden. Ook door verandering in opstelling en openstelling van de rechtshulpverlener. Een proces van ‘creative advocacy’ kan op gang gezet worden dat deze specifieke invloed van de beeldvorming verkleint.

Een tweede niet vaak genoemde eigenschap van rechtzoekenden is het aanboren van alternatieven voor traditionele rechtshulp bij de oplossing van rechtsproblemen. De verhoudingsgewijs lage organisatiegraad van nederlandse werknemers in vakbonden vergroot de leemte in rechtshulp. Het wel of niet lid worden van een vakbond is van méér factoren afhankelijk dan alleen van het verkrijgen van een recht op rechtshulp. Hierdoor onttrekt dit fenomeen zich wellicht eerder aan de aandacht, hetgeen natuurlijk niet betekent dat hier geen aanvullende verklaringen voor het ontstaan en bestaan van leemten gevonden kunnen worden.

Te véél aandacht voor de specifieke eigenschappen van rechtzoekenden zal ons inziens het verkrijgen van een volledig beeld van de toegangsproblematiek belemmeren. De hierboven genoemde eigenschappen (geringe vaar-

digheid, kostenbarrière e.d.) zijn naar onze mening slechts onder bepaalde voorwaarden een verklarende factor voor het ontstaan en bestaan van leemte. Enkele van deze voorwaarden zullen we nu trachten te formuleren.

In ons onderzoek hebben we steeds de respondenten naar financiële positie geklassificeerd: twee groepen onder de toevoegingsgrens voor kosteloze rechtsbijstand, twee groepen daarboven. Howel bij deze vier groepen gemiddeld even veel rechtsproblemen per respondent aangetroffen werden, verschilde de aard van de problemen (§ 6.2).

Het feit dat er groepsspecifieke rechtsproblemen zijn betekent dat oplossingen van die problemen beïnvloed worden zowel door de eigenschappen van die bepaalde groepen als door typische kenmerken van de problemen. Enkele voorbeelden kunnen dit verduidelijken.

Problemen van arbeidsrecht en sociaal-verzekeringsrecht komen het meest voor bij de twee groepen onder de toevoegingsgrens. Hierdoor wordt de kans op een cumulatief effect van twee of zelfs alle drie factoren in de toegang tot de rechtshulp groter: de ingewikkeldheid van de regels speelt deze groepen met de laagste informatiegraad meer parten; de afstand van deze groepen tot traditionele rechtshulpverleners is groot, waardoor deze rechtshulpverleners minder frequent geconfronteerd worden met dit type problemen, waardoor de kans op ervaring en deskundigheid op deze gebieden weer kleiner wordt. Bovendien wordt de afstand tussen rechtzoekende en advocaat opnieuw niet overbrugd. Het beeld wordt bevestigd dat advocaten niet voor dit soort zaken zijn. Bij gebrek aan goede rechtshulp blijft de geringe vaardigheid bestaan, waarmee de cirkel gesloten wordt.

Problemen van consumentenrecht komen bij alle vier de groepen in redelijke frequentie voor, maar het meest bij de groepen boven de toevoegingsgrens. Ondanks een veel kleinere sociale afstand tussen deze groepen en de advocatuur, worden de consumentenproblemen niet frequent met behulp van advocaten opgelost. Deze problemen lost men ofwel zelf op (self-help), ofwel via andere kanalen, bijvoorbeeld met de consumentenbond. Hier doet zich géén cumulatief effect voor van de drie factoren: de aard van het rechtsprobleem bepaalt in sterke mate het oplossingspatroon, ondanks geringe barrières.

Problemen in de sfeer van handel en bedrijf komen het meest voor bij een specifieke groep (zelfstandigen en ondernemers). Deze groep krijgt hierdoor een extra prikkel om zich tot rechtshulpverleners te wenden. Als zij dat doen, gaat de hulpverlening zich vervolgens ook uitstrekken over die problemen die niet met de handel of het bedrijf te maken hebben. Er ontstaat een koppeling tussen probleem, groep en hulpverlener, die verder strekt dan de voornaamste oorzaak van de koppeling. Voor deze groep is de boekhouder of de accountant vaak de intermediair voor de advocaat. Uitzonderingen doen zich voor als alternatieven zich aanbieden (beroepsorganisaties zoals de Maatschappij van Landbouw) of als het niveau van vaardigheid toch te gering blijkt. Dit komt nog wel eens voor bij middenstanders of handelaren met lage scholing, hetgeen niet wordt gecompenseerd door goede begeleiding van accountants of boekhouders (alternatieven).

Familierechtelijke problemen doen zich bij alle groepen ongeveer even vaak voor. De oplossingspatronen die bestaan bij andere problemen oefenen hier invloed uit. De groepen boven de toevoegingsgrens gaan rechtstreeks

naar de advocaat, de groepen beneden de toevoegingsgrens beginnen bij een kennis of vriend (tenzij zij reeds ervaring hebben gehad met advocaten, want dan gaan ook zij rechtstreeks naar een advocaat). Niettemin komen de groepen beneden de toevoegingsgrens toch bij de advocaat, omdat rechtsbijstand in deze zaken - met name echtscheiding en alimentatie - op wettelijk voorschrift berust. Hier zien we de invloed van wetten op het al of niet bestaan van leemten. Vaardigheid speelt hier geen rol in het gebruik van rechtshulp, maar juist in de manier waarop men tot het gebruik komt.

Huurproblemen die in bijna alle lagen voorkomen zijn een voorbeeld van een soort problemen, waarvoor geen vast patroon is ontwikkeld.

Bij afwezigheid van vaste patronen gaan de eigenschappen van individuen in de verschillende lagen een doorslaggevende rol spelen. Mensen met geringe vaardigheid lossen hun consumentenproblemen (colportage, boek en plaat) niet of inadequaat op. Mensen met meer vaardigheid lossen diezelfde problemen soepeler op. Evenzo is dit het geval met huurproblemen. Ook voor de informatieproblemen geldt deze invloed van de eigenschappen van de rechtzoekende. Als we derhalve alléén letten op de geringe vaardigheden van de verschillende groepen dan leiden we hieruit grote leemten in rechtshulp af, maar deze leemten zijn vooral daar waarneembaar waar er geen vaste oplossingspatronen bestaan.

Oplossingen kunnen derhalve ook gevonden worden in het creëren of stimuleren van zulke vaste oplossingspatronen, vooral voor de groepen met de minste vaardigheden. Zo'n vast oplossingspatroon kán maar hoeft niet per se een (nieuwe) rechtshulpverlener te zijn. De verzekeringsagent is het meest sprekende voorbeeld van zo'n vast patroon bij bepaalde rechtsproblemen, waardoor de vaardigheid géén doorslaggevende rol meer hoeft te spelen. Veel huurproblemen kunnen worden verminderd door een krachtige organisatie van huurders, die het interne functioneren van woningbouwverenigingen en de klachtenbehandeling gaat controleren.

C. Rechtshulpverlenende organisaties als uitgangspunt voor verklaring

Twee specifieke verschijnselen kunnen worden aangeduid als - elkaar versterkende - elementen in het ontstaan van leemten in de rechtshulp. Het eerste is het eenzijdig samengestelde pakket van dienstverlening door advocaten aan rechtzoekenden die in de categorie on- en minvermogenden vallen. De eenzijdige samenstelling betreft zowel de aard van de rechtsproblemen (voornamelijk echtscheidingen, strafzaken, en een kleiner gedeelte arbeidsrecht) als de aard van de verrichtingen (voornamelijk procesbijstand). Het tweede element is de beeldvorming van de advocaat bij een groot deel van het publiek. De advocatuur heeft deze beeldvorming ons inziens veelal aan zichzelf te wijten.

Onduidelijkheid en onbekendheid inzake de kosten en de practische afwezigheid van de mogelijkheid voor de minderdraagkrachtigen om eenvoudige adviezen te krijgen, hebben bij deze laatste groep het beeld gevestigd van de ‘dure’ advocaat, die je alleen moet gebruiken in het uiterste geval. Men kan zeggen dat de advocatuur vóór 1970 om verschillende redenen niet veel gedaan heeft om deze beeldvorming te wijzigen. De weg naar de advocaat bleef smal en lang voor de mindervermogenden. Dat beeld, dat in

vele jaren is opgebouwd, kan niet in enkele jaren drastisch worden veranderd. Bovendien bleef het aantal advocaten in de periode 1945-1970 practisch constant. Op de nieuwe behoefte aan rechtshulp bij bedrijfsleven en overheid werd door de advocatuur - althans door een belangrijke groep binnen de balie - wel gereageerd (fusies, interdisciplinaire samenwerking met notarissen en accountants en schaalvergroting). Deze ontwikkelingen binnen de advocatuur, die trouwens nog aan de gang zijn, hebben derhalve een concurrerende invloed uitgeoefend op een actieve aandacht voor de nieuwe behoeften aan rechtshulp bij individuen. Die behoeften zijn ironischerwijze juist mede ontstaan door de schaalvergroting op andere terreinen. Men kan de ontwikkeling op deze twee gebieden niet los van elkaar zien. De vraag is hoe en in welke mate de twee soorten dienstverlening als trade off beschouwd moeten worden. Een verwaarlozing van de noden en behoeften van individuele rechtzoekenden kan echter op lange termijn de geloofwaardigheid van de advocatuur en vermoedelijk ook van andere rechtsinstellingen aantasten. Organisaties zijn er voor mensen en niet andersom. De advocatuur krijgt eveneens met problemen van deze tijd te kampen zoals vele andere grote organisaties.

Voor de groepen die een rechtstreekse toegang hebben tot de advocatuur speelt de beeldvorming een minder belangrijke rol. Voor deze groepen blijkt het dienstenpakket gevarieerder te zijn. Dit verkleint de kans dat beeldvorming een eigen leven gaat leiden. De advocaat kan voor deze groepen als huis-jurist worden beschouwd, die voor alle zich voordoende problemen en conflicten geraadpleegd wordt. Ook voor deze groepen ontstaan er nieuwe problemen door de explosie van wetgeving na de Tweede Wereldoorlog. Maar voor déze nieuwe problemen wordt de weg naar de advocatuur wel gevonden. Zij kunnen rekenen op deskundigheid van advocaten en op een grote mate van aandacht van zowel de rechtshulpverleners als de rechtswetenschap (Vgl. fusierecht, ruimtelijke ordening en milieurecht).

Advocaten zijn echter niet de enige rechtshulpverleners, die het ontstaan van leemte beïnvloeden. In het algemeen hebben we geconstateerd dat elke rechtshulpverlener na enige tijd een eigen cliëntenkring en bepáálde rechtsproblemen aantrekt. Er doen zich enigszins vergelijkbare verschijnselen voor bij die andere hulpverleners: door de diensten op bepaalde groepen of problemen te concentreren, worden ongewild of onbewust leemten geschapen. Door hun diensten te beperken tot leden laat de juridische hulpverlening van de vakbewegingen het aan andere rechtshulpverleners of aan de overheid over om het ontstane gat van hulpverlening aan niet-leden te dichten.

Afwezigheid van alternatieven voor de advocaten als rechtshulpverleners geeft mede een verklaring voor het ontstaan van leemte in rechtshulp in Nederland. Hier brengt een vergelijking met andere landen een nieuw licht. In Duitsland verschaffen particuliere rechtsbijstandsverzekeringen in veel grotere mate dan in Nederland burgers een toegang tot het rechtshulpsysteem. Mogelijk speelt hierbij een rol, dat alternatieve (niet door de balie verleende) rechtshulp sinds 1935 door de wet verboden is. In België is de organisatie-graad van werknemers veel hoger en floreert het systeem van politieke patronage als hulpverlening in vele rechtsproblemen. In het kader van het ‘maatschappelijk dienstbetoon’ zoeken politici burgers op, houden op vaste tijden spreekuren in plaatselijke café's of verenigingsgebouwen. Zij

geven daar allerlei inlichtingen, adviezen en practische hulp (Huyse 1975; Deweerdt 1975).

Het gaat bij deze constatering niet om de vraag welke de ideale vorm van hulpverlening is, maar om het antwoord op de vraag, waarom in Nederland veel eerder en op veel grotere schaal de leemte ontdekt is dan in bijvoorbeeld België. De nadelen van politieke patronage worden door Huyse beschreven: grotere kansen voor corruptie en bevoordeling van (politieke) vrienden of stemmers. Bovendien is een cliënt, die geholpen wordt in ruil voor zijn stem, minder onafhankelijk dan een cliënt die geholpen wordt in ruil voor geld of zonder verdere verplichtingen jegens hulpverlenersGa naar voetnoot*. Een positief element in dit patronagesysteem is, dat de hulp zeer dicht bij de geografische en sociale locatie van de hulpzoekende wordt gegeven en dat de hulpverleners zelf zeer duidelijk herkenbaar zijn.

Tenslotte willen wij nog wijzen op de invloed die uitgegaan is van het juridisch onderwijs op het ontstaan en bestaan van leemten. Hoewel het onderwijs zelf niet als rechtshulpverlenende organisatie gezien kan worden, vormt het wel de toekomstige rechtshulpverleners. Wij hebben de indruk dat traditionele opvattingen over typische problemen die door advocaten kunnen worden behandeld en over de manier waarop die problemen kunnen worden behandeld, leven bij een groot deel van de advocatuur, omdat ze al in het juridisch onderwijs impliciet worden ingegeven.

De passieve houding van advocaten voor de nieuwe problemen van individuele rechtzoekenden begint als het ware al op de collegebanken.

Samenvatting

Als algemene conclusie uit het voorafgaande kan gesteld worden dat daar waar er een vaste koppeling bestaat tussen rechtsprobleem en rechtshulpverlener (bijvoorbeeld op grond van wettelijk voorschrift) de variatie in vaardigheid van de verschillende groepen een minder doorslaggevende rol speelt. Daar waar geen vaste koppeling bestaat tussen rechtsprobleem en rechtshulpverlener speelt het verschil in vaardigheden wel een doorslaggevende rol bij de toegang tot rechtshulp. Daar waar er een vaste koppeling bestaat tussen maatschappelijke groep en rechtshulpverlener (de advocatuur bij de toplaag, de vakbond voor zijn leden), is de variatie in de aard van het rechtsprobleem niet meer van doorslaggevende invloed. Daar waar deze koppeling ontbreekt, weer wel. Deze stelling laat zich op velerlei wijze in nieuw onderzoek toetsen (bijvoorbeeld strafzaken bij de kantonrechters, geschillen voor de huuradviescommissie).

De maatschappelijke ontwikkeling, ingezet bij de vorming van de verzorgingsstaat, bracht veranderingen op bepáálde onderdelen van het recht. Het op gang gebrachte proces van sociale verandering vond geen aansluiting bij de vastliggende structuur van juridische hulpverlening door de advocatuur aan die individuen voor wie de veranderingen in het recht nu juist bedoeld zijn. In deze botsing tussen veranderingsprocessen in de samenleving en niet veranderende dienstverlening aan individuen, zien wij de voornaamste oorzaak

voor het ontstaan van leemten in de juridische dienstverlening.

We kunnen deze verklaring voor leemten in rechtshulp in de volgende schakel-redenering samenvatten:

1)	Er ontstaan meer rechten voor bepaalde maatschappelijke groepen door verzorgingswetgeving.
2)	Deze zich nieuw aandienende groepen worden geconfronteerd met nieuwe rechtsproblemen.
3)	Deze problemen zijn mede problemen door de geringe juridische vaardigheid van deze groepen.
4)	Slechts voor een toplaag in de maatschappij bestond en bestaat geen barrière in de toegang tot de advocatuur.
5)	Op grond van wettelijke voorschriften bestaat er ook geen feitelijke barrière voor andere groeperingen op het gebied van familierecht en strafrecht.
6)	Gevolg van 4 en 5: advocaten doen voor de toplagen ‘alle’ soorten zaken, voor de andere groepen ‘bepaalde zaken’.
7)	Voor de zich nieuw aandienende groepen komt er geen contact tot stand met de advocatuur voor hun nieuwe problemen.
8)	Bestaande alternatieve mogelijkheden (vakbonden, rechtsbijstandsverzekering) hebben een te geringe reikwijdte.
9)	Nieuwe rechtshulpverleners komen hierna met nieuwe definities voor wat rechtsproblemen zijn; zij bereiken via deels nieuwe wervingsmethoden wel de nieuwe groepen met hun nieuwe problemen.

Als bijkomende factoren voor het ontstaan van leemten kunnen worden gezien:

-	lijdzaamheid en lijdelijkheid in werving van de advocatuur die in zijn effecten vooral ten nadele komt van de minder vermogende groepen.
-	de honoreringsstructuur van advocaten, waardoor hulp aan individuele rechtzoekenden moet concurreren met hulp aan rechtzoekende rechtspersonen. (Overigens betekent dit niet, dat een andere honoreringsstructuur van de advocatuur zonder meer de leemten zal gaan opheffen. De invloed van de andere genoemde sociaal-culturele factoren is hiervoor te sterk).

Als bijkomende voorwaarden voor het ontstaan van nieuwe vormen van rechtshulp kunnen worden gezien:

-	de afwezigheid van een monopolie voor álle vormen van rechtshulp in Nederland (vgl. Engeland dat een dergelijke monopolie ook niet kent in tegenstelling tot Duitsland).
-	onvrede van juridische studenten met hun onderwijs, dat te weinig praktijkgericht werd geacht, te weinig studiestof bevatte over problemen van gewone mensen. Het maatschappelijk engagement van studenten in de periode 1965-1975 mondt opvallenderwijze bij juridische studenten uit in concrete en practische activiteiten in tegenstelling tot de vooral theoretische en ideologische activiteiten bij studenten van andere studierichtingen.
-	de mede onder invloed van activiteiten van jonge advocaten (Jonge Baliecongressen 1971-1973, piketdiensten, advocatenspreekuren, deelname in wetswinkels) betrekkelijk soepele houding van de Nederlandse Orde van Advocaten ten aanzien van alternatieve vormen van rechtshulp in vergelij-

king met de reactie van de balies in België, Duitsland en Noorwegen (Leuven 1976: 58-60; Reifner 1975; Groenendijk 1974).

Concrete suggesties voor verbetering in de rechtshulpvoorzieningen

In het voorgaande hebben we reeds enkele algemene suggesties gedaan voor de opheffing van leemten in de rechtshulp. Het kenmerk van deze suggesties was dat oplossingen niet uitsluitend gezocht dienen te worden bij rechtshulpverlenende instanties. Er kunnen alternatieven voor rechtshulp worden aangeboord of ontwikkeld. Self-help kan gestimuleerd worden. Het functioneren van beslissingsbevoegde organisaties kan worden verbeterd. Procedures kunnen worden vereenvoudigd.

Op dit laatste punt - vereenvoudiging van procedures - is ervaring opgedaan in Engeland, waar sinds enkele jaren de verplichte rechtsbijstand in bepaalde gevallen van echtscheidingen werd afgeschaft. Dit heeft ertoe geleid dat enkele jaren na de invoering van deze wijziging in Londen een zesde van alle echtscheidingen zonder rechtsbijstand tot stand kwam (White 1975). De Lord Chancellor's Office, vergelijkbaar met ons ministerie van Justitie, bereidt de uitgave voor van een Guide to do-it-yourself divorce (LAG 1975: 285). Deze vorm van self-help heeft grote voordelen op verschillende gebieden: het ontlast overbelaste rechters, het bespoedigt de procedure voor degenen die dat zelf willen; het bespaart enorme kosten aan rechtsbijstand, administratie en rechtspraak. Als de huidige tendens van stijgende echtscheidingcijfers zich doorzet - en dat is zonder meer te verwachten - dan is de kans zeer groot dat het leeuwendeel van de voor rechtshulp beschikbare overheidsgelden alléén aan echtscheidingen zal worden besteed. Het afnemend gezag van de kerken wordt in de kostensfeer nu nog afgewenteld op de overheid en op de advocatuur (cf. Schuyt 1973a). Dergelijke oplossingen in de procedurele sfeer roepen vaak weerstand op bij de advocatuur, die vreest hierdoor een (vaste) bron van inkomsten te gaan missen. In de Verenigde Staten is vanuit de advocatuur met wisselend succes tegenstand geboden aan de ontwikkeling van do-it-yourself-divorces (Zie ondermeer U.S. Law Week 1975: 2250).

Naast algemene suggesties kan op grond van ons onderzoekmateriaal een aantal concrete suggesties gegeven worden, die bij de (re)organisatie van de rechtshulp van belang kunnen zijn. Deze reeks suggesties leveren geen totaal-ontwerp van een systeem van rechtshulp op. De suggesties zijn:

-	De beeldvorming van de advocatuur veranderen door duidelijke voorlichting over kosten en dienstenpakket;
-	De procedure voor het verkrijgen van kosteloze rechtsbijstand vereenvoudigen en het aantal ingangen op grote schaal uitbreiden, bijvoorbeeld door de advocaten, die meedoen aan deze door de overheid gefinancierde rechtshulp, bekend te maken via een vignet onder hun naamplaat; de eerste ingang leggen zowel bij deze advocaten als bij een duidelijk herkenbaar bureau van rechtshulp met gedecentraliseerde vestigingen en spreekuren.
-	In ieder geval vermijden dat voor het verkrijgen van kosteloze rechtsbijstand een ‘gang naar sociale zaken’ noodzakelijk is. De associatie met

	‘armenzorg’, die hierdoor gewekt wordt, is voor een grote groep burgers, die er wel voor in aanmerking komen, een belemmering.
-	Het scheppen van een mogelijkheid voor het verkrijgen van een eerste advies, een eerste (korte) beoordeling van het probleem, een beantwoording van de vraag of het een probleem is waar iets meer aan gedaan kan worden en zo ja, door wie. Hieraan bestaat in alle lagen van de bevolking behoefte. Dit eerste advies zou óf geheel gratis moeten zijn óf tegen betaling van een gering vast bedrag (ƒ 5,- à ƒ 15,-) verleend moeten worden. Elke vergoeding werkt drempelverhogend. De hulpverlener zelf moet vrijstelling van de betaling kunnen verlenen. Bekendheid van deze mogelijkheid en duidelijkheid over de (afwezigheid van) kosten van zo'n eerste advies zijn zeer belangrijk.
-	Er zal een grote groep mensen zijn, die van deze door de overheid gefinancierde mogelijkheid voor een eerste advies geen gebruik wil of kan maken. De advocatuur zal dan ook in ieder geval duidelijkheid moeten scheppen over de kosten en mogelijkheden om rechtstreeks en tegen betaling bij individuele advocaten een eerste advies te krijgen, naast de van overheidswege georganiseerde adviesmogelijkheden. In Engeland bleek ook na de invoering van het wettelijk geregelde legal advice (het green form scheme, waarbij advocaten tot maximaal £ 25,- wegens advies zonder voorafgaande toevoeging aan het Legal Aid Fund kunnen declareren) behoefte te bestaan aan de mogelijkheid van een eerste advies tegen een vast, geheel door de cliënt te betalen bedrag. De invoering van een dergelijke regeling wordt door de Engelse balie voorbereid (Gazette 1976: 129)
-	Verbetering van de verwijzing door andere hulpverleners naar de advocatuur. Uit ons onderzoek bleek immers dat een groot deel (30-50%) van de cliënten eerst bij andere hulpverleners zijn geweest, voordat ze bij een advocaat komen. De verwijzingen naar rechtshulpverleners zijn nu veelal gebrekkig of niet geregeld of van toevallige omstandigheden afhankelijk. De afwezigheid van goede verwijzingsprocedures leidt er toe, dat veel cliënten de hulpverlener, waarnaar ze zijn verwezen, in feite niet bereiken. In Engeland is in 1975 door de balie (met financiële steun van de overheid) een National Referral List opgesteld. Iedere advocaat kon opgeven op welke van de 14 in de lijst vermelde rechtsgebieden hij bereid is aan legal aid-cliënten rechtshulp te verlenen (cf. Gazette 1975: 921). Deze lijst wordt jaarlijks bijgewerkt en verspreid onder sociale raadslieden, maatschappelijke adviesbureaus en allerlei andere instanties die cliënten naar advocaten verwijzen. Aan de hand van de lijst kunnen deze verwijzers gemakkelijk nagaan wie kosteloze rechtshulp verlenen in welk soort zaken. Het opstellen van zo'n verwijzingslijst en enkele verwijzingsregels kan met betrekkelijk geringe kosten de toegankelijkheid van de balie aanmerkelijk vergroten.
-	Kostenveroordeling bij verlies van het proces ten laste van een kosteloos procederende partij laten vervallen. Deze regeling wordt niet begrepen, wekt weerstand en verwarring en schept risico's, die vaak niet overzien en genomen kunnen worden. De kostenveroordeling zou niet langer ten laste of ten gunste van de kosteloos procederende partij (of diens advocaat) moeten komen, maar door of aan de rechtshulporganisatie betaald moeten

	worden (vgl. wederom de regeling in Engeland). De zelf betalende procespartij, die het kosten-risico wel zelf loopt, krijgt dan voortaan de zekerheid dat hij een uitgesproken kostenveroordeling ook werkelijk zal ontvangen. In Zweden is dit probleem grotendeels opgelost door het opnemen van dit risico in een dekking tegen de kosten van rechtsbijstand in verschillende zeer algemeen gebruikte verzekeringen. Op die manier is ongeveer 85% van de Zweedse bevolking tegen dit risico verzekerd door particuliere verzekeringsmaatschappijen (Hellners 1976: 2).
-	Bij de rechtshulp zal een eerstelijnshulp moeten worden gerealiseerd, opdat de kloof tussen burgerij en advocatuur wordt verkleind. Kenmerken van deze eerstelijnshulp: lage drempel met niettemin hoge juridische competentie van de rechtshulpverlener, kleinschalig, geografisch gedecentraliseerd. De rechtshulpverlener moet bekend en vertrouwd zijn bij de cliënt en zelf bekend en vertrouwd zijn met de eigen omgeving van de rechtzoekenden. Wij noemen zo'n rechtshulpverlener een juridische huisarts (bij gebrek aan een betere benaming). Wij hebben daarbij vooral de volgende kenmerken van de huisarts op het oog: (a) hij is in de buurt gevestigd en daar bekend; (b) er bestaat een relatie los van een actuele behoefte aan hulp (je hebt een eigen huisarts ook al heb je nog nooit een beroep op hem gedaan); (c) hij verleent zoveel mogelijk hulp zelf; is specialistische kennis vereist, dan weet hij naar wie verwezen kan worden; ook na verwijzing blijft hij van (de afloop van) het geval op de hoogte; (d) hij komt op verzoek ook aan huis op bezoek (vgl. het vroeger veel frequentere pastorale huisbezoek). Men kan ook een vergelijking maken met een andere (medische) eerstelijns hulpverlener de wijkverpleegster, die preventief en actief hulp verleent en een opleiding heeft van middelbaar niveau. De wijkverpleegster komt bij bepaalde gelegenheden (geboorte) ook ongevraagd op huisbezoek. Denkbaar zou zijn een vergelijkbaar huisbezoek van de juridische huisarts of een juridisch geschoold maatschappelijk werker bijvoorbeeld bij pensionering of bij overlijden om zonodig en gewenst hulp te verlenen bij eventuele rechtsproblemen rondom die gebeurtenissen. Bij sommige grote bedrijven verzorgen maatschappelijk werkers en juristen van de personeelsafdeling ook nu een dergelijke dienstverlening.
-	Bij de (re)organisatie van de rechtshulp moet sterk gelet worden op regionale verschillen. Ons onderzoek geeft enkele aanwijzingen hiervoor: bijvoorbeeld de inschakeling van gratis hulp door de notaris op het platteland, de grotere bekendheid en de aanwezigheid van meer informele kanalen op het platteland, de bereikbaarheid van wetswinkels in de steden, meer echtscheidingen (en dus alleenstaanden) en meer huurproblemen in de steden.
-	Bij de (re)organisatie van de rechtshulp moet gelet worden op het gebruikmaken van de bestaande pluriformiteit van de rechtshulpinstanties of het ontwikkelen van pluriformiteit (zie ook hoofdstuk 10). Van verdergaande inschakeling van deurwaarders valt gezien de beperkte bekendheid, de beeldvorming en hun geringe aantal voor wat betreft de vergroting van de toegankelijkheid weinig te verwachten.
-	Rechtshulp zal zich voorts moeten richten op gebieden van het recht,

waar nu bij de meeste rechtshulpverleners weinig professionele kennis bestaat. ‘Sociale’ rechtshulp is echter niet op te vatten als hulp op het gebied van familierecht (echtscheidingen), maar vooral bij administratief recht arbeids- en sociaal verzekeringsrecht, huur- en consumentenrecht. Op sommige van deze gebieden is de professionele kennis nu nog in hoofdzaak geconcentreerd in de organisaties die in conflictsituaties de tegenpartijen van individuen blijken te zijn.

9.2 Theorie en onderzoek aan elkaar getoetst: 33 uitspraken kritisch gewogen

Ons onderzoek biedt de mogelijkheid het merendeel van de uitspraken die aan het slot van hoofdstuk 3 staan vermeld en voor het begin van het onderzoek werden geformuleerd te toetsen en te becommentariëren (zie blz. 84-85). Uit het commentaar zal reeds blijken, dat de gegevens van ons onderzoek niet alleen een bevestiging geven van de door Mayhew en Reiss voor het eerst geformuleerde ‘organisatietheorie’, maar op enkele punten deze theorie aanvullen en uitbouwen.

Om niet te vaak de conclusies van ons onderzoek te herhalen beperken wij ons tot zeer kort commentaar op de 33 uitspraken. Gezien de stand van de theorievorming over de toegang tot rechtshulp zijn nog geen definitieve uitspraken over de geldigheid van deze theorieën mogelijk. De resultaten van ons onderzoek geven een eerste aanwijzing voor de bevestiging/weerlegging van de verschillende uitspraken. De bevestiging en weerlegging van uitspraken beperkt zich tot de drie door ons onderzochte gemeenten.

Uitspraken en commentaar

I Economische vermogenstheorie
1.1	De contacten met advocaten verschillen per inkomensgroep opm.: Juist, maar uitgesplitst naar verschillende rechtsgebieden blijkt de uitspraak niet juist te zijn voor familierecht.

1.2	Mensen in lage inkomensgroepen/beroepsgroepen hebben minder frequent contact gehad met een advocaat opm.: Onjuist. Er is een sterke aanwijzing dat juist mensen uit middengroepen minder frequent contact hebben gehad.

II Sociaal-psychologische vermogenstheorie
2.1	Bij verschillende inkomens/beroepsgroepen bestaan verschillende vaardigheden (sociaal-psychologische vermogens) opm.: Juist, maar het verband is niet rechtlijnig. Slechts een toplaag met meer dan middelbare opleiding heeft duidelijk meer vaardigheden die nodig zijn voor de oplossing van rechtsproblemen.

2.2	Binnen de lagere inkomens/beroepsgroepen is er niettemin een verschillende mate van sociale vaardigheid ontwikkeld opm.: Juist. De vaardigheid bij leden van de lagere inkomensgroepen wordt verhoogd door ervaringen met het rechtssysteem. Maar de ervaren leden van deze groepen hebben niettemin minder vaardigheid dan de niet-ervaren leden van de toplaag.

2.3	Het gebrek aan deze vaardigheden leidt tot minder frequent contact met de advocaat opm.: Alleen juist bij rechtsproblemen waar geen vast oplossingspatroon bestaat of wettelijk is voorgeschreven.

2.4	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn minder bekend met juridische remedies voor hun problemen opm.: Het bekend zijn met remedies is zeer moeilijk te operationaliseren. Over het algemeen zijn de respondenten uit ons onderzoek zich bewust van het feit dat hun problemen een juridische kant hebben. Zij zijn zich hiervan althans meer bewust dan de bekende theorie van Carlin en Howard stelt. Als men onder ‘remedie’ advocaten verstaat is de uitspraak wel juist, maar ook de andere bevolkingsgroepen gaan voor een groot deel van de door hen ervaren rechtsproblemen niet naar een advocaat. De uitspraak zelf berust dan op de te enge opvatting dat alle rechtsproblemen door advocaten moeten worden opgelost.

2.5	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn eerder geneigd om géén juridische actie te ondernemen (‘laten zitten’ van problemen) opm.: De term ‘laten zitten’ is niet juist gekozen. ‘Laten zitten’ van problemen komt ook voor bij welgestelden. Beter gezegd: komt juist bij deze groepen iets vaker voor in de zin van ‘geen drukte maken over in hun ogen kleinere voorvallen en problemen’. Vanwege de gunstige sociale en economische positie kan men het zich veroorloven een probleem te ‘laten zitten’ zonder ernstige consequenties te ondervinden. Een betere term voor het verschijnsel is berusting: zich schikken in een ongunstig lot. Mensen in lagere beroepsgroepen vertonen inderdaad meer gevallen van berusting.

2.6	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn, na en door contacten met rechtbank en advocatuur vervreemd geraakt van het recht; dit uit zich in een negatieve houding en geringe bereidheid nog eens juridisch actie te ondernemen opm.: In ieder geval niet juist voor die gevallen, waarin men zelf rechtshulp heeft ingeschakeld (in tegenstelling tot de contacten in strafzaken). Tegenover gevallen waar dit verschijnsel gesignaleerd kon worden staan minstens evenveel gevallen die in andere richting wijzen. Ook bij andere groepen leidt dit contact trouwens soms tot negatieve soms tot positieve houding.

2.7	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen worden gekenmerkt door onzekerheid, angst voor represailles door juridische tegenpartij opm.: In ons onderzoek zijn inderdaad dergelijke gevallen gesignaleerd, vooral in huur- en arbeidskwesties, waar de sociale relatie in tact gehouden werd of moest worden. In zijn algemeenheid is de uitspraak overdreven.

2.8	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen worden gekenmerkt door voorkeur voor of behoefte aan een patronagesysteem van hulpverlening opm.: Politieke patronage werd in lage frequentie in ons onderzoek geconstateerd in de twee kleine gemeenten. In deze gevallen betrof het respondenten uit de hogere sociale laag. Daarnaast werd wel geconstateerd dat een aantal keren (± 20) respondenten uit de laagste inkomenslagen naar een politieke partij gingen, nádat ze met hun problemen bij andere instanties hun neus gestoten hadden.

2.9	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen wonen minder in de nabijheid van advocaten opm.: Juist, met name als men advocaten vergelijkt met bijvoorbeeld huisartsen. Mensen in hoge inkomens/beroepsgroepen wonen meer in de nabijheid van advocaten

2.10	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn minder bekend met advocaten en notarissen opm.: Juist.

2.11	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn minder in staat hun geografische locatie te doorbreken opm.: Juist. In het zoeken van hulpverleners begonnen de lagere inkomens/beroepsgroepen vooral dicht bij huis (familie, vrienden, kennissen). Een directe stap naar advocaat of andere instanties kon niet gemaakt worden (uitzondering: de vakbond voor leden).

2.12	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen hebben onzuiver beeld over de kosten van een advocaat opm.: Juist, maar ook mensen in andere groepen hebben hetzelfde onzuivere beeld behalve in de toplaag. Bovendien is niet de hoogte van de kosten in het beeld doorslaggevend, maar het oordeel of een bepaald bedrag normaal of (veel) te hoog gevonden wordt. Dit oordeel loopt binnen elke inkomensgroep sterk uiteen, behalve binnen de toplaag.

2.13	Advocaten helpen niet graag mensen uit lage inkomens/beroepsgroepen opm.: Niet onderzocht in ons onderzoek. Een groot deel van de personen uit lage inkomensgroepen, die geholpen waren door een toegevoegde advocaat was overigens tevreden over deze hulp.

2.14	De sociale stratificatie binnen de advocatuur vertoont samenhang met sociale stratificatiepatroon van cliënten opm.: Niet onderzocht in ons onderzoek. Ander onderzoek (Schuyt 1974) toont dat jonge advocaten (stagiaires) veel toevoegingen (pro deo zaken) doen, maar een eenvoudige berekening leert dat alle toevoegingen per jaar in Nederland onmogelijk door de 400 advocaat-stagiaires gedaan kunnen worden (cf. Boekman 1972: 48). Ook veel oudere advocaten doen derhalve toevoegingen. Sommige oudere advocaten op grote kantoren in de Randstad - de top van de prestigeladder in de advocatuur? - verlenen geen kosteloze rechtshulp meer (ibidem).

2.15	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn kwetsbaarder als consument (afbetaling, koop langs de deur, tweede hands koop) opm.: Juist. Uit niet in dit boek gepubliceerde analyse van onze gegevens blijkt dat mensen uit lagere beroepsgroepen meer problemen hebben gehad met colportage. Mensen met lage opleiding hebben meer problemen met colportage en met koop of afbetaling ondervonden.

2.16	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen zijn minder vaak lid van organisaties opm.: Juist, maar alléén voor de laagste inkomensgroep

2.17	Geringe organistiegraad geeft minder contacten met advocaten opm.: Niet juist, geen significante verschillen.

III Participatie-theorie

3.1

Grotere participatie in het maatschappelijk verkeer brengt meer rechtsproblemen met zich mee
opm.: Juist en niet juist. Het is juist voor middenstanders en zakenlieden, die gemiddeld méér problemen rapporteerden dan de overige beroepsgroepen. Maar óók de uitkeringsgerechtigden, dus de personen die juist buiten het maatschappelijk verkeer geraakt zijn, hadden gemiddeld meer problemen.
De uitspraak moet opnieuw geformuleerd worden in de zin dat veranderingen in sociale relaties veel rechtsproblemen met zich meebrengen, met name het beginnen en eindigen van sociale relaties (arbeidsrelaties, huwelijksrelaties, gezinsrelaties, kooprelaties, contractuele relaties, e.d.). Zulke in- en uittredingsprocessen brengen óók rechtsproblemen met zich mee buiten de specifieke relatie die wordt verbroken.
Met deze opnieuw geformuleerde uitspraak worden nu zowel de hoge frequentie van problemen van zakenlieden met hun veelvuldige en vaak kortstondige relaties, als de problemen van werklozen en arbeidsongeschikten, als de problemen van gescheiden vrouwen en uithuiswonende jongeren verklaard.

3.2	Meer rechtsproblemen leiden tot meer contacten met advocaten opm.: In ons onderzoek hebben we contacten met advocaten altijd als rechtsproblemen geteld, waardoor de uitspraak in ons onderzoek waar is op grond van contaminatie voor een deel van de problemen (en daarmee zinloos). Voor rechtsproblemen, waarvoor geen contact met een advocaat is geweest, geldt dat niet het aantal maar de aard van de problemen van belang is voor het oplossingspatroon. Een geïnstitutionaliseerd patroon van problemen- en conflictoplossing is doorslaggevend.

3.3	Grotere participatie leidt tot meer contacten met advocaten opm.: Zie antwoord op de uitspraken 3.1 en 3.2

3.4	Mannen hebben meer rechtsproblemen en meer contacten met advocaten gehad dan vrouwen, werkenden meer dan niet-werkenden, mensen van middelbare leeftijd meer dan ouden van dagen en jeugdigen, zelfstandigen meer dan niet-zelfstandigen, leden van organisaties meer dan niet-leden opm.: Alleen maar juist voor de zelfstandigen t.o.v. de niet-zelfstandigen en voor de jongste leeftijdsgroep (16-25 jaar) ten opzichte van de oudere leeftijdsgroepen. Andere uitspraken allemaal onjuist.

3.5	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen participeren minder in het maatschappelijke verkeer (koop) en hebben minder problemen en minder contacten opm.: Onjuist. Alle groepen, met uitzondering van zelfstandigen en uitkeringsgerechtigden hebben gemiddeld evenveel problemen. Alle groepen hebben een hoge frequentie consumentenproblemen (van 20%-35%), hoewel verhoudingsgewijs de hóógste inkomensgroep iets meer consumentenproblemen heeft.

3.6	Mensen in lage inkomens/beroepsgroepen participeren minder in organisaties opm.: Zie uitspraak 2.16

IV Organisatie-theorie

4.1

De verlening van rechtshulp, zich uitend in een contact met een advocaat is een resultante van het type probleem, de opvatting van de potentiële cliënt over de ‘typische manier’ om een probleem op te lossen en de opvatting van de advocatuur en de rechtswetenschap om bepaalde problemen op een typische manier op te lossen
opm.: Juist (zie § 9.1), maar de ‘typische manier’ om een probleem op te lossen is niet in eerste instantie afhankelijk van de opvatting van de potentiële cliënt, maar is sociologisch gezien een geïnstitutionaliseerde, d.w.z. duurzaam vastgelegde manier,

	waarbij het typische optreden van de hulpverleningsorganisatie zeer sterk meespeelt.

4.2	Dat een deel van de behoefte aan rechtshulp niet leidt tot een contact met een advocaat is een gevolg van een beperkte rechtshulpdefinitie van de advocatuur opm.: Gedeeltelijk juist. We hebben geconstateerd dat het ook afhankelijk is van de beperkte probleemdefinitie door de rechtzoekenden, die impliciet de definities van advocaten blijken over te nemen.

4.3	Een type rechtsprobleem varieert naar sociale groep: bepaalde groepen hebben ‘groepstypische’ rechtsproblemen opm.: Juist, zowel voor onvermogenden áls voor vermogenden.

4.4	De typische problemen van hogere inkomensgroepen (problemen gerelateerd aan bezit en eigendom) worden vaker door advocaten behandeld dan de problemen, die typisch zijn voor lagere inkomensgroepen (relaties met overheid, sociale zekerheid, arbeid) opm.: Juist, met als uitzondering de problemen met arbeid voor de lagere inkomensgroepen, die gedeeltelijk wèl door de advocaat worden behandeld.

4.5	Voorzover rechtsproblemen gelijkelijk verdeeld zijn over de diverse groepen (bijv. echtscheiding) is er geen verschil te constateren in de hulpverlening door een advocaat, zowel kwantitatief als kwalitatief opm.: Juist. Kwalitatief is dit door ons slechts onderzocht vanuit het subjectieve oordeel van de respondenten.

4.6	De typische oplossingspatronen variëren naar type rechtsprobleem opm.: Juist.

4.7	De typische oplossingspatronen variëren tevens naar sociale groep opm.: Juist, maar alléén voor die gevallen waarin géén geïnstitutionaliseerde oplossing aanwezig is. Met andere woorden voor verzekeringsproblemen - hét voorbeeld van een geïnstitutionaliseerde oplossing - hebben alle groepen hetzelfde oplossingspatroon. Voor huurproblemen en koopproblemen daarentegen geheel verschillende.

4.8	Mensen in hogere inkomens/beroepsgroepen zijn meer in staat op eigen initiatief problemen op te lossen dan mensen in lagere groepen opm.: Juist.

9.3 Accentverschuiving in de sociologische theorie over rechtshulp

Een deel van de sociologische theoriën over rechtshulp vormde een neerslag van politieke discussies over de toegang tot rechtshulp. Enkele theoretische

formuleringen, met name die van Carlin en Howard (1965) en van Cahn en Cahn (1964) hebben zelf de politieke discussie sterk beïnvloed en geïnspireerd, vooral in de Verenigde Staten. Tekorten aan rechtshulp werden in deze theorieën primair in verband gebracht met economische en sociale deprivatie. Onderzoek in de Verenigde Staten bracht vervolgens aan het licht dat een te sterke gerichtheid op deze deprivatie een vertekening met zich mee kan brengen over de verbreidheid van rechtshulptekorten en in de verklaring ervan (Mayhew en Reiss 1969, Christensen 1970, Mayhew 1975). Ook uit ons onderzoek blijkt de inkomensfactor niet de allesbepalende rol te spelen, die in enkele theorieën werd verondersteld. Ook sociaal en cultureel vastgelegde gedragswijzen van zowel hulpverleners als rechtzoekenden blijken bij de oplossing van rechtsproblemen een sterke invloed uit te oefenen. Men krijgt meer oog voor de institutionele kenmerken van rechtspleging en rechtshulp. Hiermee ontstaat een niet onbelangrijke accentverschuiving in de sociologische theorie over rechtshulp. Galanter formuleert deze verschuiving aldus:

These studies (bedoeld zijn Mayhew 1975 en Lochner 1975) demonstrate that the problem of legal services is not adequately comprehended as a problem of deprivation and unmet needs, to be solved by supplying deficiencies. Instead it is a problem of structural biases and institutional design, rooted in the fundamental organization of the legal profession and of the society (Galanter 1975b: 399).

Deze accentverschuiving komt in de kern hierop neer dat gesteld wordt, dat de manier waarop de juridische dienstverlening georganiseerd is en de manier waarop de waarden en doeleinden van deze dienstverlening in praktijk worden gebracht, bepalend zijn voor de toegang tot de dienstverlenende organisatie. De organisatie oefent zelf grote invloed uit op haar omgeving. Zij schept haar eigen toegangswegen én daarmee tegelijk haar eigen barrières. De resultaten van ons onderzoek geven steun aan dit gezichtspunt: de toegang voor de ene groep vormt de barrière voor een andere. Het dienstenpakket van elke juridische hulpverleningsorganisatie vormt een neerslag van het heersende normenpatroon binnen die organisatie. Rechtshulp wordt vooral ingeroepen áls er zich hulpverleners aandienen, maar deze rechtshulp wordt dán vervolgens hoofdzakelijk beperkt tot de problemen, waaraan hulpverleners aandacht schenken.

‘Representation of a given right becomes institutionalized only when appropriate cases routinely come to the attention of representors and viable representors come to the attention of bearers. Access is controlled by many factors other than income’ (Mayhew 1975: 409).

Toegang tot rechtshulp moet derhalve in de institutionele context van rechtspleging en rechtshulp geanalyseerd worden. De historische wortels moeten worden opgediept en de duurzame invloed van de institutie zelf op de toegankelijkheid van de rechtspleging worden onderzocht. Dan zal blijken dat de aandacht van rechtspleging en rechtshulp slechts uitgaat naar een klein gedeelte van alle mogelijke juridische rechten en claims die eventueel via vertegenwoordiging van een rechtshulpverlener in en buiten rechte zouden kunnen worden verdedigd. De kritiek van Mayhew op de theorieën die sociale en economische ongelijkheid als hét probleem van de toegang van rechtshulp zien, komt er op neer dat zij te weinig sociologisch zijn, omdat ze

slechts één variabele, de sociale status, benadrukken maar andere variabelen, met name de institutionele context, verwaarlozen. De practische consequentie van het betoog van Mayhew is de vraag in welke mate rechtspleging en rechtshulp nog voldoen als conflictbemiddelende instantie voor individuele burgers.

the emphasis has been on whether legal services available to the well-to-do are or should be also available to the poor, not on the more fundamental question of whether the legal system is adequately organized to represent any claims at all. There may be a whole range of claims and interests that are not well protected for anyone. The first questions should be: Given our institutions of representation what sorts of claims are likely to secure representation and which are not? (1975: 407)

Hij stelt vast dat de gebreken van het rechtshulpsysteem voor minder draagkrachtigen net zo goed de gebreken zijn voor andere groepen dan de armsten. Met enige stelligheid beweert Mayhew dat ‘our attention is so dominated by the problems of distributive justice for the poor that we ignore the more general problem of civil justice for the public’ (1975: 401).

De oorzaak van de eenzijdige aandacht van de rechtspleging en rechtshulp voor slechts een klein deel van alle rechten en claims wordt gelegd bij de overheersende rol die eigendom speelt in de rechtspleging. Om nog eenmaal Mayhew aan het woord te laten:

‘In our own day, the law continues to focus on matters of property, even though property can no longer be thought of as distributed among the individual members of the body politic. With the rise of the corporation and the concentration of capital, much of the practice of law must of necessity be directed to the legal ordering of large scale organization. These transformations of property and legal practice suggest a critical question concerning legal services in the contemporary United States: Perhaps the lack of legal services of the poor is only a part of a much more general phenomenon. Has our legal system, by concentrating on the complex needs of our systems of property and large scale organization, given short shrift to the legal needs of all persons - poor or prosperous - in their roles as individual members of the public?’ (1975: 401)

Individu of organisatie, persoon of rechtspersoon, daar gaat het om. Terwijl wetgeving rechten bleef creëren voor individuele leden van de samenleving, richtte een deel van de rechtshulp en de rechtspraktijk met in haar kielzog de rechtswetenschap, zich primair op organisaties. De roep om meer en betere rechtshulp aan de minderdraagkrachtigen is te zien als een begin van bewustwording van deze schaalvergroting in rechtshulp en als een eerste verweer tegen de gevolgen ervan voor het individu. De geloofwaardigheid van het rechtssysteem voor gewone mensen komt hierbij op het spel te staan.

Uit deze constatering kunnen enkele gevolgtrekkingen worden gemaakt.

(1) De keuze tussen ‘commerciële’ en ‘sociale’ rechtshulp is niet een keuze die nog vrijelijk ter discussie staat of waar nog vrij over beslist kan worden. De maatschappelijke ontwikkeling zelf zal het tempo van groeiende aandacht voor juridische dienstverlening aan organisaties bepalen. Het gaat nu om de regeling van de maatschappelijke consequenties van deze ontwikkeling, áls men tenminste de bescherming van individuele belangen nog als een

belangrijke taak ziet.

(2) Bij een heroriëntering en reorganisatie van de rechtshulp zal er vanuit de hulpverleningsorganisaties zelf meer aandacht moeten komen voor de niet met klassieke eigendomsrechten gelieerde rechten en belangen. De advocaat moet zelf een voor hem niet vertrouwd pad betreden. Ter Heide heeft dit in Nederland voor het eerst gesignaleerd, toen hij in het forum van het Jonge Balie-congres in 1971 als een van de oorzaken van de leemte in de rechtshulp noemde ‘de drempelvrees van advocaten’ om buiten de traditionele hulpverlening te treden (ter Heide 1972: 19). Kennis van en informatie over rechten blijken in de verzorgingsstaat van groot belang te zijn voor een adequate deelname aan het sociale leven. De rechtshulp bleek en blijkt niet georiënteerd te zijn op het verschaffen van deze kennis en informatie. De juridische bescherming van moderne sociale rechten moet evenveel aandacht kunnen krijgen als de bescherming van oude rechten. Niet voor niets noemde Reich deze moderne sociale rechten ‘the new property’ (Reich 1964). Natuurlijk kan hierbij gewezen worden op de grote aantallen echtscheidingscliënten die door de advocaten worden geholpen. Dat deel van hun praktijk wordt wel gevormd door dienstverlening aan individuen. Waar het ons om gaat is dat de dienstverlening aan individuen voornamelijk beperkt is gebleven tot die zaken waarvoor een geroutiniseerde praktijk is ontstaan. Het gaat er om ook voor andersoortige zaken een routine te ontwikkelen. Het initiatief om iets wél of niet onder de praktijk van de rechtshulp te laten vallen is vooral afkomstig van het rechtssysteem en de rechtshulpverleners zelf in plaats van het initiatief van de rechtshulpzoekenden. De relatie hulpzoekende-hulpverlener is niet een eenrichtingsverkeer van hulpzoeker naar hulpverlener. Er wordt van beide kanten - al dan niet bewust - invloed uitgeoefend op de relatie.

(3) Bij een heroriëntering en reorganisatie van de rechtshulp zal er vanuit gegaan moeten worden dat niet alleen de minstvermogenden rechtshulp nodig hebben. Deze conclusie volgt immers uit de voorgaande bewering dat de rechtshulp slechts een klein deel van de te beschermen rechten en claims bestrijkt. Met deze bewering kan er een interessante spanning ontstaan tussen de politieke discussie over rechtshulp en de sociologische theorie over rechtshulp. Want voor politici en anderen die om politieke redenen gebaat zijn bij het accentueren van de economische ongelijkheid als de belangrijkste hinderpaal voor het verkrijgen van adequate rechtshulp, is de bredere optiek van de sociologische theorie die de instituties van rechtspleging en rechtshulp als de belangrijkste hinderpaal ziet, wellicht hinderlijk, met name in de sfeer van oplossingen. Het heeft echter weinig zin om programma's te ontwikkelen, waarin meer mensen de weg naar advocaten kunnen vinden als de praktijk van hun hulpverlening niet tegelijkertijd en van binnen uit meeverandert.

(4) Bij de heroriëntering van de rechtshulp zal aandacht moeten worden besteed aan een andersoortig optreden van rechtshulpverleners. De houding van een advocaat is afwachtend. Men wacht tot de cliënt zelf naar hem toe komt. Wetswinkels hebben deze aanpak deels overgenomen: ook zij wachten op cliënten die naar hen toe komen. Zij hebben het patroon echter deels doorbroken: door meer publiciteit wordt de weg gewezen naar de rechtshulpverleners.

Voor de juridische bescherming van niet-traditionele rechten van niet-

traditioneel met het recht gelieerde groepen is een actiever optreden noodzakelijk. Hierbij ontstaat echter meteen het probleem van te groot activisme, het hulp aanbieden aan mensen die er niet om gevraagd hebben. Dit is het probleem van paternalisme bij de nieuwe vormen van niet lijdzame hulpverlening. Wij menen de oplossing van dit probleem te zien niet in de verandering van houding van de advocaat en andere hulpverleners van afwachtend naar overijverig of paternalistisch, maar vooral in de verandering in de plaats, de geografische lokatie, waar de advocaat zijn afwachtende houding aanneemt (vgl. de huisarts). Want als onze stelling juist is dat de wijze waarop de rechtshulp georganiseerd en geroutiniseerd is voor een groot deel verantwoordelijk is voor haar eigen toegang, dan zal een verandering in die organisatie de toegang verbeteren.

(5) Door meer aandacht te schenken aan de institutioneel vastgelegde manieren van doen in de rechtspleging en de rechtshulporganisaties zelf, zullen de vanzelfsprekendheden van deze organisaties - het onderwijs daarbij inbegrepen - ter discussie komen. Zijn de manieren waarop we gewend zijn allerlei conflicten langs juridische weg en andere conflicten juist niet langs juridische weg op te lossen wel zo adequaat voor die soorten conflicten? Zijn de manieren waarop we gewend zijn sommige juridische conflicten met behulp van een advocaat, andere conflicten juist niet met behulp van een advocaat op te lossen, wel zo adequaat? Wat zijn de praktische gevolgen van deze vanzelfsprekende handelingen voor rechtzoekenden? Wat zijn de gevolgen in de kostensfeer zowel economisch als sociaal?

Als voorbeeld van zo'n als vanzelfsprekend ingeslepen handelwijze is de opvatting dat voor elke echtscheiding verplichte rechtsbijstand nodig is. Op de economische gevolgen hiervan voor de toekomst van de financiering van de rechtshulp hebben wij terloops al gewezen. Maar er zijn meer vanzelfsprekendheden binnen de sfeer van rechtshulp en rechtspleging te signaleren. Tot voor kort was het vanzelfsprekend dat rechtshulp buiten proces niet door toegevoegde advocaten gegeven werd en daarom gebeurde het ook nauwelijks - ondanks de wettelijke mogelijkheid ertoe (cf. Boekman 1972: 105).

Bloembergen en Van Wersch hebben gewezen op de sociale en economische kosten van de zo vanzelfsprekend geachte privaatrechtelijke en judiciële afdoening van verkeersschade (Bloembergen en Van Wersch 1973).

De analyse van dergelijke vanzelfsprekendheden in de procedurele of rechtelijke sfeer kan ons op nieuwe ideeën brengen en tot onverwachte - soms goedkope - oplossingen leiden. ‘A procedural aspect of adjudication and pre-adjudication costs money that could be plausibly spent otherwise’ (Hazard 1965: 4). Het lot van institutionele veranderingen, van nieuwe institutional designs is echter onzeker. Zij zijn niet altijd even welkom bij de officiële dragers van de institutie. De weerstand tegen verandering in de eigen organisaties is vaak groot. Aandacht geschonken aan verbetering van de positie van minderbedeelden en hun toegang tot de eigen organisatie is daarom voor deze organisaties aanvaardbaarder, omdat zij niet rechtstreeks het eigen doen en laten van die organisaties ter sprake brengt. Maar juist omdat de invloed van dat doen en laten binnen de organisaties op de toegang zo groot is, is deze aandacht voor institutionele hervorming veel belangrijker en op den duur wellicht verder reikend dan uitsluitend aandacht voor de ‘mensen die

het niet betalen kunnen’.

‘The idea that only a special segment of the public remains unprotected (...) is both naive sociology and unambitious jurisprudence’ (Mayhew 1975: 426).

Het uitblijven van veranderingen binnen de instituties van rechtspleging en rechtshulp zal een duurzamere hinderpaal vormen voor de rechtsbescherming van burgers via rechtshulp dan het uitblijven van speciale voorzieningen voor speciale groepen. Per slot van rekening zijn rechtzoekenden er niet voor de instandhouding van bepaalde juridische gebruiken of voor de werkverschaffing aan juristen.

voetnoot*: In persoonlijke gesprekken maakte L. Huyse ons op dit verschil in ruilverhoudingen attent.

Vorige Volgende