Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

[p. 137]

3 Individuele oplossingen, netwerken en collectieve goederen

De stedelijke armoede was zo alomtegenwoordig, zo dodelijk drukkend, dat het probleem onvermijdelijk en onoplosbaar leek: ‘Die onafzienbare, armzalige, ontembare horden, van diep gezonken schepselen.’⁴⁰ Bij een vraagstuk van zo immense omvang keken de beter gesitueerden liever de andere kant op, probeerden er niet aan te denken, en zochten argumenten om hun geweten te sussen en de schuld te leggen bij de armen zelf of bij een komplot van manipuleerders en monopolisten.

Wie het zich kon veroorloven, trok weg uit de buurten waar de armen woonden. Dat was de dominante strategie van de negentiende-eeuwse stadsbewoners: verhuizen naar rijker, schoner, ruimer en veiliger wijken - de strategie van het individueel isolationisme. Een gezin dat in een betere buurt kon huren of kopen, koos voor die uitweg. Zodoende reproduceerden de individuele isolationisten ongemerkt het probleem van stedelijke armoede in andere vormen, met nieuwe en verderreikende externe effecten. De resultante van dit individueel isolationisme was ruimtelijke segregatie: de afzondering van de verschillende sociale klassen in aparte woonwijken. In de loop van dit proces is de eenheid van analyse verschoven van individuen met uiteenlopende sociale posities naar stedelijke gebieden van verschillende sociale samenstelling. De strijd om de stedelijke ruimte werd niet langer gestreden tussen individuen op de vierkante meter, maar voltrok zich nu tussen verschillende stadswijken, die ieder lastige nieuwkomers trachtten te weren of hinderlijke bedrijven probeerden weg te houden, waarbij elke stadswijk als een collectief de status van de buurt trachtte te handhaven. In deze strijd konden sommige buurten zich bij gebrek aan sociale cohesie, economische middelen en politieke invloed maar nauwelijks verdedigen. Dus behandelde de rest van de stad die wijken zoals dat het beste uitkwam, liet ze vervallen, en loosde daar de minst gewenste elementen en meest hinderlijke bedrijven, en droeg zodoende bij aan het ontstaan van de rampgebieden die zo kenmerkend zijn voor de moderne grote stad. En anders werden de sloppen simpelweg opgeruimd om plaats te maken voor verkeersstraten en luxewoningen, zoals bij de Hausmannisation van Parijs, of voor spoorlijnen, dokken en pakhuizen als in het Londense East End.⁴¹

Sociaal-geografisch liep de grote trend in de stadsontwikkeling van ruimtelijke homogeniteit en sociale heterogeniteit naar ruimtelijke differentiatie in sociaal meer homogene gebieden: ‘buurtgemeenschappen’, zoals ze sindsdien zijn gaan heten. Deze transformatie voltrok zich door individuele beslissingen om elders in de stad te gaan wonen - keuzen die waren ingegeven door de resultaten van voorafgaande beslissingen, genomen door mensen die naar de stad gekomen waren en zich overal hadden gevestigd waar goedkope woningen beschikbaar waren, en door nog anderen die de vervallen stadsdelen verlaten hadden om naar nieuwe en betere buurten te verhuizen.

40 Matthew Arnold, 1869, geciteerd in G.S. Jones, p. 221.

41 ‘De willekeurige en lukrake sloop en de commerciële transformatie in negentiende-eeuws Londen hebben waarschijnlijk grotere volksverhuizingen teweeggebracht dan de herbouw van Parijs onder Hausmann.’ G.S. Jones, p. 159. Dupuy en Knaebel, p. 36, merken over de reconstructie van het Parijse centrum rond 1850 op: ‘In feite werden de arme en proletarische klassen door de renovatie van het centrum gedwongen naar de buitenwijken te emigreren, omdat zij de hoge huren die de eigenaars van de nieuwe gebouwen vroegen niet konden opbrengen. Er werd wild gespeculeerd, maar niet minder onstuimig voltrok zich de plotselinge segregatie van woonplaats volgens inkomen.’ Vgl. Lis, pp. 64-73, over de krottenwijken van Antwerpen.

[p. 138]

Deze grootschalige transformatie van de stad ging gepaard met een verandering in afbakening en gebruik van de openbare en particuliere ruimte van straten en woningen. Daunton heeft de ontwikkeling beschreven voor het vroeg-negentiende-eeuwse Engeland:

Ten eerste, in het particuliere domein van de woning werden de verschillende ruimtes niet meer door iedereen zonder onderscheid gedeeld, maar kwam een ingekapselde en afgezonderde verblijfsvorm in zwang. Ten tweede, het openbare domein van de stad verloor zijn cellulair karakter, dat ook altijd een tweeslachtigheid met zich meebracht in het halfopenbaar, half-privé gebruik van de ruimte, en kreeg een veel meer open patroon. Woningen werden meer afgesloten en privé, en de ruimte buitenshuis werd een braak terrein, of een bindweefsel, meer om over te steken dan om te gebruiken... De grens of de drempel tussen het een en het ander werd minder tweeslachtig, scherper bepaald, minder doordringbaar, minder overschrijdbaar.⁴²

Welbewuste stadsplanning was iets ongebruikelijks, de grote kaalslag en heropbouw in de centra van Parijs, Londen en Wenen waren grandioze uitzonderingen.⁴³ Het officiële beleid bleef doorgaans beperkt tot het aanwijzen van terreinen aan de rand van de stad voor nieuwe huisvesting, en het afbreken van sloppenwijken in het hart van de stad. Projectontwikkelaars en bouwbedrijven reageerden vooral op de manifeste vraag naar woningen van degenen die weg wilden uit de overbevolkte binnenstad. En die vraag was ingegeven door de ergernissen van het stadsleven, door lawaai, stank, vuil, overbevolking, misdaad, en onderliggend door een sociale smetvrees, een wens om verder weg te komen van armen en dus hoger boven hen.⁴⁴

De hieruit voortvloeiende ruimtelijke segregatie in homogene groeperingen had grote gevolgen voor de verschaffing van collectieve goederen. Telkens weer is de vraag voor wélke collectiviteit een goed collectief is. De bewoners van de nieuwe wijken waren de potentiële actores in de collectieve onderneming, en de potentiële gebruikers van het collectieve goed; als collectiviteiten werden zij steeds homogener in hun belangen en in hun middelen. Bovendien stond die ruimtelijke scheiding toe om eventuele profiteurs uit andere lagen van de bevolking uit te sluiten, eenvoudig omdat ze verderop woonden. Zo accepteerden dan de bewoners van een redelijk welgestelde wijk een belastingverhoging om daarmee in hun buurt betere politiebewaking of de aanleg van een park te financieren. De armen, van belasting vrijgesteld, bleven ook van die voorzieningen verstoken, want ze woonden te ver weg. Het was aan het stadsbestuur om te zorgen dat zijn dienstverlening de belastingbetalers tot voordeel strekte, een taak die danig werd verlicht doordat de belastingplichtigen nu in duidelijk afgebakende wijken bijeenwoonden.⁴⁵ Dit beleid was ook vrijwel onontkoombaar, niet alleen omdat de welgestelden de belasting betaalden, maar ook omdat hun vertegenwoordigers in het stadsbestuur zitting hadden.

De stadspolitiek werd aanvankelijk gedomineerd door aristocratie en grote bur-

42 Daunton, p. 12 (cursiveringen van de auteur). Deze ‘inkapseling’ maakte de verbinding met stedelijke netwerken voor watertoevoer, riolering e.d. zowel noodzakelijker als eenvoudiger.

43 Vgl. Olsen.

44 Wagenaar beschrijft deze ontwikkeling van ‘gemengde’ naar ‘gesegmenteerde’ wijken in Amsterdam gedurende de jaren zeventig van de negentiende eeuw: aan de Gouden Bocht van de aristocratische Herengracht was de stank uit de grachten ondraaglijk geworden; de sloppenwijken waren afschuwelijk overbevolkt en de arbeiders werden steeds opstandiger. De koopmanshuizen rond het nieuwe Vondelpark boden een aangename omgeving en werden voorzien van aansluitingen op het riool. Desalniettemin zijn Bruin en Schijf er niet in geslaagd aanwijzingen te vinden dat ‘toenemende vulgarisatie’ van het stadscentrum werkelijk het motief was om naar de nieuwe parkbuurt te verhuizen, al werden de straten daar er inderdaad deftiger op.

45 Arbeiders in Londen meenden dat de politie hun buurten veronachtzaamde en de sloppenwijken alleen maar in het oog hield om de nabijgelegen rijkere buurten beter te beschermen; Miller, p. 92. Zie Storch voor de haat en het verzet van de Engelse arbeidersklasse tegen politiebemoeienis met het huiselijk en persoonlijk leven.

[p. 139]

gerij die dikwijls ook het leeuwedeel van de grond en de woningen in het stadscentrum bezaten. Vrij gevestigden, lagere beambten, winkeliers, kooplieden en handwerkslieden hadden een eigen huis of huurden een woning in de gebouwen die bezit waren van de grote huiseigenaren, en waar mensen met bescheidener inkomens de minder comfortabele appartementen bewoonden. Deze hechte en intieme nabijheid tussen mensen van uiteenlopende klasse en levensstijl was vaak aangeprezen als het middel om nieuwkomers te beschaven en de armen in het oog te houden, om de arbeiders door het nauwlettend toezicht van hun burgerlijke buren te disciplineren en te beschermen, en om wederzijdse hulp en ondersteuning in tijden van nood te garanderen. Maar die nabijheid hielp vooral om de armenbelasting om te slaan over een groter aantal belastingplichtigen in de binnenstad.⁴⁶

De bevolkingsdichtheid steeg, en dus ook de huren. De huiseigenaren profiteerden van die ontwikkeling, en dat was een reden te meer voor conservatieve kringen in de stad om te pleiten voor het dicht bijeenwonen van kleinburgerlijke en arbeidersgezinnen enerzijds, en nieuwkomers en paupers anderzijds. Maar de gezinnen die zich gedwongen zagen om in de buurt van de armen te wonen hadden te lijden onder huurverhogingen, en onder de ergernis en vernedering van het samenleven met het grove volk - en dus verhuisden ze zodra ze de kans kregen.

De opkomst van collectieve dienstverlenende netwerken is in hoge mate bepaald door deze segregatie. In formeel opzicht vertonen deze dienstverlenende netwerken een hiërarchische of vertakte structuur. Een aantal eindpunten zijn telkens met één knooppunt verbonden, zonder rechtstreekse onderlinge verbindingen. Die knooppunten zijn onderling ook weer niet verbonden, maar staan alle in verbinding met knooppunten van hogere orde, enzovoort, totdat de kern van het stelsel bereikt is. Dat is meestal een grote installatie zoals een waterreservoir, een zuiveringsinrichting voor rioolwater, een gasfabriek, een elektriciteits- of telefooncentrale. Alleen bij tram- en busnetten zijn de lijnen onderling verbonden, en is er niet één enkele centrale toevoerinstallatie, behalve dan voor de elektriciteit. De afzonderlijke gebruikers konden van deze netwerken worden uitgesloten of toegelaten tegen betaling voor de verleende diensten: in dit opzicht vormde een stedelijk dienstverlenend netwerk dus niet een collectief goed. Een particuliere ondernemer of een ondernemend stadsbestuur kon immers een transportstelsel of een waterleidingnet aanleggen, de vuilafvoer organiseren of riolen bouwen, en van de gebruikers het geldende tarief heffen. De aanleg van een stelsel van pijpen, kabels of rails en van de centrale installaties vergde grote investeringen, maar de pas opgerichte spoorwegmaatschappijen boden een - controversieel -voorbeeld voor het bijeenbrengen van de benodigde fondsen op een kapitaalmarkt in opbouw. Toch bleven de interdependenties van het stedelijke leven zich aan het marktmechanisme ontrekken: een stadsvervoersnet bracht onbeheersbare externe effecten teweeg, en dat gold ook voor stadsreiniging, watertoevoer en riolering. Wie aangesloten was, was daarmee verzekerd

46 Vgl. G.S. Jones, p. 247; rond 1850 was men in Londen zeer ontstemd over ‘de “desertie” van de rijke klassen uit de armere districten.’

[p. 140]

van hygiëne in eigen huis, maar bleef desondanks blootgesteld aan de risico's veroorzaakt door derden die de contributie niet wilden of konden betalen. De dilemma's van het collectiviseringsproces duurden voort.