Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

[p. 160]

· 6 · Sociale zekerheid als de accumulatie van overdrachtsvermogen

In de afgelopen honderd jaar heeft zich in de democratische kapitalistische landen een nationaal, dwingend en collectief stelsel van bescherming tegen de economische risico's van het stedelijk industrieel bestaan ontwikkeld: ‘Terwijl de totale overheidsuitgaven in de geïndustrialiseerde landen tijdens deze periode in reële bedragen misschien tachtig of negentig maal zo groot zijn geworden, zijn de uitgaven voor sociaal beleid waarschijnlijk geëxplodeerd met een factor van vijftig- tot zestigduizend.’¹ En hoewel deze expansie in de afgelopen tien, vijftien jaar is afgevlakt, en in sommige landen zelfs is omgeslagen, leven vandaag de dag de meeste Westeuropese en Noordamerikaanse arbeiders in het bewustzijn dat zij en hun gezinnen op de een of andere manier gedekt zijn tegen de risico's van inkomstenderving door ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkeloosheid, ouderdom of overlijden.² Ze zijn gaan delen in de ‘gemoedsrust van de verzorgingsstaat’.³ Voor hen is de verzorgingsstaat vooral een gemoedstoestand: ze zijn gewend geraakt aan de aanzienlijke bedragen die op hun loon worden ingehouden in ruil voor een gegarandeerd inkomen in tijden van tegenspoed. In dit opzicht zijn de loonafhankelijken die nu de overgrote meerderheid van de beroepsbevolking vormen, meer gaan lijken op de bezittende klassen: het offer van vandaag brengt zekerheid voor morgen. Maar er zijn verschillen: de bourgeoisie legt zichzelf het sparen op, loontrekkers worden er door de staat toe gedwongen; en: over particuliere besparingen kan de eigenaar vrij beschikken, maar de door de staat opgelegde premieheffingen geven slechts recht op specifieke aanspraken die niet aan iemand anders kunnen worden overgedragen. Loontrekkers hebben geen zeggenschap over de besteding van wat door hun bijdragen geaccumuleerd is. Hun eigendom staat onder voogdij, wordt voor hen bewaard tot het ‘echt’ nodig is. Als de contribuanten al iets ‘bezitten’, dan is het een aanspraak op toekomstige inkomensoverdrachten onder welomschreven omstandigheden van tegenslag of tekort.⁴

Deze aanspraken hebben geen marktwaarde,⁵ ze zijn niet overdraagbaar, maar hun waarde kan worden bepaald door de kansen te berekenen en de verwachte overdrachten te kapitaliseren: het eindbedrag vormt de ‘nettowaarde’ van de aanspraken van een contribuant, zijn of haar ‘overdrachtseigendom’.⁶ Het totaal van al deze aanspraken op openbare instellingen kan het ‘overdrachtsvermogen’ van de bevolking genoemd worden. Voor de instellingen die gehouden zijn om deze overdrachten ooit uit te betalen vertegenwoordigt het overdrachtsvermogen een debetpost die veel wegheeft van de overheidsschuld en op

1 Heclo, 1974, p. 1.

2 Voor cijfers over de werkelijke kennis van sociale zekerheid in de Verenigde Staten zie Light, pp. 61 e.v., die concludeert: ‘Mensen wisten heel wat over uitkeringen.’

3 Van Stolk en Wouters.

4 Vgl. Feldstein, 1975.

5 Vgl. Atkinson en Harrison, p. 6: ‘niet-verkoopbare activa’.

6 Atkinson en Harrison volgen de British Royal Commission als zij het hebben over ‘sociaal bezit’: ‘het recht op uitkeringen van de staat’; dit omvat echter ook rechten op toegang tot scholen, ziekenhuizen, etc. Wilterdink, p. 45, heeft de term ‘semiprivé-bezit’ bedacht voor ‘niet-verkoopbare persoonlijke rechten op periodieke inkomsten uit collectieve fondsen’. De huidige term ‘overdrachtsbezit’ blijft voorbehouden aan wettelijk afdwingbare aanspraken op inkomensoverdrachten door de staat of openbare instellingen. Hij heeft geen betrekking op particuliere verzekeringen, en toegangsrechten of rechten op uitkeringen in natura.

[p. 161]

vrijwel dezelfde wijze gedekt is.⁷ Voor de houders van deze aanspraken vormt hun overdrachtseigendom in één belangrijk opzicht het functionele equivalent van privé-bezit - als bescherming tegen toekomstige tegenslag en tekort: overdrachtseigendom en privé-bezit hebben deze voorzorgsfunctie gemeen.

Loontrekkers beseffen dit terdege. Ook als ze niet meer weten dan een paar afkortingen van wetten en instanties, zijn ze zich er scherp van bewust dat zij en hun gezin gedekt zijn tegen de belangrijkste financiële risico's van het arbeidsleven; ze hebben veelal een redelijk beeld van het niveau van de voorzieningen, een vaag idee van de premies die op hun loon worden ingehouden, en een flauw vermoeden van de voorwaarden voor uitbetaling. En deze subjectieve kennis strookt in significant opzicht beter met de structurele gegevenheden die in die landen gelden dan de accentuering van de onderlinge verschillen tussen nationale stelsels waartoe de specialisten meer geneigd zijn.⁸

In een ontwikkelingsperspectief op lange termijn zijn gelijktijdigheid en parallellisme de meest opvallende kenmerken van de accumulatie van overdrachtsvermogen. Henri Hatzfeld concludeert: ‘Uiteindelijk grepen de centrale machten in... de verschillen konden de fundamentele overeenkomsten niet verhullen.’⁹

Wat op de allereerste plaats begrepen en verklaard moet worden, is de opkomst van dwingende en nationale, collectieve verzekeringsstelsels tegen de belangrijkste tegenslagen waarmee loontrekkers geconfronteerd worden.¹⁰ Zulke arrangementen werden in alle besproken landen ergens tussen 1883 en 1932 opgezet - een periode van nog geen vijftig jaar. Maar die overeenkomst hoeft nog niet te betekenen dat de gelijke gevolgen berustten op gelijke oorzaken, of dat de verschillen onbelangrijk zijn.

Sociale-zekerheidsarrangementen zijn collectieve remedies tegen tegenslag en tekort. Ze voorzien in vergoedingen in welomschreven gevallen van inkomstenderving. Het nationale, collectieve en dwingende karakter onderscheidt deze moderne instituties van eerdere arrangementen. Ze zijn alleen tot ontwikkeling gekomen in samenlevingen met een hoogst effectieve centrale staat, en in samenhang met een groeiend bewustzijn van nationale identiteit. En, als arrangementen ter compensering van inkomstenderving moesten ze de tegenslagen remediëren van loonarbeiders die geen bezit hadden waar ze in tijd van tegenspoed op terug konden vallen. Deze arrangementen konden dus slechts in samenlevingen ontstaan waar vast werk tegen een geldloon de normale vorm van arbeid geworden was.

7 Vgl. Feldstein, 1975, p. 78: ‘Het vermogen van een regering om belastingen te heffen is haar vermogen om te voldoen aan de verplichtingen van sociale zekerheid ten opzichte van toekomstige begunstigden. Zolang de kiezers het sociale zekerheidsstelsel ondersteunen, is de overheid in staat de beloofde uitkeringen te verstrekken.’ (Cursief in het origineel.) Dit geldt niet alleen voor fondsen in een omslagstelsel, maar ook voor geaccumuleerde fondsen, omdat deze toch ook alleen gereserveerd blijven voor de sociale zekerheid zolang de regering (of de kiezers) ze niet gebruikt voor andere doeleinden, zoals het aflossen van de staatsschuld.

8 De kennis van de exacte voorwaarden voor heffing en uitkering kan gebrekkig zijn, vgl. Furniss en Tilton, p. 175. Waar het om gaat is het algemeen besef - vergelijkend onderzoek over dit onderwerp is niet beschikbaar.

9 Hatzfeld, 1971, p. 321. Vele vergelijkende onderzoekers zijn echter een tegengestelde mening toegedaan: vgl. Kudrle, p. 112: ‘Het opvallende aan de ontwikkeling van de verzorgingsstaat in West-Europa en de Verenigde Staten is de diversiteit.’ Vgl. ook Higgins, p. 47: ‘Een enorme verscheidenheid aan reacties op wat, op het eerste gezicht, vergelijkbare behoeften lijken...’

10 De enige belangrijke uitzondering hierop is de afwezigheid van een nationale ziektekostenverzekering in de Verenigde Staten.