De wetenschap der politiek

[p. 201]

9
Het meten van macht

9.1 Inleiding

Elitetheorieën, zoals in het vorige hoofdstuk besproken, zijn in de kern theorieën over aard en karakter van de verdeling van politieke macht in een politiek systeem. Uitspraken over de feitelijke verdeling van politieke macht zijn uiteindelijk alleen van waarde als ze empirisch getoetst kunnen worden. Vandaar dat elk debat over de juistheid van de elitetheorieën altijd óók gaat over de vraag op welke manier macht, en de verdeling van macht, valide en betrouwbaar gemeten kunnen worden. Een meting is valide als inderdaad datgene wordt gemeten wat men wil meten (en niet iets anders); een meetmethode is betrouwbaar als deze onder verschillende omstandigheden goed functioneert. Een meetmethode kan dus betrouwbaar, maar niet valide zijn en vice versa.

Het zogenaamde pluralisme-debat, dat in de jaren vijftig in de Verenigde Staten is gevoerd, had dan ook niet alleen de vraag tot onderwerp of macht in een politiek systeem gemonopoliseerd wordt door één elite, dan wel verdeeld is over een groot aantal (elite)groeperingen, zoals de pluralistische opvatting wil. Het debat ging ook over de vraag hoe macht valide en betrouwbaar te meten valt. In deze polemiek speelden dus zowel theoretische als methodologische overwegingen een rol. In theoretisch opzicht stonden globaal twee visies op de machtsstructuur en machtsverdeling in de moderne Amerikaanse samenleving tegenover elkaar. De elitisten zagen de belangrijkste macht geconcentreerd in één oligarchische en goed georganiseerde heersende elite. Volgens de pluralisten was die macht echter verdeeld en gefragmenteerd over een groot aantal verschillende en onderling door tegenstellingen verdeelde elitegroeperingen. Het model van de heersende elite werd voornamelijk door twee stromingen naar voren gebracht: marxistisch georiënteerde beoefenaars der sociale wetenschappen, voor wie het bestaan van een heersende klasse kon worden afgeleid uit de kapitalistische produktiewijze, en voorts door sociologen die in hun analyse uitgingen van een vrij strakke sociale stratificatie, met bovenaan een sociale elite. Daartegenover stelden pluralistisch getinte beoefenaars van de maatschappijwetenschappen dat het beeld van een eenvoudige (klassen-)tegenstelling tussen elite en massa, of een strak patroon van maatschappelijke gelaagdheid voor een moderne Westerse samenleving niet langer houdbaar was. De toenemende differentiatie en arbeidsverdeling, de stijgende verticale en horizontale mobiliteit van de bevolking, het bestaan van vele en verschillende maatschappelijke elites, sloten dat volgens hen uit.

[p. 202]

Het pluralismedebat: Mills en Riesman

Een overzicht van dit debat¹ kan het beste worden ingeluid met een beschrijving van de tegenstelling tussen C. Wright Mills en de pluralistisch georiënteerde David Riesman.² Mills' visie op de ‘machtselite’ is reeds uitvoerig aan de orde geweest in het vorige hoofdstuk. Ik beperk mij hier daarom tot de bespreking van de visie van Riesman.

David Riesman publiceerde The Lonely Crowd in 1950 en is daarmee een van de eerste pluralisten. Nu is zijn boek niet in de eerste plaats een onderzoek naar de machtsverdeling in de toenmalige Verenigde Staten. Het is Riesman er allereerst om te doen de nieuwe middenklassen te beschrijven, en daarmee een diagnose te geven van het veranderende sociale karakter van de Amerikanen. Riesman baseert zijn analyse op zijn beroemd geworden onderscheiding van ‘inner-direction’ en ‘other-direction’. Onder het eerste verstaat hij een karakterontwikkeling, waarbij het individu zijn richting bepaalt op basis van geïnternaliseerde doelen die hem al vroeg zijn bijgebracht.³ Onder ‘other-direction’ verstaat hij een heel ander karaktertype. Mensen van dat type laten zich leiden door de wisselende invloeden van hun omgeving⁴, en de centrale these van Riesmans boek is dat met name de nieuwe middenklassen van Amerika - de bureaucraten en witte boorden-werkers - dit sociale karakter ten toon spreiden, terwijl ‘inner-direction’ typerend is voor het Amerika dat Tocqueville beschreef, het Amerika van de vroege negentiende eeuw.

In dit kader schetst Riesman ook de veranderingen in de verdeling van macht. Volgens hem heeft zich vanaf de eeuwwisseling in de Verenigde staten een proces voorgedaan waarbij een enkelvoudige hiërarchie, aangevoerd door een heersende klasse, plaats heeft gemaakt voor een stelsel van ‘veto-groepen’ waartussen macht is gespreid.⁵ Er is sprake geweest, zo stelt hij, van een toenemende spreiding en versplintering van macht over vele belangengroepen, die weliswaar vaak overeenkomstige belangen delen, maar regelmatig ook strijdige belangen hebben. Het gevolg is dat er een geheel van soms rivaliserende en soms samenwerkende elites is ontstaan, die zich verenigen of verdelen naar aanleiding van specifieke strijdpunten. Zo zijn ‘veto-

1 Een goede samenvatting geeft William Kornhauser, ‘“Power Elite” or “Veto Groups”’, in: S.M. Lipset en L. Lowenthal (eds.), Culture and Social Character: the Work of David Riesman Reviewed, New York: The Free Press, 1961, 252-267. De theorie van de ‘ruling elite’ is later vooral verder uitgewerkt door William Domhoff, Who Rules America?, Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1967, en dezelfde, The Higher Circles. The Governing Class in America, New York: Vintage, 1970.

2 David Riesman, The Lonely Crowd. A Study of the Changing American Character, New Haven/London: Yale University Press, 1950. Hier wordt geciteerd uit de verkorte editie van 1969.

3 Idem, 14-15.

4 Idem, 21.

5 Idem, 206.

[p. 203]

groepen’ ontstaan. Zij zijn in vele gevallen bij machte om beslissingen te verhinderen die tegen hun specifieke belang ingaan. Maar meestal zijn zij niet in staat om hun eigen zin door te zetten.⁶ Deze gang van zaken leidt volgens Riesman niet alleen tot wisselende coalities, maar ook tot een situatie waarin wel bepaalde besluiten worden voorkomen, maar het niet tot duidelijke koerswijzigingen komt. Pluralistische besluitvorming in de politiek leidt daarom vaak tot incrementalisme (verandering in kleine stapjes), of immobilisme. Riesman beoordeelt deze rivaliteit tussen verschillende elites positief. Zij is onvermijdelijk in een democratische samenleving waarin allerlei collectieve belangen bestaan. Al heeft ‘de massa’ weinig mogelijkheden tot effectieve communicatie en gecoördineerde actie, die massa is werkelijk niet zo atomistisch samengesteld als bijvoorbeeld Mills⁷ suggereert. Opvallend is dat Riesman en Mills niet sterk verschillen in de (sociologische) beschrijving van de naoorlogse Amerikaanse samenleving, en ook niet in de erkenning dat er elites (kunnen) bestaan.⁸ Zij verschillen eigenlijk alleen maar van mening over het patroon van de politiek-economische machtsverdeling en machtsuitoefening in de Verenigde Staten: volgens Mills is er sprake van een almachtige ‘power-elite’, en volgens Riesman van een veelheid van elkaar vaak dwarszittende sub-elites.

Het is al gezegd: het pluralisme-debat heeft een theoretisch-normatieve en een empirisch-analytische zijde.⁹ Bij de eerstgenoemde discussie gaat het over de kwaliteit van de democratie en haar capaciteit om eenzijdige machtsverdeling en -uitoefening tegen te gaan. Deze discussie laat ik hier¹⁰ verder buiten beschouwing; het gaat nu om de empirisch-analytische kant van het debat. Als er niet voldoende aandacht besteed wordt aan de vraag hoe macht kan worden gemeten, valt er niets met zekerheid te zeggen over de vraag wat voor elites macht uitoefenen.

6 Idem, 213.

7 Hier verwijst Riesman zonder twijfel naar verschillende artikelen die Mills vóór The Power Elite over de machtsverdeling in Amerika publiceerde, zoals ‘The American Business Elite: A Collective Portrait’ (1946), en ‘Who Are Our Labor Leaders’ (1946), opgenomen in C. Wright Mills: Power, Politics and People. The collected essays of C. Wright Mills, Edited and with an Introduction by Irving Louis Horowitz, New York: Ballantine Books, z.j.

8 Cf. Mills, White Collar. The American Middle Classes, New York/Oxford: Oxford University Press, 1951.

9 Voor de eerste verwijs ik naar Percy B. Lehning, ‘Pluralism revisited’, Acta Politica, 21 (1986), 3, 327-352, en voor de tweede naar dezelfde, ‘De theorie van het pluralisme’ in: J.J.A. Thomassen (red.), Hedendaagse Democratie, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink, 1991, 107-127.

10 Ik kom er op terug in hoofdstuk 14, als de denkbeelden dienaangaande van Dahl besproken worden.

[p. 204]

Community Power Studies

Dit debat is vooral uitgevochten aan de hand van de zogenaamde ‘community power studies’, studies naar de politieke machtsverdeling in grotere en kleinere Amerikaanse (universiteits)steden, die pseudoniemen als ‘Yankee City’, ‘Middle Town’, en ‘Springdale’ kregen. Onderzoek op deze schaal is natuurlijk goedkoper en gemakkelijker dan wanneer de machtsverdeling in een staat als geheel object van analyse zou zijn. Maar in de eerste twee gekozen pseudoniemen komt ook de vooronderstelling tot uiting dat wat voor deze steden geldt, representatief is voor andere, en voor Amerika als geheel. Het onderzoek naar ‘community power’, dat al voor de Tweede Wereldoorlog op gang kwam, ging vooral uit van een stratificatie-theorie van macht.¹¹ Die theorie bestaat volgens Nelson Polsby¹² uit de volgende vijf stellingen:

1.	De hoogste klasse heeft de touwtjes in handen. Aanhangers van de stratificatie-theorie verschillen onderling van mening over het aantal klassen en de precieze samenstelling van de hoogste klasse, maar ze zijn het er over eens dat deze klasse bestaat uit degenen met de hoogste sociaal-economische positie.
2.	Politieke en maatschappelijke leiders spelen een ondergeschikte rol ten opzichte van deze hoogste klasse.
3.	Er bestaat één machtselite in de lokale gemeenschap, die wordt gevormd uit de hoogste klasse. De macht van deze elite strekt zich over een grote verscheidenheid van terreinen uit.
4.	De machtselite bestuurt de gemeenschap zó dat vooral de belangen van de hoogste klasse worden gediend.
5.	Er bestaan sociale conflicten tussen de hoogste en de laagste klassen, vanwege hun strijdige belangen.

11 Cf. Colin Bell, Howard Newby, Community Studies, London: Allen & Unwin, 1971, 186-218.

12 Nelson Polsby, Community Power & Political Theory, (1963), New Haven/London: Yale University Press, 1970, 8-11.

9.2 Floyd Hunter en de reputatie-methode

De machtsstructuur van Regional City

Het meten van macht was slechts één aspect van de ‘community power studies’, en lang niet altijd het belangrijkste.¹³ Werkelijk nieuwe methoden werden niet ontwikkeld of toegepast. Het in kaart brengen van de sociale klassen werd veelal, op basis van de stratificatietheorie, gelijk gesteld met de identificatie van de machtsstructuur.

13 Cf. Bell & Newby, op. cit., passim.

[p. 205]

Dit gebeurde niet in het onderzoek dat Floyd Hunter in de jaren vijftig verrichtte, en dat expliciet gericht was op het aan het licht brengen van wat hij ‘de machtsstructuur’ noemde. In zijn eerste studie, Community Power Structure¹⁴ (1953), ging het om de machtsstructuur in ‘Regional City’ (in werkelijkheid Atlanta); in Top Leadership, U.S.A.¹⁵ wilde Hunter, zoals de titel al doet vermoeden, de nationale machthebbers en hun machtsuitoefening in kaart brengen.

Volgens Hunter¹⁶ werd de macht in Regional City uitgeoefend door een kleine groep machtige mannen, die het beleid informeel en achter de schermen bepaalden. Iemands positie in de zakenwereld van Regional City bepaalde eigenlijk of hij tot die kring behoorde. Er zou sprake zijn van een zekere taakverdeling. Degenen met belangrijke connecties in de economische wereld stippelden het beleid uit. Een ‘onderstructuur’ van politici en leiders van lokale maatschappelijke organisaties en verenigingen nam de uitvoering van dat beleid voor zijn rekening. De laatsten mochten dan wel in de publiciteit staan, maar de macht lag bij de financiële en economische elite van Regional City, stelde Hunter. De zakenlieden gebruikten hun invloed zó dat de politieke en economische status quo gehandhaafd bleef. Als leden van de onderstructuur niettemin voor sociaal achtergestelden probeerden op te komen, leidde dat in het algemeen tot niets. Op verschillende manieren werden dezen dan onder druk gezet, variërend van waarschuwingen en intimidatie tot soms zelfs het gebruik van geweld¹⁷ (zoals het gooien van bommen in de huizen van zwarten¹⁸).

Het gaat hier echter niet om de wijze waarop ‘de machtigen’ in Regional City van hun macht gebruik maakten, maar om de methode die Hunter gebruikte om hen te identificeren - een methode die veel navolging vond.¹⁹ Hunter ontwikkelde zijn methode om macht te meten door deze eerst te gebruiken voor een onderzoek in ‘Poplar City’, een gemeenschap met een bevolking van ongeveer 7000 zielen, en alleen al daarom een gemakkelijker research-object dan Atlanta, dat toen al een half miljoen inwoners telde.²⁰ Na, en gedeeltelijk ook al tijdens de pilotstudie van

14 Floyd Hunter, Community Power Structure. A Study of Decision Makers, (1953), New York: Anchor Books, 1963.

15 Floyd Hunter: Top Leadership, U.S.A., Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1959.

16 Hunter was voor hij zijn onderzoek begon vijf jaar directeur van de ‘Community Council Planning’ van Atlanta geweest. (Cf. Bell & Newby, op. cit., 223.) Hij beschikte dus al over een gedetailleerde kennis van de stad. Dit verklaart mogelijk waarom veel van de stellingen in zijn studie eigenlijk niet gebaseerd zijn op de onderzoeksresultaten die hij aanvoert.

17 Hunter, op. cit., 241.

18 Idem, 144.

19 Zie bijvoorbeeld het overzicht van Nelson Polsby, op. cit., 45.

20 Hunter heeft de opzet van zijn onderzoek beschreven in een bijlage van zijn Community Power Structure, ‘Methods of Study’, 255-264. Daarop, en op de analyse van Polsby in Community Power and Political Theory, 45-46, is deze paragraaf gebaseerd.

[p. 206]

‘Poplar City’, voerde Hunter zijn onderzoek in ‘Regional City’ als volgt uit: hij ging ervan uit dat prominente representanten uit verschillende sectoren in de stad in staat waren om de mensen te benoemen die er macht gingen uitoefenen. Hij onderscheidde vier sectoren: politiek en bestuur, zakenwereld, de ‘society’, en het verenigingsleven. De League of Women Voters verschafte hem een lijst van lokale politieke leiders. De Kamer van Koophandel zorgde voor een lijst van vooraanstaande zakenlieden en bankiers. Redacteuren van kranten en ‘other civic leaders’ (Hunter legt niet uit waarom kranteredacteuren ‘civic leaders’ zouden zijn) verzorgden een lijst van de rijken die in het ‘society’-leven vooropliepen, en de Community Council, een koepelorgaan van verenigingen, stelde een lijst samen van degenen die als leiders in deze sfeer mochten worden beschouwd.

Daarna stelde hij een groep van veertien beoordelaars samen. De beoordelaars werden geselecteerd op grond van het feit dat ze al enige tijd in Atlanta woonden, en goed op de hoogte waren van wat er zich afspeelde. De groep als geheel was zo verscheiden mogelijk samengesteld: er waren drie godsdiensten in vertegenwoordigd, mannen en vrouwen, jongeren en ouderen, blanken en zwarten, zakenmensen zowel als dokters en advocaten. Deze groep kreeg tot taak uit te maken wie van degenen op de vier lijsten (die in totaal meer dan 175 namen omvatten) nu werkelijk als topleiders moesten worden beschouwd. Zo kwam Hunter aan veertig namen. Men zou verwachten dat dit de tien hoogst scorenden op elk van de lijsten zijn. Maar de lijst die de beroepen van deze veertig topleiders weergeeft, laat iets heel anders zien.²¹ Achtentwintig van hen zijn afkomstig uit het bank- en verzekeringswezen en de zakenwereld, twee zijn vakbondsleiders, één is tandarts, vijf worden als ‘social leaders’ geclassificeerd en vier zijn werkzaam bij de overheid. Een deel van deze discrepantie kan verklaard worden uit het feit dat de beoordelaars het niet eens konden worden over de ‘society’-leiders en Hunter deze lijst mogelijk met personen die ook leiders in een andere sector waren, aanvulde. Toch blijft de discrepantie als geheel onverklaard.

21 Zie Hunter, op. cit., 75, tabel 4.

De kritiek van Polsby

Nelson Polsby bracht in zijn Community Power and Political Theory²² deze discrepantie aan het licht, maar beschouwde dit niet zozeer als kritiek op Hunters gebruik van een panel van beoordelaars, als op de manier waarop hij dit in ‘Regional City’ gebruikte. Veel fundamenteler is Polsby's kritiek dat Hunter in zijn vraagstelling aan de originele samenstellers van de lijsten, en aan het panel, al van de veronderstelling uitging dat er een groep ‘top leaders’ bestond. Dit uitgangspunt roept in ieder geval de volgende vragen op:

1.	Hoeveel ‘top leaders’ zijn er?
2.	Welke criteria bepalen welke leiders ‘top’ en welke ‘nontop’ zijn?

22 Zie noot 12.

[p. 207]

3.	Hoe weten wij dat het panel de echte ‘top leaders’ aanwees; of de beoordelaars onderling dezelfde maatstaven gebruikten en of deze met die van Hunter overeenkwamen?
4.	Hoe weten wij of het panel gelijk heeft, dat er inderdaad ‘top leaders’ bestaan en dat als die bestaan, de juiste personen zijn aangewezen?

Het antwoord op de eerste vraag luidt dat er geen vast aantal topleiders bestaat. Hunter negeert de vraag waarom het er juist veertig, en niet 39 of 41, zouden zijn. Het aantal van veertig is in feite willekeurig gekozen. Uit de studie valt niet op te maken welke criteria gebruikt zijn om topleiders van andere leiders te onderscheiden. Evenmin is het mogelijk te achterhalen in hoeverre de panelleden identieke maatstaven gebruikten bij het benoemen van topleiders. De vraag of het panel de juiste topleiders aanwees is lastig te beantwoorden. Als Hunter duidelijke criteria had gehad om te bepalen of iemand een ‘topleider’ is, dan had hij zelf na kunnen gaan wie aan die criteria voldeed. Het panel was dan overbodig geweest. Maar zulke criteria had hij niet; daarom is het ook niet mogelijk het oordeel van het panel te bevestigen of af te wijzen. Polsby komt tot de slotsom dat de onderzoeksopzet van Hunter er op zijn best toe leidt dat wordt vastgesteld wie de reputatie heeft macht uit te oefenen, in plaats van dat wordt uitgemaakt wie daadwerkelijk invloed heeft. Reputatie en feitelijke macht sluiten elkaar vanzelfsprekend niet uit. Maar zij overlappen elkaar niet zonder meer. De relatie tussen reputatie en macht kan alleen worden bepaald door naar het feitelijk gedrag van de veronderstelde machthebbers te kijken. Onderzoekers kunnen daarom beter rechtstreeks gedrag bestuderen, in plaats van af te gaan op oncontroleerbare informatie uit de tweede hand. Al met al is Hunters gebruik van de panel-methode aanvechtbaar. In zijn onderzoek naar macht kent hij het panel een hele belangrijke rol toe, maar toch geeft hij verschillende keren aan dat hij de bevindingen van zijn panel wantrouwt of veronachtzaamt. We zagen al eerder dat hij geen maatstaven biedt waarmee het werk van de leden beoordeeld kan worden, en hun geen betrouwbare richtlijnen voor dat werk geeft. Hij maakt ook niet duidelijk aan welke speciale vereisten de panelleden moeten voldoen, of welke expertise aanwezig moet zijn.

De derde stap in Hunters onderzoek had bestaan uit het interviewen van 27 van de veertig ‘topleiders’. Hij vroeg hen onder andere of er ‘topleiders’ waren die niet op de lijst voorkwamen. Hoewel in antwoord op deze vraag 64 personen werden genoemd, van wie sommige verschillende keren, wijzigde Hunter zijn lijst niet. Ook in ander opzicht ondermijnden de interviews de veronderstelling dat er in Regional City in het verborgene een homogene groep ‘topleiders’ bestond. Uit deze interviews kwam juist informatie naar voren die Hunters stellingen over de verdeling van de macht in Regional City aan het wankelen bracht. Zo bleek dat de zwarte bevolking, de groep met de laagste economische en sociale status in Regional City, dankzij haar politieke organisatie en het aantal stemmen dat zij bij verkiezingen uit kon brengen, toch een machtsfactor van betekenis was. Bij de interviews met de ‘topleiders’ vroeg Hunter ook op welke punten beïnvloeding van het beleid geschiedde. De issues die daarbij werden genoemd, bleken óf onbeduidend te zijn (zoals een actie door een

[p. 208]

‘topleider’ tegen een journalist die een hem onwelgevallig artikel had geschreven²³), óf vooral voor zakenmensen van groot belang. Bovendien bleek uit die interviews dat de leden van de veronderstelde ‘power elite’ het over zaken die voor de lokale gemeenschap als geheel belangrijk waren, niet eens konden worden; en als zij het wel eens konden worden, waren zij niet in staat tot effectief optreden. Ook bleken anderen dan de ‘topleiders’ bij die beleidsvorming betrokken te zijn. Hunter ontkent merkwaardig genoeg dat de ‘topleiders’ zelf nieuw beleid initiëren, of daadwerkelijk beleid voeren. Hij ziet hun rol slechts als het zoeken van instemming voor beleid waarvoor politici het initiatief hadden genomen - terwijl volgens Hunters theorie de politici tot de ‘onderstructuur’ van de macht behoren! Blijkbaar voelden de leden van de ‘power elite’ zich sterk beperkt wat betreft hun mogelijkheden om daadwerkelijk op te treden. Dit zou volgens Polsby geïnterpreteerd kunnen worden als een aanwijzing voor het ontbreken van conflicten tussen de klassen in Regional City. Hunter beweert dat elk van de proposities uit de stratificatietheorie over machtsverdeling in Regional City opgaat. Maar zijn werkwijze is dubieus en er komt in zijn boek veel onverklaard en tegenstrijdig bewijsmateriaal voor. Op grond daarvan moet men zijn beschrijving van de machtsstructuur in twijfel trekken, vindt Polsby. En wat betreft de vijf proposities over machtsverdeling concludeert hij:

‘We cannot, on the evidence, conclude that (1) the upper class ruled, (2) that political and civic leaders were subordinate to them, (3) that there was a power elite, (4) that the interests of a single class were served by community politics, or (5) that social conflicts sharply divided classes.’²⁴

Sinds de kritiek van Polsby staat machtsonderzoek volgens de door Hunter ontwikkelde werkwijze bekend als de reputatiemethode. Men kan er wel mee meten wie de reputatie geniet over macht te beschikken, maar niet macht zelf. In hoofdstuk 7 is duidelijk geworden dat het niet onbelangrijk is als veel mensen geloven dat iemand macht heeft, daar wijst Hobbes al op in analyse van zijn macht.²⁵ Maar toch is de reputatie over macht te beschikken niet hetzelfde als macht.

23 Hunter, op. cit., 174-177.

24 Polsby, op. cit., 55. De nummering is door mij toegevoegd.

25 ‘Reputation of power is Power; because it draweth with it the adhaerence of those that need protection’, Thomas Hobbes, Leviathan, (1651), edited by Richard Tuck, Cambridge: Cambridge University Press, 1991, 62.

9.3 De decisie-methode

Het onderzoek in New Haven

Polsby's kritiek op de stratificatie-theorie en de reputatie-methode maakte deel uit van een alternatief onderzoeksproject, waarbij onder leiding van Robert A. Dahl een methode om macht op lokaal niveau te meten werd ontworpen en toegepast op de

[p. 209]

politieke besluitvorming in New Haven. New Haven ligt in Connecticut, niet ver van de Yale-universiteit. Dat maakte het tot een aantrekkelijke onderzoekslokatie voor de daar docerende Dahl. Maar daarnaast is het een stad die in veel opzichten representatief mag heten voor veel andere steden in de Verenigde Staten.²⁶ Het eigenlijke onderzoek verscheen in 1961 onder de titel Who Governs?;²⁷ daarnaast publiceerde Polsby zijn al uitvoerig gememoreerde verhandeling Community Power & Political Theory en analyseerde Raymond Wolfinger theorieën over politiek leiderschap in het licht van de bevindingen in New Haven.²⁸ Dahl, Polsby en Wolfinger verrichtten eerst een uitvoerige achtergrondstudie naar de geschiedenis van New Haven, en naar de lokale verhoudingen. De opzet van het eigenlijke onderzoek bestond eruit een aantal belangrijke (politieke) beslissingen op verschillende terreinen te identificeren, vervolgens na te gaan wie bij deze beslissingen betrokken waren, en tenslotte vast te stellen wie van dezen met succes besluiten hadden geïnitieerd (of geblokkeerd). Dat waren dan kennelijk de meest invloedrijke leden van de lokale gemeenschap. Deze methode, zo stelden Dahl en de zijnen, maakt het niet alleen mogelijk op basis van feitelijk waarneembaar gedrag uit te maken wie over de meeste macht (zij gebruiken de term ‘invloed’; het begrip ‘macht’ komt in het hele boek niet voor²⁹.) in de stad beschikt. Op deze manier kan men er ook achter komen op welke basis de invloed van individuen berust, wat voor facties zij vormen en welke taktiek zij volgen. Niet alleen de structuur, maar ook het proces van machtsverdeling en machtsuitoefening wordt zo zichtbaar gemaakt.

Op basis van hun vooronderzoek kozen Dahl en de zijnen drie beleidsgebieden die op dat moment van belang waren: stadsontwikkeling, openbaar onderwijs en benoeming en kandidaatstelling in en door politieke partijen. Zij gebruikten verschillende methoden om de machtsverdeling in New Haven, en de mogelijke veranderingen daarin, in kaart te brengen.³⁰ Wolfinger bracht bijna een jaar door als waarnemer op het bureau van de burgemeester; daarnaast werd er archiefonderzoek gedaan, werden 46 mensen die intensief betrokken waren geweest bij een of meer van de ‘key decisions’ geïnterviewd, en hield men een schriftelijke enquête onder zo'n 1000 als ‘subleaders’ geïdentificeerde burgers. De veranderingen in de machtsstructuur van

26 Robert A. Dahl, Who Governs? Democracy and Power in an American City, (1961), New Haven/London: Yale University Press, 1969, 329.

27 Zie noot 26

28 Raymond E. Wolfinger, The Politics of Progress, Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1973.

29 Dahl geeft hiervoor in Who Governs geen argument. Maar in zijn Modern Political Analysis definieert hij ‘power’ als een bijzondere vorm van ‘invloed’, namelijk waar de invloed van A op B wordt verzekerd door de dreiging met ernstige sancties bij niet-inwilliging van wat A wil. Robert A. Dahl, Modern Political Analysis, (third edition), Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1976, 47-48.

30 In appendix B geeft Dahl een overzicht van de methoden en data in dit onderzoek, Who Governs, 330-344.

[p. 210]

New Haven sinds de achttiende eeuw vatten de onderzoekers samen als ‘van oligarchie naar pluralisme’. Van belang daarin was vooral het teloorgaan van ‘cumulatieve ongelijkheid’ geweest:

‘In the political system of the patrician oligarchy, political resources were marked by cumulative inequality: when one individual was much better off than another in one resource - social standing, legitimacy, control over religious and educational institutions, knowledge, office. In the political system of today, inequalities in political resources remain, but they tend to be non-cumulative. The political system of New Haven, then, is one of dispersed inequalities.’³¹

Maar wie oefende nu de meeste invloed uit in zo'n pluralistisch politiek systeem? Het onderzoek naar reeksen recente beslissingen op de geselecteerde beleidsterreinen leverde een lijst van personen op die aan die beslissingen hadden deelgenomen. De relatieve invloed van die participanten werd afgemeten aan de mate waarop zij met succes het initiatief tot voorstellen hadden genomen of dergelijke voorstellen hadden weten te verhinderen. Verder werd onderscheid gemaakt naar het invloedsbereik over de drie beleidsgebieden. Van ‘specifiek’ leiderschap was sprake, als dit zich beperkte tot één beleidsterrein; van meer algemene invloed werd gesproken als leiders op meer dan één terrein met succes optraden. Zulk ‘algemeen’ leiderschap bleek bij de bijna vijftig ‘leiders’ die Dahl vond zeer weinig voor te komen. In vrijwel alle gevallen bleef de geregistreerde invloed beperkt tot één beleidsterrein. Verder was de invloed, in termen van het aantal geconstateerde succesvolle initiatieven, van de meeste ‘leiders’ nogal klein. Het beleidsgebied waarop men invloed uitoefende hing samen met de eigen professionele belangen. ‘Leiders’ bij de besluitvorming over stadsontwikkeling waren vooral afkomstig uit het zakenleven, die in het onderwijs hadden dáár beroepshalve bindingen mee. Op grond van deze resultaten kon één van de uitgangspunten van de stratificatietheoretici worden verworpen. Er was geen sprake van dat een elite van mensen met de hoogste status en de grootste rijkdom ‘de macht’ uitoefende in New Haven. Zeker, mensen uit deze categorie behoorden tot de ongeveer vijftig ‘leiders’. Maar daarin kwamen ook burgers uit heel andere groepen voor: er was niet één elite, er waren er meer.

Ook het tweede uitgangspunt van de stratificatietheorie kon worden verworpen: het onderzoek liet zien dat de lokale politici helemaal niet in dienst stonden van de maatschappelijke bovenlaag. Integendeel, eerder lag het andersom: zo was de burgemeester de drijvende kracht achter de stadsontwikkelingsplannen, en stelde hij een Citizens Action Committee in, dat volgepakt was met de aanzienlijkste burgers van de stad en tot doel had zijn voorstellen appetijtelijk te maken voor de hele gemeenschap³². Who Governs? leverde al met al resultaten op die aannemelijk maakten dat Dahls algemene stelling over een pluralistische machtsstructuur in de Verenigde Staten juist was.

31 Idem, 85.

32 Idem, 130-138.

[p. 211]

Kritiek op de decisiemethode

Dahls gevolgtrekkingen zijn niet onweersproken gebleven. De belangrijkste kritiek werd geleverd door Bachrach en Baratz in hun boek Power and Poverty,³³ dat in het eerste deel de constructie te zien geeft van een ander model om macht te meten in een lokale gemeenschap (in dit geval Baltimore). Het tweede deel is het verslag van dit onderzoek. Bachrach en Baratz delen de kritiek van Polsby en Dahl op de stratificatietheorie en het elitistische model van Hunter en Mills voor het grootste deel. Maar zij hebben ook kritiek op de decisiemethode. Twee punten staan daarin centraal. In de eerste plaats voeren zij aan dat Dahl en de zijnen niet over een objectief criterium beschikten om belangrijke van onbelangrijke ‘issues’ te onderscheiden. Dat maakt nogal verschil voor de interpretatie van Who Governs?. Want in dat onderzoek geeft Dahl zelf aan dat de sociale en economische notabelen in twee van de drie beleidsterreinen die hij had geselecteerd, niet geïnteresseerd waren. Omdat zij ofwel in voorsteden woonden, ofwel hun kinderen naar privéscholen stuurden, stelden zij geen belang in de kwestie van het openbaar onderwijs. En om gedeeltelijk dezelfde redenen maakten zij zich evenmin druk om politieke benoemingen, want daarvoor kwamen alleen bewoners van de stad zelf in aanmerking.³⁴ Het was dus niet verwonderlijk dat deze notabelen op twee van de drie beleidsterreinen in New Haven geen invloed hadden, in de door Dahl gedefinieerde zin. Als hij ‘issues’ had gekozen die wel de belangen van deze ‘notabelen’ hadden geraakt, zouden zijn pluralistische conclusies wel eens onjuist kunnen blijken. Hun tweede punt van kritiek was dat de methode van Dahl en de zijnen een te eenzijdige nadruk legt op reeds in gang zijnde besluitvormingsprocessen en de daardoor geaccentueerde ‘issues’. Alleen die politieke zaken die reeds op de ‘agenda’ staan komen zo voor onderzoek in aanmerking. Andere blijven op die manier buiten beschouwing. Instemmend citeren zij de beroemde frase van de Amerikaanse politicoloog Schattschneider dat in de politiek organisatie de mobilisatie van vooroordeel is:

‘All forms of political organization have a bias in favor of the exploitation of some kinds of conflict and the suppression of others because organization is the mobilisation of bias. Some issues are organised into politics while others are organised out.’³⁵

33 Peter Bachrach en Morton S. Baratz, Power and Poverty. Theory and Practice, New York: Oxford University Press, 1970.

34 Idem, 12.

35 Idem, 8. (Oorspronkelijk in E.E. Schattschneider, The Semi-Sovereign People, New York, Holt, Rhinehart & Winston, 1960, 71.)

[p. 212]

9.4 Meer gezichten van macht

Non-decisies

De decisie-methode laat, zo luidt dit punt van kritiek, slechts dàt gezicht van de macht zien, dat in de feitelijke besluitvorming zichtbaar is.³⁶ Het tweede gezicht van macht is echter te vinden in de fasen die aan besluitvorming voorafgaan. Daar wordt bepaald welke ‘issues’ wel of niet politiek relevant worden gevonden en op de agenda van de besluitvormers terecht komen. Dat bepaalde kwesties niet op de politieke agenda terechtkomen, zo stellen Bachrach en Baratz, is ook een vorm van machtsuitoefening. Zeker, macht kan gemeten worden als het gaat om vast te stellen wie er invloed hebben op de besluiten die er over belangrijke zaken worden genomen. Maar macht zou ook moeten worden gemeten als het gaat om vast te stellen hoe bepaalde kwesties wel op de agenda van de politieke besluitvorming terecht komen, en andere niet. Bachrach en Baratz stellen daarmee vast dat Dahl en Polsby geen zicht hebben op dit non-decisionmaking proces. De pluralisten maakten eenzelfde fout als Hunter: ook bij hen bepaalde de methode van onderzoek de uitkomst. Zij creëerden min of meer een ‘self-fulfilling prophecy’ door naar drie strijdpunten te kijken die al op de agenda van de politiek terecht waren gekomen. Bachrach en Baratz zijn van mening dat iemand die er in slaagt de onderwerpen of problemen waarop het besluitvormingsproces zich richt te beperken tot voor zijn machtspositie ongevaarlijke kwesties, óók macht uitoefent. Zij noemen dit proces, dat voorafgaat aan het besluitvormingsproces, non-decisionmaking. Zowel elitisten als pluralisten negeren dit, maar machtsuitoefening komt zowel in besluitvorming als in non-decisionmaking tot uitdrukking. Non-decisionmaking omschrijven zij als:

‘(...) a means by which demands for change in the existing allocation of benefits and privileges in the community can be suffocated before they are even voiced; or kept covert; or killed before they gain access to the relevant decisionmaking area [...]’³⁷

Een beslissing is ‘een keuze tussen alternatieve mogelijkheden om te handelen’; een nondecisie ‘a decision that results in suppression or thwarting of a latent or manifest challenge to the values or interests of the decisionmaker’.³⁸ Om machtsverhoudingen zowel in processen van besluitvorming als van ‘non-decisionmaking’ te analyseren hebben Bachrach en Baratz een methode ontwikkeld³⁹. Van belang is dan natuurlijk vooral hoe zij ‘nondecisies’ identificeren. Zij menen dat men daarvan kan spreken als

36 Cf. Peter Bachrach en Morton S. Baratz, ‘Two Faces of Power’, The American Political Science Review, 57, (1963), 632-642.

37 Bachrach en Baratz, Power and Poverty, 44.

38 Idem, op. cit., 39 en 44.

39 Deze is uiteengezet in hoofdstuk 4 van Power and Poverty. (52-63) Ik laat een uiteenzetting ervan achterwege, omdat deze methode wordt geïllustreerd in het verderop besproken onderzoek van Crenson.

[p. 213]

een potentiële kwestie kan worden aangewezen waaraan een waarneembaar belangenconflict ten grondslag ligt. Als die kwestie dan niet op de politieke agenda terechtkomt, is het aannemelijk dat dit het gevolg is geweest van non-decisionmaking. Omdat het begrip ‘non-decisionmaking’ bij Bachrach en Baratz in verschillende betekenissen blijkt voor te komen hebben de Nederlandse politicologen Van der Eyk en Kok een poging tot precisering ondernomen. Zij verstaan eronder ‘all those instances where behaviors and/or social processes result in preventing a want from reaching issue-status, that is agenda-status’.⁴⁰

40 C. van der Eijk en W. Kok, ‘Nondecisions reconsidered’, Acta Politica, 10 (1975), 277-302.

Agenda- en barrièremodel

Een goed voorbeeld van een uitwerking en voortzetting van deze ideeën van Bachrach en Baratz, en van Van der Eijk en Kok, in feitelijk onderzoek, is de studie over de abortuswetgeving in Nederland van Joyce Outshoorn.⁴¹ In dit proefschrift stelt zij zich de vraag waarom de kwestie van een wettelijke regeling van abortus zo moeizaam tot politiek vraagstuk kon worden ‘verheven’, en, in het verlengde daarvan de vraag waarom het zo lang moest duren voordat het abortusvraagstuk politiek werd opgelost. Het onderzoek is ook interessant omdat de schrijfster de ‘agenda-bouw’ benadering uitbreidt met een zogeheten ‘barrière-model’, waardoor het onder andere mogelijk wordt na te gaan wat er gebeurt wanneer een kwestie inderdaad op de politieke agenda is verschenen. Zo onderscheidt zij vijf barrières die achter elkaar genomen moeten worden voordat een kwestie het hele traject van doodgezwegen probleem tot het uitvoeringsstadium van een erover genomen politieke beslissing heeft doorlopen:

1.	De eerste barrière die moet worden genomen is het doorbreken van een maatschappelijk doodzwijgen van een bepaald probleem. Dit resulteert in het publiekelijk aan de orde stellen van wensen met betrekking tot het probleem.
2.	De tweede barrière bestaat eruit dat dergelijke wensen wel gehoord kunnen worden, maar dat er door de politiek niet naar wordt geluisterd. Om deze te nemen moeten wensen omgezet worden in eisen aan de politiek.
3.	De politiek moet deze eisen serieus nemen, dat wil zeggen: erkennen dat zij op de politieke agenda thuishoren. Pas als dat is gebeurd, is de derde barrière gepasseerd.
4.	De vierde barrière wordt genomen door een politiek bindend besluit over de zaak te nemen, een proces dat in de werkelijkheid vaak een nogal gecompliceerd karakter draagt.
5.	Maar dan is er nog een vijfde barrière: het genomen besluit moet ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Ook hier is de barrière vaak hoger dan op het eerste gezicht het geval lijkt te zijn. Een besluit kan bijvoorbeeld van dien aard zijn dat het technisch niet goed uitvoerbaar is, of juist allerlei geheel verschillende

41 Joyce Outshoorn, De politieke strijd rondom de abortuswetgeving in Nederland 1964-1984, 's-Gravenhage: VUGA, 1986.

[p. 214]

mogelijkheden tot feitelijke uitvoering toelaat. Er kunnen ook politieke constellaties zijn waarin een genomen besluit een dode letter blijft; of de met de uitvoering belaste organen saboteren het.^42

42 Outshoorn, op. cit., 70-83.

Onderzoek naar non-decisionmaking

Matthew Crenson heeft eerder de benadering van Bachrach en Baratz uitgewerkt en toegepast in zijn studie The Un-Politics of Air Pollution.⁴³ Zijn uitgangspunt is dat wat onderzocht moet worden niet zozeer is wat gedaan wordt, maar juist wat er niet wordt gedaan.⁴⁴ Waarom is er in bepaalde Amerikaanse steden wel al in een vroeg stadium door de lokale overheid opgetreden tegen luchtvervuiling, en in andere niet? Een voor de hand liggende verklaring is dat dit ligt aan de intensiteit van de plaatselijke luchtvervuiling. Maar dit blijkt niet het geval te zijn: er is geen verband tussen de ernst van luchtvervuiling en het nemen van maatregelen daartegen. Zijn onderzoek spitst zich toe op twee naburige steden in Indiana, die vergelijkbaar zijn in bevolkingsgrootte en mate van luchtvervuiling. De eerste, East Chicago, begon al in 1949 met de afkondiging van maatregelen tegen luchtvervuiling. De andere, Gary, deed dat pas in 1962. Crenson verklaart het verschil uit het feit dat Gary gedomineerd werd door één (staal)industrie, U.S. Steel, en een krachtige partij-organisatie kende. East Chicago daarentegen had verschillende staalfabrieken en van een sterke partij-organisatie was daar geen sprake.

Op basis van uitgebreid onderzoek van documenten kwam Crenson tot de conclusie dat U.S. Steel (die voor Gary was, wat Philips lange tijd voor Eindhoven betekende) er steeds in was geslaagd te verhinderen dat de kwestie van de luchtvervuiling aan de orde werd gesteld. De onderneming hoefde zich daarvoor helemaal niet in de politieke besluitvorming te mengen. ‘[...] mere reputation for power, unsupported by acts of power’ (was) ‘sufficient to inhibit the emergence of the dirty air issue’.⁴⁵ Uiteindelijk werden er, onder druk van de staat Indiana en de federale overheid, ook in Gary maatregelen tegen de luchtvervuiling genomen. Maar de inhoud van die maatregelen werd afgestemd op de belangen van U.S. Steel, zonder dat de onderneming feitelijk waarneembare pogingen deed de politieke besluitvorming over deze regulering te beïnvloeden.

‘U.S. Steel [...] influenced the content of the pollution ordinance without taking any action on it, and thus defied the pluralist dictum that political power belongs to political actors.’⁴⁶

43 Matthew Crenson, The Un-Politics of Air Pollution: A Study of Non-Decisionmaking in the Cities, Baltimore/London: The Johns Hopkins Press, 1971.

44 Idem, 26.

45 Idem, 124.

46 Idem, 69-70.

[p. 215]

Kortom, wat U.S. Steel (en de lokale overheid) niet deden, was veel belangrijker voor het niveau van de luchtvervuiling in Gary, dan wat er wel werd gedaan. Op basis van de vergelijking tussen deze twee steden stelde Crenson enkele hypothesen op die hij probeerde te toetsten in interviews met politieke leiders uit 51 andere steden. Op basis daarvan kwam hij tot twee conclusies. Luchtvervuiling wordt geen politiek issue daar waar de luchtvervuilende industrie de reputatie geniet machtig te zijn, en zelf over de kwestie zwijgt.⁴⁷ Maar het bestaan van een sterke organisatie van politieke partijen leidt er eveneens toe dat de ‘issue’ van de luchtvervuiling geen politieke kwestie wordt.⁴⁸ Zo'n partijorganisatie is in het algemeen geïnteresseerd in zaken die strijdig zijn met het opkomen voor schone lucht. Meer in het algemeen bestrijdt Crenson de pluralistische these dat politieke strijdpunten elk voor zich staan, en eigenlijk niets met elkaar te maken hebben:

‘[...] where business and industrial development is a topic of local concern, the dirty air problem tends to be ignored. The prominence of one issue appears to be connected with the subordination of the other, and the existence of this connection calls into question the pluralist view that different political issues tend to rise and subside independently.’⁴⁹

Zijn voor ons onderwerp - het meten van macht - belangrijkste conclusie is dat het besluitvormingsproces waarop de pluralisten zich concentreren de uitkomst is van een voorafgaand proces van ‘non-decisionmaking’.⁵⁰

47 Idem, 145, respectievelijk 124.

48 Vrijwel steeds ging het om steden waarin één partij de meerderheid uitmaakte.

49 Idem, 165.

50 Idem, 178.

Drie gezichten van macht

Maar ook de benadering van Bachrach en Baratz heeft kritiek opgeroepen. Steven Lukes heeft in Power. A Radical View⁵¹ geopperd, dat macht niet twee, maar drie gezichten heeft; en dat de studie van Crenson in dit opzicht al halverwege de tweedimensionale benadering van Bachrach en Baratz en de driedimensionale van Lukes staat. Want in drie opzichten gaat Crenson verder dan het kader waarbinnen Bachrach en Baratz blijven. In de eerste plaats interpreteert hij ‘non-decisionmaking’ breder dan Bachrach en Baratz, die als voorwaarde voor het bestaan ervan stelden dat er een aanwijsbaar conflict moest zijn. Hij gaat uit van de objectieve belangen van de bevolking in de onderzochte steden, met name hun belang niet door luchtvervuiling vergiftigd te worden. Dat belang is er, onafhankelijk van de vraag of bewoners er nu wel of niet uiting aan geven, en zo in een aanwijsbaar conflict met de industrie belanden. In de tweede plaats verlaat Crenson het methodologisch-individualistische uitgangspunt: hij situeert macht in instituties en organisaties, als staalfabrieken en

51 Steven Lukes, Power. A Radical View, London: MacMillan, 1974.

[p. 216]

gemeentebesturen. En in de derde plaats laat hij zien hoe zulke bovenindividuele vormen van macht de wijze beïnvloeden waarop individuen problemen waarnemen en daarnaar handelen.⁵² Dit alles past al helemaal in het driedimensionale perspectief van macht dat Lukes als volgt schetst:

‘[...] the three-dimensional view of power involves a thoroughgoing critique of the behavioural focus of the first two views as too individualistic and allows consideration of the many ways in which potential issues are kept out of politics, whether through the operation of social forces and institutional practices or through individuals' decisions. This, moreover, can occur in the absence of actual, observable conflict, which may have been succesfully averted - though there remains here an implicit reference to potential conflict. [...] What one may have here is a latent conflict, which consists in a contradiction between the interests of those exercising power and the real interests of those they exclude.’⁵³

Lukes vindt dus dat non-decisionmaking niet alleen gezien moet worden als een individuele handeling maar ook als resultaat van bepaalde maatschappelijke structuren, die juist verhinderen dat individuen iets proberen te ondernemen. Bovendien wil Lukes niet, zoals Dahl, Bachrach en Baratz doen, macht verbinden met waarneembare conflicten. Er kan immers ook sprake zijn van onbewuste, latente conflicten, die pas boven tafel komen als iemand zijn werkelijke behoeften inziet. Is, zo vraagt Lukes zich af, ‘it not the supreme exercise of power to get another or others to have the desires you want them to have [...]’.⁵⁴ Lukes wil alle mogelijke manieren waarop kwesties van de politieke agenda worden weggehouden in de analyse van macht betrekken.⁵⁵ Met deze opvattingen treedt Lukes buiten het kader waarin ik, in het voetspoor van Wrong, tot nu toe ‘macht’ en het meten van macht heb beschreven. Hij breekt immers heel duidelijk met Wrongs uitgangspunt dat ‘macht’ omschreven moet worden in termen van de bewuste handelingen van individuen. Problematisch is voorts zijn constructie, waarbij wordt uitgegaan van ‘objectieve’, ‘echte’ belangen van mensen die kunnen bestaan, ook al zijn die mensen zich daar zelf niet van bewust, of articuleren zij die belangen niet. In het geval van Crensons onderzoek is de aanname van zo'n objectief belang (namelijk schone lucht) plausibel. Maar het zal duidelijk zijn dat de zaken meestal minder duidelijk liggen, en dat dan het gevaar bestaat dat de onderzoeker zijn mening over wat de objectieve belangen van mensen zijn, op die mensen projecteert.⁵⁶

52 Lukes, op. cit., 45.

53 Idem, 24-25.

54 Idem, 23.

55 Voor verder onderzoek binnen deze benadering, zie ook S. Bacharach en E.J. Lawler, Power and Politics in Organizations, San Francisco: Jossey-Bass, 1980.

56 Twee heel verschillende, maar ieder op zich verhelderende beschouwingen over de categorie ‘belangen’ zijn te vinden in William Connolly's The Terms of Political Discourse, second edition, Oxford: Martin Robertson, 1983, 46-84; en Reinhart Koselleck, Kritik und Krise. Ein Beitrag zur Pathogenese der bürgerlichen Welt, Freiburg/München: Verlag Karl Alben, 1959.

[p. 217]

9.5 De structurele analyse van macht

Deze problematische kanten aan de benadering van Lukes houden niet in dat hij geen reëel vraagstuk aan de orde stelt. In een eerder hoofdstuk zijn de beperkingen van een louter methodologisch-individualistische opvatting van de sociale werkelijkheid al ter sprake gekomen. Die doen zich ook voor als het gaat om het meten van macht. De institutionele en culturele context waarin mensen macht proberen uit te oefenen dreigt te worden verwaarloosd, hoewel deze in grote mate bepaalt of er pogingen zullen worden gedaan om macht uit te oefenen, en of deze zullen slagen. Een ‘structurele’ analyse van macht komt tegemoet aan deze bezwaren, door niet zozeer van een specifiek begrip van macht uit te gaan, maar door na te gaan in hoeverre de structuur van een politieke systeem bepaalde uitkomsten waarschijnlijker maakt dan andere.

Charles Lindblom

De analyse die Charles Lindblom onderneemt in zijn Politics and Markets kan gelden als voorbeeld van zo'n structurele benadering.⁵⁷ In deze studie verlaat Lindblom de pluralistische positie die hij in zijn eerdere studies heeft verdedigd,⁵⁸ en neemt hij een min of meer elitistische positie in. Zijn centrale argument is dat de besluitvorming op economisch terrein van algemeen belang is, omdat deze ieders belangen raakt. In dit opzicht hebben economische machthebbers - grote ondernemingen - een bijzondere positie in een democratisch politiek stelsel. Door dingen na te laten kunnen zij grote maatschappelijke en politieke instabiliteit veroorzaken. Deze machtspositie staat los van de toevallige personen die de grote ondernemingen besturen, en de invloed die ermee wordt uitgeoefend is volgens Lindblom vrijwel altijd indirect. De voornaamste tegenpool van de grote ondernemingen, de overheid, reageert meestal volgens de ‘law of anticipated reactions’.⁵⁹ (Een mooi voorbeeld daarvan is indertijd de beslissing van de gemeente Rotterdam geweest om de havengeul op een diepte te brengen die geschikt was voor de nieuwe supertankers, zonder dat de grote oliemaatschappijen daarvóór druk op de gemeente hadden uitgeoefend.) Er zijn geen georganiseerde belangengroepen nodig om belangrijke kwesties ten gunste van de grote ondernemingen te regelen, noch vereist dit een ingewikkelde manipulatie van de politieke agenda met behulp van non-decisies. Er is

57 Charles E. Lindblom, Politics and Markets. The World's Political-Economic Systems, New York: Basic Books, 1977

58 Cf. Robert A. Dahl en Charles E. Lindblom, Politics, Economics and Welfare, New York: Harper, 1953.

59 ‘[The] inclination of all persons exposed to influence to anticipate the reactions of him who has the power to issue commands, bestow benefits or inflict penalties of all sorts, constitutes a general rule of politics’, in: C.J. Friedrich, Man and his Government. An Empirical Theory of Politics, New York: McGraw-Hill, 1963, 203.

[p. 218]

geen ‘Power Elite’ voor nodig, en er is ook niets geheims aan; geen ‘conspiracy, consciousness and cohesion’.⁶⁰ Nee, het is simpelweg de structuur van de kapitalistische markteconomie die de dominante invloed van de grote ondernemingen, ‘het kapitaal’, vastlegt. De vanzelfsprekendheid waarmee wordt geaccepteerd dat grote ondernemingen in feite publieke functies vervullen, zonder publieke verantwoordelijkheid te dragen, is het resultaat van de wijze waarop de ideologie van de vrije markt in onderwijs en media wordt uitgedragen. Lindblom constateert in de laatste zinnen van zijn boek dat vanwege deze bijzondere positie de grote onderneming niet past in een democratisch stelsel:

‘The large private corporation fits oddly into democratic theory and vision. Indeed, it does not fit.’⁶¹

Op deze benadering is vanzelfsprekend kritiek mogelijk, maar hier gaat het erom dat Lindblom een nuttige aanvulling geeft op de meer individualistische theorieën over macht, zonder in al te speculatieve beschouwingen te vervallen.

60 Zie hoofdstuk 8, noot 6.

61 Lindblom, op. cit., 356.

Michel Foucault

Zulke speculatieve beschouwingen zijn te vinden in het werk van Michel Foucault en van een aantal auteurs die hem in zijn perspectief op ‘macht’ zijn gevolgd.⁶² Bij Foucault is macht niet een relatie tussen mensen, of tussen instituties en mensen, maar een strategie die de hele werkelijkheid doordringt. Niet echter een strategie van bepaalde mensen of groepen, maar een die in een bepaalde samenleving als het ware is ingebouwd. Zo stelt Foucault dat disciplinering de karakteristieke machtsvorm van de moderne samenleving is. Het centrale model daarvan is het Panopticon van Jeremy Bentham (1748-1832), een gebouw waarop de koepelgevangenis is gebaseerd en waarin iedereen vanuit een centrale positie in de koepel kan worden gezien en gecontroleerd. Dit model ligt ten grondslag aan alle sociale relaties in de moderne samenleving, ook al zit er niet een aanwijsbaar iemand in de centrale post van het Panopticon. Hoogstens kan men de staat aanwijzen als degene die de strategie van disciplinering en reglementering uitvoert. Dit perspectief blijkt tot mooie studies te inspireren, zoals die van Corbin over de geschiedenis van de reuk vanaf de achttiende eeuw,⁶³ maar dat neemt niet weg dat het begrip ‘macht’ bij Foucault zowel vaag als

62 Cf. Michel Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris: Gallimard, 1975.

63 Vertaald als: Alain Corbin, Pestdamp en bloesemgeur. Een geschiedenis van de reuk, (oorspronkelijk Frans, 1982), Nijmegen: SUN, 1986.

[p. 219]

dubbelzinnig is, en dat van een empirische onderbouwing van zijn theses - afgezien van het aanvoeren van voorbeelden - eigenlijk geen sprake is.⁶⁴

64 Cf. John de Wit, ‘Michel Foucault’, in: H.J. Achterhuis, J. Sperna Weiland, S.E. Teppema, J. de Visscher (red.), Kritisch denkerslexicon, Houten/Zaventem: Bohn Stafleu Van Loghum, vanaf 1986, 11.

9.6 Effectenonderzoek

Het probleem van de non-decisies kan ook op een andere wijze worden opgelost dan die door Lukes is ingeslagen. Dat wordt gedaan in het zogenaamde effectenonderzoek dat door Ellemers en Braam is ontwikkeld. Bij dit type onderzoek probeert men de kenmerken van actoren (personen of groepen) in verband te brengen met drie effecten: het al of niet hebben van problemen of wensen, het al of niet pogen daar een oplossing voor te vinden en het al of niet succesvol zijn van zo'n poging.

Deze methode is in Nederland voor het eerst toegepast door Braam in zijn onderzoek naar de invloed van bedrijven op de overheid.⁶⁵

Het uitgangspunt van deze studie is niet de vraag wie er macht heeft, maar wat de feitelijke verdeling van invloed op het overheidsbeleid is. In deze vraagstelling zit een heel bewust normatief aspect. Sociale rechtvaardigheid zou moeten inhouden dat iedere burger in principe evenveel invloed op het overheidsbeleid heeft: onderzoekingen naar de feitelijke invloedsverdeling zoals deze kunnen duidelijk maken wat de kloof is tussen dit ideaal en de realiteit. Een tweede interessant aspect van dit onderzoek is dat het een analyse geeft van het hele proces van invloedsuitoefening. De eerder genoemde methoden ‘pakten’ alleen maar een schijf, ergens aan het eind van de worst. Braam stelt daartegenover dat onderzoek op dit terrein ‘van onderaf’ moet beginnen: bij de problemen van de burgers, en niet bij effecten van hun handelen. Zijn analyse begint met vast te stellen wat de problemen van de bij het onderzoek betrokken ondernemingen waren. Vervolgens werd bekeken of men de overheid trachtte te bewegen iets aan deze problemen te doen. En tenslotte stelden de onderzoekers vast of zulke invloedspogingen succes hadden gehad. ‘Invloed’ werd dus uiteindelijk gemeten in termen van geslaagde invloedspogingen. Het probleem van de ‘non-decisions’ wordt zo opgelost door aan het proces van beïnvloeding drie aspecten te onderscheiden: 1) de verhouding tussen het totaal aantal invloedspogingen en het aantal geslaagde invloedspogingen; 2) de verhouding tussen het aantal problemen dat tot invloedspogingen heeft geleid en het totale aantal problemen. (‘non-decisions’ komen hier in het vizier als problemen waarvoor men een invloedspoging bij voorbaat nutteloos acht); 3) Ten derde gaat het erom in hoeverre men zich ook werkelijk bewust is van die problemen: wie geen problemen ziet, zal ook niet proberen ze op te lossen.

Binnen dit theoretisch raam werd nu de invloed van scheepswerven op het overheidsbeleid met betrekking tot weg- en waterbouw onderzocht. Als voornaamste

65 G.P.A. Braam, Invloed van bedrijven op de overheid. Een empirische studie over de verdeling van maatschappelijke invloed, Meppel: Boom, 1973.

[p. 220]

resultaat bleek dat, anders dan men zou verwachten, grote bedrijven niet méér invloed uitoefenden dan kleine. Het sterkste punt van deze studie is de erin gebruikte aanpak. Maar helaas komen juist hier ook twijfels om de hoek gluren. Als men beziet met hoeveel moeite en inspanning Braam en de zijnen de oorspronkelijke uitgangspunten hebben ‘vertaald’ in een onderzoekstechnisch te hanteren model, als men zich rekenschap geeft van de lange mars van deductieve stapjes van het algemene naar het specifieke, dan moet men zich wel afvragen in hoeverre deze aanpak inderdaad op andere terreinen technisch toepasbaar is. Deze aanpak is overigens wel in de afgelopen twintig jaar op andere terreinen toegepast.⁶⁶

66 Cf. J.E. Ellemers, ‘Het meten van macht en invloed’, in: P. Veen en H. Wilke (red.), Zicht op macht, Assen: Van Gorcum, 1983, 19-31; H. van Goor, J.E. Ellemers, G.P.A. Braam, ‘Een nieuwe methode om invloed te meten: positiewisselingen en invloedsprocessen’, Sociologische Gids, 32 (1985), 4, 250-271; en de daarop volgende discussie: L.W. Huberts, W.J. van Noort, Invloedsmeting: een oplosbaar probleem?’ en H. van Goor, J.E. Ellemers, G.P.A. Braam, ‘Strategieën in het onderzoek naar macht en invloed: een repliek’, in: Sociologische Gids, 33 (1986), 1, 45-61.

9.7 De positiemethode en netwerkonderzoek

De tot nu toe besproken onderzoeksmethoden, met uitzondering van de structurele analyse van macht (maar dat is niet zozeer een methode om macht te meten als een perspectief op macht), passen in het algemeen binnen de definitie van macht als bedoelde invloed van personen, zoals door Wrong gegeven. Hij heeft sterke argumenten voor zijn opvatting van macht aangevoerd. Niettemin is er kritiek op definities als deze mogelijk: ‘[...] er wordt te weinig rekening gehouden met sociologische processen, waarbij macht niet alleen een kwestie van individuen, maar ook van institutionele kaders en institutionele factoren is’.⁶⁷ De zogenaamde netwerk-analyse probeert met deze kritiek rekening te houden, door zich niet te concentreren op afzonderlijke individuen die bepaalde posities bekleden, maar op de verbindingen daartussen. Netwerk-analyse is een uitbreiding van wat wel de positiemethode wordt genoemd. Deze methode inventariseert welke personen welke formele (machts)posities bekleden, en gaat dus in wezen uit van de vooronderstelling dat feitelijke macht en formele macht identiek zijn. In feite zijn we deze methode al tegengekomen bij de bespreking van C.W. Mills' Power Elite. Een onderzoek in deze richting is Van Hezewijks beschrijving van de ‘top-elite’ van Nederland.⁶⁸ Anders dan de titel en speciaal de ondertitel doen vermoeden, maakt Van Hezewijk echter niet de fout

67 J.E. Ellemers, Macht en sociale verandering, Boom: Meppel, 1968, 21.

68 Jos van Hezewijk, De top-elite van Nederland. Leefwijze en familierelaties, ondernemingen en dubbelfuncties van de meest invloedrijke mensen van ons land. Amsterdam: Balans, 1986, 171; later publiceerde hij De netwerken van de top-elite: invloedssferen van bedrijven, commissarissen, banken, overheid, universiteiten, adel, rotary en familieclans, Amsterdam: Balans, 1988.

[p. 221]

positie en macht zonder meer aan elkaar te koppelen. In de conclusies van zijn boek noemt hij de macht van de Nederlandse ‘top-elite’ zelfs ‘minimaal’. Hezewijks tweede studie is een voorbeeld van netwerkanalyse, maar leent zich door zijn rommelige opzet en structuur niet voor een beknopte weergave. Daarom bespreek ik de netwerkanalyse aan de hand van een ouder voorbeeld: de studie Graven naar macht.⁶⁹

69 Voor een overzicht van netwerkonderzoek in Nederland verwijs ik naar M. Fennema en H. Schijf, ‘Netwerkonderzoek onder Nederlandse elites’, Mens en Maatschappij, 59 (1984), boekaflevering onder redactie van J. Dronkers en F.N. Stokman, ‘Nederlandse elites in beeld. Recrutering en verandering’, 9-26.

Netwerkanalyse en de tweehonderd van Mertens

Op 19 oktober 1968 hield de voorzitter van het Nederlands Katholiek Vakverbond⁷⁰, P.J.J. Mertens, in Sneek een rede, die allerwegen opschudding veroorzaakte. De kern ervan komt in de twee volgende citaten naar voren:

‘De gehele economie in ons land is in handen van rond tweehonderd personen. Van een groep mensen die elkaar goed kennen en elkaar frequent ontmoeten in verschillende colleges. Het is een evenzo deskundige, financieel sterke als beangstigende groep.’
‘Grote ondernemingen zijn door het lijnenspel in ons land in staat een niet gering deel van het nationale beleid te bepalen en invloed uit te oefenen op de loon- en werkgelegenheidspolitiek in ons land. Zij hebben op allerlei plaatsen hun schaakstukken staan, steeds onder een ander etiket, dat men door gebrek aan inzicht in de onderlinge verhoudingen niet kan thuisbrengen.’⁷¹

De ‘tweehonderd van Mertens’ werden een begrip in het publieke debat in Nederland, en in kranten en tijdschriften werden verschillende pogingen gedaan om hen te identificeren. Maar in het verhaal van Mertens ging het eigenlijk niet om personen - het ging om de functies die ze bekleedden. En dan niet eens zozeer om die functies op zich als om het ‘lijnenspel’ daartussen. Mertens gaf daarvan zelf al voorbeelden: hoe de toenmalige president-curator van de toenmalige Economische Hogeschool Tilburg tegelijkertijd ook commissaris was van de Machinefabriek Breda, en in dat laatste college zitting had samen met de voorzitter van de Sociaal Economische Raad. En dat waren niet hun enige dubbelfuncties. Blijkbaar is het netwerk dat zulke dubbelfuncties met elkaar vormen van belang.

De uitspraken van Mertens, en de publieke discussie die daarop volgde, leidden tot een onderzoek naar de communicatiestructuur tussen grote Nederlandse bedrijven en

70 Het NKV fuseerde in 1982 met het Nederlands Verbond van Vakverenigingen, NVV. Hieruit ontstond de Federatie van Nederlandse Vakverenigingen, de huidige FNV.

71 Geciteerd zoals weergegeven in H.M. Helmers, R.J. Mokken, R.C. Plijter en F.N. Stokman, Graven naar macht. Op zoek naar de kern van de Nederlandse economie, Amsterdam: Van Gennep, 1975, 11.

[p. 222]

instellingen onderling, en naar die tussen deze bedrijven en de overheid. Dit onderzoek werd verricht aan de Universiteit van Amsterdam, en de resultaten verschenen in 1975 in boekvorm onder de titel Graven naar macht.⁷² Het is het eerste onderzoek naar macht in Nederland dat bij het meten van macht gebruik maakte van de zogenaamde netwerkanalyse. Met als peiljaar 1969 brachten de onderzoekers dubbelfuncties in kaart van leden van directies en raden van commissarissen (of daarmee vergelijkbare bestuursorganen) van de 86 belangrijkste Nederlandse bedrijven (64) en financiële instellingen (22).⁷³ Deze dubbelfuncties leggen verbindingen tussen de toporganen van deze ondernemingen en banken waar de grote beslissingen over deze instellingen worden genomen. De onderzoekers vatten deze dubbelfuncties institutioneel op, dat wil zeggen niet als toevallige combinatie bij een bepaalde persoon, maar als communicatiekanaal tussen twee instellingen. Dergelijke dubbelfuncties leveren de mogelijkheid om wederzijds informatie door te geven en eveneens om macht uit te oefenen. Deze potentiële macht wordt in de ogen van de onderzoekers feitelijke macht, als de bezitter van de dubbelfunctie over een informatievoorsprong ten opzichte van andere deelnemers aan het besluitvormingsproces beschikt.

Het netwerk dat uit het geheel van dubbelfuncties tussen de 86 eenheden kon worden geconstrueerd, had een opvallende structuur. 84 van de 86 onderzochte bedrijven en instellingen bleken door één of meer dubbelfuncties met elkaar verbonden.⁷⁴ In totaal ging het om 873 dubbelfuncties, gedragen door 195 personen. Ruim viervijfde van de paren van bedrijven (van de 84) had òf een directe relatie via tenminste één dubbelfunctie, òf ontmoette elkaar via een dubbelfunctie met tenminste één derde bedrijf.⁷⁵ Dit alles wijst op een dicht verweven netwerk. Daarin kan dan weer onderscheid worden gemaakt tussen een kern van zeventien bedrijven, die met veel andere bedrijven direct waren verbonden; een middengroep van 54 bedrijven waarvoor dat minder gold, en een periferie van dertien bedrijven en instellingen die noch met de twee andere groepen, noch onderling veel verbindingen hadden. (In deze periferie ging het geheel om regionaal en lokaal georiënteerde bedrijven.) Opvallend was verder dat de bedrijven in de middengroep hechter met die in het centrum waren verbonden dan onderling.⁷⁶ In het centrum trof men vooral financiële instellingen aan, met name handelsbanken. De onderzoekers concluderen dat het netwerk duidelijk een asymmetrisch karakter heeft:

72 Zie noot 65.

73 Althans voorzover toegankelijk via openbare stukken als jaarverslagen en dergelijke. Wegens hun besloten karakter bleven economische reuzen als Vroom & Dreesmann en C&A buiten het onderzoek. Cf. Graven naar macht, 19.

74 Het zuivelbedrijf CCF en de internationale handelsmaatschappij Hagemeijer waren niet door middel van een dubbelfunctie met een ander bedrijf of financiële instelling verbonden. Idem, 194.

75 Idem, 379.

76 Idem, 380-381.

[p. 223]

‘(E)r zijn duidelijk knooppunten aan te wijzen waarin een groot aantal informatie- en toegangslijnen bijeenkomen. Deze bedrijven hebben in dit bestuurlijk netwerk van grote ondernemingen en instellingen bijzondere toegangsmogelijkheden, zowel als bijzondere mogelijkheden tot informatie-ontsluiting, informatie-inbreng en -uitwisseling. Zij hebben dan in dit invloedsnetwerk op die terreinen een voorsprong, waardoor invloed verandert in macht. Het netwerk van dubbelfuncties suggereert dus vooral een bijzondere machtsstructuur, waarin vooral de grote financiële bedrijven en instellingen domineren.’⁷⁷

Vervolgens specificeren de onderzoekers op welke terreinen die macht betrekking heeft: kapitaalverschaffing, liquiditeits- en rendementsbewaking, maar ook het vergaren van strategische informatie, als het gaat om overnames, fusies, valuta-ontwikkelingen en dergelijke. Bovendien is dit centrum bepaald niet pluralistisch te noemen: degenen die er deel van uit maken zijn niet alleen onderling door dubbelfuncties hecht verbonden, maar coördineren hun beleid in een mate dat men van een kartel kan spreken.⁷⁸

De voornaamste kritiek op de netwerkanalyse, zoals hier toegepast, luidt dat op deze manier wellicht potentiële macht in kaart wordt gebracht, maar dat zo niet wordt aangetoond dat deze in feitelijke (en succesvolle) machtsuitoefening wordt omgezet. (Ook al lijkt dat niet onwaarschijnlijk.) Eigenlijk geldt hier hetzelfde bezwaar als tegen de positiemethode: een dubbelpositie is evenmin als een positie een graadmeter van daaraan gekoppelde macht.⁷⁹ Overigens houden de onderzoekers wat dit aangaat zelf enige slagen om de arm, maar dat versterkt de overtuigingskracht van hun methode niet.⁸⁰

77 Idem, 385.

78 Idem, 385-386.

79 Kritiek van een andere soort op Graven naar macht levert J. van Steenis in de eigenaardige studie De macht van het familiekapitaal, Amsterdam: Stichting Macht en Elite, 1973. Volgens hem zijn het juist personen die centraal staan, niet instellingen.

80 Voor een kritiek langs deze lijnen zie o.a. M.P.C.M. van Schendelen, In de politicologische werkplaats. Tien jaar ‘Politicologische Publikaties’, Amsterdam: Intermediair, 1981, 160-161.

9.8 Meting van macht in termen van machtsbronnen en machtsmiddelen

Het onderzoek naar de verdeling van politieke macht is niet louter een wetenschappelijk tijdverdrijf. Noch is het beperkt tot de machtsverdeling binnen staten. Met name in de internationale politiek speelt de schatting van de machtspositie van staten ten opzichte van elkaar een zeer gewichtige rol. Bij gebrek aan andere indicaties wordt hier de (relatieve) macht van een staat veelal afgemeten aan de machtsbronnen en/of machtsmiddelen waarover deze beschikt, en wordt nagegaan welke daarvan het meest aan de relatieve machtspositie van een staat bijdragen. Dit ‘meten van macht’ is aan de ene kant gemakkelijker en aan de andere kant moeilijker dan bij de

[p. 224]

methoden die hiervoor zijn besproken. Het vaststellen van de machtsbronnen en machtsmiddelen is op zich een intellectueel en wetenschappelijk eenvoudig probleem, waarbij vooral de beschikbaarheid van gegevens, en hun onderlinge vergelijkbaarheid een rol speelt. Maar de moeilijkheid is vervolgens wel dat men ook moet beoordelen in welke mate zulke hulpbronnen kunnen worden gemobiliseerd ten dienste van politieke en militaire machtsontplooiing, en of daartoe de politieke wil en bekwaamheid bestaat. Nederland is een van de rijkste landen ter wereld, en zijn krijgsmacht behoort in termen van uitrusting en geoefendheid tot de top. Maar het was in het voorjaar van 1993 niet in staat een bataljon gemechaniseerde infanterie (800 man) voor vredesoperaties te leveren aan de Verenigde Naties. Dit had enkel en alleen te maken met de organisatie van de landmacht en met de politieke wil (of de afwezigheid daarvan) van regering en parlement.

De macht van staten: F. Clifford German

In 1960 publiceerde F. Clifford German een ‘tentatief’ onderzoek naar de macht van staten.⁸¹ Hij baseerde zich op vier indicatoren van de macht van een staat: economie, landoppervlak, bevolking en militaire macht. Vervolgens verfijnde hij de gegevens die daarop betrekking hadden op verschillende manieren, en voerde bovendien verschillende wegingsfactoren in. Op die manier kreeg hij een optelsom, op basis waarvan hij een rangorde van negentien staten op kon stellen, in volgorde van hun macht⁸². Om een indruk van zijn werkwijze te geven bespreek ik enkele van de correcties en verfijningen die German aanbracht bij zijn basisgegevens. Eén daarvan was het landoppervlak van een staat. Dit corrigeerde hij met een coëfficiënt van .20, .10, of .5 op basis van de bevolkingsdichtheid, en daarnaast nog eens met een coëfficiënt voor de kwaliteit van de communicatie. Als maatstaf daarvoor nam hij de lengte van het spoorwegnet. In vierkante kilometers was de toenmalige Sovjetunie bijna drie keer zo groot als de Verenigde Staten; na deze correcties bleek de Verenigde Staten iets ‘groter’ dan de Sovjetunie. De bevolkingsgrootte werd gecorrigeerd door alleen de mensen tussen de vijftien en de zestig mee te tellen, en vervolgens factoren mee te laten wegen als de energieconsumptie per hoofd, de voedselproduktie, het percentage van de beroepsbevolking werkzaam in de industrie, en het ‘moreel’ (waaronder German de effectiviteit verstond waarmee staten hun arbeidspotentieel gebruiken).⁸³ De nationale economie werd gemeten in industrieel vermogen, waarbij German uitging van de produktie van staal, kool, bruinkool, olie en waterkracht. Militaire macht, tenslotte, werd gemeten in termen van het aantal mensen onder de

81 F. Clifford German: ‘A Tentative Evaluation of World Power’, The Journal of Conflict Resolution, 4 (1960), 1, 138-144.

82 Waarom hij deze negentien koos legt German niet uit. Nederland was er niet bij, België wel. Zijn lijst eindigde met Argentinië, Zuid-Afrika en Zweden in de onderste categorie.

83 China en de Sovjetunie kregen eenzelfde bonusfactor voor moreel, vanwege de daar toegepaste politieke mobilisatie, als de kapitalistische staten. Daar werden economische prikkels geacht hetzelfde resultaat te bewerkstelligen. German, op. cit., 139.

[p. 225]

wapenen. Wanneer een staat over nucleaire wapens en de middelen om deze over te brengen beschikte, werd het totaal van de andere factoren verdubbeld. De aldus verkregen rangorde zag er wat betreft de bovenste vijf plaatsen als volgt uit:

Tabel 9.1 De vijf machtigste staten in 1960 volgens German:
Verenigde Staten	6459
Sovjetunie	6321
Groot-Brittannië	1257
Volksrepubliek China	999
Bondsrepubliek Duitsland	663.5
Bron: German, op. cit., 142.^84

Karl Deutsch stelde in 1963 ook een lijst samen van de machtigste staten ter wereld. Hij gebruikte een formule die alleen was gebaseerd op energie-opwekking, staalproductie en bevolkingsgrootte. De bovenste zes plaatsen op zijn lijst zagen er zó uit:

Tabel 9.2 De zes machtigste staten in 1963 volgens Deutsch:
Verenigde Staten	100
Sovjetunie	68
Volksrepubliek China	26
Bondsrepubliek Duitsland	14
Japan	12
Groot-Brittannië	11
Bron: Russett en Starr,^85 153.

Russett en Starr concluderen uit deze twee rangordes dat deze onderzoeken kennelijk niet dezelfde machtsbronnen meten, maar dat zij al met al toch overeenkomstige aspecten van de machtsbasis van een staat in kaart brengen; anders zouden de rangordes niet zo op elkaar lijken.⁸⁶ Die tweede conclusie lijkt op de vaststelling dat een glas halfvol is. Het is ook halfleeg: in de beide tabellen nemen alleen de Verenigde Staten en de Sovjetunie dezelfde plaats in, en dan nog is het onderlinge verschil bij German zeer gering, terwijl bij Deutsch de Sovjetunie pas op tweederde van de gemeten ‘macht’ van de Verenigde Staten komt. Russett en Starr beginnen vervolgens een uitvoerige discussie over uiteenlopende indicatoren die gebruikt

84 China en Frankrijk konden toen nog niet profiteren van de nucleaire verdubbelingsfactor. De Volksrepubliek deed pas in 1964 zijn eerste nucleaire proef, en Frankrijk in 1960. German baseerde zich op data uit 1958 en 1959.

85 Bruce Russett en Harvey Starr, World Politics. The Menu for Choice, second edition, New York/Oxford: W.H. Freeman, 1985. De auteurs geven geen referentie van deze publikatie van Deutsch.

86 Idem, 153.

[p. 226]

zouden kunnen worden om de macht van staten vast te stellen, maar besluiten met de waarschuwing dat de macht van staten ook berust op onmeetbare factoren, als leiderschap, de kwaliteit en efficiency van het staatsapparaat, en politieke wil.⁸⁷ Terecht wijzen zij erop dat het meten van machtsbronnen nog niet de feitelijke macht van de staat meet:

‘The question is one of mobilizing those resources to create the instruments of influence and then using the instruments to achieve the objectives of the state.’⁸⁸

Ook hier is het van belang onderscheid te maken tussen machtsbronnen, latente macht, potentiële macht en macht. Tussen deze vier niveaus moeten gecompliceerde processen worden doorlopen, om van het ene op het andere te komen. Een staat kan bijvoorbeeld over een grote staalproductie beschikken, maar dat vertaalt zich niet zomaar in pantserdivisies. Wij zouden de transformatie van machtsbronnen in macht het eerste grote probleem kunnen noemen bij het meten van de macht van staten, als tenminste het voorliggende probleem, welke machtsbronnen worden geteld, is opgelost. Het tweede probleem is de specificering van de macht van een staat in termen van uitgebreidheid, bereik en intensiteit.⁸⁹ Dit wordt echter zelden expliciet aan de orde gesteld, noch in politieke beschouwingen, noch in de politiek-wetenschappelijke literatuur.

87 Idem, 154-162.

88 Idem, 156.

89 Cf. de bespreking van deze aspecten in hoofdstuk 7.

Het machtsverval van de Verenigde Staten

De discussie over de (relatieve) macht van staten is in de jaren tachtig volop losgebroken, vooral naar aanleiding van Paul Kennedy's The Rise and Fall of the Great Powers.⁹⁰ Centraal staat in die discussie de vraag of de Verenigde Staten zijn positie als hegemoniale staat, een positie die hij zich na de Tweede Wereldoorlog bleek te hebben verworven, aan het verliezen is als gevolg van wat Kennedy ‘imperial overstretch’ noemt. Hij bedoelt daarmee dat in de geschiedenis een hegemoniale staat zijn positie steeds weer verliest, omdat de militaire uitgaven ter bescherming van die positie uiteindelijk ten koste gaan van de economische basis waarop de hegemoniale status uiteindelijk berust. Dit debat is althans gedeeltelijk vervat in pogingen de (relatieve) machtspositie van de Verenigde Staten in empirische termen te meten. Een voorbeeld van zo'n poging geeft de studie Verzwakking van de sterkste van Rood en Siccama.⁹¹ Zij kiezen voor vier indicatoren van de macht van de staat, twee economische en twee militaire:

90 Paul Kennedy, The Rise and Fall of the Great Powers, New York: Random House, 1987.

91 J.Q.Th. Rood, J.G. Siccama, Verzwakking van de sterkste. Oorzaken en gevolgen van Amerikaans machtsverval, 's Gravenhage: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’, 1989.

[p. 227]

1.1	energieconsumptie
1.2	ijzer- en staalproduktie
2.1	militaire uitgaven
2.2	omvang van het militair personeel

Vervolgens gaan zij van de veronderstelling uit dat machtsbronnen onderling verwisselbaar zijn. Aan elk van de indicatoren wordt dus een gelijk gewicht toegekend. Wat opvalt - afgezien van meetproblemen⁹² - is toch de betrekkelijke willekeur in de keuze van de indicatoren. Waarom bijvoorbeeld ijzer- en staalproductie, en niet die van PC's? Het voordeel van de discussie over het Amerikaanse machtsverval is echter dat deze vooral is gedefinieerd in termen van de relatieve machtsbronnen waarover staten beschikken. Daardoor vervallen de meeste problemen die ik heb gesignaleerd bij de analyse van de macht van staten.

Als voornaamste bezwaar tegen de beschouwing van Kennedy voeren Rood en Siccama aan dat hij het begrip ‘imperial overstretch’ niet definieert. Zij nemen als voor de hand liggende definitie dat hiervan sprake is als de militaire machtsmiddelen van een staat groter zijn dan de economische machtsmiddelen. Gemeten aan die definitie concluderen zij dat in de jaren tachtig inderdaad voor het eerst sprake is van militair ‘overcommitment’ van de Verenigde Staten. In diezelfde periode overschrijdt het militaire machtsaandeel van de Sovjetunie volgens de auteurs echter (opnieuw) het economische. Volgens deze meting is er dus inderdaad sprake van ‘imperial overstretch’, maar dat geldt zowel voor de Verenigde Staten als voor de Sovjetunie.⁹³

92 Een bekend probleem is de meting van defensie-uitgaven. Afgezien van het feit dat deze niet altijd publiek toegankelijk zijn, worden er in de ene staat heel andere zaken in ondergebracht als in andere.

93 In hoofdstuk 16 kom ik in een meer historisch verband terug op de kwestie van machtsverval in het statenstelsel.

Militaire macht meten

De macht van staten wordt niet alleen gemeten in termen van machtsbronnen. Vaak wil men ook weten hoe die machtsbronnen kunnen worden vertaald in militaire macht. Ook hier is sprake van een lacune, als de taxonomie van Wrong zou worden gehanteerd: het lijkt erop dat bij de ‘macht’ van staten louter wordt gekeken naar het vermogen om geweld uit te oefenen. In feite is het mogelijk de typologie van macht en gezag die Wrong voor individuen opstelde ook toe te passen op staten. Zo beschikken rijke landen kennelijk internationaal over gezag, gebaseerd op hun vermogen beloningen uit te delen. De aantrekkingskracht die de Sovjetunie als politiek-maatschappelijk model uitoefende op de nieuwe staten in de Derde Wereld kan opgevat worden als gezag gebaseerd op competentie: aangenomen werd dat de Sovjetunie een ontwikkelingsmodel bezat dat beter werkte dan andere, zoals het kapitalistische. Ik laat het wat dit onderwerp betreft bij de constatering dat ook in dit opzicht de discussie over de macht van staten te oppervlakkig en te weinig precies is.

[p. 228]

Het meten van de macht van staten speelt zich op het niveau van potentiële macht af als het gaat om onderzoekingen naar militaire krachtsverhoudingen. Die hadden het voordeel dat machtsbronnen en latente macht al waren getransformeerd in militair potentieel. Nog steeds wordt de macht van staten vaak beoordeeld (‘gemeten’) naar gelang van hun militaire capaciteiten. Vooral in de periode van de Koude Oorlog, waarin het Westen (de NAVO) tegenover het Oosten (het Pakt van Warschau) stond, was het schatten van de militaire macht van de beide blokken een buitengewoon belangrijk politiek probleem. Die schatting bestond allereerst uit de tellingen van militair personeel en wapensystemen aan beide zijden. Maar die bleken in de praktijk helemaal niet zo ‘objectief’ te zijn als men zou verwachten. De aantallen tanks aan beide zijden konden min of meer geteld worden. Maar wat te doen met het gegeven dat het veel kleinere aantal tanks aan de kant van de NAVO veel moderner was dan dat van de Sovjetunie en zijn bondgenoten? Hoe reken je met het gegeven dat de kwantitatief veel sterkere luchtmacht van het Oostblok bemand werd met piloten die veel minder vlieguren per jaar maakten dan hun mogelijke tegenstanders bij de NAVO?

In één van de laatste diagnoses van de militaire krachtsverhoudingen tussen West en Oost (voor de ineenstorting van de Sovjetunie), opgesteld door een commissie onder verantwoordelijkheid van de Amerikaanse senator Carl Levin, is geprobeerd zoveel mogelijk relevante variabelen in kaart te brengen. Het rapport was dan ook getiteld Beyond the Bean Count⁹⁴ - ‘voorbij het simpele tellen’. Levin gebruikte dertien criteria om de militaire krachtsverhoudingen tussen Oost en West te meten:

1.	De opstelling van de strijdkrachten, en daaruit volgend hun capaciteit voor een verrassingsaanval dan wel effectieve verdediging.
2.	De kwantiteit aan beide zijden van grote wapensystemen (tanks, vliegtuigen, artillerie, etc.); de traditionele ‘bean count’.
3.	De kwaliteit van deze systemen.
4.	De paraatheid van de strijdkrachten.
5.	De mate waarin de strijdkrachten in staat waren voor langere tijd het gevecht vol te houden.
6.	De aantallen soldaten in actieve dienst, en de omvang van de reserves.
7.	De kwaliteit van de troepen (geoefendheid, moreel, etc.).
8.	De mate waarin de krijgsmachten van de verschillende staten in staat waren met elkaar samen te werken op basis van gemeenschappelijke apparatuur en wapensystemen.
9.	De organisatie van bevelvoering, communicatie en informatie.
10.	De betrouwbaarheid van bondgenoten.
11.	Economisch en industrieel vermogen.

94 Carl Levin, Beyond the Bean Count. Realistically Assessing the Conventional Military Balance in Europe, Report prepared for the U.S. Senate Committee on Armed Services, Washington: United States Senate, 1988.

[p. 229]

12.	Geografische factoren. (Bijvoorbeeld het feit dat reserves voor het Sovjet-Russische leger op het vermoedelijke strijdtoneel in West-Duitsland aangevoerd zouden moeten worden via een beperkt aantal bruggen over de Weichsel.)
13.	Het vermogen om snel tot een offensief over te gaan.

In dit onderzoek werden dus dertien verschillende aspecten van de toenmalige militaire machtsverhouding tussen de NAVO en het Pact van Warschau onderscheiden, die elk op zich gemeten en beoordeeld moeten worden, om tot een realistische schatting te komen van waartoe de andere partij op een bepaald moment militair feitelijk in staat is; dat is dus iets heel anders dan het ‘meten’ van de machtsbronnen van een staat.

De uiterste methode: oorlog

Maar ook al is de diagnose van Levin veel preciezer en verfijnder dan wat meestal op dit gebied is gepresenteerd, toch heeft hij niet meer vastgesteld dan macht in de zin van militair vermogen. En zelfs dan ontbreken nog factoren die Russett en Starr als ‘intangibles’ aanmerken, zoals politieke wilskracht en militair leiderschap. Met andere woorden: ook de meest verfijnde analyses van militaire krachtsverhoudingen meten in de kern bovenal potentiële macht en de reputatie van macht. Wat dat betreft ligt de Golfoorlog nog vers in het geheugen. In de periode tussen de overweldiging van Koeweit (augustus 1990) door Irak en het offensief over land van de geallieerden om Koeweit te bevrijden (februari 1991) lag een half jaar, waarin schattingen van de militaire kracht van Irak een uiterst gewichtige politieke rol speelden. Op basis daarvan voorspelden militaire deskundigen bijvoorbeeld dat bij de bevrijding van Koeweit tienduizenden geallieerde militairen zouden sneuvelen. De hoogste schatting was die van de toenmalige Franse minister van defensie, Chévènement. Hij beweerde dat het offensief aan geallieerde zijde minstens 100.000 doden zou kosten. De laagste schatting kwam van de Amerikaanse krijgshistoricus Trevor Dupuy: driehonderd doden. Het offensief dat in februari 1991 begon, 100 uur duurde, en met de volledige verjaging van de Irakezen uit Koeweit eindigde, kostte de geallieerden slechts enkele tientallen doden.⁹⁵ Wat kan men hieruit opmaken in het kader van de wetenschap der politiek? Dit: dat oorlog de uiterste methode is om de macht van staten te meten.

95 Het aantal doden aan Iraakse zijde lag veel hoger, maar betrof zeker niet honderd tot honderdvijftigduizend, zoals veelal is beweerd. Daarvoor waren er veel te weinig gewonde Irakezen. In een oorlog als deze mag men uitgaan van tenminste driemaal zoveel gewonde als gesneuvelde soldaten. Maar er waren in Irak na de Golfoorlog niet honderdduizenden gewonden te vinden. Cf. Bart Tromp, ‘Nazorg’, Het Parool, 13 maart 1991. Mijn oordeel is later bevestigd, als men afgaat op de discussie tussen William Ashin en John G. Heidenrich in Foreign Policy, 91, 1993, 182-193. Heidenrich komt tot een dodencijfer aan Iraakse kant van tussen de 1500 en 30.000.

[p. 230]

Gelukkig is het een methode die de beoefenaren van de wetenschap der politiek niet toe kunnen passen.⁹⁶

96 Iets anders zijn zogenaamde simulatietechnieken en oorlogsspelen, die zowel in de wetenschap als in het militaire bedrijf worden gebruikt om de (militaire) macht van staten te meten. Bijvoorbeeld: H.W. Tromp, Politieke opvattingen en politiek gedrag in internationale crisissituaties. Verslag van een simulatie-experiment, Groningen, VRB, z.j. (1976).

9.9 Tot slot

Na een uitgebreide bespreking van het begrip ‘macht’ en een overzicht van de belangrijkste theorieën met betrekking tot die groepen die vaak politieke macht uitoefenen, vormde dit hoofdstuk de derde schakel in de behandeling van het verschijnsel macht. Het meten van macht blijkt, ongeacht de gebruikte methode, op alle niveaus van de politieke werkelijkheid problematisch. De behandeling van ‘macht’ wordt in het volgende hoofdstuk afgerond met de bespreking van de manier waarop collectieve machtsbronnen worden geschapen en gehandhaafd: politieke mobilisatie.