Logo DBNL
De wetenschap der politiek (2002)

De wetenschap der politiek

(2002)–Bart Tromp–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

15
Verstatelijking

15.1 Inleiding

De theorieën van staatsvorming die in hoofdstuk 13 besproken werden, concentreren zich vooral op de eerste fasen van staatsvormingsprocessen. Over de wijze waarop Europese staten zich in de afgelopen tweehonderd jaar ontwikkelden en over de latere staatsvorming in andere werelddelen hebben zij niet veel te vertellen.1 Het relaas dat deze theorieën opleveren houdt eigenlijk op bij de vorming van nationale staten. De ontwikkeling van een aantal van dezen tot ‘verzorgingsstaten’ valt buiten hun bestek, ook al wordt het mechanisme waardoor deze ontwikkeling plaats kon vinden bij Tilly, en de politieke vorm die deze kregen bij Moore en Downing beschreven. Oorlogvoering, en de opbouw van een militair apparaat leidde volgens de eerste tot de vorming van nationale staten, en vervolgens tot civilisering van overheid en (binnenlandse) politiek. Deze paradoxale uitkomst schrijft hij toe aan vijf hoofdoorzaken:

-Om een krijgsmacht op te bouwen en in stand te houden moet de staat een door burgers bemand apparaat in het leven roepen dat de daarvoor benodigde middelen aan de bevolking onttrekt; zulke apparaten gaan vervolgens de militairen beheersen.
-Dat proces werd nog versterkt door het feit dat de overheid vaak met groepen burgers moest onderhandelen die over middelen voor oorlogvoering beschikten, en hun positie gebruikten om verlangens aan de staat te stellen.
-Succesvolle oorlogvoering versterkte de positie van de staat, en dit maakte nieuw overheidsoptreden mogelijk, vaak in de vorm van het bestendigen van maatregelen die oorspronkelijk uit nood geboren waren.
-Militairen en anderen die bij de oorlogsinspanning betrokken waren, ontleenden daaraan claims ten opzichte van de staat.
-Financiering van de oorlogsinspanning leidde tot vergroting van de nationale schuld, en dat leidde weer tot uitbreiding van de overheid en grotere interventie van de staat in het economisch leven.2

Anderen hebben de invloed van oorlogvoering op staatsvorming in de afgelopen tweehonderd jaar tot een expliciet thema van onderzoek gemaakt. Bruce Porter deed

dat in zijn War and the Rise of the State, en komt tot bevindingen die zeer wel aansluiten bij die van Tilly, Moore en Downing:

‘Modern warfare centralized power in the short term but helped democratize political life over the long run. This seeming paradox derives from war being not only a destructive phenomenon but also a cooperative one as well. The intense social cooperation mandated by war, especially by industrialized war, fostered social equality and collectivist politics. This occurred, however, only when civil society was strong enough to force political leaders into a bargaining position - trading political concessions for the sinews of war. Whenever the violence and degenerative effects of war overwhelmed civil society, there was left no counterweight to the raw power of the central state; despotism or totalitarianism resulted.’3

15.2 De ontwikkeling van de verzorgingsstaat

Zoals al gesteld is de tendens naar ‘verstatelijking’ en met name naar een ‘verzorgingsstaat’ vrij algemeen geweest in Europa. Maar er bestaan grote variaties per staat. In het werk van Stein Rokkan, met name in zijn poging een algemeen model van de politieke ontwikkeling in Europa te construeren, is een eerste aanzet tot verklaring van deze variaties te vinden.4 Rokkan onderscheidde vier verschillende basisprocessen van ontwikkeling, die tot op zekere hoogte opeenvolgende fasen vormen:

-Staatsvorming: het proces van politieke, economische en culturele eenwording op het niveau van elites, en de vorming van instituties voor de mobilisatie van hulpbronnen, defensie en binnenlandse orde.
-Natievorming; het proces waarbij grote groepen van de bevolking deel gaan uitmaken van de staat, als gevolg van de invoering van militaire dienstplicht en verplicht algemeen (lager) onderwijs, de opkomst van (nationale) massamedia en het versterken van de contacten tussen de centrale elite en de bevolking in het algemeen.
-Participatie: toename van de actieve deelname van de bevolking aan het staatsbestel, door de invoering en uitbreiding van het staatsburgerschap en de evolutie van kiesrecht en massademocratie.
-Herverdeling: de invoering en groei van publieke voorzieningen en stelsels van sociale zekerheid die tot een grotere gelijkheid in economische mogelijkheden leiden; de invoering van sociale rechten en de evolutie van de verzorgingsstaat in het algemeen.

Hoewel Rokkan zich niet specifiek met de variaties in verstatelijking en de verzorgingsstaat heeft beziggehouden, kan men uit zijn analyse daarvoor wel

belangrijke gezichtspunten afleiden. Het eerste is dat die variatie voor een deel een consequentie is van de voorafgaande processen van staats- en natievorming5; het tweede dat voor een ander deel de verschillende tijdstippen waarop, en omstandigheden waarin industrialisering en de introductie van massademocratie plaatsvond van bepalend belang waren. In de derde plaats kwamen vele institutionele variaties in de structuur van de verzorgingsstaat tot stand in een vroege fase, vaak al voor de Eerste Wereldoorlog. Vaak bleek het dan alleen in uitzonderlijke situaties, zoals oorlog of economische crisis, mogelijk om eerder genomen besluiten met institutionele draagwijdte terug te draaien.

Verscheidenheid in de organisatie van de verzorgingsstaat

Peter Flora heeft op grond van deze gezichtspunten gesteld dat voor de verklaring van de institutionele structuur van verzorgingsstaten twee dimensies van belang zijn. De eerste is de mate waarin de staat de instituties van de verzorgingsstaat heeft gepenetreerd, of om het anders te zeggen: de mate waarin de verzorgingsstaat verstatelijkt is. Naarmate dit meer het geval is, is er minder ruimte voor andere, niet-statelijke actoren, om zich op dit terrein te manifesteren De tweede is de mate waarin de instituties van de verzorgingsstaat sociale differentiaties weerspiegelen, oftewel de mate waarin zij gefragmenteerd zijn.6 Een belangrijke historische factor voor wat betreft die eerste dimensie is de relatie tussen kerk en staat vanaf de Hervorming. Traditioneel droeg de Kerk de verantwoordelijkheid voor onderwijs, ziekenzorg en bijstand aan behoeftigen. Waar de Kerk als gevolg van de hervorming als machtsfactor werd geëlimineerd - onder andere door de confiscatie van haar bezittingen - werden deze functies veelal overgenomen door de staat, en door de protestantse staatskerk. Dit gold zeker voor de Scandinavische staten, met hun lutherse staatsreligie, en in zekere zin ook voor Engeland, met zijn Anglicaanse kerk. Zo kon hier al vroeg de idee van publieke voorzieningen gemeengoed worden. In staten waar de Katholieke Kerk zich wist te handhaven, bleef deze er eigen scholen, ziekenhuizen, en wat dies meer zij op na houden. Dit stond zowel de vorming van een nationale verzorgingsstaat in de weg, als de idee van legitieme publieke voorzieningen, en - zo stelt Flora - daarmee corresponderende noties van burgerschap. In plaats daarvan werden de kerkelijke verzorgingsinstituties door de overheid betwist, maar was deze

niet in staat ze te verstatelijken. In veel gevallen kwam het tot subsidiëring door de overheid zonder dat daar effectieve publieke controle tegenover stond. In die gevallen konden zulke instituties gemakkelijk door politieke partijen gebruikt worden om kiezers aan zich te binden: ‘(a) syndrome of political clientelism emerged as a result of the division of Church and State’.7 In de katholieke maatschappijleer neemt vanaf de tweede helft van de negentiende eeuw het subsidiariteitsbeginsel een centrale plaats in. Het werd formeel vastgelegd in de encycliek Quadragesimo Anno (1931), en het houdt in dat de staat de uitvoering van allerlei taken aan lagere gemeenschapsorganen moet overlaten, tenzij geen ander dan de staat deze taken kan vervullen. De staat wordt wèl gezien als de hoogste instantie in de samenleving, maar wat hij doet is in beginsel aanvullend op wat in die maatschappij zelf gedaan wordt. Deze doctrine paste uiteraard uitstekend bij de boven geschetste situatie in katholieke landen. Dit wil overigens niet zeggen dat er een scherpe scheiding valt te maken tussen noordelijke en zuidelijke, tussen ‘protestantse’ en ‘katholieke’ verzorgingsstaten in Europa; wel dat deze dimensie duidelijk aanwijsbaar is in de variatie in zulke staten. Een geval apart vormen staten met een religieus sterk gemengde bevolking, waarin de instituties van de kerken met elkaar concurreerden in de vorming van verzorgingsstaat-arrangementen; een proces waarin verstatelijking weinig kansen kreeg. Het bekendste voorbeeld daarvan is natuurlijk de maatschappelijke en politieke verzuiling in Nederland, maar deze casus staat niet op zich.8

Naast de historisch gegroeide verhouding tussen kerk en staat lijkt ook de aard van het staatsvormingsproces een determinant in de verklaring van de variëteit aan verzorgingsstaten. Het maakt nogal verschil of in dat staatsvormingsproces centralistische tendensen hebben gezegevierd dan wel federalistische; en ook - dat werd al duidelijk bij de bespreking van Downings studie in hoofdstuk 13 - of in dat proces de middeleeuwse ‘vrijheden’ en vertegenwoordigende lichamen behouden bleven (ook al evolueerden die in aard en karakter), of dat dezen door organen van het absolutisme verdrongen werden. Het ligt voor de hand te vermoeden dat verstatelijkte verzorgingsstaten vooral zullen zijn ontstaan als het staatsvormingsproces een absolutistisch-centralistisch traject heeft doorlopen. Dit geldt dan wel met name die verzorgingsstaat-arrangementen die betrekking hebben op belastingheffing, onderwijs, armenzorg en dergelijke, maar niet - zo meent Flora - voor de verscheidenheid in de sociale zekerheidsstelsels.

Hier lijkt de aard en mate van institutionele fragmentatie naar klasse- en beroepsindeling bepalend. Kan men aanspraak maken op vormen sociale zekerheid als staatsburger, ongeacht zijn of haar arbeidsverleden of eerdere bijdrage in de vorm van premies? Of is het sociale zekerheidsstelsel gedifferentieerd naar sociale klassen,

inkomensgroepen of beroepsgroepen? Ook al was het sociale zekerheidsstelsel in de aanvang rudimentair, de structuur die toen tot stand kwam zou in de meeste staten richtinggevend zijn voor de uitbouw ervan in latere jaren. De aanvangsfase viel samen met de industrialisering die de meeste West-Europese staten in de loop van de negentiende eeuw ondergingen, want de verzorgingsstaat was in de beginne vóór alles een antwoord op de problemen van opkomende, moderne arbeidersklasse. Waar deze nu groter, homogener en beter georganiseerd was in vakbonden en politieke partijen, daar was de waarschijnlijkheid groot dat een uniform stelsel van sociale zekerheid en inkomensgaranties ontstond. Het eerste en duidelijkste voorbeeld hiervan is het stelsel dat Bismarck invoerde in Duitsland. Dat stelsel betrof alleen de industriële arbeiders - boeren en boerenarbeiders vielen erbuiten. Later werd het aangevuld met een apart stelsel voor witteboorden-arbeid, maar juist daardoor - zo kan men achteraf constateren - werd de mogelijkheid van een uniform nationaal stelsel, voor alle burgers, geblokkeerd. In Scandinavië ging het anders. Daar kwamen wel nationale en universele stelsels tot stand, en dat valt terug te voeren op het klassecompromis tussen arbeiders en de - als gevolg van late industrialisering omvangrijke - boerenstand, dat zowel op de uitbreiding van het kiesrecht gericht was als op een algemeen zekerheidsstelsel.

Verschillende typologieën

De verschillen in de inrichting van de verzorgingsstaat zijn aanleiding geweest tot het construeren van verschillende typologieën. Richard Titmus (1907-1973), een van de belangrijkste theoretici van de verzorgingsstaat, onderscheidde drie modellen, die niet zozeer gebaseerd waren op werkelijk bestaande verzorgingsstaten, maar veeleer als ‘Idealtypen’ in de zin van Max Weber beschouwd moeten worden. In het eerste, het residual welfare model, komen instituties van de verzorgingsstaat pas in het spel als zorg en zekerheid via de markt en de familie volledig gefaald hebben in het bevredigen van sociale behoeften. De bijstandswet in Nederland past in dit model. Het tweede model, het industrial achievement-performance model, bestaat uit arrangementen waarin sociale zekerheid, inkomensderving, ziekteverzekering en wat dies meer zij, georganiseerd zijn op basis van de wijze waarop mensen deelnemen aan het economisch proces. De hoogte en duur van de werkloosheidsuitkering zijn in dit model bijvoorbeeld gerelateerd aan de hoogte van het laatst verdiende loon van de betrokkene, en van de lengte van zijn arbeidsverleden. In Nederland is de werkloosheidsverzekering hiervan een voorbeeld. Het institutional redistributive model is het derde en laatste type dat Titmus onderscheidt. Hiernaar gaat zijn voorkeur duidelijk uit. Hij beschrijft het als volgt:

‘This model sees social welfare as a major integrated institution in society, providing universalist services outside the market on the principle of need.’9

Terwijl elementen van deze drie modellen heel vaak naast elkaar in één en dezelfde verzorgingsstaat voorkomen, is er geen enkele staat waarin arrangementen van de verzorgingsstaat geheel en al volgens één van deze modellen zijn georganiseerd. Men kan deze drie Idealtypen duidelijk terug vinden in de typologie die Manfred Schmidt heeft gemaakt.10 Hij onderscheidt drie organisatievormen:

-Selectieve bescherming. Deze vorm is vooral gebaseerd op vrijwillige deelname en de rol van de overheid is beperkt tot zorg voor de zwakkeren in de samenleving. De financiële bijdrage van de overheid is gering en zij ziet slechts toe op een ordelijke uitvoering door derden. Deze vorm vindt men met name in niet-Europese landen, bijvoorbeeld Canada en Australië, terug.
-Verzekering voor iedereen. De tweede vorm is in wezen een door de overheid georganiseerde volksverzekering, waaraan iedereen bijdraagt naar draagkracht. Verzorging vindt plaats op basis van aparte verzekeringen naar risico-soort. Het effect ervan is daarom minder egalitair en meer op het individu toegesneden dan in de laatste vorm. Hier draagt de overheid bij aan de financiering en neemt zij vaak verantwoordelijkheid op zich voor beheer en uitvoering.
-Verzorging van alle ingezetenen. Deze laatste vorm is de meest omvattende en heeft naast het verzorgende element ook als doelstelling de bevordering van sociale en economische gelijkheid. Zij wordt met name gefinancierd door middel van belastingheffingen. Naast overdrachtsuitgaven door de overheid is hier ook sprake van de instelling van dienstverlenende instanties als de ‘National Health Service’ in Groot-Brittannië.

Natuurlijk sluiten de verschillende vormen elkaar niet uit en in sommige landen vindt men mengvormen. De Nederlandse verzorgingsstaat is hiervan een voorbeeld: er zijn twee verzekeringsvormen, een algemene (bijvoorbeeld de AOW) en een bijzondere (bijvoorbeeld de WAO) die elkaar aanvullen, en gegarandeerd worden door de staat.

Op basis van een aantal specificaties van de drie bovengenoemde vormen komt Schmidt tot een drietal politieke typen van verzorgingsstaat:

Schema 15.1 Politieke typen van de verzorgingsstaat

Indicator Liberaal Type Conservatief Sociaal-democratisch
1. Inkomensverzekering zwak midden sterk
2. Charitas of sociaal recht Charitas Sociaal recht Sociaal recht
3. Particuliere verzekeringen groot midden klein
4. Individuele bijdrage midden groot midden
5. Redistributieve capaciteit matig matig groot
6. Garantie op volledige werkgelegenheid nee soms ja

Bron: Schmidt, op. cit., 162

 

Schmidts typologie vloeit voort uit de historische achtergronden van de verzorgingsstaten en verbindt deze met de dominante politiek-ideologische patronen in verschillende Europese landen. Deze verschillen komen naar voren in de doelstellingen: het streven naar een gelijkwaardig bestaan voor iedereen is verbonden met het ‘democratisch socialisme’ en komt met name voor in de Scandinavische landen. Bescherming van de zwakken georganiseerd door de overheid is vooral aanwezig in landen waar christen-democratische waarden dominant zijn (Schmidt noemt dit de ‘paternalistische’ variant, die sterk verbonden is met de katholieke sociale leer). Het conservatieve type vindt men in de Duitstalige landen en de Benelux, terwijl het liberale type gekenmerkt wordt door een marktconforme uitvoering van de verzorging, en door een restrictieve staat. Het laatste type komt voor in Zwitserland, Australië, Canada, Nieuw Zeeland en ook in de Verenigde Staten. Op basis van zo'n typologie is het mogelijk de ontwikkeling en de aard van de verzorgingsstaat te relateren aan een aantal politieke fenomenen, zoals: de regeringssamenstelling, de verdeling van stemmen over partijen, de organisatorische kenmerken van ‘links’ en ‘rechts’, etcetera. Schmidt heeft dit daadwerkelijk gedaan, en komt tot de volgende algemene conclusies. Daar waar ‘links’ electoraal sterk is, domineert in de regering (of er in ieder geval regelmatig in vertegenwoordigd is) en kan rekenen op de steun van een ‘eenheids’ vakbeweging, daar komt het sociaal-democratische type van verzorgingsstaat het meest voor. Het beeld wordt minder duidelijk als we kijken naar het ‘conservatieve’ type: hier zijn grote onderlinge verschillen zichtbaar, die volgens Schmidt te maken hebben met de rol van de christen-democratische partijen. Als ze moeten concurreren met een (relatief) sterke sociaal-democratische partij dan is bijvoorbeeld de kans groot dat zij een genereuser invulling aan de verzorgingsstaat geven. Het ‘liberale’ type, tenslotte, is in politicologisch perspectief het minst duidelijk. Immers, het komt voor in landen met grote sociaal-democratische partijen, gesteund door een sterke vakbeweging (zoals Australië en het - niet door Schmidt

genoemde - Nieuw Zeeland) én in landen die daar niet door gekenmerkt worden (bijvoorbeeld Japan en de Verenigde Staten). Typologieën als van Schmidt, maar ook die van Esping-Andersen11 - die eveneens op de Idealtypen van Titmus is gebaseerd - zijn in feite hulpmiddelen om na te gaan onder welke politieke voorwaarden een verzorgingsstaat dan wel een andere organisatievorm krijgt en behoudt. Een tweede thema is om met behulp van zulke typologieën de voor- en nadelen van de verschillende typen verzorgingsstaten te meten en in kaart te brengen. Dit is een even interessant als tot nu toe betrekkelijk weinig bezocht veld van onderzoek.12

De Swaans analyse van het ontstaan van de verzorgingsstaat

De hierboven beschreven variëteiten van de verzorgingsstaat bleken alle voor een groot deel terug te voeren te zijn op historische wordingsprocessen, maar de auteurs die hierover aan het woord kwamen, hebben eigenlijk niet zoveel te zeggen over de onderliggende mechanismen die tot de invoering van verzorgingsstaat-arrangementen in het algemeen hebben geleid. Abram de Swaan analyseert echter in zijn Zorg en de Staat13 het ontstaan en de ontwikkeling van de verzorgingsstaat niet zozeer als een bijprodukt van het proces van staatsvorming, maar als de uitkomst van fundamentele problemen van het samenleven van mensen, waarbij staatsvorming een variabele op de achtergrond is. Hij vergelijkt ontwikkelingen op het gebied van de armenzorg, het onderwijs, de stedelijke gezondheidszorg en de sociale zekerheid in Duitsland, Engeland, Frankrijk, de Verenigde Staten en Nederland. (Zijn keus van deze staten werd voor een groot deel bepaald door de vraag of er voldoende literatuur beschikbaar was voor zijn studie.) In dit onderzoek combineert hij een op het werk van Norbert Elias gebaseerde historisch-sociologische benadering met rationele keuzetheorie zoals die door Mancur Olson wordt gebruikt. De vraag die De Swaan centraal stelt is hoe en waarom mensen ertoe gekomen zijn collectieve, nationale en bindende regelingen te treffen om individuele tekorten en tegenslagen te bestrijden. Bij de beantwoording van deze vraag spelen de begrippen ‘externe effecten’ en ‘menselijke figuratie’ een belangrijke rol. Het eerste verwijst naar de gevolgen die tekorten of tegenslagen voor degenen die er niet direct door getroffen zijn, met zich meebrengen. Een gestructureerd en variërend patroon van mensen die onderling afhankelijk of ‘interdependent’ zijn, wordt een ‘menselijke figuratie’ genoemd. In de kern is zijn verklaringsmodel eenvoudig. Armoede, nooddruft en gebrek zijn niet alleen nadelig

voor degenen die er onder lijden. Zulke onvervulde behoeften hebben ook ‘externe effecten’, die degenen raken die er niet door getroffen worden. Het zijn er tenminste twee. Een stand van zaken waarbij er sprake is van grote verschillen tussen arm en rijk, geeft de rijken de kans om arbeid goedkoop te exploiteren, maar tegelijkertijd vormen de achtergestelden en behoeftigen voor hen ook een bedreiging. De armen kunnen in opstand komen, en gaan roven en plunderen. Zulke externe effecten prikkelen collectiviteiten om iets te doen voor degenen die er het slechtst aan toe zijn, niet vanuit een of ander moreel besef, maar uit welbegrepen eigenbelang. Maar dan treden er twee problemen op. Als de ene gegoede burger sociale vrede probeert te kopen door hulp aan de armen te geven, hoe kan hij er dan zeker van zijn dat zijn standgenoten dat ook doen? Waarom zouden dezen niet het door Olson al beschreven ‘liftersgedrag’ vertonen? Maar stel dat dit probleem is opgelost en dat alle gegoede burgers bijdragen aan armensteun, dan treedt een volgend probleem op: alle armen en behoeftigen die volgens het paradigma van de rationele keuze handelen zullen zich op weg begeven naar de gemeenschap waar de armen het beste worden behandeld. Aldus gaan de andere gemeenschappen zonder daar zelf voor te kiezen, liftersgedrag vertonen ten opzichte van de gemeenschap die het individuele ‘liftersgedrag’ binnen de eigen grenzen heeft opgelost. Beide problemen zijn echter oplosbaar, hetgeen neerkomt op collectivisering en centralisering van - in dit geval - armenzorg, om zo het optreden van de nadelige kanten van de externe effecten te voorkomen. Deze processen zijn bij De Swaan dus niet een gevolg van staatsvorming, maar een oorspronkelijke factor in het ontstaan en de ontwikkeling van staten.

De collectiveringsprocessen op de verschillende behandelde gebieden spelen zich zo af tegen de achtergrond van vorming van staten, de opkomst van het kapitalisme en de daarmee gepaard gaande processen van ontkerkelijking en verstedelijking. Drie aspecten zijn bij de collectivisering van verzorging van belang. Ten eerste nam de schaal van de arrangementen toe, totdat alle inwoners van een staat erbij betrokken waren. Verder kreeg de verzorging steeds een meer collectief karakter; de voorzieningen werden minder afhankelijk van de eigen bijdrage en meer afhankelijk van de omstandigheden van de behoeftigen. Tenslotte ging de staat of een openbaar lichaam in toenemende mate zorg dragen voor de voorzieningen, en werd deze toegerust met het gezag dat nodig was om naleving te bewerkstelligen. In dat kader ontstond een bureaucratisch apparaat dat de uitvoering realiseerde.

Armenzorg

Zij die veel bezitten en zij die nauwelijks iets bezitten zijn niettemin interdependent. In het feudale tijdperk vormden de armen aan de ene kant een bedreiging voor het kostbare bezit van de rijken, maar aan de andere kant waren ze ook nodig als arbeiders of als soldaten in de strijd tussen rivaliserende elites. Ook in latere perioden werden de armen als een gevaar beschouwd: voor de openbare orde, voor de gezondheid en voor de arbeidsrust. Tegelijkertijd bleven zij toch ook potentiële arbeiders, militairen, consumenten en politiek voetvolk. De gegoeden konden niet individueel de dreiging bezweren die van de armen uitging. Daar was een vorm van collectieve actie nodig. Hierbij deed zich het probleem voor dat ook de gegoeden die

niet bijdroegen aan het collectief tegengaan van deze dreiging, konden profiteren van de gezamenlijke inspanning zonder daaraan zelf bij te dragen. In de Middeleeuwen ontstonden lokale gemeenschappen waarin men dit probleem trachtte te overwinnen door middel van wederzijdse sociale controle en het treffen van sancties tegen degenen die niet aan de armenhulp wilden bijdragen. Landlopers en bandieten vormden echter een gevaar voor de gevestigden in de regio, dat niet op het niveau van afzonderlijke lokale gemeenschappen beheerst kon worden. Elke plaats wilde maar al te graag de poorten voor de behoeftigen sluiten en het probleem naar elders afschuiven.

In 1596 werd het ‘Rasphuis’ in Amsterdam gesticht, het eerste armenhuis. Het instituut armenhuis, waarin armen ondergebracht werden en werk, voedsel en onderdak kregen, leek dé oplossing voor het probleem van de armoede. Het armenhuis zou zichzelf moeten bekostigen uit wat het werk van de armen opbracht. Morele en economische overwegingen en argumenten ten aanzien van de voordelen die armenhuizen voor de openbare orde zouden hebben, bevorderden de wijde verspreiding van dit instituut. Het idee dat werkloze armen zichzelf financieel zouden bedruipen door arbeid in het armenhuis te verrichten, bleek al snel een illusie te zijn. Door deplorabele omstandigheden waarin men in veel armenhuizen verkeerde, stelden armen die daartoe in staat waren alles in het werk om buiten deze instellingen te blijven en werden ze vooral door de meest hulpbehoevenden en minst produktieven bevolkt. Toen bleek dat de armenhuizen niet aan de hooggespannen verwachtingen van de lokale gemeenschappen voldeden, legden de toen nog zwakke centrale autoriteiten regels op voor het opnemen van behoeftigen en zetten hun beperkte fondsen in om het regionale evenwicht van armenzorg in stand te houden. Zo werd de basis gelegd voor collectieve arrangementen georganiseerd door de centrale overheid.

Onderwijs

Rivaliteiten en belangenconflicten speelden een cruciale rol bij de verbreiding van het lager onderwijs in Europa en de Verenigde Staten. De kapitalistische en administratieve elites die tijdens de expansie van markten en staatsbureaucratieën ontstonden, probeerden door het hele land rechtstreekse toegang tot lokale gemeenschappen te verkrijgen. Alfabetisering en verspreiding van een standaardtaal waren voor deze elites het middel bij uitstek om die rechtstreekse toegang tot de plattelandsbewoners, potentiële arbeiders, consumenten en belastingbetalers mogelijk te maken. De lokale adel en geestelijken, die het monopolie op het gebied van bemiddeling tussen hun geïsoleerde cliëntèle en de rest van de maatschappij bezaten, zagen daardoor echter hun positie bedreigd. Plaatselijke elites waren dus in het algemeen tegen de uitbreiding van het lager onderwijs onder de lagere klassen. Dat de lokale geestelijken geen voorstanders van scholing van de bevolking waren, wil niet zeggen dat de kerk als geheel er tegen gekant was. Integendeel, de kerk als organisatie was bij de handhaving en uitbreiding van haar macht over de scholen gebaat om zo het onderwijs in haar leerstellingen te bevorderen. De kerk kon verschillende strategieën volgen:

-de maximalistische, waarbij alle kinderen in de standaardtaal leerden lezen en schrijven, met steun van de staat en volledig onder kerkelijk beheer.
-de minimalistische, die volledige staatsonthouding in het onderwijs en een sterke band met de regionale elites om lokale monopolieposities zeker te stellen, inhield. Voor deze stellingname werd meestal gekozen als er sprake was van concurrentie tussen kerkgenootschappen en van regionalistische belangen, en door kerken die zich niet van staatssteun voor een onderwijsmonopolie verzekerd wisten.
-de pluralistische, waarbij de staat onderwijs onder kerkelijk bestuur voor een veelheid aan religieuze gezindten steunde.

De eerste werd gekozen waar op staatssteun voor een kerkelijk monopolie kon worden gerekend; de tweede waar daarvan nu juist geen sprake kon zijn. De derde lag voor de hand wanneer in een religieus pluralistische staat de meeste kerken voor de minimalistische strategie kozen, maar één juist staatssteun probeerde te verwerven. Als deze daarin slaagde, konden de anderen een gelijke behandeling eisen. In de meeste staten kwam het door deze dynamiek tot een stelsel van gelijke bejegening van openbare en de verschillende confessionele scholen

De ontwikkeling van het onderwijs verliep met horten en stoten. De wijd verbreide vrees dat de school het volk in aanraking zou brengen met revolutionaire ideeën en tot ontevredenheid en opstandigheid zou leiden, werkte remmend. Ook de boeren en de arbeiders zelf waren vaak allesbehalve enthousiast over het in de standaardtaal leren spreken, lezen en schrijven van hun kinderen. Oorspronkelijk werd het als onnodig en zelfs schadelijk beschouwd om kinderen (vooral meisjes en armeluiskinderen!) in méér dan minimale bijbelkennis en eventueel in praktische deugden te onderwijzen. De rivaliteit tussen nationale en lokale elites - die vooral in termen van wereldse dan wel kerkelijke zeggenschap over het onderwijs werd gevoerd, want de godsdienst was de enige noemer waarop de lokale elites zich konden verenigen - werd uiteindelijk door de eersten gewonnen.

‘Het resultaat was een verplicht nationaal lager-onderwijsstelsel dat alle kinderen schoolde in de basisvaardigheden van de communicatie in een standaardcode geldig voor het hele territoir: het spreken, lezen en schrijven van de nationale taal, toepassing van een elementaire rekenkunde, begrip van ruimte en tijd in termen van vaderlandse geschiedenis en aardrijkskunde. In dit omvattende communicatienetwerk en met deze uniforme codes werd een massapubliek gevormd voor de twintigste-eeuwse politiek en de moderne elektronische media. Het beheer over deze communicatienetwerken ligt nu al lang bij nationale centra van politieke en economische macht.’14

Overigens zal het de lezer niet ontgaan dat de speltheoretische mechanismen die De Swaan beschrijft als het gaat om collectivisering naar het niveau van de staat, zeker tegenwoordig ook heel duidelijk aanwijsbaar zijn, maar dan niet binnen staten, maar om zo te zeggen ertussen. Denk bijvoorbeeld maar aan de immense stromen aan vluchtelingen en migranten, die allang niet meer ingedamd kunnen worden door de activiteiten van afzonderlijke staten.

Stedelijke (gezondheids)zorg

De negentiende-eeuwse industriestad, het resultaat van een onstuimige en onbeheerste groei, bracht mensen in grotere onderlinge nabijheid en afhankelijkheid bijeen dan ooit tevoren. Aanvankelijk leefden armen en rijken, nieuwkomers en gevestigden, dicht bij elkaar en door elkaar heen. Het stadsleven bracht veel onzekerheden en de externe effecten van de armoede waren voelbaar: opstand, straatrellen, criminaliteit en besmettelijke ziekten. Cholera was van de laatste een schrijnend voorbeeld. De roep om instelling van een politie was het antwoord van de stedelijke bevolking op deze problemen. In verschillende landen werden diensten van medische politie opgericht om controle over de openbare hygiëne uit te oefenen. Politiekorpsen om de openbare orde te handhaven waren aan het begin van de negentiende eeuw nog een nieuwigheid. De stedelijke overheden begonnen ook andere diensten te leveren die invloed op de levensomstandigheden van de bevolking uitoefenden, zoals bijvoorbeeld straatverlichting en toe- en afvoer van water. Zij die zich dat konden permitteren, reageerden op de problemen van de armoede door weg te trekken uit de buurten waar de armen woonden. Het resultaat van het verhuizen van de meer gegoeden was ruimtelijke segregatie: er ontstonden rijkere en armere wijken. Deze segregatie beïnvloedde de opkomst van dienstverlenende netwerken in dié zin dat de dienstverlening zich eerst beperkte tot de rijkere buurten, waar men voor de diensten kon en wilde betalen. Maar het bleek niet mogelijk op die manier aan de risico's te ontkomen die veroorzaakt werden door de leefomstandigheden van degenen die niet konden of wilden meebetalen. De centraal gelegen, verarmde en ‘ongezonde’ buurten vormden een bedreiging voor de meer gegoede gedeelten van de stad. Collectieve actie bleek nodig. Nadat de centrale installaties en hoofdleidingen al aangelegd waren, konden de netwerken tegen weinig extra kosten ook naar de armere wijken doorgetrokken worden. Op een bepaald moment stelden de autoriteiten aansluiting voor de hele stad verplicht. Onder andere waterleidingen en riolering werden gesubsidieerd en vormden nu publieke voorzieningen, die voor alle burgers beschikbaar waren. Dit voorbeeld maakt ook duidelijk dat collectieve actie rationeel gezien tot niet minder dan volledige collectivisatie moet leiden, of zoals Claus Offe in een recensie van De Swaans boek schreef: ‘as long as urban sanitation remains based upon voluntary subscription to commercial or cooperative arrangements, its contribution to the collective good is as great as that of a new bridge that is completed to 99.9 per cent.’15

Arbeidersonderlinges en sociale zekerheid

Tekortschietende vormen van collectieve actie demonstreert De Swaan ook aan de hand van de eerste pogingen van arbeiders in de negentiende eeuw om door middel van onderlinge weerstandskassen in hun sociale zekerheid te voorzien. In de periode van het vroege industriële kapitalisme beschikten de meeste arbeiders, in tegenstelling tot de bezitters, niet over reserves om bij tegenslag op terug te vallen. Deze arbeiders

begonnen al gauw verenigingen te vormen voor bijstand in moeilijke tijden. Aan het begin werd iedere week wat geld in een gemeenschappelijke kas gestort om een fatsoenlijke begrafenis - vaak voor gestorven kinderen - te kunnen betalen. De voorzieningen van deze arbeidersonderlinges werden spoedig uitgebreid tot werkeloosheidsuitkeringen, ziektegeld, medicijnen en medische behandeling en soms zelfs arbeidsongeschiktheids- en ouderdomspensioenen en weduwenuitkeringen. Maar alles overziend moet men concluderen dat de vele, kleine, en zelfstandige fondsen de arbeiders slechts tegen een fractie van de risico's konden beschermen. Bovendien gingen de meeste onderlinges al snel ten onder als gevolg van een aantal belangrijke tekortkomingen. De fondsen waren klein en kwetsbaar. Er waren geen experts in de actuariële wetenschap en de expertise om reglementen op te stellen ontbrak. Corruptie, fraude en vriendjespolitiek waren geen onbekend verschijnsel. Verder bestonden de verenigingen veelal uit mensen die hetzelfde werk deden, uit hetzelfde gebied kwamen, of ongeveer even oud waren. Deze homogeniteit leidde tot een sterk saamhorigheidsgevoel, maar had als nadeel dat de risico's absoluut niet gespreid werden. Een opeenstapeling van aanspraken kan de ondergang van zo'n fonds met zich meebrengen. Nog een nadeel was dat kleine, autonome onderlinges de slechtst betaalde arbeiders die de grootste risico's liepen het liefst uitsloten, waardoor de maatschappelijke onderlaag ongedekt bleef. De arbeidersonderlinges bleken het probleem van de industriële armoede niet aan te kunnen. Rond de eeuwwisseling kwam men tot het inzicht dat alleen de staat bij machte is een dwingend en collectief stelsel ter bescherming tegen de risico's van het arbeidersbestaan te verwezenlijken. Alleen de staat beschikt over de macht en de mogelijkheden iedereen in een bepaalde groep (bijvoorbeeld werknemers) te verplichten zich te verzekeren, waardoor de tekortkomingen van vrijwillige collectieve actie ontlopen kunnen worden.

De staat, de arbeiders, de werkgevers en de kleine burgerij vormden in elk land een figuratie van variërende machts- en afhankelijkheidsrelaties. Een activistisch regime dat voorstander was van nationale arrangementen had de ondersteuning van de grote ondernemers of van hervormingsgezinde arbeiders nodig. In Bismarcks Duitsland werden de eerste stappen door de staat en de grote werkgevers gezet, terwijl het kabinet van Lloyd George in Engeland met de vakbonden in zee ging om een begin met de sociale zekerheid te maken. Roosevelt werkte er met de vakbonden aan en liet de precieze uitwerking van compromissen tussen werkgevers en werknemers aan de individuele staten over. In Frankrijk en Nederland bouwden wisselvallige driezijdige coalities - overheid, werkgevers en werknemers - aan de sociale zekerheid en verliep het proces met veel horten en stoten.

Bemoeienis van bureaucratische instituties en de kosten van de verzekering waren voor de grote ondernemers bezwaarlijk, maar zij realiseerden zich ook dat sociale zekerheid een positieve invloed op de arbeidsverhoudingen zou hebben en hen zou ontslaan van de verantwoordelijkheid om voor arbeidsongeschikte en bejaarde werknemers en hun gezinnen te zorgen. De arbeiders waren meer genegen de sociale zekerheid te steunen naarmate hun organisaties meer gevestigd raakten en zich op de nationale politiek richtten. Voor zowel werkgevers als werknemers waren kosten en zeggenschap kernkwesties als het om de sociale zekerheid ging. De vierde betrokken partij, de kleine burgerij, verzette zich voortdurend tegen verplichte collectieve

verzekeringsprojecten. Voor deze was vanuit economisch oogpunt sociale zekerheid uit den boze, omdat het hun autonomie zou beperken en vooral omdat het voor hen gelijk stond aan uitholling van de verantwoordelijkheid die deze groepering zo hoog in het vaandel voerde. Vooral in Frankrijk vormden deze kleine zelfstandigen een rem op de ontwikkeling van de sociale zekerheid.

De Swaan noemt het totaal van alle aanspraken van de bevolking op openbare instellingen het ‘overdrachtsvermogen’.16 Voor degenen die aanspraak op dit vermogen kunnen maken staat het gelijk aan privé-bezit, in die zin dat het bescherming tegen mogelijke tegenslagen en tekorten biedt; overdrachts- en privé-eigendom hebben een belangrijke voorzorgsfunctie gemeen.

Het collectiviseringsproces en zijn gevolgen

Aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog waren de fundamentele instituties voor de collectivisering van gezondheidszorg, onderwijs en inkomenshandhaving in de vijf besproken landen aanwezig. Na de oorlog werd ijverig op de reeds gelegde grondslag voortgebouwd. De expansie van de verzorgingsstaat kende na 1945 twee fasen van versnelling: de eerste fase besloeg de periode kort na de oorlog en de tweede duurde van het midden van de jaren zestig tot het begin van de jaren zeventig. Tijdens de Tweede Wereldoorlog hadden de strijdende regimes nauw met vakbonden en grote ondernemingen samengewerkt om de oorlogseconomie draaiende te houden. Deze coöperatie werd na de oorlog voortgezet en het beleid van die tijd berustte op een grote mate van eensgezindheid. De stroom van sociale uitgaven kon dankzij de uitzonderlijke economische groei gevoed worden.

De gevolgen van de eerste fase van snelle expansie strekten heel ver. De grote meerderheid van burgers werd in collectieve arrangementen opgenomen. Het tweede gevolg was dat er een ‘nieuwe’ middenklasse van experts en administrateurs ontstond, die voor werk en loopbaan afhankelijk was van de collectieve arrangementen, en de uitbreiding van deze arrangementen aanmoedigde. Onderwijzers, ambtenaren, artsen en advocaten raakten nauw bij het welzijnsregime betrokken. Ten derde had de expansie een brede mentaliteitsverandering in de burgerij ten gevolg. Deze transformatie voltrok zich op drie niveaus:

1.Mensen kenden meer waarde toe aan gezondheid, kennis en inkomenszekerheid en maakten zich de grondbegrippen van de professies die hier verantwoordelijkheid voor droegen, eigen. Deze medicalisering, psychologisering, juridisering en fiscalisering van het dagelijks leven kan ‘proto-professionalisering’ genoemd worden.
2.Een verschuiving naar grotere zelfdwang, een sterkere gerichtheid op de toekomst en een grotere afkeer van risico's.
3.Een groter bewustzijn van de onderlinge afhankelijkheid in de moderne maatschappij en een bereidheid bij te dragen aan de remedies voor de tegenslagen en tekorten die anderen treffen: ‘sociaal bewustzijn’.

Deze gevolgen droegen bij aan een verdere expansie van de verzorgingsstaat. Een aanhoudende economische groei en de aanwezigheid van gemotiveerde minderheden die meer uitgaven voor specifieke programma's eisten, werkten ook stuwend. Bestuurders en professionele hulpverleners kwamen voor hun eigen diensten op en vonden steun bij de bevolking die staatsinmenging steeds meer zag als een manier om sociale problemen op te lossen en professionele hulp aanvaardde als remedie voor sociale en persoonlijke kwalen. Halverwege de jaren zeventig had de expansie haar limiet bereikt. Begrotingstekorten werden nijpend en de economische groei was niet langer vanzelfsprekend. Factoren van internationale concurrentie speelden een belangrijke rol; de sociale zekerheid verhoogde de arbeidskosten en beïnvloedde zo de concurrentiepositie. De mogelijkheden tot effectieve herverdeling van inkomens en leefkansen binnen de verzorgingsstaat bleken bovendien beperkt te zijn; er is sprake van aanzienlijke ‘lekkage’. Oneerlijke contribuanten en uitkeringstrekkers verdrijven de eerlijken. Het dilemma van het sociaal beleid is dat een verzorgingsstaat die volkomen efficiënt zou werken, noodzakelijkerwijs een politiestaat zou zijn.

Aan het slot van Zorg en de Staat vestigt De Swaan de aandacht op de verschuiving van de traditionele grenzen aan de verantwoordelijkheid.17 De dynamiek van de interdependentie tussen rijk en arm herhaalt zich op wereldschaal en de dilemma's van collectieve actie gelden ook op dat niveau. Het is echter nog maar de vraag of het collectiviseringsproces zich op mondiaal, boven-statelijk niveau zal herhalen.

15.3 Problemen van de moderne staat

Theorieën over ‘verstatelijking’

‘Stateness’, verstatelijking, is door J.P. Netll omschreven als ‘the degree to which the instruments of government are differentiated from other organizations, centralized, autonomous, and formally coordinated with each other’18 Steeds meer taken en functies in het maatschappelijk leven, die oorspronkelijk in de samenleving zelf werden vervuld of georganiseerd, zijn in de loop van de tijd aan de staat toegevallen of door deze aan zich getrokken. De theorie van De Swaan geeft daar één verklaring voor die vooral betrekking heeft op publieke voorzieningen in wat tegenwoordig ‘de zorgsector’ heet. Maar verstatelijking kan ook op grond van andere mechanismen tot stand komen. Bijvoorbeeld omdat ‘de markt’ niet (meer) in staat tegen een betaalbare prijs bepaalde goederen en diensten te verschaffen, die door de overheid toch als noodzakelijk voor de kwaliteit van het bestaan kunnen worden beschouwd. Vandaar de verstatelijking (of subsidiëring) van gezondheidszorg, kunst, huisvesting en openbaar vervoer. Vanuit de ‘normale’ (neoklassieke) economische theorie is dit eigenlijk onzinnig, want die redeneert dat een aanbod op de markt achterwege blijft, als er geen effectieve vraag naar is. Daar staan echter twee andere economische

theorieën tegenover. De Amerikaanse econoom William Baumol heeft betoogd dat de kosten van veel diensten - gezondheidszorg, onderwijs, recht, politie, uitvoerende kunsten, horeca, reiniging - zo disproportioneel zijn gestegen, omdat deze nu eenmaal gekenmerkt worden door het feit dat menselijke arbeid hier nauwelijks vervangen kan worden door technologische vondsten, en dat dientengevolge de stijging van de arbeidsproduktiviteit hier maar in geringe mate op kan treden, en in ieder geval ver achterblijft bij die in kapitaalintensieve sectoren van de maatschappij. Het kost nog altijd evenveel tijd en evenveel musici als tweehonderd jaar geleden om een symfonie van Mozart te spelen. Maar het is niet mogelijk om de orkestleden evenveel te betalen als toen gebruikelijk was. Het probleem is dus niet dat kunst, gezondheidszorg, enzovoorts, zoveel duurder zijn geworden; het probleem is dat het goederen- en dienstenpakket waarop mensen tegenwoordig aanspraak maken veel groter en in het algemeen goedkoper is geworden, zodat andere zaken in verhouding meer kosten. Daarom moet volgens Baumol niet zozeer gekeken worden naar het verschil in produktiviteitsstijging tussen de snelst groeiende sectoren en die waar deze zich het traagst ontwikkelt, maar naar de gemiddelde groei van de produktiviteit. Daaruit volgt vrijwel noodzakelijkerwijs de noodzaak van staatsinterventie om door middel van object- of subjectsubsidies, of door institutionele maatregelen, ervoor te zorgen dat de relatief duurder wordende goederen en diensten voor veel burgers bereikbaar blijven.19

Een tweede theorie die de noodzaak van staatsinterventie juist vanuit economisch gezichtspunt verklaart, is die van Douglas C. North. In ‘A Transaction Cost Theory of Politics’ betoogt hij dat de assumpties van de rationele keuze-benadering in twee opzichten tekort schieten als deze op de politiek wordt toegepast. In de eerste plaats is er geen sprake van dat politieke actoren over voldoende informatie beschikken om rationele keuzen te maken. In de tweede plaats houdt deze benadering er, evenmin als de neoklassieke economische theorie, rekening mee dat er politieke instituties bestaan, die hoge besluitvormingskosten met zich mee brengen. De politieke markt zit heel anders in elkaar dan de ideale uit de economische theorie.20 De Vor heeft op basis van de theorie van North bestaande (economische) theorieën over de groei van de overheid nader onderzocht.21 De eerste groep verklaringen die hij onderscheidt, is gebaseerd op de ‘market failure theory’, en ziet in de toegenomen vraag naar collectieve goederen de oorzaak van de groei van de overheid. De ‘market failure theory’ identificeert eerst de gevallen waarin de markt niet in staat is haar allocatiefunctie behoorlijk uit te voeren. De standaardvoorbeelden zijn ‘negatieve externe effecten’ (milieuvervuiling), publieke goederen (defensie) en monopolies (publieke nutsvoorzie-

ningen). Volgens de theorie van de tekortkomingen van de markt heeft de overheid in deze gevallen een remedie te bieden.22 Maar volgens De Vor verklaart deze theorie de groei van de overheid maar ten dele. De tweede groep verklaringen schikt hij onder de ‘interest group theory’. De groei van de overheid is hier het gevolg van de toegenomen vraag naar herverdelingen van vermogen en inkomen. Ook deze theorie kan maar gedeeltelijk de toenemende overheidsactiviteiten verklaren. Dat komt, zo stelt De Vor, omdat zij geen rekening houdt met het feit dat de door de staat vastgelegde en gehandhaafde structuur van eigendomsrechten een doorslaggevende determinant is van economische ontwikkeling. Verstatelijking, de groei van de overheid, wordt door De Vor ingedeeld in drie functies: 1) de allocatiefunctie, de expansie van publieke en private goederen en toenemende overheidsinterventies in de markt; 2) de herverdelingsfunctie, het heffen van belastingen en het verschaffen van inkomensoverdrachten en dergelijke; 3) de stabilisatiefunctie, tekortfinanciering teneinde de economie te stabiliseren.23 De groei van deze drie overheidsfuncties moet volgens hem nu verklaard worden uit de toename van specialisatie en arbeidsverdeling. Deze heeft twee belangrijke gevolgen voor de aard en omvang van de activiteiten van de overheid. In de eerste plaats wordt de belastinggrondslag erdoor vergroot en de belastingheffing efficiënter, met als gevolg dat de financiële armslag van de overheid groter wordt. Maar in de tweede plaats verhoogt toename in specialisatie en arbeidsverdeling de vraag naar door de overheid te verschaffen transactiediensten.24 De kosten hiervan zijn de transactiekosten die in de neoklassieke theorie van de markt niet opduiken. Heel algemeen omschrijft De Vor ze als ‘all the costs individuals must incur in order to realize the benefits from the economic exchange process’25, en dat zijn er nogal wat:

‘the costs of measurements; the costs of coordinating and integrating input, production and distribution processes; the costs of monitoring and metering the performance of agents; and the costs of obtaining, conveying and processing information. But they also include the costs of specifying and enforcing the property rights structure in a society, as well as the costs of delineating and enforcing private contracts.’26

Volgens De Vor en North zijn het dus de - onder invloed van technische en sociale vernieuwingen - in de laatste eeuw zo snel toegenomen specialisatie en arbeidsverdeling die uiteindelijk de motor van verstatelijking zijn. Dezen vergroten de vraag naar door de overheid te leveren transactiediensten, zoals de specificatie en handhaving van eigendomsrechten, infrastructurele voorzieningen ten behoeve van transport, communicatie en dergelijke, en herverdelingen, met name inkomensoverdrachten. De

poging om deze theorie empirisch te toetsen, door een schatting te maken van de groei van transactiekosten in de Nederlandse en (toen nog) West-Duitse economie, en deze te relateren aan de toename van specialisatie en arbeidsverdeling, levert bevindingen op die haar in ieder geval niet falsifiëren.

De verklaring van staatsingrijpen die wel in de economische theorie van de politiek past is al eerder genoemd; deze stelt dat er publieke goederen zijn, zoals defensie, waterwerken en andere vormen van fysieke infrastructuur, die niet tot stand zouden kunnen komen als een overheid niet alle burgers dwong daaraan mee te betalen, ongeacht wie daarvan het meest of het minst profiteert. De politieke ontwikkelingen van de afgelopen vijftien jaar hebben duidelijk gemaakt dat de criteria om zulke goederen te onderscheiden van goederen die via marktprocessen kunnen worden geproduceerd en verkregen, minder hard zijn dan vroeger wel werd aangenomen, nu een golf van privatiseringen over de Westerse wereld spoelt. Het proces van verstatelijking is kennelijk niet onomkeerbaar. Het gaat hier om een historisch proces dat zich vooral de laatste honderd jaar heeft afgespeeld,27 maar nu in bepaalde opzichten tot stilstand is gekomen of zelfs wordt teruggedraaid - zoals bijvoorbeeld naar voren komt in de recente privatisering van de PTT en de Nederlandse Spoorwegen.

‘Verstatelijking’ nader beschouwd

‘Verstatelijking’ kan in kwantitatieve zin worden afgemeten aan de overheidsuitgaven en -inkomsten als percentage van het Bruto Nationaal Inkomen (BNI) en het Bruto Nationaal Produkt (BNP). De ontwikkeling in Nederland valt af te lezen uit de volgende staat:

Tabel 15.2 Verstatelijking in Nederland, 1900-1975

1900 1945 1975
Overheidsinkomsten: (in % van het BNP; exclusief sociale premies)
Belastingen 8.0% 15.9% 33.6%
waarvan:  
Direct 42.3% 49.3% 60.4%
Indirect 57.7% 50.7% 39.6%
 
Overheidsuitgaven: (in % van het BNP; exclusief Provincies & Gemeenten) van BNP)
Totaal 8.4% 21.1% 33.3%
waarvan:  
- Defensie 26.4% 10.7% 11.3%
- Sociale Zaken - 13.7% 28.9%
- Onderwijs 4.6% 17.9% 26.0%

Overheidspersoneel: (in % van de totale beroepsbevolking)
Gehele overheid 69.000 212.000 400.000
  (3.4%) (6.7%) (9.5%)
Ministeries 20.850 60.000 147.000
  (1.0%) (1.75%) (3.0%)

N.B. Ontleend aan: Peter Flora, State, Economy and Society in Western Europa 1815-1975, Volume 1: The Growth of Mass Democracies and Welfare States, Frankfurt a. M.: Campus Verlag, 1983.

 

Uit deze tabel vallen verschillende zaken af te leiden. Zowel de overheidsuitgaven als de overheidsinkomsten zijn verdubbeld (1945) dan wel verviervoudigd (1975) ten opzichte van 1900. De omvang van het overheidspersoneel stijgt zelfs nog sterker; de staat wordt de grootste werkgever. De verhouding tussen directe en indirecte belastingen wordt geheel omgekeerd. In plaats van een gelijke spreiding van de lasten treedt een ongelijke verdeling op. Directe belastingen worden immers volgens een progressief tarief geheven, dat wil zeggen, naarmate het inkomen hoger is, wordt men ook voor een hoger bedrag aangeslagen; indirecte belastingen drukken gelijkelijk op de gebruikers en zijn niet inkomensafhankelijk. Men kan in deze tabel, en nog beter in volgende, ook zien dat de verdeling van de uitgaven over de verschillende overheidssectoren zich ook grondig wijzigt. Het aandeel van de traditionele departementen van de nachtwakersstaat (Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken, Defensie, Justitie) loopt sterk terug, en dat van de departementen die met de verzorgingsstaat worden geïdentificeerd (Onderwijs, Sociale Zaken, Gezondheidszorg, etcetera), en die meestal pas later zijn ontstaan, stijgt dramatisch. Hun toegenomen gewicht blijkt ook uit het personeelsbestand van deze ministeries, dat sinds 1900 is verzesvoudigd. Als men naar de ontwikkeling in aantal en soorten ministeries kijkt, wordt dit beeld alleen maar bevestigd. Bestond het overheidsapparaat vóór 1900 voornamelijk uit die ministeries die nodig waren voor het voortbestaan van de ‘soevereine staat’ (dat wil zeggen: Defensie, Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken en Financiën), met de industrialisering en verstedelijking werd het staatsapparaat uitgebreid met infrastructurele diensten (Verkeer + Waterstaat, Volkshuisvesting, Onderwijs, Volksgezondheid, Economische Zaken en Landbouw); en tenslotte kwamen daar de zogeheten verzorgingsstaat-ministeries bij (Sociale Zaken, Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk (CRM) - later Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en nu Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

Dit beeld wordt nog scherper bij bestudering van tabel 15.3:

Tabel 15.3 Uitgaven en belastingen van de rijksoverheid sinds 1900, in indexcijfers

Gegevens van 1900 Cijfers op basis van 1900 = 100
1900 1910 1920
 
Bruto rijksuitgaven in miljoenen guldens 151 100 132 619
 
Bruto rijksuitgaven in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen 8 100 100 188
 
Bruto rijksuitgaven per hoofd in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen per hoofd 8,3 100 100 180
 
Netto rijksuitgaven in miljoenen guldens 116 100 129 657
 
Netto rijksuitgaven in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen 6 100 100 200
 
Netto rijksuitgaven per hoofd in % van het netto nationaal inkomen (marktprijzen) per hoofd 6,6 100 92 183
 
Totaal belastingen in % van het nationaal inkomen in marktprijzen 8,24 100 99 192
 
Defensie-uitgaven in % van totale gewone rijksuitgaven 26 100 89 61
 
Uitgaven voor onderwijs in % van totale gewone rijksuitgaven 8 100 200 213
 
Bruto uitgaven voor onderwijs in % van het nationaal inkomen in marktprijzen 1,5 100 133 193
 
Bruto uitgaven voor onderwijs per hoofd van de bevolking 5 100 160 520
Totale kosten van sociale verzekering in miljoenen guldens 903c) 100  

Berekeningen op basis van: CBS, Zeventig jaren statistiek in tijdreeksen, 1899-1969, 's-Gravenhage, 1970, blz. 42, 114, 126, 157; CBS, 75 jaar statistiek van Nederland, 's-Gravenhage; Miljoenennota 1977.

Cijfers op basis van 1900 = 100
1930 1939a) 1950 1960 1966b)
 
Bruto rijksuitgaven in miljoenen guldens 489 1530 3290 6906 13928
 
Bruto rijksuitgaven in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen 150 263 363 338 388
 
Bruto rijksuitgaven per hoofd in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen per hoofd 143 484 347 320 252
 
Netto rijksuitgaven in miljoenen guldens 465 1432 3008 6719 22289
 
Netto rijksuitgaven in % van het netto nationaal inkomen in marktprijzen 150 216 333 333 417
 
Netto rijksuitgaven per hoofd in % van het netto nationaal inkomen (marktprijzen) per hoofd 130 438 311 309 373
 
Totaal belastingen in % van het nationaal inkomen in marktprijzen 167 207 357 301 335
 
Defensie-uitgaven in % van totale gewone rijksuitgaven 50 70 73 85 73
 
Uitgaven voor onderwijs in % van totale gewone rijksuitgaven 288 188 100 250 338
 
Bruto uitgaven voor onderwijs in % van het nationaal inkomen in marktprijzen 273 233 220 347 500
 
Bruto uitgaven voor onderwijs per hoofd van de bevolking 640 460 1100 3500 9020
 
Totale kosten van sociale verzekering in miljoenen guldens   100 416 1484

Bron: A. Hoogerwerf, ‘De groei van de overheid in Nederland sinds 1900: aspecten van omvang, ontwikkeling, onevenwichtigheid en overbelasting’, Bestuurswetenschappen, 31 (1977), 4 (juli/augustus), 244.

Deze tabel hoort bij een artikel van Hoogerwerf waarin hij een aantal hypothesen over de groei van de overheid in Nederland tussen 1900 en 1975 formuleerde, en trachtte te toetsen.28 Het was hem er vooral om te doen om enerzijds inzicht te krijgen in het tempo en de mate waarin de Nederlandse overheid is gegroeid, anderzijds om deze groei te relateren aan de belangrijkste vormen van politieke ontwikkeling in ons land. Hij onderscheidt vier hoofdvormen van politieke ontwikkeling: politieke democratisering, politieke rationalisering, politieke differentiatie en politieke integratie. In deze paragraaf worden enkele van Hoogerwerfs hypothesen nader belicht. In een eerste hypothese opperde hij het vermoeden dat politieke democratisering wordt vergezeld of gevolgd door een toename van de omvang van het beleid en de organisatie van de overheid. Politieke democratisering kent verschillende empirische indicatoren: allereerst vanzelfsprekend uitbreiding van het actieve en passieve kiesrecht, maar eerder ook de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid, en later de toename van politiek actieve belangengroepen en de groei van het aantal adviescolleges van de regering. Hoogerwerf acht het ‘waarschijnlijk maar niet bewezen, dat al deze vormen van democratisering hebben bijgedragen tot de groeiende omvang van beleid en organisatie van de overheid’.29 Hij spitst de toetsing van zijn hypothese vervolgens toe op de externe adviesorganen van de centrale overheid, en hun groei. Zijn conclusie luidt dan dat ‘politieke democratisering in de vorm van relatief frequente instelling van overwegend “vertegenwoordigende” externe adviesorganen (1965-1975) gedeeltelijk (werd) begeleid en gedeeltelijk gevolgd door de derde piek in de groei van de omvang van de overheid (1970-1975)’.30 Iets dergelijks is ook het geval geweest bij de eerste piek (1910-1920), die volgde op de geleidelijke uitbreiding van het kiesrecht; en bij de tweede (1930-1939) die optrad na invoering van het algemeen kiesrecht. Bijna twintig jaar later laat zich de vraag stellen, of externe adviesorganen met een ‘vertegenwoordigend’ karakter wel valide indicatoren van politieke democratisering zijn. Aan het begin van de jaren tachtig werd immers een grote schoonmaak gehouden onder de tot een aantal van bijna vijfhonderd gegroeide advieslichamen, en in het kabinet Lubbers-Kok viel in 1994 het besluit om alle adviesraden - uitgezonderd de Sociaal Economische Raad (SER) - op te heffen, en te vervangen door één adviesraad per departement.31 Het zou interessant zijn te onderzoeken of deze ontwikkeling moet worden beschouwd als een vorm van politieke ‘ontdemocratisering’, dan wel dat de door Hoogerwerf gekozen indicator niet (meer) valide is.

Hypothese drie van Hoogerwerf legde een verband tussen politieke rationalisering en de omvang van beleid en organisatie van de overheid: naarmate de eerste toeneemt, zou de tweede afnemen of zich stabiliseren. Rationalisering definieert Hoogerwerf als toename van doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Politieke rationalisering is dus rationalisering van het overheidsbeleid, zijn totstandkoming en zijn effecten.32 Volgens Hoogerwerf wordt deze hypothese bevestigd, als men kijkt naar de naoorlogse ontwikkelingen in Nederland. Als voorbeeld noemt hij de door het kabinet-Den Uyl in 1975 geïntroduceerde éénpercentsnorm (volgens welke de overheidsuitgaven niet met meer dan één procent per jaar mochten groeien). Zijn artikel dateert duidelijk uit 1977: de jaren tachtig en negentig, met hun onophoudelijke bezuinigingsvoornemens aan regeringszijde moesten nog aanbreken. Ook hier kan men achteraf de vraag stellen naar de validiteit van Hoogerwerfs indicatoren van politieke rationalisering. Zijn bezuinigingen en het verzelfstandigen van delen van het overheidsapparaat instrumenten van politieke rationalisering? Zelf neemt hij de instelling van bureaus voor planning, de introductie van kostenbatenanalyse en dergelijke als indicatoren, maar het is moeilijk daaraan harde gevolgtrekkingen te verbinden.

De hypothese over politieke differentiatie splitst Hoogerwerf in tweeën. Onder differentiatie verstaat Hoogerwerf de groei in verscheidenheid, specialisatie en taakverdeling. Horizontale differentiatie slaat in dit proces op eenzelfde bestuurslaag of eenzelfde ambtelijk niveau; bij verticale differentiatie zijn verschillende niveaus, zoals Rijk en gemeente, in het geding.33 Horizontale differentiatie blijkt nu in het algemeen stimulerend te werken op de groei van de overheid, of men de eerste nu ‘meet’ in de toename van het aantal departementen, hun interne geleding en hun budget, dan wel in de groei van politiek actieve belangengroepen in aantal en verscheidenheid.34 (Op de tweede deelhypothese, over verticale differentiatie, gaat Hoogerwerf niet in.)

De hypothese over integratie wordt eveneens in twee deelhypothesen opgedeeld, die echter wel allebei aan de orde gesteld worden. Onder integratie verstaat hij samenwerking en coördinatie; horizontale integratie verwijst naar eenzelfde bestuurslaag, verticale naar centralisatie, in de zin van de overdracht van bevoegdheden naar een hoger bestuursniveau. Van de eerste verwacht Hoogerwerf vermindering of stabilisatie van de groei van de overheid; van de tweede daarentegen juist verdere groei. Zijn voorzichtige conclusie is dat de tweede deelhypothese wordt bevestigd, maar dat het streven naar horizontale integratie vermoedelijk maar in beperkte mate is gerealiseerd. Zijn algemene beeld over de groei van de overheid in Nederland ziet er dan als volgt uit:

‘Op basis van deze indicaties kunnen we, voor wat de geschetste groei en ontwikkeling van de Nederlandse overheid betreft, de twintigste eeuw in de volgende perioden indelen:
1900-1930: relatief sterke democratisering (tot ongeveer 1920), decentralisatie en horizontale differentiatie, deels begeleid en deels gevolgd door een relatief sterke groei van de omvang van de overheid (1910-1920);
1930-1940: relatief sterke decentralisatie en horizontale differentiatie, begeleid door een piek in de groei van de omvang van de overheid;
1940-1945: breuk in de ontwikkeling door de bezettingsjaren;
1945-1965: relatief sterke decentralisatie en streven naar zowel rationalisering als coördinatie, begeleid door een groei van de omvang van de overheid;
1960-1975: relatief sterke differentiatie en democratisering en een streven naar zowel rationalisering als coördinatie, begeleid door een relatief sterke groei van de omvang van de overheid.
Voor zover dit beeld, dat vanzelfsprekend voor veel nuancering en verbetering vatbaar is, een conclusie toelaat, kunnen we stellen dat zich in geen van de perioden sinds 1900 in Nederland een evenwichtige ontwikkeling van de vier vormen van politieke ontwikkeling heeft voorgedaan. In geen van de perioden waren democratisering en differentiatie in evenwicht met rationalisering en integratie. Sinds 1900 zijn politieke democratisering en horizontale differentiatie relatief ver voortgeschreden. De politieke rationalisering en horizontale integratie hebben verhoudingsgewijs minder voortgang gemaakt. De aanvankelijke decentralisatie werd geneutraliseerd door een daarop volgende centralisatie. Deze onevenwichtige politieke ontwikkeling werd begeleid of gevolgd door een groei in de omvang van de overheid. Denkbaar is dat deze groei bij een meer evenwichtige politieke ontwikkeling minder groot zou zijn geweest.’35

Het is de moeite waarde deze analyse uit 1977 door te trekken naar 1995. Dan zou zeker blijken dat ook in deze periode grote onevenwichtigheden zijn opgetreden, maar waarschijnlijk ook dat zich een breuk heeft voorgedaan in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Van verdere toename van de groei (zoals het in de jaren zeventig heette) is allang geen sprake meer. Er is alleen nog sprake van vermeerdering daar waar de aantallen uitkeringsgerechtigden zozeer zijn gegroeid, dat het uitgekeerde bedrag toch nog toeneemt, ondanks de verlaging van de uitkeringspercentages en de verkorting van de duur.

15.4 Tot slot

De verzorgingsstaat is het terrein bij uitstek waar politiek in ontwikkelde landen over gaat. Aard en organisatie van de verzorgingsarrangementen bepalen immers in veel opzichten de leefkansen van mensen. De inrichting en ontwikkeling van de verzorgingsstaat is daarom een thema bij uitstek voor de wetenschap der politiek. Toch is de politieke dimensie van de verzorgingsstaat een betrekkelijk verwaarloosd terrein in de Nederlandse politicologie, en niet alleen in deze discipline. Er bestaan talrijke en vaak uitstekende sociologische studies over de verzorgingsstaat, maar het is misschien

typerend dat er geen overzichtswerk is over de Nederlandse verzorgingsstaat, vergelijkbaar met De architectuur van de welvaartsstaat waarin Herman Deleeck een systematische beschrijving geeft van de Belgische verzorgingsstaat.36


Vorige Volgende