Logo DBNL
De wetenschap der politiek (2002)

De wetenschap der politiek

(2002)–Bart Tromp–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

14
Democratie volgens Dahl

14.1 Inleiding

Al in hoofdstuk 13 is de typologie van politieke stelsels ter sprake gekomen die Robert A. Dahl heeft bedacht. Hij stelt dat het verschijnsel ‘democratie’ in ieder geval twee dimensies heeft: public contestation en rights to participate in elections and office.1 Ruimtelijk kan dit in het volgende schema worden afgebeeld:



illustratie
Schema 14.1 Twee dimensies van democratie
Bron: Dahl, Polyarchy, 6.


Op basis van dit onderscheid komt Dahl tot de volgende typologie van politieke stelsels:



illustratie
Schema 14.2 Dahls typologie van politieke stelsels
Liberalization, Inclusiveness, and Democratization
Bron: Dahl, Polyarchy, 7.


Het hier laatst genoemde type, polyarchie, benadert volgens Dahl het meest dicht het Idealtype van democratie:

1.Gesloten hegemonieën
2.Inclusieve hegemonieën
3.Competitieve oligarchieën
4.Polyarchieën

Het is niet moeilijk in te zien dat deze, op analytische (en niet op empirisch/historische) overwegingen gebaseerde typologie, goeddeels correspondeert met die van Linz:

1.Traditionele regimes
2.Totalitaire regimes
3.Autoritaire regimes
4.Democratieën

Volgens Dahl konden de staten van de wereld in de periode 1981-1985 als volgt volgens de indeling van Linz indeling worden geclassificeerd:

Schema 14.3 De classificatie van staten in de periode 1981-1985

- democratieën 51
- autoritaire staten 91
- totalitaire regimes 26

Gebaseerd op Robert A. Dahl, Democracy and its Critics, 241.

 

Inmiddels heeft de ineenstorting van het communisme in 1989 en volgende jaren het beeld geheel veranderd. Het aantal democratieën is toegenomen, het aantal autoritaire en totalitaire regimes is teruggelopen, en het aantal staten als zodanig is gestegen, en

stijgt nog steeds. Er leek sprake te zijn van een derde opgaande golf in de richting van meer democratische regimes. Maar ook bij deze derde golf is de tegenbeweging al zichtbaar. De eerste golf trad op in - vooral - Europa na de Eerste Wereldoorlog; de tweede in de jaren zestig, toen tal van Westerse koloniën de onafhankelijkheid kregen, meestal als constitutionele republieken of constitutionele monarchieën. Maar al in de jaren twintig en dertig gingen vrijwel alle nieuwe democratieën in Europa ten onder, evenals enkele oudere. Zij kregen autoritaire regimes en in het geval van Duitsland zelfs een totalitair. En de jonge democratieën die in de jaren zestig in Afrika en Azië ontstonden, was evenmin een lang leven beschoren. In de jaren zeventig restten er in de wereld weinig meer dan twee dozijn volwaardige democratieën. Dit roept op tot enig pessimisme ten aanzien van deze derde democratiseringsgolf. Daar staat tegenover dat er één verschil is met het interbellum en de periode van de dekolonisatie. In de eerste periode pretendeerden fascistische regimes een ‘beter’ alternatief te bieden voor de democratie. In de tweede was dat het communisme. De geloofwaardigheid van beide ideologieën is echter tot het nulpunt gereduceerd. In die zin bestaat er geen model van de moderne dictatuur meer, dat ten opzichte van de democratie een eigen legitimiteit bezit.2 Dat ondermijnt de geloofwaardigheid van nieuwe niet-democratische regimes.

Met dat al laat zich politicologisch de vraag stellen onder welke maatschappelijke en politieke voorwaarden democratische stelsels stabiel zijn. Dat is één van de vragen die centraal staan in het werk van Robert A. Dahl. Dahl heeft in zijn loopbaan verschillende boeken over democratie geschreven, waaronder (behalve het al genoemde Polyarchy) A Preface to Democratic Theory,3 After the Revolution. Authority in a Good Society,4 Dilemmas of Pluralist Democracy5 en Democracy and its Critics.6 Dit laatste boek mag worden beschouwd als het summum van Dahls denken over democratie over een periode van bijna veertig jaar. In die veertig jaar kan men een geleidelijke, maar onmiskenbare verschuiving waarnemen. Terwijl Dahl in zijn eerdere werk zeer duidelijk is geïnspireerd door Schumpeters opvattingen over democratie als niet meer dan een methode om tussen verschillende elites te kiezen,7

toont hij zich in zijn laatste boeken veel meer een radicaal democraat. In zekere zin is de meest opvallende manifestatie daarvan zijn keus voor de term ‘polyarchie’ voor wat men ‘werkelijk bestaande democratieën’ zou kunnen noemen: Dahl maakt daarmee duidelijk dat ‘democratie’ een ideaal is, dat niet gelijkgesteld mag worden met wat onder die naam doorgaat.8 In Democracy and its Critics gaat Dahl niet alleen in op de bestaansvoorwaarden en kenmerken van polyarchieën, maar bespreekt hij ook de mogelijkheden van verdergaande politieke democratisering.

Van stadstaat naar nationale staat

De moderne democratie is het produkt van twee transformaties, namelijk die naar de klassieke democratische stadstaat9 en de transformatie van deze stadstaat naar de democratische nationale staat.10 Deze tweede transformatie resulteerde in een democratie die ten diepste verschilt van de democratie van de antieke of middeleeuwse stadstaat, en wel vooral door de enorme schaalvergroting die hiermee plaatsvond. In de plaats van een bevolking van op zijn hoogst enkele tienduizenden burgers kwam een natie van honderdduizenden, miljoenen inwoners met democratische rechten. Deze schaalvergroting heeft volgens Dahl acht grote consequenties voor de praktijk en de instituties van de democratie met zich meegebracht:

1.Van directe naar vertegenwoordigende democratie. Om politieke gelijkheid op de grote schaal van de nationale staat te bewerkstelligen, moest de directe democratie van de stadstaat worden vervangen door een vertegenwoordigend stelsel. Vaak zijn daarbij bestaande vertegenwoordigende lichamen, afkomstig uit het middeleeuwse constitutionalisme, gedemocratiseerd.
2.Onbeperkte uitbreiding. Dankzij het beginsel van vertegenwoordiging vervielen de beperkingen op de grootte van een democratische politieke eenheid. Terwijl in de theorieën over de stadstaat de maximale omvang van de staat een belangrijke vraag was - bij welke grootte van de burgerij was directe democratie in een vergadering van allen nog een reële mogelijkheid? - lijkt er nu geen bovengrens meer vast te stellen. De grootste democratie ter wereld, India, telt meer dan 850 miljoen inwoners.
3.Beperkingen op politieke participatie. De mogelijkheden voor actieve en rechtstreekse politieke participatie nemen echter af naarmate de omvang van de burgerij toeneemt.
4.Verscheidenheid. De verscheidenheid van de bevolking in alle mogelijke opzichten - religie, cultuur, etniciteit, etc. - is in de nationale staten van nu over het algemeen veel groter dan in de stadstaten van vroeger, die een sociaal en cultureel
betrekkelijk homogene bevolking hadden (en zeker ook een daarop gerichte politiek voerden).
5.Conflict. Met deze verscheidenheid neemt ook het aantal conflicten binnen de staat toe, en worden conflicten een even normaal als onvermijdelijk en geaccepteerd aspect van de democratische politiek. Ook dat is een verschil met de stadstaat, waar interne conflicten in het algemeen werden opgevat als een teken van zwakte.11
6.Polyarchie. Schaalvergroting en de gevolgen daarvan, die hierboven zijn genoemd, hebben bijgedragen tot het ontstaan van een geheel van politieke instituties die de moderne representatieve democratie onderscheiden van alle andere regimes, niet-democratische zowel als de eertijdse democratische systemen. Dahl vat ‘polyarchie’ in verschillende betekenissen op. Onder andere: als de uitkomst van een historische ontwikkeling waarbij naar meer democratie werd gestreefd én als een geheel van instituties dat noodzakelijk is voor het in stand houden van grootschalige democratisch processen.12 (Zoals al in het vorige hoofdstuk is gesuggereerd meen ik dat ‘polyarchisering’ als een door Dahl beschreven historisch proces minder overtuigend is dan zijn analytische begrip polyarchie, dat in abstracto de condities van een democratisch politiek stelsel opsomt.)
7.Sociaal en organisatorisch pluralisme. In moderne representatieve democratieën bestaan er veel sociale groeperingen en organisaties die relatief onafhankelijk van de overheid en van elkaar staan; wanneer daarvan sprake is, spreekt men van ‘pluralisme’.
8.Individuele rechten. De schaalvergroting heeft de uitbreiding van de rechten van het individu bevorderd. Dat is een van de meest opvallende verschillen met de democratie van de stadstaat, waar de notie van individuele en onvervreemdbare rechten, los van de gemeenschap, ontbrak. Het lot van Socrates herinnert bijvoorbeeld aan het feit dat de stadsrepubliek Athene niet een constitutioneel recht van iedere burger op vrije meningsuiting kende. Verder heeft in de moderne democratie een veel groter deel van de bevolking politieke rechten dan dat in de stadstaat het geval was.

14.2 Polyarchie

Dahl omschrijft ‘polyarchy’ nu als volgt:

‘Polyarchy is a political order distinguished at the most general level by two broad characteristics: Citizenship is extended to a relatively high proportion of adults, and the rights of citizenship include the opportunity to oppose and vote out the highest officials in the government. The first characteristic distinguishes polyarchy from more exclusive
systems of rule in which, though opposition is permitted, governments and their legal oppositions are restricted to a small group, as was the case in Britain, Belgium, Italy, and other countries before mass suffrage. The second characteristic distinguishes polyarchy from regimes in which, though most adults are citizens, citizenship does not include the right to oppose and vote out the government, as in modern authoritarian regimes.’13

Om de twee algemene kenmerken van een polyarchie feitelijk gestalte te geven moeten in een politieke orde de volgende zeven instituties aanwezig zijn:14

1.Gekozen regeerders. Regeringsbeslissingen zijn constitutioneel de verantwoordelijkheid van gekozen regeerders.
2.Vrije en eerlijke verkiezingen.
3.Inclusief stemrecht, dat wil zeggen vrijwel alle volwassenen hebben het actief stemrecht.
4.Passief kiesrecht. Vrijwel alle volwassen burgers mogen zich verkiesbaar te stellen voor gekozen functies.
5.Vrijheid van meningsuiting.
6.Niet-gemonopoliseerde informatiebronnen. Burgers hebben het recht op, en de beschikking over alternatieve bronnen van informatie.
7.Het recht om relatief onafhankelijke verenigingen en organisaties te vormen, waaronder politieke partijen en belangengroepen.15

Het gaat hierbij niet alleen om het feit dat deze instituties zijn vastgelegd in de grondwet, of andere staatsrechtelijke documenten, maar dat zij ook in de praktijk bestaan en gebruikt worden. Staten zouden gerangschikt kunnen worden naar de mate waarin deze zeven instituties ten volle werken.16 Deze zeven instituties zijn noodzakelijk om aan vijf criteria voor het bestaan van democratie in een grootschalig stelsel te voldoen:

-gelijkheid bij verkiezingen (1,2)
-effectieve participatie (1,3,4,5,6,7)
-goed geïnformeerd zijn (5,6,7)
-beheersing van de politieke agenda (1,2,3,4,5,6,7)
-inclusiviteit (3,4,5,6,7)17

 

Dahl heeft dit als volgt in schema gebracht:

Schema 14.4 Polyarchie en het democratisch proces

The following institutions... are necessary to satisfy the following criteria
1. Elected officials  
2. Free and fair elections I. Voting equality
 
1. Elected officials  
3. Inclusive suffrage  
4. Right to run for office  
5. Freedom of expression  
6. Alternative information  
7. Associational autonomy II. Effective participation
 
5. Freedom of expression  
6. Alternative information  
7. Associational autonomy III. Enlightened understanding
 
1. Elected officials  
2. Free and fair elections  
3. Inclusive suffrage  
4. Right to run for office  
5. Freedom of expression  
6. Alternative information  
7. Associational autonomy IV. Control of the agenda
 
3. Inclusive suffrage  
4. Right to run for office  
5. Freedom of expression  
6. Alternative information  
7. Associational autonomy V. Inclusion

Dat wil echter niet zeggen dat de aanwezigheid van deze instituties voldoende is om tot de hoogst mogelijke vorm van democratie te komen. Er bestaan verschillende visies over wat een volgend stadium van democratisering zou moeten zijn, maar tot nu toe is er nog geen staat waar polyarchie in zo'n ‘hogere’ vorm van democratie is overgegaan.

Factoren die op polyarchie van invloed zijn

Vanuit historisch perspectief is er niets ‘natuurlijks’ aan een democratisch regime. Vroeger werd hiërarchie als vanzelfspekend onderdeel van de maatschappelijke orde beschouwd en was een bestuur ‘van, voor, en door het volk’ (Lincoln) een uitzondering. Tegenwoordig pretenderen bijna alle staten van de wereld een democratie te zijn. Maar er zijn enorme verschillen in de mate waarin regeringen aan de criteria van het democratisch proces voldoen en recht doen aan de instituties van polyarchie. Waarom ontstaat polyarchie in sommige landen wel en in andere niet, en welke factoren bevorderen of beperken de ontwikkeling en de stabiliteit van polyarchie? In de afgelopen decennia is hier veel onderzoek naar gedaan. Hoewel er nog veel onduidelijk is, lijken de volgende factoren van belang te zijn:18

1. Concentratie op, en beheersing van de geweldsmiddelen. Een belangrijke voorwaarde voor een stabiel democratisch regime is dat de geweldsmiddelen - leger en politie - onder controle van de burgerlijke autoriteiten staan, en dat deze laatsten op hun beurt aan het democratisch proces onderworpen zijn.

2. Een moderne, dynamische en pluralistische maatschappij. Kenmerken van samenlevingen die een polyarchaal stelsel hebben, zijn een hoog niveau van inkomen, welvaart en onderwijs; een grote verscheidenheid van beroepen; slechts een klein deel van de bevolking is werkzaam in de landbouw; een hoge graad van geletterdheid en de aanwezigheid van veel relatief autonome groepen en organisaties, vooral in de economie. In zo'n ‘MDP’ (moderne, dynamische en pluralistische maatschappij) zijn macht, invloed, autoriteit en controle over een verscheidenheid van individuen en groepen gespreid. Daar vindt men ook een goede voedingsbodem voor pro-democratische attitudes en overtuigingen. Toch komt polyarchie voor in landen waar deze gunstige omstandigheden zich niet voordoen en zijn er ook landen waar deze omstandigheden zich wél voordoen, maar waar geen stabiele polyarchie is ontstaan. Een moderne, dynamische en pluralistische maatschappij is dus noch een voldoende, noch een noodzakelijke voorwaarde voor de aanwezigheid van polyarchie. Uit veel onderzoek blijkt een statistisch significant verband te bestaan tussen het sociaal-economisch niveau en politieke ontwikkeling. Hoe hoger het sociaal-economisch niveau van een land, hoe waarschijnlijker dat het regime een (semi-)polyarchie is. Maar het verband is niet sterk. Uit data blijkt het bestaan van een bovengrens, van ongeveer $700-800 per hoofd van de bevolking (in 1957, U.S.$). Daarboven zijn de kansen op polyarchie zo groot dat toename van het BNP (bruto nationaal product) per hoofd bevolking geen invloed meer heeft. Er is ook een ondergrens, van ongeveer $100-200 BNP per hoofd van de bevolking. Daaronder zijn de kansen op polyarchie zo gering zijn dat verschillen in het BNP per capita niet meer relevant zijn. Maar er zijn uitzonderingen. Het is niet zo dat competitieve regimes alleen in landen met een hoog niveau van sociaal-economische ontwikkeling bestaan. En het is niet waar dat alle landen met een hoog sociaal-economisch niveau polyarchieën zijn. India heeft bijvoorbeeld een competitief regime bij een BNP per capita van $73; de USSR en

Oost-Duitsland waren beide hegemoniale regimes met een vrij hoog sociaal-economisch niveau (BNP $600 per capita), en er bestonden grote politieke contrasten tussen vier Latijns-Amerikaanse landen met alle een vrij hoog sociaal-economisch niveau, zoals Cuba ($431), Uruguay ($478), Argentinië ($490), Chili ($379). (Alle cijfers uit 1957.)

Het verband tussen sociaal-economisch niveau en polyarchie is dus zwak. Om de relatie tussen het sociaal-economische niveau en het politieke systeem te verklaren stelde Dahl in Polyarchy een algemene hypothese op: de kans dat een land een politiek regime ontwikkelt en handhaaft, waarin publieke contestatie mogelijk is, is afhankelijk van de mate waarin het

a.voorziet in educatie, alfabetisering en communicatie;
b.een pluralistische sociale orde creëert;
c.extreme ongelijkheden probeert te voorkomen.

Dahl concludeert dat de ondergrens voor competitieve politiek gedeeltelijk verklaard kan worden uit het feit dat landen onder deze grens problemen hebben om hulpbronnen ten dienste van alfabetisering, educatie en communicatie te mobiliseren. Hij stelt dat een moderne economie een pluralistische sociale orde creëert. Dit, op zijn beurt, stimuleert de vraag naar een competitief politiek stelsel. Hij brengt hierbij drie kwalificaties aan. In de eerste plaats schept een moderne economie wel een aantal van de condities die zijn vereist voor een pluralistische sociale orde, maar niet alle. Als voorbeeld noemt hij de voormalige Sovjet-Unie en de voormalige DDR. In de tweede plaats is het gebleken dat economisch succes wel een vraag naar polyarchie genereert. Maar economisch falen doet dit niet. Bij economische problemen als werkloosheid en inflatie, wordt de vraag naar een hegemoniaal regime en een centraal geleide sociale orde vergroot. In de derde plaats meent Dahl dat hoewel welvaart de druk in de richting van competitieve politiek vergroot in landen met hegemoniale regimes, het lang niet zeker is dat welvaart de hang naar democratie zal blijven versterken in landen die al polyarchaal zijn.

3. Subcultureel pluralisme. De relatie tussen polyarchie en subcultureel pluralisme is vrij ingewikkeld. In landen die gekenmerkt worden door diepe kloven tussen de religieuze, etnische, linguïstisch of regionale subculturen, is het minder waarschijnlijk dat er een stabiele polyarchie aanwezig zal zijn. Er zijn echter ook landen waar polyarchie ondanks de subculturele verschillen bestaat, zoals Nederland tijdens de verzuiling, en andere landen met een pacificatie-democratie.19 Als een land met aanzienlijk subcultureel pluralisme de daaruit voortvloeiende conflicten wil beheersen om een polyarchie in stand te houden, dan moet er volgens Dahl aan drie voorwaarden zijn voldaan:

a.Het is waarschijnlijk dat conflicten op een laag niveau kunnen worden beheerst, als geen van de etnische, religieuze of regionale subculturen de kans om te participeren in de regering wordt ontzegd. Hierbij is het gunstig als de samenleving uit
meer dan twee subculturen bestaat; wanneer er maar twee subculturen zijn, vormt de één vaak een meerderheid en de ander een minderheid.
b.Het tweede vereiste om subculturele conflicten te reduceren, is dat ervoor is gezorgd dat de veiligheid van de afzonderlijke subculturen gewaarborgd blijft.
c.De kansen voor een polyarchie zijn groter als alle subculturen geloven dat polyarchie een effectieve regeringsvorm is, en dat de wensen van alle subculturen erin tot hun recht komen.

Politieke stelsels met subcultureel pluralisme kunnen worden geconfronteerd met tragische keuzen. Een polyarchie die waarborgen geeft aan een minderheid maar daardoor niet in kan gaan op de wensen van de meerderheid, kan de steun van de laatste verliezen. Een andere oplossing voor subcultureel pluralisme is de vorming van een hegemoniaal regime dat conflicten met geweld onderdrukt. Een derde mogelijke oplossing is de staat in verschillende landen opdelen. De prijs voor polyarchie kan zo de ontbinding van een staat inhouden, en de prijs voor territoriale eenheid soms een hegemoniaal regime.

4. De opvattingen van politiek actieve burgers. De opvattingen van politici en de politieke cultuur van een land beïnvloeden naar de mening van Dahl ook de kansen op polyarchie. Het is moeilijk voorstelbaar dat een polyarchie blijft bestaan als een meerderheid van de politiek actieve burgers meent dat een hegemoniaal regime beter zou zijn. Dahl meent dat op dit punt drie proposities steun vinden in empirisch onderzoek.

Ten eerste, hoe groter het geloof in de legitimiteit van de instituties van polyarchie, des te stabieler de polyarchie; om te geloven in de waarde van instituties van polyarchie moet men geloven in de legitimiteit van zowel publieke contestatie als van participatie. De tweede propositie is dat landen sterk verschillen in de mate waarin actieve burgers geloven in de legitimiteit van polyarchie. Ten derde zijn deze variaties in bepaalde mate onafhankelijk van de sociale en economische karakteristieken van een land. Als voorbeeld vergelijkt Dahl Argentinië met Zweden. Argentinië leek, net als Zweden, zich in de negentiende eeuw in de richting van een polyarchie te ontwikkelen. Allerlei factoren waren gunstig: sterke urbanisatie, algemeen onderwijs, redelijke welvaart en een vrij grote middenklasse. Tijdens de Grote Depressie van de jaren dertig ging het echter mis in Argentinië. Terwijl in Zweden het geloof in de effectiviteit van de regering bleef bestaan, maakte in Argentinië een militaire coup een eind aan de polyarchie. Dahl geeft hier geen volledige verklaring voor, maar stelt wel als cruciale factor het feit dat zich in Argentinië nooit een sterk geloof in de legitimiteit van de instituties van polyarchie had ontwikkeld. Naast het geloof in de legitimiteit van polyarchie is ook van belang dat de overtuiging leeft dat dit regime effectief is. Een derde element van belang is de mate waarin de leden van een politiek systeem vertrouwen hebben in hun politieke mede-actoren. Dahl noemt drie redenen waarom wederzijds vertrouwen gunstig is voor polyarchie, en wantrouwen gunstig voor een hegemonie. Ten eerste vereist polyarchie tweezijdige communicatie; die is alleen mogelijk bij wederzijds vertrouwen. Ten tweede is wederzijds vertrouwen nodig om mensen vrijwillig te laten samenwerken om gemeenschappelijke doeleinden na te streven. En ten derde zijn conflicten gevaarlijker wanneer mensen elkaar wantrouwen. Geloof in de wenselijkheid en mogelijkheid van samenwerken va-

rieert sterk, en het lijkt waarschijnlijk dat de onbekwaamheid tot coöperatie de kans op polyarchie vermindert. Dahl onderscheidt drie zienswijzen op coöperatie.

a.De relaties tussen de actoren worden gezien als volledige concurrentie: ‘wat jij wint, verlies ik, en wat ik verlies, win jij’. Dan is het de beste strategie om nooit compromissen te sluiten of samen te werken, maar altijd op volledige winst te spelen. De Balkan geeft hiervan de laatste twee jaar krasse staaltjes te zien.
b.Geheel tegengesteld is de visie die ervan uitgaat dat er geen conflictueuze situatie bestaat, en dat ieders belangen zó verweven zijn dat men samen wint en samen verliest. De juiste strategie is dan volledig samen te werken en alle conflicten te vermijden. Volgens bepaald onderzoek is deze strategie bijvoorbeeld diep geworteld bij de Indiase politieke elite.20
c.Een tussenvorm, waarbij conflicten, concurrentie en coöperatie gezien worden als normale aspecten van sociale relaties. Coöperatie wordt wel nagestreefd, maar conflicten zijn onvermijdelijk en niet noodzakelijkerwijs slecht.

De twee extreme visies, volledige strijd en volledige coöperatie, zijn niet gunstig voor een polyarchie. Coöperatie zonder conflict is niet mogelijk en niet wenselijk voor een polyarchie; het zou onder andere de legitimiteit van de politieke partijen ondermijnen. De idee van volledige concurrentie zonder coöperatie ondermijnt de voorwaarden voor een polyarchie, zoals wederzijds vertrouwen en samenwerking. De derde weg is het meest gunstig voor een polyarchie. Een goed voorbeeld hiervan biedt volgens Dahl de Nederlandse politiek (althans die van de jaren vijftig).21

5. Buitenlandse invloeden. Een staat bestaat altijd temidden van andere staten. De invloed die van deze omgeving uitgaat kan een factor van belang zijn bij de handhaving of de ondergang van een polyarchaal stelsel. Dahl noemt drie manieren waarop andere staten invloed kunnen uitoefenen op de kansen op polyarchie of hegemonie in een bepaald land.

Ten eerste zullen buitenlandse factoren een bepaald effect hebben ten aanzien van de condities die hiervoor zijn besproken. De wereldeconomie werkt door op het peil van de nationale welvaart. Subculturele verschillen kunnen vanuit het buitenland worden aangemoedigd. Buitenlandse modellen en ideeën kunnen beklijven in de opvattingen van politiek actieve burgers. Ten tweede wordt elke staat in zijn bewegingsruimte beperkt door het optreden van andere. In de derde plaats kan een staat zijn machtsbronnen daadwerkelijk gebruiken om een specifiek regime aan een ander op te dringen: rechtstreekse buitenlandse overheersing. Dan is het natuurlijk van belang of deze interventie is gericht op vestiging van een polyarchaal regime, of juist op een ander. Ook dan is de relatie tussen vreemde overheersing en aard van het regime ingewikkeld. Uit een vergelijkende analyse blijkt:

a.Vrij veel van de staten die in 1970 een polyarchie waren, zijn tenminste één keer sinds hun onafhankelijkheid door een vreemde macht bezet geweest.
b.Het blijkt niet zo te zijn dat een periode van buitenlandse overheersing door een hegemoniale macht onherstelbare schade voor een polyarchie betekent. (Zie bijvoorbeeld Nederland en België in de Tweede, resp. Eerste en Tweede Wereldoorlog).
c.Polyarchie is veelal niet het resultaat van interne ontwikkelingen in een al onafhankelijk land. Van de 29 polyarchieën die Dahl in 1970 telde, waren er maar twaalf die polyarchaal werden na onafhankelijkheid. Vier (de verliezers van de Tweede Wereldoorlog) werden polyarchieën tijdens een buitenlandse bezetting; in tien werden de voornaamste stappen naar polyarchie gezet toen de betreffende landen onder buitenlandse heerschappij stonden. (Bijvoorbeeld Australië en de Philippijnen).
d.Vreemde overheersing heeft vaak een boemerang-effect. (De V.S. in Vietnam; de Sovjet-Unie in Afghanistan.)
e.De omstandigheden waarin polyarchieën ontstonden tijdens vreemde overheersing waren historisch uniek en zullen zich waarschijnlijk niet herhalen - al was het alleen maar omdat de wereld nu vrijwel geheel uit nominaal onafhankelijke staten bestaat.

14.3 Naar een derde transformatie?

Met het bovenstaande is in grote lijnen de empirische theorie van Dahl over politieke stelsels, in het bijzonder het polyarchale, uiteengezet. Democracy and its Critics bevat echter ook een normatief-speculatieve beschouwing, waarin Dahl de vraagt stelt, en beantwoordt, naar de mogelijkheid van een verdere democratisering, een derde transformatie, van polyarchie naar een meer volledige democratie.22 Ik geef de voornaamste argumenten weer die hij in die beschouwing aanvoert:

De ideale democratie is een politiek systeem waarvan de leden elkaar als politieke gelijken beschouwen, als collectiviteit soeverein zijn, en over alle capaciteiten, middelen en instituties beschikken om zichzelf te regeren. Het democratisch proces is in tenminste drie opzichten superieur aan andere mogelijke vormen van bestuur. Ten eerste bevordert het de vrijheid meer dan welk alternatief, in de zin van individuele en collectieve zelfbeschikking, mate van morele autonomie en een breed scala van andere vrijheden. Het bevordert de ontwikkeling van de mens doordat hij zijn zelfbeschikkingsrecht uitoefent en verantwoordelijkheid draagt voor zijn eigen beslissingen. Ten slotte is democratie de beste en meest zekere - maar nog niet perfecte - manier waarop mensen de belangen en goederen die ze met anderen delen kunnen beschermen en bevorderen.

De democratische gedachte en de democratische praktijk gaan uit van drie soorten gelijkheid: morele gelijkheid en gelijkheid die naar voren komt in de persoonlijke

autonomie van volwassenen om te beslissen wat het beste voor hen is; uit deze twee volgt de politieke gelijkheid van alle burgers. Het nauwe verband tussen democratie en deze vormen van gelijkheid leidt tot de volgende slotsom: als mensen gelijk zijn in moreel opzicht, en als vrijheid, zelfontplooiing en het bevorderen van gemeenschappelijke belangen als nastrevenswaardig beschouwd worden, dan dienen de mogelijkheden om dat te bereiken evenredig gespreid te zijn. Vanuit dit perspectief bekeken is het democratisch proces een noodzakelijke vereiste voor een rechtvaardige verdeling.

De eerste democratische transformatie doorbrak de beperkingen van de heerschappij van enkelen (monarchie, oligarchie, aristocratie of tirannie) en creëerde nieuwe politieke structuren waardoor het regeren door velen in stadstaten mogelijk werd. Tweeduizend jaar later doorbrak de tweede transformatie deze oudere structuren en denkbeelden door de democratische idee op de schaal van de nationale staat toe te passen. Ligt er nu een derde democratische transformatie in het verschiet? Dahl bespreekt drie soorten veranderingen die mogelijk tot zo'n derde transformatie zouden kunnen leiden.

1. Binnen- en buitenlandse ontwikkelingen kunnen veranderingen in het aantal polyarchieën teweegbrengen. Het ene uiterste zou zijn dat polyarchie alleen maar voortbestaat in een klein aantal landen waar de omstandigheden uiterst gunstig zijn. Het andere zou inhouden dat de meerderheid van de wereldbevolking in de toekomst onder polyarchisch bestuur komt te leven.

Tot aan de twintigste eeuw hebben er slechts op een paar plaatsen en voor een paar eeuwen democratische staten bestaan. Vrouwen werden echter niet als (volwaardige) burgers beschouwd en andere groepen, zoals de slaven in de griekse stadstaten, werden vaak eveneens uitgesloten. Gedurende de twintigste eeuw hebben zich grote veranderingen voorgedaan. De schaal van besluitvorming verschuift van nationale staten naar transnationale systemen. Verder gebruiken vrijwel alle regimes in de wereld de democratische idee om zich te legitimeren - hoe ondemocratisch sommige feitelijk ook zijn. Democratische landen met een moderne, dynamische en pluralistische samenleving zijn voor bewoners van andere landen beelden van een wenselijke, maar misschien verre toekomst. Dit komt niet alleen door het succes van polyarchale, moderne, dynamische en pluralistische samenlevingen, maar ook door het falen van de voornaamste alternatieven: autoritaire regimes en centraal bestuurde economieën. De toekomst kan daarom een toename van het aantal polyarchieën met zich meebrengen. Daar staat tegenover dat de factoren die het ontstaan van een stabiele democratie bevorderen (zie de vorige paragraaf) zich slechts in weinig staten voordoen. Dahl toont zich echter niet pessimistisch: het blijkt dat staten waar de instituties van polyarchie langer dan twintig jaar bestaan, zelden tenonder gaan.

2. Veranderingen in de schaal van de politiek kunnen de beperkingen en mogelijkheden van democratie geheel veranderen. De antieke stadstaten en die van de Renaissance boden mogelijkheden voor directe participatie, die niet altijd benut werden, maar die in de nationale staten niet meer bestaan. In de nationale staten moest participatie voor een groot deel door vertegenwoordiging vervangen worden. Gevolg van deze verandering in schaal was het ontstaan van nieuwe politieke praktijken en instituties, zoals politieke partijen. De hedendaagse toename van transnationale activiteiten en beslissingen beperkt de mogelijkheden van de burgers van een land om

door middel van het nationaal bestuur invloed uit te oefenen over zaken die hen aangaan. Wat is de invloed van deze nieuwe verandering in schaal op de mogelijkheden en de beperkingen van democratie? Om deze verandering in het juiste perspectief te zien, moeten we in het oog houden dat ook democratische nationale staten nooit helemaal autonoom geweest zijn. Conflicten en handel vonden altijd al over de grenzen heen plaats. Bovendien hoeft de relatieve autonomie van een staat geen invloed op de kwaliteit van de democratie te hebben.

Hoe kan de democratische idee niettemin aangepast worden aan deze nieuwe schaal? Om de uitvinding van de tweede transformatie (representatie) eenvoudigweg op nog grotere schaal toe te passen is geen goede oplossing. In de landen waar polyarchie ontstaan is, waren de structuren en het bewustzijn van een natie reeds ontwikkeld, terwijl een transnationaal bewustzijn en transnationale structuren nauwelijks bestaan. (Dahl meent dat de EG, zoals de Europese Unie toen nog heette, hierop een mogelijke uitzondering vormt.) Zelfs al zouden transnationale politieke systemen enigszins gedemocratiseerd worden, dan zullen beslissingen voorlopig nog door afgevaardigden van nationale staten worden genomen. Om de legitimiteit van het democratisch proces te handhaven, zullen de democratische instituties binnen de staten verbeterd moeten worden. Sterkere democratische instituties kunnen voor democratische controle over transnationale besluitvormers zorgen. Zo kan voorkomen worden dat delegatie in vervreemding ontaardt. Sterkere democratische instituties zullen ook bijdragen aan democratie op de terreinen waarop staten relatief autonoom zullen blijven. Tenslotte kan de democratie in kleine gemeenschappen bevorderd worden. De grotere schaal waarop besluitvorming plaatsvindt, hoeft niet tot een wijd verbreid gevoel van machteloosheid te leiden als burgers zeggenschap hebben over zaken die hen in het dagelijks leven aangaan, zoals onderwijs, volksgezondheid, stadsplanning en de kwaliteit van lokale openbare voorzieningen.

3. Veranderingen in politieke structuren en politiek bewustzijn kunnen bevorderen dat landen die reeds polyarchaal bestuurd worden, meer democratisch worden. Een grotere gelijkheid van politieke capaciteiten en kansen, en de uitbreiding van het democratisch proces naar instanties die voorheen niet-democratisch bestuurd werden, kunnen leiden tot een meer democratische samenleving.

Schets van een ‘gevorderde democratische staat’

Hoe zou zo'n samenleving er uitzien? In een ‘gevorderde democratische staat’ zou de staat de sociale, economische en politieke structuren zó moeten inrichten of reguleren dat alle burgers over evenveel politieke middelen beschikken. Maar dat valt nooit helemaal te verwerkelijken, want dat zou dwang en onderdrukking vergen die uiteindelijk de ongelijkheid zou bestendigen. Een zekere mate van ongelijkheid in de distributie van politieke middelen en mogelijkheden zal er altijd blijven. Een ‘gevorderde democratische staat’ zou zich er op moeten richten deze politieke ongelijkheid te verminderen door de oorzaken ervan voorzover mogelijk te bestrijden. Drie universele oorzaken van politieke ongelijkheid zijn: verschillen in de mogelijkheid om fysieke dwang te gebruiken; verschillen in economische positie en mogelijkheden; en verschillen in kennis, informatie en cognitieve vaardigheden. De bestrijding van de

eerste oorzaak is al in de vorige paragraaf behandeld, bij de discussie over de controle op de geweldsmiddelen. Dahl concentreert zich in zijn schets op de mogelijkheden de twee andere ongelijkheden te verminderen.

Economische ongelijkheid

Dat burgers elkaars politieke gelijke zijn, is één van de axioma's van de democratie. In de gebruikelijke economische interpretatie van een competitieve, markt-georiënteerde economie met vrij ondernemerschap, komen machts- en invloedsrelaties niet voor. In hun plaats komen ruil en contracten waaraan rationele actoren uit vrije wil deelnemen. Economische gelijkheid, die bij kan dragen aan politieke gelijkheid en daarom ook aan de democratie, is in deze interpretatie geen na te streven oogmerk; en ze is ook allerminst een waarschijnlijke uitkomst van de markteconomie.

Vanuit de democratische visie is de vrijheid die door een democratische structuur wordt bereikt vooral de vrijheid om zelf te beschikken in collectieve en bindende besluiten. Vanuit de economische visie is de vrijheid die door het economische systeem bereikt wordt vooral de keuzevrijheid op de markt. Hier botsen democratie en kapitalisme. Wat consumenten vrij zijn uit te geven, is immers afhankelijk van hun inkomen en dat is niet gelijk verdeeld. Inkomen, welvaart en economische positie zijn echter ook politieke middelen, en als deze niet gelijk verdeeld zijn kunnen burgers geen politieke gelijken zijn. Democratie is dus niet volledig te rijmen met een marktgeoriënteerde economie. Op grond daarvan komt Dahl tot de conclusie dat grote ondernemingen een polyarchale bestuursstructuur zouden moeten krijgen, en kleine een bestuursstructuur die vergelijkbaar is met die van de stadstaat.23 Het traditionele argument tegen zulke vormen van economische democratie is dat de burger niet competent is om direct of indirect aan het bestuur van een onderneming deel te nemen. Dahl bespreekt dit argument uitgebreid, maar verwerpt het uiteindelijk, onder andere omdat het evengoed tegen politieke democratie kan worden aangevoerd (zoals Plato ook al deed).

Ongelijkheid als gevolg van verschil in kennis

Dahl ziet gespecialiseerde kennis als één van de belangrijkste oorzaken van ongelijkheid. Plato vestigde zijn hoop op ‘intellectuelen’ die de burgers tot voogd konden zijn, maar Dahl ziet hen eerder als gevaar voor de democratie. Niet de invloed van intellectuelen in het algemeen, maar van een bepaalde groep, die essentieel is voor het functioneren van moderne politieke systemen, is voor Dahl een reden tot kommer. Dat zijn degenen die sterk betrokken zijn bij het overheidsbeleid en die zich actief bezighouden met het beïnvloeden van overheidsbesluiten, op directe wijze of indirect door hun invloed op de publieke opinie en de elite. In democratische staten zijn deze mensen onder andere te vinden in politieke partijen, de overheidsbureaucratie,

universiteiten, onderzoeksinstituties, de media, adviesgroepen, bedrijven en vakbonden. Door de toenemende complexiteit van het overheidsbeleid ontstaat het gevaar dat zulke beleidselites niet meer door de burgers gecontroleerd en gecorrigeerd kunnen worden. Het gevolg is dan een quasi-voogdijschap door deze beleidselites.

In de eenvoudigste versie van een democratisch systeem, waar het soevereine volk rechtstreeks belangrijke beslissingen over het beleid nam, besliste men over zowel doel als middelen. Autoriteit om het beleid uit te voeren werd slechts binnen bepaalde grenzen gedelegeerd. Met de toepassing van de democratische idee op het bestuur van nationale staten werd dit eenvoudige systeem van besluitvorming vervangen door de meer gedifferentieerde instituties van de polyarchie. De beleidsvorming in deze vroege vorm van polyarchie, die Dahl ‘Polyarchie 1’ noemt, was indirect, maar nog wel eenvoudig. Door de toenemende complexiteit van het beleid en door uitbreiding van de overheidsbemoeienis werd ook het beleidsvormingsproces ingewikkelder. In deze vorm van polyarchie kan het volk met behulp van verkiezingen de algemene doeleinden van het beleid bepalen en grenzen aan de toegestane middelen stellen. Voor de uitvoering en voorbereiding van beleid wordt gespecialiseerde kennis in dienst genomen. Deze moderne vorm van polyarchie wordt door Dahl ‘Polyarchie 2’ genoemd. Hij beschouwt deze als een combinatie van de expertise van ‘voogden’ en de soevereiniteit van de burgers.

Maar wat als het beleid zo ingewikkeld geworden is dat gewone burgers niet langer kunnen zien hoe hun belang het beste gediend kan worden? Is de democratische idee dan niet een droombeeld geworden dat niet meer te verwezenlijken is? Als dat zo is, zal democratie in de praktijk zijn vervangen door de heerschappij van voogden. Dan zal ‘Polyarchie 3’ als de combinatie moeten worden opgevat van de symbolen van democratie en de realiteit van het voogdijschap der beleidselites. Beslissingen over algemene zaken vragen echter zowel om morele als om instrumentele beoordeling; ze betreffen niet alleen doelen, maar ook middelen. Beleidselites beschikken niet over superieure morele kennis en weten ook niet beter dan anderen wat het algemene welzijn is. Er is zelfs reden te vermoeden dat specialisatie het vermogen beslissingen over morele kwesties te nemen, af doet nemen. De gespecialiseerde kennis van de beleidselites vormt ook een te enge basis voor de instrumentele afwegingen die voor verstandig beleid nodig zijn. Bovendien worden beleidsbeslissingen, vooral over gecompliceerde aangelegenheden, bijna altijd in onzekerheid genomen. Ze vragen om oordelen over alternatieven waarvan de gevolgen hoogst onzeker zijn. Er is al met al weinig reden het nemen van besluiten in handen van beleidselites te laten.

‘Polyarchie 1’ was het resultaat van de creatie van nieuwe instituties om democratie aan de schaal van de nationale staat aan te passen. ‘Polyarchie 2’ kwam voort uit de groeiende behoefte aan gespecialiseerde kennis bij beleidsbeslissingen. Zo zou ‘Polyarchie 3’ de uitkomst moeten zijn van de noodzaak de afstand tussen de beleidselites en de burgers te verkleinen.

Dahl suggereert elementen van een mogelijke oplossing. Het is, dankzij moderne vormen van telecommunicatie, technisch mogelijk te verzekeren dat informatie over de politieke agenda op het juiste niveau en in de juiste vorm voor alle burgers eenvoudig toegankelijk is; het is technisch eveneens mogelijk kansen voor alle

burgers te creëren om invloed uit te oefenen op de onderwerpen waarop die informatie betrekking heeft.

Het is niet nodig dat iedere burger over alle belangrijke kwesties goed geïnformeerd is en zich actief met elke kwestie bezighoudt. Er moet een kritische massa van goed geïnformeerde burgers zijn, die groot en actief genoeg is om controle over het beleid uit te oefenen. Het zou mooi zijn als alle burgers goed geïnformeerd en actief zijn, maar als gevolg van de extreme complexiteit van het beleid in ‘Polyarchie 2 en 3’ is dat niet mogelijk. Hoe kan verzekerd worden dat de groep geïnformeerde en actieve burgers representatief is voor de grotere groep van alle burgers? Dahl stelt voor een ‘minipopulus’ te creëren door een aselecte steekproef uit de bevolking te trekken, die tot taak heeft over vraagstukken en beleid overleg te voeren en de uitkomsten daarvan daarna bekend te maken. De leden van de ‘minipopulus’ kunnen door middel van telecommunicatie met elkaar in contact komen. Er zouden verschillende van deze ‘minipopulus’-groepen kunnen bestaan, bijvoorbeeld voor verschillende beleidsterreinen en vraagstukken. Ze zouden niet als vervanging van, maar als aanvulling op de wetgevende lichamen kunnen functioneren. Het oordeel van de ‘minipopulus’ zou het oordeel van de burgers weergeven, zoals dat zou zijn als die over de beste verkrijgbare informatie hadden beschikt om over beleidsalternatieven te beslissen.

Op deze manier - en de burgers in een ‘gevorderde democratische staat’ zouden ook andere manieren ontdekken - zou het democratisch proces aangepast kunnen worden aan de wereld van nu, die toch heel anders is dan de wereld waarin democratische ideeën en praktijken zijn ontstaan.


Vorige Volgende