· I · Inleiding

In moderne samenlevingen is de zorg voor zieken, het onderricht aan onwetenden en het onderhoud van behoeftigen een collectieve aangelegenheid geworden: het werkterrein van een bureaucratisch bestuur onder beheer van de nationale staat. Dit boek gaat over de collectivisering van gezondheidszorg, onderwijs en welzijn, maar in een ongebruikelijk perspectief en met een ongewone reikwijdte. Het perspectief is dat van de vergelijkende historische sociologie en van de theorie van collectieve actie; de beschouwing reikt van middeleeuwen tot heden, en omvat ontwikkelingen in Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Nederland en de Verenigde Staten.

De produktie van collectieve goederen is het onderwerp van de welzijnseconomie en wordt daar in het algemeen los van de historische context behandeld. Hier ligt de nadruk op het collectiviseringsproces zoals dat zich in de loop van de geschiedenis voordeed in de samenlevingen die in dit boek aan de orde zijn. Geschiedkundigen en sociologen hebben de gezondheidszorg, het onderwijs en de welzijnszorg onderzocht in hun sociaal en historisch verband, maar zonder veel aandacht te besteden aan de dynamiek van de collectivisering waarmee zich de opkomst van de huidige verzorgingsstaat voltrok. Deze studie behelst een historisch verslag, nu en dan gedetailleerd, maar steeds in termen van een specifiek theoretisch model van collectieve actie.

Een boek als dit berust in hoge mate op de bevindingen van anderen; het ontleent zijn belang niet zozeer aan de ontdekking van nieuwe feiten, maar aan de onderlinge confrontatie van ontwikkelingen in opeenvolgende perioden, in verschillende sectoren en in verschillende landen; daarbij worden verbanden en overeenkomsten zichtbaar die meer specialistische auteurs vaak ontgaan zijn. Bij de keuze van de te vergelijken landen was de eerste overweging of er voldoende literatuur beschikbaar was. Vandaar de keuze van Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland en de Verenigde Staten. Nederland werd opgenomen omdat de literatuur over dit land voor deze Nederlander toegankelijk is maar in het buitenland vrijwel onbekend; de vergelijking van Nederland met andere landen is voor de Nederlandse lezer van speciaal belang.

Als richtlijnen bij het onderzoek golden: raadpleeg geen primaire bronnen, vermijd monografieën, bestudeer vooral boeken die minstens één institutioneel terrein in één land over een langere tijdsspanne behandelen, raadpleeg waar mogelijk vergelijkende studies over meerdere terreinen of meerdere landen, en zoek in de literatuur steeds naar het sociaal-historisch of sociologisch perspectief.

De vraag die deze studie moet beantwoorden luidt: Hoe en waarom kwamen mensen ertoe om collectieve, nationale en bindende regelingen te treffen ter bestrijding van tekorten en tegenslagen die hen toch elk afzonderlijk raakten en die individuele remedies leken te vereisen?

Tweeërlei gedachtengangen, voortgesproten uit twee uiteenlopende intellectuele tradities, leiden samen tot het antwoord. De ene heeft betrekking op het begrip ‘externe effecten’, zoals dat in de welzijnseconomie wordt gehanteerd. In de context van deze studie verwijst die term naar de indirecte gevolgen die iemands tekort of tegenslag kan hebben voor anderen die er niet rechtstreeks door worden getroffen. Dit begrip vormt de verbinding met een meer formaliserende analyse van uiteenlopende maar interdependente groepsbelangen. De andere gedachtengang is verbonden met de historische sociologie van Norbert Elias en zijn klassieke voorgangers, en heeft betrekking op de uitbreiding en intensivering van de ‘menselijke interdependentieketens’ in de loop der tijd; in deze benadering staat het begrip ‘menselijke figuratie’ centraal.1 Een ‘figuratie’ is een gestructureerd en veranderend patroon van interdependente mensen. De term wordt hier als een attenderend begrip gebruikt, dat zowel ‘proces’ als ‘interdependentie’ uitdrukt en betrekking heeft op afzonderlijke mensen én de verbanden die zij met elkaar aangaan. Het begrip ‘gegeneraliseerde verafhankelijking’ draagt bij tot de verklaring van veranderende omgangsvormen en ervaringswijzen in termen van omvattende sociale transformaties op lange termijn. Veranderingen in de houding van de maatschappelijk gevestigden ten opzichte van de armen worden in deze studie verklaard door verschuivingen in de balans van onderlinge afhankelijkheden die het resultaat zijn van de vorming van nationale staten en de opkomst van het kapitalisme. Met andere woorden: de welzijnseconomie wordt gebruikt om complexe constellaties van interdependenties te analyseren, en de historische sociologie om de werking van externe effecten in de feitelijke ontwikkeling van samenlevingen vast te stellen.

Statenvorming, de opkomst van het kapitalisme en de processen van urbanisatie en secularisatie die daarmee gepaard gingen vormen in deze studie de verklarende historische achtergrond. Staten, in onderlinge wedijver, vormden bureaucratische netwerken waarin mensen opgenomen werden als belastingbetalers, rekruten, studenten, patiënten, uitkeringstrekkers en kiezers, en waarin zij omgevormd werden tot burgers in de moderne zin van het woord. Kapitalistische ondernemers, ook al in wederzijdse concurrentie verwikkeld, zetten fabrieken op en vormden markten waarin mensen in netwerken van produktie en ruil met elkaar verbonden waren als arbeiders en consumenten. Dit alles bracht een toenemende interdependentie teweeg, en nieuwe, verderreikende externe effecten van de tekorten en tegenslagen van de een op de levens van anderen. De conflicten die hieruit voortkwamen, leidden tot verschuivingen in de groepsloyaliteiten en tot een nieuw besef van de wijze waarop zulke veranderende

groepsbelangen op elkaar konden ingrijpen.

De interdependentie tussen rijken en armen, tussen machtigen en machtelozen vormt de kern van het collectiviseringsproces. In feodale tijden vormden de armen zowel een bedreiging als een gelegenheid voor de maatschappelijk gevestigden: het gevaar van een gewelddadige aanslag op lijf en goed van de rijken, en tegelijk de gelegenheid om de ‘flinke armen’ te gebruiken als arbeiders en als soldaten in de machtsstrijd tussen rivaliserende elites. In de latere fasen van statenvorming en kapitalistische ontwikkeling werden de armen vooral gezien als een gevaar voor de openbare orde, de arbeidsrust en de volksgezondheid, terwijl ze tegelijk een reservoir van potentiële arbeiders, rekruten, consumenten en politieke aanhangers vormden.

De maatschappelijk gevestigden konden echter niet ieder voor zich de bedreiging afweren die van de armen uitging, en evenmin elk afzonderlijk de mogelijkheden aangrijpen die de aanwezigheid van de armen hun tevens bood. De externe effecten en de potentiële voordelen van de armoede troffen hen collectief. Daarmee ontstond een dilemma dat bekend is uit de welzijnseconomie: elke gezamenlijke poging van de rijken om de ‘externaliteiten’ te beheersen of om de kansen te benutten die de armen hun boden, zou ook voordeel kunnen opleveren voor die gevestigden die zelf niets aan die inspanning hadden bijgedragen.2

Naarmate nu de indirecte gevolgen van de armoede zich sterker deden voelen voor de gevestigden, werd ook de interdependentie tussen de rijken onderling intensiever. Het armoedeprobleem is voor de maatschappelijk gevestigden een probleem van collectieve actie. De dynamiek van de collectivisering van armenhulp, gezondheidszorg en onderwijs wordt in belangrijke mate bepaald door de conflicten tussen de elites over de verschaffing van collectieve goederen en de onderlinge verdeling van de kosten daarvan.

Het voorbeeld van de cholera in de negentiende-eeuwse steden kan dit illustreren: het uitbreken van massale epidemieën werd al vroeg toegeschreven aan de omstandigheden waaronder de arme stadsbewoners moesten leven. De meer welgestelde burgers konden individueel, althans in gezinsverband, naar de gezondere wijken verhuizen, wat ze dan ook in grote getale deden. De, grotendeels onbedoelde, resultante van al deze individuele verhuizingen was een verkaveling van de stedelijke ruimte in sociaal meer homogene gebieden, variërend van deftige buurten tot sloppenwijken. Maar wilden de rijken voorkomen dat de epidemieën uit de armenwijken zouden overslaan naar de rest van de stad en het stedelijk leven zouden ontregelen, dan was een collectieve reinigingscampagne nog steeds onontbeerlijk. Tegen het midden van de negentiende eeuw werden de experts het eens over de noodzakelijke maatregelen: waterleiding en riolering moesten uitkomst brengen. Maar deze remedies vereisten een immense inspanning en een ingrijpende verhoging van de gemeentebelastingen die het uiterste vergden van de bestaande bestuurlijke capaciteit en de bereidheid bij de burgerij om te betalen. Een en ander leidde dan ook tot heftige meningsverschillen binnen de stedelijke elites.

In de pasgebouwde rijkere buurten werden betalende abonnees aangesloten op de waterleiding en riolering: een gemeenschappelijk maar individueel toewijsbaar goed. Pas nadat in de gehele stad hoofdleidingen waren aangelegd en de stedelijke ruimte vrijwel verzadigd was met sanitaire netwerken, werden ook de resterende sloppenwijken aangesloten, heel vaak als dwangmaatregel en op kosten van de overheid. Toen pas werden de sanitaire netwerken een echt openbaar goed. (Dit is het onderwerp van hoofdstuk 4.)

Deze studie is een poging tot synthese van historische sociologie en welzijnseconomie, maar mijdt eclecticisme. De theorie van collectieve actie wordt opnieuw geformuleerd, in termen van de sociogenese van collectieve entiteiten. Blijken zal dat de dilemma's van collectieve actie vooral door de theoretici zelf geschapen zijn. De voornaamste zwakte van de welzijnstheorie is niet, zoals critici vaak beweren, gelegen in de herleiding van sociale processen tot individuele keuzen. Integendeel: formele spelmodellen zijn juist zeer geschikt om de wisselwerking te tonen tussen sociale structuren en individuele keuzen. Bovendien komt het concept van de ‘onbedoelde resultante’ van individuele handelingen nauw overeen met de notie van blind proces in de historische sociologie.3 Het voornaamste tekort van de bestaande formele theorieën is het onvermogen om processen, veranderingen in de loop der tijd weer te geven. Het is deze reductie van dynamica tot statica die in een sociogenetische benadering overwonnen kan worden. De logische paradox verdwijnt in de sociologische analyse: een paradigmaverschuiving.4

De welzijnseconomie gaat uit van het collectieve karakter van goederen als defensie of volksgezondheid en veronderstelt dat er een collectiviteit bestaat die dergelijke goederen al dan niet verschaft. In de sociogenetische optiek zijn de dilemma's van collectieve actie een overgangsverschijnsel: een verschijnsel dat behoort tot een tussenstadium waarin de actores al wel interdependent zijn en dat ook beseffen, echter zonder dat hun handelingen al gecoördineerd worden op een hoger niveau van integratie, het niveau van de collectiviteit. In de loop van het collectiviseringsproces komt uit de collectieve actie zowel een collectiviteit voort die de handelingen van haar leden effectief kan coördineren, als een collectief goed dat past bij dit niveau van integratie, maar er niet los van kan bestaan.

Binnenlandse orde en nationale veiligheid zijn de schoolvoorbeelden van collectieve goederen: goederen waarvan het genot - per definitie - aan geen lid van de collectiviteit kan worden onthouden (Dit kan sommigen ertoe verleiden ervan te profiteren zonder een bijdrage te leveren; vandaar de noodzaak van verplichte belastingen.) Inderdaad worden gewelddadige aanvallen vanzelfsprekend beschouwd als een bedreiging van de gehele gemeenschap waartegen collectief moet worden opgetreden door de politie of, als de aanvallen van buitenaf komen, door het leger.

Toch gaat de notie van een collectief goed al uit van een collectiviteit waarvoor

dat goed collectief is. In het geval van defensie wordt het bestaan verondersteld van een nationale staat, die min of meer effectief kan optreden tegen bedreigingen van de veiligheid. Maar in feite ontstonden verdedigingseenheden pas in de loop van gewelddadige conflicten waarin de strijdende partijen elkaar dwongen de gelederen te sluiten, zich te versterken en zich al doende te transformeren tot grotere en meer coherente verbanden. Voordien werd een bedreiging van één familie of een afzonderlijk dorp veeleer opgevat als een tegenslag die enkel die eenheid trof en die andere eenheden die op dat moment niet werden aangevallen nauwelijks raakte. Maar naarmate verdedigingseenheden in omvang en samenhang groeiden, werd een aanval op een willekeurig deel ervan steeds meer beschouwd als een aanval op het geheel, die als zodanig gepareerd diende te worden. Dit veranderde vervolgens weer de aard van gewelddadige confrontaties, totdat die ten slotte het karakter aannamen van de hedendaagse oorlogen tussen naties, en zelfs ‘supermachten’. Omdat de idee van de natie als één en ondeelbaar het tegenwoordige denken zozeer beheerst, lijkt het ook inherent aan verdedigingseenheden dat ze op nationale schaal collectief zijn. Maar evenmin als defensie een intrinsiek collectieve voorziening is - tenslotte zijn het individuele mensen die verminkt en gedood worden, of die het verderf aanrichten - zijn voorzieningen als gezondheidszorg, onderwijs en welzijnszorg in essentie individueel of collectief.

Omdat nationale staten reeds eeuwenlang fungeren als collectieve verdedigingseenheden, wordt de collectivisering van defensie sinds mensenheugenis als vanzelfsprekend beschouwd. De grootschalige collectivisering onder staatsbeheer van de zorg voor zieken, het onderwijs aan onwetenden en de bijstand in tijd van nood is echter een meer recente ontwikkeling, die nog maar enkele generaties geleden begonnen is; het collectieve karakter van gezondheidszorg, onderwijs en welzijnszorg is dan ook meer omstreden.

De collectivisering kan zich met vallen en opstaan doorzetten - wat vaak gebeurt - of door de tussenkomst van een ‘grote actor’, een buitenlandse usurpator of een binnenlandse initiator. Ze kan zich echter ook voltrekken door de geleidelijke toename van informele controle onder de betrokkenen, door roddel, schandalisering of andere vormen van toenemende sociale cohesie binnen groepen. Effectieve collectiviteit is dus een verworven eigenschap van sociale entiteiten. Maar het collectiviseringsproces blijft omkeerbaar zolang het nog niet het punt bereikt heeft waarop alle overtreders doeltreffend gestraft kunnen worden, en zelfs dan kan het alsnog weer teniet gedaan worden.

Dit kan het best worden toegelicht met het voorbeeld van de middeleeuwse armenhulp op het niveau van de parochie. De flinke armen, die konden lopen, en dus ook konden werken en vechten, waren gevreesd als bandieten en soms bruikbaar als boerenknechts. Bovendien konden zij zich van de ene boerderij naar de andere, van het ene gehucht naar het volgende verplaatsen. Gierige boeren riskeerden hun toorn, maar de meer vrijgevige hoeven werden weldra

overstelpt met bedelaars. Hun behoefte aan veiligheid en aan een arbeidsreserve bracht de rijken ertoe voorzieningen te treffen voor althans een deel van de bezitslozen. In deze figuratie fungeerde de christelijke leer van naastenliefde als een scenario dat iedereen bij de anderen bekend veronderstelde. Priesters traden op als ondernemers in naastenliefde: zij suggereerden de boeren - vaak ten onrechte - dat hun buurman minstens zo vrijgevig was als zij, en dat gierigheid bestraft zou worden met verdoemenis in het hiernamaals, en in de tussentijd met sociale afkeuring.

Soms ontstond zo een charitatief evenwicht: de boeren konden erop vertrouwen dat hun buren evenveel gaven en dat ze samen de gierigen te schande konden zetten. De uitdeling van aalmoezen werd een uiterst zichtbare en ceremoniële verrichting, een van de voornaamste collectieve gebeurtenissen in het sociale leven van de parochiegemeenschap in wording. Met andere woorden: de parochie bestond niet voorafgaand aan en los van het collectieve liefdadigheidsfonds. Zij ontstond grotendeels uit de collectieve inspanningen om de armen te onderhouden. En pas nadat het charitatief evenwicht tot stand was gekomen, werd gierigheid een zonde niet zozeer tegenover de armen, als wel tegenover de parochiegemeenschap; een zonde die dan ook werd bestraft met onderlinge en priesterlijke afkeuring. (Dit is het onderwerp van de eerste helft van hoofdstuk 2.)

Ieders liefdadigheid kon slechts standhouden zolang elk ervan kon uitgaan dat de naasten even liefdadig zouden zijn: dat men niet de enige zou blijven, ontoereikend en ten slotte zelf berooid, maar dat ook anderen zouden meedoen. En dat zouden ze ook, als zij op hun beurt op hun naasten konden vertrouwen. Maar zelfs dan kon de algemene liefdadigheid sommigen er juist weer toe verleiden zelf hun christenplicht te verzaken. Ook de liefdadigheid was verstrikt in de dilemma's van collectieve actie. Liefdadigheid is dus niet alleen een persoonlijk gevoel of een individuele instelling, maar een verwachting van overeenkomstige neigingen bij de medemens: de deugd berust op verwachtingen van andermans deugdzaamheid.

De dilemma's van liefdadigheid en armenhulp deden zich opnieuw voor toen eenmaal een hoger niveau van integratie bereikt was. Vrijwillige charitatieve evenwichten op lokaal niveau waren in wezen instabiel. Ze werden bovendien voortdurend bedreigd door verstoringen in de omringende regionale figuratie: oorlogen, hongersnoden en epidemieën, die de armen dwongen op hongertocht te gaan en zo de voedselvoorziening van de steden in gevaar brachten. Lokale gemeenschappen zagen zich geconfronteerd met een vertrouwd dilemma: ofwel de armen voeden en een invasie van bedelaars riskeren, ofwel hen wegjagen en de oogst in de ommelanden blootstellen aan plunderende bendes.

Bij gebrek aan een effectief coördinerende centrale instantie werd het dilemma overwonnen door een illusie: de misvatting dat men de rondzwervende armen in armenhuizen kon opsluiten en hen daar voor de kost kon laten werken. Zo werd het dilemma opgelost door een individuele strategie met optimale uit-

komst, ongeacht het beleid van andere lokale gemeenschappen.

Het resultaat van deze illusie was een instabiel, regionaal bijna-evenwicht van lokale armenhuizen. Grote steden namen vaak een onevenredig groot deel van de armenhulp op zich om hun toevoerlijnen veilig te stellen. De zwakke centrale regeringen trachtten het evenwicht te handhaven door verdelingsregels voor de opname van behoeftigen op te leggen, of door subsidies te verstrekken aan lokale autoriteiten die vaganten toelieten. (Dit is het onderwerp van de tweede helft van hoofdstuk 2.)

De collectivisering van verzorgingsarrangementen voltrekt zich in drie dimensies. In de loop van het proces nam de schaal van de arrangementen toe tot die een gehele natie met alle inwoners - of formeel omschreven categorieën daarbinnen - omvatte. Daarnaast kregen de arrangementen een meer collectief karakter, doordat de voorzieningen voor de afzonderlijke gebruikers steeds minder afhankelijk werden van hun eigen bijdrage en steeds meer van hun omstandigheden, zoals omschreven in een stelsel van formele regelingen. Ten slotte werden de arrangementen in toenemende mate gedragen door de staat of een openbaar lichaam, en werden zo toegerust met het gezag vereist om naleving af te dwingen en met het bureaucratisch apparaat dat nodig was om de uitvoering te kunnen realiseren.

Deze grootschalige, collectieve en bindende regelingen ter remediëring van tekorten en tegenslagen kwamen eerder tot stand onder bepaalde voorwaarden. Ten eerste bij onzekerheid over het moment en de omvang van de tegenslag. Ten tweede bij onzekerheid over de effectiviteit van de remedies voor het tekort of de tegenslag. Deze onzekerheid over het effect was doorgaans groter naarmate de maatregelen op lange termijn genomen moesten worden of aanzienlijker uitgaven vereisten, zoals bij voorbeeld in het geval van onderwijs en pensioenvoorzieningen. Ten derde zijn van belang de intensiteit en reikwijdte van de externe effecten van tekorten en tegenslagen op anderen die er zelf niet onmiddellijk door getroffen werden.

Onzekerheid van moment en omvang, en onzekerheid van effect kunnen doelmatiger worden beheerst in grootschalige en collectieve entiteiten. Hoe talrijker en heterogener het lidmaatschap, des te groter de kansen dat de risico's gespreid worden, en dat op enig ogenblik de voorspoed van velen de tegenspoed van enkelen kan opvangen. Toch zijn het juist deze voorwaarden van aantal en verscheidenheid die de dilemma's van collectieve actie verscherpen, doordat de onderlinge controle erdoor belemmerd wordt en de gemeenschappelijke solidariteit verzwakt.

Maar ook als individuen uit onzekerheid samengaan in een collectieve regeling, hoeft deze regeling nog niet dwingend te zijn. Men zou zich bij voorbeeld tegen risico kunnen indekken met grootschalige en collectieve, maar vrijwillige, commerciële verzekeringen. Externe effecten, daarentegen, zijn moeilijker met commerciële en vrijwillige regelingen te bestrijden, juist omdat het - per defi-

nitie - gevolgen zijn die anderen dan de direct betrokkenen treffen.5

Intensiteit en bereik van externe effecten zijn afhankelijk van de dichtheid en de uitgebreidheid van het sociale netwerk: naarmate de sociale figuratie meer mensen omvat en hun interdependentie toeneemt, zullen ook de gevolgen van de tekorten en tegenslagen van sommigen voor anderen die zelf niet direct betrokken zijn groter worden. Maar dit brengt niet noodzakelijkerwijs met zich mee dat de betrokkenen de omvang en kracht van deze externaliteiten zullen doorzien. Het inzicht in dergelijke externe effecten is zelf weer een functie van de sociale figuratie waarin ze zich voordoen, en de figuratie kan zo gestructureerd zijn dat zij het inzicht verhindert, of juist bevordert.

Hoewel onzekerheden en externaliteiten in grootschalige, collectieve verbanden effectiever beheerst kunnen worden, zullen dergelijke entiteiten geconfronteerd worden met dilemma's van collectieve actie die uitsluitend kunnen worden opgelost door wederzijds vertrouwen of door dwang. Naarmate de externe effecten toenemen in reikwijdte en kracht, moeten de vertrouwensbanden dienovereenkomstig worden uitgerekt, of moeten de dwangmaatregelen zich verder uitstrekken; en naarmate mensen elkaar meer gaan vertrouwen, wordt het ook eenvoudiger om weigeraars te dwingen, een dwang die vervolgens weer de wederzijdse argwaan helpt verminderen.

Het is het ontwikkelingsaspect van collectiviteiten en collectieve goederen, het historische karakter, dat vaak door de formele theoretici over het hoofd gezien wordt. De weinige formaliserende onderzoekers die een confrontatie met de geschiedenis niet uit de weg zijn gegaan, beperken zich tot een kritische bespreking van de grootmeesters van de historische sociologie, Marx, Weber of Elias, en wagen zich niet aan de lectuur van de eigentijdse geschiedkundige studies. Ook Jon Elster6 komt in zijn ontmoeting met het marxisme niet tot een historisering van zijn decisionistische premissen.

Maar dit boek gaat niet expliciet in op theorieën of theoretici en het bevat nauwelijks polemiek. Het debat blijft meestal impliciet, en de stellingnamen vinden hun rechtvaardiging in de aannemelijkheid van de historische interpretaties die erop gebaseerd zijn.

Dat geldt eveneens voor het debat over de rol van ideeën en grote mannen in de geschiedenis van armenhulp en onderwijs. De leer van de charitas en het voorbeeld van de heiligen in het christendom waren in heel Europa al meer dan duizend jaar bekend, maar dat verklaart nog niet waarom bij voorbeeld armenhuizen in de zestiende eeuw ontstonden, of waarom het lager volksonderwijs zich vanaf de zeventiende eeuw begon te verbreiden. Religieuze leerstellingen - en trouwens ook ideologische principes - worden voortdurend herzien, en een volledig ontwikkelde doctrine is rijk en complex genoeg om volstrekt tegenstrijdige gedragslijnen en handelingen te rechtvaardigen. Het is dus niet voldoende om te verklaren waarom op een gegeven moment gekozen wordt voor de ene handelwijze en niet de andere. De sociologische vraag daarentegen moet zijn

waarom sommige ideeën in een bepaalde periode een grotere verbreiding kregen, terwijl andere stilaan werden opgegeven, of juist door dissidente minderheden hardnekkig verdedigd.

De gevestigde kerken in Frankrijk en Engeland bij voorbeeld hebben zich met een uitgebreid arsenaal aan theologische argumenten heftig verzet tegen de oprichting van lagere scholen door de centrale staat. ‘Metropolitaanse’ elites die zich oriënteerden op de nationale staat en de nationale markt, verdedigden het lager onderwijs met een niet minder religieuze ijver. Maar zij hadden daarbij iets te winnen: de rechtstreekse toegang tot de plattelandsbewoners als potentiële arbeiders, consumenten en belastingbetalers. De gevestigde lokale elites beschikten over het bemiddelingsmonopolie tussen hun traditionele clientèle en het politieke en economische centrum. Bij dit monopolie ging het vooral om het tolken tussen lokale en nationale taal en om het bemiddelen tussen een ongeletterde clientèle en het nationaal netwerk van schriftelijke communicatie. De strijd werd uitgevochten over religieuze en traditionele waarden, maar ging ook om de tegengestelde belangen in het algemene communicatienetwerk. Massaal lager onderwijs betekende de inwijding van de landelijke en stedelijke massa's in de nationale communicatiecodes: de standaardtaal, lezen en schrijven, rekenen, ‘vaderlandse geschiedenis’ en aardrijkskunde. Naties en nationale staten bestonden nooit los van deze campagne voor massa-onderwijs - ze werden er voor een groot deel door gevormd. (Dit is het onderwerp van hoofdstuk 3.)

Pas in de loop van de negentiende eeuw bereikte het staatsapparaat het stadium waarin het met eigen interne dynamiek een doorslaggevend element werd in het collectiviseringsproces. De sociale zekerheid was niet zozeer de verworvenheid van de georganiseerde arbeidersklasse, en evenmin het resultaat van een kapitalistische samenzwering om de arbeiders te pacificeren. Als voorheen ging het om een klassenstrijd, maar de vertrouwde bondgenootschappen waren ditmaal voor andere verruild.

Het initiatief tot dwingende, nationale en collectieve arrangementen ter verzekering van arbeiders tegen inkomensderving was afkomstig van hervormingsgezinde politici en hoge ambtenaren in de staatsbureaucratie. Dergelijke activistische regimes hadden de steun nodig van grote ondernemers of hervormingsgezinde vakbondsleiders. En overal moest de oppositie van kleine zelfstandigen overwonnen worden die zich verzetten tegen de grote ondernemingen, de grote vakbonden en de grote bureaucratie, en die vertrouwden op particuliere vermogensvorming als een voorziening voor tegenslagen en voor de oude dag. De sociale zekerheid, daarentegen, is gebaseerd op de collectieve en verplichte accumulatie van overdrachtsvermogen. Voor alle loonarbeiders worden uitkeringen gegarandeerd: een reeks van wettelijk afdwingbare aanspraken op inkomensoverdrachten, die zelf niet overdraagbaar zijn, maar als een soort bezit - ‘overdrachtsbezit’ - kunnen worden getaxeerd op hun verwachte en gekapitaliseerde waarde.

De accumulatie van overdrachtsvermogen vormt een gecollectiviseerd alter-

natief voor de voorzorgsfuncties van privé-besparingen. Dat maakte het zo moeilijk te aanvaarden voor de kleine zelfstandige vermogensbezitters, en zo geschikt als programmapunt voor een coalitie van een activistisch regime met de grote ondernemers of de vakbonden, of met allebei. (Dit is het onderwerp van hoofdstuk 6.)

In de loop van een aantal eeuwen zijn met de collectivisering van gezondheidszorg, onderwijs en inkomenshandhaving ook de verhoudingen tussen mensen, en daarmee hun omgangsvormen en ervaringswijzen, veranderd. Zolang verplichte en collectieve regelingen nog ontbraken, ging van de tegenslagen en tekorten van onbekende anderen een direct appel uit aan het medelijden en de vrijgevigheid van medemensen die dit beroep vervolgens konden inwilligen of afwijzen. Maar naarmate de collectivisering van de zorg voortschreed, werd deze ellende steeds minder als een appel aan het persoonlijk ingrijpen ervaren, en steeds meer als iets dat moest worden overgelaten aan specifieke instituties, die dan weer indirect steun moesten krijgen. In recente tijden is een ‘sociaal bewustzijn’ opgekomen: een besef van de gegeneraliseerde verafhankelijking die alle leden in een nationale collectiviteit met elkaar verbindt, gekoppeld aan een abstract verantwoordelijkheidsgevoel dat niet aanzet tot persoonlijke actie, maar verlangt dat er gezorgd wordt voor de behoeftigen in het algemeen door de staat en uit de openbare kas.

De collectivisering van verzorgingsarrangementen heeft ook de schaarse toppen van overvloed en de talrijke afgronden van misère in de meeste individuele levens gladgestreken. Ze heeft de mensen wat gelijker aan elkaar gemaakt, in materieel opzicht, maar ook in wat zij weten en hoe zij handelen. Ze heeft het bestaan wat tragiek, wat magie, en heel wat religie ontnomen. De dwang in het alledaagse bestaan is als gevolg van dit collectiviseringsproces veelomvattender geworden, en vaak gaat het om een ‘sociale dwang tot zelfdwang’. Geleidelijk hebben mensen geleerd voorzichtiger om te gaan met tijd, geld, goederen en hun eigen lichaam; om vaker met meer wensen van meer mensen rekening te houden; om verder vooruit te denken; kortom, ze zijn geciviliseerder geworden in de betekenis die Norbert Elias daaraan geeft. Anderzijds werkt de collectivisering nog steeds in belangrijke mate door externe dwang en laat weinig over aan de vermogens tot zelfsturing waarover mensen wellicht beschikken: onderwijs en sociale premies worden nog steeds dwingend opgelegd aan kinderen en arbeiders - de nevenschikking is niet toevallig.

In en rond het uitdijende staatsapparaat zijn nieuwe bemiddelende elites ontstaan. Het lerarenkorps heeft zich nooit het prestige en de autonomie van een professionele elite kunnen verwerven, maar het is er met staatshulp in geslaagd de bevolking een pedagogisch regime op te leggen voor een steeds langer deel van ieders jeugdjaren. De medici is het wel gelukt om staatsbescherming en professionele status te combineren in een medisch regime dat bijna iedereen onderwerpt aan gedurige onderzoeks- en selectieprocedures en dat steeds meer chronisch zieken en bejaarden absorbeert in ‘totale’ instituties. Het medische

voorbeeld is nagestreefd, maar nooit geëvenaard door andere beroepsgroepen zoals maatschappelijk werkers: een hulpverleningsregime strekt zich uit over de scharen van uitkeringstrekkers en rechthebbenden in het sociale-zekerheids-stelsel. De medische stand werd, net als andere min of meer professionele groepen, niet alleen geleid door een ideaal van dienstbaarheid. Evenmin werden die medici uitsluitend gedreven door een zucht naar macht en geld: artsen en andere beroepsgroepen streven naar prestige, inkomen en de gelegenheid om beroepsidealen te verwezenlijken. De medische professie bereikte haar huidige positie via een ‘terughoudend imperialisme’; de medische elites aarzelden om hun ingrijpen uit te breiden tot gebieden buiten het bereik van de professionele eensgezindheid, die de basis vormt van hun politieke autoriteit. Individuele, ondernemende artsen zagen echter nieuwe kansen in sociaal omstreden kwesties, waar hun tussenkomst sociale conflicten tot ‘medische problemen’ kon herleiden - met de zwijgende medeplichtigheid van de betrokken partijen. De gevestigde medische orde volgde aarzelend haar avant-garde. Zo kon het gebeuren dat de medische stand deze nieuwe terreinen evenzeer binnengetrokken werd als binnentrok. (Dit is een onderwerp in hoofdstuk 7.)

De moderne staat is voor een belangrijk deel het resultaat van de collectivisering van gezondheidszorg, onderwijs en inkomenshandhaving. En het moderne leven is in zijn meest intieme en algemene aspecten door deze collectivisering gevormd. De recente welvaartsvermindering en bestedingsbeperkingen grijpen slechts oppervlakkig in op de verzorgingsmaatschappij, ook al brengen ze veel individueel leed en institutionele onrust teweeg. Maar ook bezuinigingen zijn centrale ingrepen die ten slotte zelfs de centralisering kunnen versterken.

Op dit moment is het meest nijpende politieke probleem niet de financiering van de collectieve instituties, maar het gestaag toenemende toezicht dat de centrale staat en zijn bureaucratisch conglomeraat uitoefenen op meer en meer intieme aspecten van het dagelijks bestaan. Achteraf bezien is het duidelijk dat de negentiende-eeuwse beweging van kleine coöperatieve fondsen in eigen beheer gedoemd was om te mislukken: zelfstandige en vrijwillige verenigingen sluiten de meest behoeftigen uit als ‘te riskant’, en als de staat hen ondersteunt, dreigt de hulp de meer daadkrachtigen te bevorderen die er het minst behoefte aan hebben. Toch zou het heel goed kunnen zijn dat de heffing en herverdeling van inkomensoverdrachten het beste aan de staat kunnen worden overgelaten - om redenen van distributieve rechtvaardigheid - en dat de beoordeling van afzonderlijke gevallen en de individuele hulpverlening beter plaats kan vinden in kleine, zelfbesturende coöperaties op basis van vrijwillig lidmaatschap. (Dit is het onderwerp van hoofdstuk 5.)

De gang van het collectiviseringsproces is nog niet voltooid; er was nooit een enkel pad waarlangs het moest verlopen en een verborgen hand of goddelijk plan om het te leiden. Als het proces zich in verschillende landen langs parallelle

lijnen heeft voltrokken, dan lag dat aan de overeenkomstige werking van de kapitalistische concurrentie en van de rivaliteit tussen staten. De dilemma's van collectieve actie doen zich nog steeds gelden, even dwingend als altijd, en nu zelfs op een nog hoger niveau: met de nationale staten als de betrekkelijk zelfstandige maar interdependente actores, in het besef van hun interdependentie, maar vooralsnog zonder een supranationale collectiviteit die hun handelingen effectief zou kunnen coördineren. De problemen van armenzorg, onderwijs en de zuivering van een vervuild milieu zetten zich nu voort op wereldschaal.