6 Het begin van de sociale zekerheid in West-Europa en de Verenigde Staten

6.1 Bismarcks begin

De eerste nationale en verplichte verzekering tegen inkomstenderving werd in Duitsland tot stand gebracht door het bij uitstek autoritair en activistisch regime

van Bismarck. De wet werd doorgezet ondanks de tegenstand van de arbeidersbeweging61 en veel oppositie in het parlement, maar werd vooral gesteund door de leiding van de Centrale Vereniging voor de Industrie. Bismarcks persoonlijke aandeel in het project is gebagatelliseerd,62 de effectiviteit van zijn wetgeving is in twijfel getrokken - met sterker argumenten63 - maar de prioriteit komt toch zijn bewind toe: de opzet werd het voorbeeld voor andere landen, en heeft als grondslag van de Westduitse verzorgingsstaat in grote lijnen twee wereldoorlogen, het nationaal-socialisme en een bezetting overleefd.64

De nationale verzekering ontstond in het Duitsland van keizer Wilhelm onder hoogst uitzonderlijke sociale en politieke omstandigheden, maar daarom kan de ontstaansgeschiedenis nog niet worden opgevat als een uitzonderingsgeval zonder implicaties voor ontwikkelingen elders.65

Bismarcks project vertoont veel wezenstrekken van de sociale wetten die andere landen in de volgende halve eeuw zouden aannemen. Zijn inspanningen waren gericht op de opbouw van de staat, een welbewust beleid van versterking van het nieuwe Duitse staatsapparaat66 en verbetering van de banden met de industriële arbeidersklasse, die in de bewoordingen van haar toenmalige marxistische leiders ‘zonder vaderland’ was. Bismarck voorzag een klasse van staatspensioentrekkers, loyaal aan de regering en gekant tegen iedere verandering die hun kleine uitkering zou kunnen bedreigen, mensen zonder bezit maar toch met een aandeel in de politieke orde.67 Op korte termijn was zijn streven het snel aanzwellende getij van de arbeidersbeweging te keren door een sociale tegenhanger te bieden voor de onderdrukkende Sozialistengesetz (1878- 1890), de wet tegen de socialistische beweging.68 Beter verhuld bleef het plan om de Reichstag, het parlement van de Duitse staat, buitenspel te zetten, door de vorming van een corporatistisch stelsel van werknemers- en werkgeverslichamen dat de functies van de Reichstag op het gebied van sociale en economische wetgeving moest overnemen.69 Geen van deze doelstellingen werd bereikt. Na de aanvaarding van de verzekeringswetten groeide de socialistische partij zelfs nog sneller, de invloed van het parlement werd groter, de corporatistische structuur kwam nooit tot stand, en de functies in het verzekeringsstelsel werden vooral ingenomen door arbeidersactivisten die daar beschutting vonden in een maatschappij waar stakingsleiders en linkse opruiers gewoonlijk werden ontslagen of zelfs opgesloten.

De nationale verzekering slaagde er wel in de banden te versterken tussen de Duitse arbeiders en de nieuwe staat. Dit kan heel wel hebben bijgedragen tot de historische beslissing van de socialistische partij om mee te werken aan de oorlogsinspanning in 1914, omdat tegen die tijd talrijke vakbonds- en partijfunctionarissen door hun kaderposities binnen het nationale verzekeringsstelsel geïntegreerd waren in de staatsstructuur. Maar het belangrijkste van al was toch dat de verzekering de loonarbeiders een nieuw, institutioneel alternatief bood voor de particuliere accumulatie van bezit.

Maar ook al leek het of Bismarck de vakbonden negeerde en al omzeilde hij

de politieke partijen in de Reichstag zoveel mogelijk, de nationale verzekering werd niet eenvoudigweg per decreet afgekondigd. Het was veeleer de uitkomst van zorgvuldige, zij het tastende coalitievorming en een scherpzinnig uitbuiten van zwakten bij de oppositie.

Gaston Rimlinger70 en meer recentelijk, Peter Flora71 en Jens Alber72 hebben erop gewezen dat verplichte verzekeringen vóór 1900 voornamelijk door autoritaire regimes aangenomen werden, juist in landen waar de industrialisatie nog niet ver gevorderd was, in Duitsland, Oostenrijk, Finland, Zweden en mogelijk Italië.73 Kennelijk trachtten deze autoritaire politieke elites zo buiten de partijen om rechtstreeks aansluiting te vinden bij de werkende massa om zich van hun loyaliteit te verzekeren. Rimlingers suggestie en Albers materiaal zijn echter ook in overeenstemming te brengen met een andere interpretatie van de gebeurtenissen. In deze autoritaire regimes, en op de eerste plaats in het Duitsland van keizer Wilhelm, waren niet alleen de industriearbeiders in feite van de regeringsmacht uitgesloten, zoals ze dat indertijd ook in de meeste parlementaire democratieën waren, maar had ook de kleine burgerij weinig invloed, aanzienlijk minder dan in democratische staten. De vroege sociale wetgeving door autoritaire regimes weerspreekt de hypothese dat de kracht van de arbeidersklasse tot dergelijke initiatieven leidde, maar is in overeenstemming met het idee dat de zwakte van de kleine burgerij deze bevorderde. De kleine bezitters legden weinig gewicht in de politieke schaal van het Duitsland van keizer Wilhelm; de landadel der Junker, de industriëlen en bureaucraten des te meer.74 Zolang de nieuwe wetgeving de belangen van de landadel niet bedreigde, kon een coalitie van het regime en de grote werkgevers het verzet van de kleine burgerij overwinnen, verdeeld als die was in de katholieke Zentrum-partij en in burgerlijk-liberale groeperingen.75 Het regime kon zich dat veroorloven, omdat de verdedigers van het liberalisme en het kleine bezit zich na 1848 geen toegang hadden weten te verschaffen tot de staatsmacht en voortaan buitenstaanders zouden blijven. Maar de betrekkelijke onafhankelijkheid van druk uit de middenklasse impliceerde ook een gebrek aan steun dat het regime des te gevoeliger maakte voor de aanspraken van een andere maatschappelijke laag, het nieuwe industriële proletariaat.

De coalitie die de nationale verzekering over de wisselvalligheden van de Duitse politiek heen tilde, was een van de drie typen allianties die het stelsel kunnen realiseren: in dit geval betrof het een coalitie van enerzijds de bestuurlijke en politieke elites, en anderzijds de grote industriële werkgevers. Veel voorbereidende wetgevingsarbeid werd verricht door leidende figuren binnen de Industrieverein, en de leiders van deze vereniging maakten zich persoonlijk sterk voor de aanvaarding van het project, in nauwe samenwerking met Bismarcks ambtenaren.76 Zoals bekend werd de nationale verzekering in Duitsland aangenomen zonder de steun van en zelfs zonder formeel overleg met de arbeidersorganisaties. Maar dit betekende niet dat er met de voorkeuren van de arbeiders geen rekening gehouden werd. Integendeel: Bismarck deed een beroep op de

arbeiders over de hoofden van hun leiders heen, die hij zelf buiten de wet gesteld had.77 Het best denkbare voorbeeld van Karl Friedrichs ‘regel van geanticipeerde voorkeuren’: de arbeiders oefenden invloed uit, niet door rechtstreeks hun wensen te uiten, maar omdat de ontwerpers van het project vooruitliepen op wat ze zouden kunnen willen.

Rond 1880 hadden de Duitse arbeiders een grote, verenigde en politiek scherp geprofileerde beweging ontwikkeld, en ook een uitgebreid netwerk van ziekenfondsen en vakbondsverzekeringen. Zij hadden de inmiddels lokale en beroepsgebonden gezichtspunten gaandeweg overwonnen, en een brede oriëntatie op de nationale politiek ontwikkeld. Maar om ideologische redenen en vanwege het onderdrukkende beleid werd het zittende regime grondig gewantrouwd door de socialistische arbeiders. Hoewel zij staatsbemoeienis niet bij voorbaat verwierpen - August Bebel verdedigde het zelfs in het parlement, en na 1890 zouden de sociaal-democraten loyaal meewerken binnen de bestaande structuren - konden ze op dat moment toch nog niet een verbond sluiten met Bismarck, hun aartsvijand, en waren ze allerminst bereid om het beheer over hun eigen verzekeringsfondsen uit handen te geven. Zo werd het meest gepolitiseerde deel van de arbeidersbeweging geneutraliseerd ofwel door onderdrukking van staatswege ofwel door zichzelf terug te trekken op radicale posities, terwijl het meer hervormingsgezinde deel zich nijver verschanste in door de arbeiders zelf in het leven geroepen vakbonden en fondsen. Maar toen de nationale verzekering eenmaal was aangenomen, duurde het niet lang voor de sociaal-democratische elite de mogelijkheden van de vertegenwoordigende commissies die de zieken- en pensioenfondsen beheerden, inzag en aangreep, en het potentieel van die instituties inzette bij de organisatie van de arbeidersklasse. Al met al schatten de sociaal-democratische leiders de verzekeringsprojecten heel nauwkeurig in op de machtskansen die ze boden in de klassenstrijd.78

De voorkeuren van de grote industriëlen speelden een veel rechtstreekser rol in de wording van het stelsel. Vooral in Pruisen waren de ondernemers nauw verbonden met de staatsbureaucratie, zowel in politieke allianties als door economische regulering. Veel bedrijven hadden reeds lang eigen verzekeringsfondsen onder toezicht van de staat beheerd, en de grote ondernemers hadden weinig reden om zich tegen een verzekering te verzetten, zolang de regering hen door invoerheffingen tegen buitenlandse concurrentie beschermde en de onderlinge posities van de binnenlandse concurrentie door centrale regeling ongewijzigd liet. Velen van hen waren gaarne bereid een deel of zelfs al de verzekeringskosten te dragen, als ze maar meester bleven van de werkvloer en de volle zeggenschap over het beheer van de fondsen behielden. Dit gold met name voor de ongevallenverzekering, waar het veiligheidsvraagstuk inmenging kon uitlokken van instellingen van buiten.79 Over het geheel genomen, en vooral in de eerste fasen, waren het Centralverband en het regime het zeer eens.80

Het regime zocht manieren om de arbeidersbeweging te beteugelen en de arbeiders strakker aan de staat te binden. Het hechtte dan ook groot belang aan

zeggenschap over het op te zetten stelsel, een belang zwaar genoeg om er een prijs voor te betalen. Het schrok niet terug voor de opgave om een veelomvattend bestuurlijk netwerk op te bouwen voor het beheer van de verzekeringen - integendeel, dat was wat de Duitse staatsstichters van begin af aan voor de geest had gestaan. Het regime was bereid de kosten te betalen, als dat de prijs van de zeggenschap was, en het was zelfs genegen de actuariële risico's van het stelsel te garanderen. Het Bismarck-regime had wel hoger gewed bij de stichting van de staat en de uitbreiding van zijn invloedssfeer in de wedijver met omringende landen. De nationale verzekering werd vooral gezien als een deel van het streven naar natievorming dat bij de staatsvorming hoorde. Een sterke en nationaal gezinde arbeidsbevolking leek een noodzaak, wilde Duitsland zijn rol spelen in de rivaliteit tussen staten. Voor zover dit tevens een economische wedijver was, kon men van de werkgevers niet verwachten dat zij volledig voor de kosten zouden opdraaien, ook al omdat dit hun economische concurrentiepositie ten opzichte van buitenlandse rivalen zou verzwakken. Maar in ruil voor staatssteun in de vorm van wettelijke verplichting en financiële subsidie (deels betaald uit de opbrengst van de beschermende invoerrechten) moesten de werkgevers wel akkoord gaan met een stelsel dat ook voor hen dwingend was.

Ten slotte was er nog een omstandigheid die de ondernemers en de centrale regering noodzaakte tot het voorstellen van hervormingen: volgens de oude Armenwetten moesten behoeftige arbeiders voor bijstand naar hun geboorteplaats terugkeren, maar de landelijke gemeenschappen konden hen niet meer ondersteunen en stuurden hen terug naar de steden waar ze het laatst gewerkt hadden, en waar ze nu de lokale autoriteiten tot last werden.81

Een beknopt overzicht82 van de wetgeving kan volstaan om na te gaan op welke wijze de voorkeuren van de coalitiepartners gerealiseerd werden en hoe door de ontwerpers op de voorkeuren van de arbeiders werd geanticipeerd.

In de jaren tachtig van de vorige eeuw werden drie belangrijke verplichteverzekeringswetten aangenomen: voor ongevallen, invaliditeit en ziekte. De eerste daarvan, de Unfallversicherung, was tevens het meest omstreden, en moest tweemaal opnieuw worden ingediend alvorens hij in 1884 als wet werd aangenomen. In de wet van 1871 werden de werkgevers aansprakelijk gesteld voor ongevallen op het werk tenzij nalatigheid van de arbeider bewezen kon worden. De premies voor de verzekering werden dan ook bij de werkgevers geheven, die onder toezicht van het keizerlijk verzekeringskantoor in Berufsgenossenschaften (beroepsverenigingen) verenigd waren om de verzekering te beheren en bovendien de industriële veiligheid te bevorderen. Slachtoffers van ongevallen ontvingen tweederde van hun loon of minder, naargelang de arbeidsongeschiktheidsgraad.

De wet op de ziekteverzekering werd aanvaard in 1883. Ze werd gefinancierd uit bijdragen van werkgevers én arbeiders, voor respectievelijk tweederde en éénderde deel, en uitgevoerd door een verscheidenheid aan erkende ziekenfondsen, reeds bestaand of voor dat doel opgezet. Het project stond onder toe-

zicht van commissies die voor tweederde bemand werden door vertegenwoordigers van de arbeiders, en voor éénderde door afgevaardigden van werkgevers. De uitkeringen bestonden uit medische hulp en een ziekengeld dat gelijk stond aan de helft van het loonbedrag gedurende ten hoogste dertien weken, na een Carenzzeit (wachttijd) van drie dagen.

De invaliditeitsverzekering werd ten slotte in 1889 tot wet verheven. Ze werd in een volledig gekapitaliseerd stelsel83 gefinancierd uit gelijke bijdragen van werkgevers en arbeiders (met een afnemend percentage van het verdiend loon) en door de staat met een vaste jaarlijkse toeslag op elk uitbetaald pensioen. De administratie was de taak van semi-autonome openbare verzekeringslichamen onder gekozen bestuur in elk Land van het Duitse Rijk. De verzekering voorzag bij volledige arbeidsongeschiktheid in een pensioen van tweederde van het laatst verdiende loon na ten minste vijf jaar contributie, arbeiders van boven de zeventig kwamen voor een pensioen in aanmerking wanneer ze gedurende ten minste dertig jaar hadden bijgedragen, en weduwen ontvingen 20% van het voormalige loon van hun overleden man. Een werkeloosheidsverzekering werd niet voorgesteld; die bleef tot de wet van 1927 het domein van de vakbonden.

De ongevallenverzekering belichaamde nog het meest de belangen van het regime en de grote werkgevers, door inderdaad de werknemers elke invloed over haar werking te ontzeggen maar hen tegelijkertijd van de kosten vrij te stellen. Bij de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekering moesten het regime en de werkgevers de gevestigde belangen van de vele reeds bestaande fondsen ontzien. Bovendien beseften ze dat de bedragen die met de pensioenen gemoeid waren onvermijdelijk astronomische proporties zouden gaan aannemen, en ook daarom verkozen ze een gecombineerde premiebetaling door werkgevers en werknemers onder een kapitalisatiestelsel met staatstoelagen. Vandaar ook dat ze een arbeidersvertegenwoordiging in de beherende lichamen accepteerden. Hiermee legde het regime de grondslag voor de latere driezijdige alliantie die de sociale zekerheid in Duitsland gedurende veertig jaar in stand zou houden en uitbreiden, en die na de Tweede Wereldoorlog weer tot leven werd gewekt om de Westduitse verzorgingsstaat te realiseren.

Zelfs achteraf is het moeilijk om ten volle de reikwijdte te beseffen van de administratieve vernieuwingen die in de verzekeringsinstituties van het Duitse keizerrijk werden belichaamd. Die beginselen zijn sindsdien richtinggevend gebleven voor de verplichte, nationale verzekering, en ze bleken heel goed verenigbaar met de latere uitbreiding naar nieuwe bevolkingsgroepen en nieuwe dekkingen, in Duitsland en elders.

6.2 De Britse doorbraak

De volgende golf van sociale innovatie deed zich bijna vijfentwintig jaar later voor in Groot-Brittannië, waar de arbeidersklasse een langere voorgeschiedenis had, en talrijker en beter georganiseerd was dan waar dan ook. Maar ook hier

berustte het initiatief voornamelijk bij een regime van politici die erop uit waren de stemmen van de arbeidersklasse te winnen en bestuurders die de nieuwe bestuurlijke technieken graag wilden uitproberen. Grote werkgevers daarentegen speelden in Engeland nauwelijks een rol, de wezenlijke steun bij de aanvaarding van de pensioen- en verzekeringswetten van 1908 en 1911 was afkomstig van de arbeidersorganisaties.

Kapitalistische ondernemers waren in de Engelse politiek vanaf 1830 een steeds belangrijker rol gaan spelen. Vrij ondernemerschap en particuliere accumulatie golden als de enige weg naar individueel succes en nationale voorspoed, terwijl op de staat geënt beleid op hevig verzet stuitte. Toch had de centrale staat zich in de negentiende eeuw steeds meer gemengd in onderwijs, stedelijke hygiëne en armenzorg.84 Onder de Armenwet van 1834 had zich een zeer gedifferentieerd stelsel van lokale armenzorg ontwikkeld, dat niet altijd zo schraperig was als het wel is afgeschilderd85 en onder sterker centraal toezicht stond dan wel wordt gedacht.86 Deze staatsinmenging werd keer op keer noodzakelijk gemaakt door de eeuwige discrepantie tussen de plaatselijke beschikbare middelen voor de armenhulp en de door economische ontwikkelingen bepaalde grotere behoefte aan die hulp. Onder de ‘Nieuwe’ Armenwet werd het armenhuis opgezet als een dreiging om de armen te weerhouden een beroep op de hulpverlening te doen. Maar opzichters en armvoogden die weigerden hulp te geven riskeerden een aanklacht door het Armenwet-bestuur wegens strafbare nalatigheid en zelfs moord. Een al te vrijgevig beleid kon worden afgestraft door de lokale kiezers die de armenbelasting moesten betalen.

Naast het zeer complexe bijstandsstelsel ontstond een uitgebreid netwerk van particuliere liefdadigheidsorganisaties, dat zich meer en meer richtte op de heropvoeding van de armen tot degelijke burgers en loonarbeiders. Een derde steuncircuit werd gevormd door de arbeidersonderlinges en vakbondsfondsen; dit steunde niet de armen maar de vaste arbeiders, en werkte niet met heffingen of donaties maar met de eigen samengevoegde contributies: vrijwillige collectieve actie realiseerde hier een functioneel equivalent van de voorzorgsfuncties van het privé-bezit. De onderlinge fondsen vormden een vrijwillig geaccumuleerd en coöperatief beheerd overdrachtsvermogen, een tussenfase in de overgang naar dwingende accumulatie onder staatsbeheer. Dit arrangement op kosten van de leden zelf vormde bovendien een alternatief dat geheel paste in het Victoriaanse ideaal van vrijwillige accumulatie en zelfhulp.

Zo functioneerde rond 1880 in Groot-Brittannië een drietal zeer uitgebreide en vitale institutionele arrangementen; dit verklaart, samen met de politieke druk van de kleine bezitters, voor een groot deel waarom het nog meer dan dertig jaar zou duren alvorens een dwingende verzekering werd ingesteld. Het waren juist deze instituties die wetshervorming in de weg stonden. De ideeën en praktijken die onder de Armenwet vigeerden hielden het verband tussen behoeftigheid en moreel falen, en tussen hulpverlening en straf in stand. De overkoepelende Charity Organization Society stond erop dat alle materiële hulp ge-

koppeld werd aan morele heropvoeding. En de onderlinge fondsen waakten nauwlettend over de zelfstandigheid die hun leden zo zuur veroverd hadden. De bezittende burgerij die de hoofdmoot van het electoraat vormde zag niet in waarom zij haar inkomen zou moeten opofferen aan belastingen ter ondersteuning van mensen die kennelijk niet bereid waren voor zichzelf te sparen.

Er was een lange reeks rapporten over de omstandigheden van de Engelse arbeidersklasse voor nodig om het publiek en met name de politieke elites attent te maken op de realiteit van de industriële samenleving, zoals het onvrijwillige karakter van de werkeloosheid en de overmaat van ouderen onder de behoeftigen. Beoefenaren van de sociale wetenschappen - zo zouden we ze nu noemen - werden meer rechtstreeks dan ooit tevoren in dit proces van bewustwording en de daarmee gepaard gaande beleidsvorming betrokken.87 En in het hele debat fungeerde Bismarcks wetgeving als referentiekader.88

Belangrijker was dat de arbeidersonderlinges moeite hadden met de ondersteuning van hun oudere leden, die langer waren blijven leven dan statistieken uit het midden van de eeuw voorspeld hadden en die nu aanspraak maakten op ziekengeld voor de chronische aandoeningen die zovelen van hen arbeidsongeschikt hadden gemaakt. Ook in Engeland functioneerden ziekte- en invaliditeitsuitkeringen als een verhuld ouderdomspensioen. Alleen het schrikbeeld van een faillissement bewoog de fondsen ten slotte tot de aanvaarding van een staatspensioen, en daarmee sloeg de politieke balans in deze kwestie naar de andere kant door. De vakbonden, die zelf niet bij pensioenverzekering betrokken waren, hadden geen reden om zich tegen staatsinmenging in dezen te verzetten, en ondersteunden de massale campagne van het National Pension Committee.

De catastrofale nederlaag van de Conservatieven bij de verkiezingen van 190689 bracht een liberale regering aan de macht met een radicale vleugel rond Lloyd George op het ministerie van financiën en Churchill op het nieuwe ministerie van handel. Zij vormden het hart van een activistisch regime dat met een programma van sociale wetgeving zijn electorale doelstelling op korte termijn - het winnen van de arbeidersstemmen - hoopte te combineren met het doel op lange termijn: de integratie van de arbeidersklasse in de hoofdstroom van de Britse samenleving.90 Het benodigde kapitaal moest komen uit besparingen op de bijstand vanwege de Armenwet en uit invoerrechten, die de handel met de overzeese gebiedsdelen begunstigden en zo op het niveau van het koloniale rijk de integratie bevorderden die de sociale zekerheid op nationale schaal diende te versterken.

Een activistisch regime was aan de macht, terwijl in het land een brede en goed georganiseerde basis van arbeiderssteun voor de sociale wetgeving was ontstaan. De Pensioenwet van 1908 was het resultaat van een coalitie van regime en arbeiders,91 zoals de Duitse Ongevallenverzekering van 1884 het produkt was geweest van een coalitie van regime en werkgevers. Binnen het Britse project werd werkgevers elke vorm van zeggenschap ontzegd: de pensioenregeling

kende geen premies, werd uit de algemene belastingen gefinancierd en op het plaatselijke postkantoor uitbetaald aan elke burger boven de zeventig met een inkomen van minder dan zesentwintig pond per jaar.92 Dit strookte in hoge mate met de wensen van de vakbonden, die deze eisen al vele jaren als strijdkreet hadden gebruikt.

‘Het was een pensioen voor de zeer armen, de zeer achtenswaardigen en de zeer ouden,’ schrijft Pat Thane93 in een terugblik - maar het was ook een ongekende doorbraak:

Voor de bejaarde armen was het ongelooflijk dat iemand vijf shilling kon innen door gewoon op vrijdag naar het postkantoor te gaan. Vooral in de dorpen op het land werden nietsvermoedende directrices van postkantoren bedolven onder appels en bloemen uit de tuinen van gepensioneerden, als dank voor de eenvoudige handeling van het uitdelen van geld.94

De werkgevers hadden met de totstandkoming van de staatspensioenen weinig bemoeienis. Hoewel de kamers van koophandel de kosten ervan bekritiseerd hadden en de Charity Organization Society bezwaar had gemaakt tegen het ontbreken van elke poging tot morele verheffing van de begunstigden - een streven dat wezenlijk was voor de charitatieve bezigheid - hadden veel werkgevers de Pensioenwet ondersteund als een bijdrage aan de industriële harmonie en daarmee aan de produktiviteit.95

In de volgende wetgevingsgolf werd voorzien in de risico's van ziekte en werkeloosheid. Maar ondertussen had het anti-contributiebeginsel aan aanhang ingeboet, ten eerste vanwege de kosten, maar ook omdat het voor velen nog riekte naar de bedeling onder de Armenwet.96 Nog belangrijker was het feit dat werkeloosheids- en ziektekostenverzekeringen in heel het land en sinds jaar en dag het werkterrein van de vakbonden en de arbeidersonderlinges waren geweest. Op deze gebieden waren ze niet op dezelfde actuariële risico's gestuit als bij de ouderdomsverzekering, en nu stonden ze op behoud van beheer over hun eigen zaken - zelfs als dit zijn tol van hun leden zou eisen. Ze verlangden dat premies van werknemers en werkgevers geheven werden, met een toeslag van overheidswege. Anderzijds - en dit bleek in hogere mate te gelden voor het ziektekostenplan dan voor het werkeloosheidsproject - loste een verplichte, door de staat gesubsidieerde verzekering inderdaad het eeuwige dilemma van de vakbonden en arbeidersonderlinges op: de armste arbeiders uitsluiten of verhoogde risico's aanvaarden.97

Deel I van het wetsontwerp, dat ging over ziektekostenverzekering, was oorspronkelijk ook bedoeld om te voorzien in pensioenen van nabestaanden. Maar hier kreeg het regime met het verzet van de Friendly Societies, de onderlinges, te maken, en - heel onverwacht - ook met de heel wat omvangrijker strijdmacht van de commerciële industriële verzekering met haar goed georganiseerde leger van ruim 80.000 agenten. Deze mannen beoefenden het lucratief bedrijf van begrafenisverzekeraar en vreesden dat weduwen, zodra ze eenmaal op een pensioen konden rekenen, zich niet langer zorgen zouden maken over de begrafe-

niskosten. De martelgang van het wetsontwerp binnen en buiten het parlement was in hoge mate het resultaat van politieke strijd over zaken die er geheel los van stonden; de georganiseerde werkgevers en werknemers hadden er nauwelijks deel aan, maar de commerciële verzekeringen ensceneerden een der eerste massacampagnes uit de moderne politiek. Spoedig nadat het wetsontwerp was aangenomen zouden de medici hun voorbeeld volgen.

Uiteindelijk stond de Wet ‘verbeterde genootschappen’ toe de verzekering uit te voeren: het ging hier zowel om de onderlinges als om de commerciële maatschappijen die zich een plaats in de wet wisten te verwerven zonder tevoren ooit bij de ziektekostenverzekering betrokken te zijn geweest. Premie werd geheven van de werknemers à vier penny per week, van werkgevers à drie penny, en de regering voegde daar twee penny aan toe voor de financiering van de extra kosten van oudere ingeschrevenen.98 Dit gaf recht op een ziekengeld van tien shilling gedurende ten hoogste zesentwintig weken, en daarna een arbeidsongeschiktheidsuitkering voor onbepaalde tijd. Ook ambulante medische zorg werd vergoed evenals medicijnen van dokters uit het ‘panel’.99 Kosten van ziekenhuisopname werden niet vergoed, behalve voor tuberculose, een besmettelijke ziekte met overduidelijke externe effecten. In één opzicht was de Wet radicaal: alle werknemers werden erdoor gedekt, zelfs het huishoudelijk personeel - een reden tot heftig protest: mevrouwen moesten nu zelf zegels plakken op de kaarten waarmee de premiebetaling aan hun meiden werd bijgehouden. Gezinsleden bleven buiten de verzekering, behalve voor uitkeringen bij bevallingen.

Hoewel het regime rond Lloyd George een cruciale rol speelde in de totstandkoming van de ziektekostenverzekering, ging het daarbij nauwelijks een coalitie met werkgevers of werknemers aan: de gevestigde belangen van de alom en hecht gewortelde onderlinges en de opkomende machten van de commerciële verzekering en de medische beroepsgroepen overheersten gaandeweg in de machtsstrijd. Arbeiders en industriëlen lijken de driezijdige lastenverdeling tamelijk passief aanvaard te hebben, zonder zich te verzetten tegen de toenemende concessies van het regime aan de onderlinge en commerciële verzekeraars.

De arbeiders- en werkgeversorganisaties waren heel wat meer betrokken bij de werkeloosheidsverzekering, en in dit geval verbreedde het regime zijn basis door actief steun bij de werkgevers te zoeken.

De lokale autoriteiten waren wel heel machteloos gebleken in het verlichten van de werkeloosheid: ‘Incidentele plaatselijke pogingen tot bijstand of werkverschaffing aan werkelozen belemmerden de mobiliteit van arbeiders en lokten stellig arbeiders naar noodlijdende gebieden. Bovendien was de toereikendheid van de lokale hulpmiddelen omgekeerd evenredig met de behoeften van de plaatselijke werklozen.’100

Met de depressies van 1879 en 1908 werd het voor het publiek steeds duidelijker dat individuele gevallen van werkeloosheid een uiting waren van een algemeen verschijnsel dat samenhing met de economie als geheel en weinig te maken had met de deugden van de afzonderlijke getroffen arbeider.101

Maar deze inzichten leidden op zichzelf nog niet tot remedie. Zoals al eerder is uiteengezet, vormt de werkeloosheid een cumulatief risico, en het werd destijds zelfs als ‘een onverzekerbaar risico’ beschouwd.102 Het enige precedent van dwingende werkeloosheidsverzekering, een experiment in het Zwitserse kanton Sankt Gallen, werd een waarschuwend voorbeeld van mislukking. Sinds toen subsidieerden de autoriteiten op het Europese vasteland liever een vrijwillige vakbondsverzekering volgens het Gentse systeem.103 Bismarck had de kwestie van verplichte werkeloosheidsverzekering omzeild, en in Duitsland zou de wetgeving pas in 1927 tot stand komen.

Niettemin ging het regime voort met een nationale werkeloosheidsverzekering, en drong het aan op verplicht lidmaatschap, juist vanwege de dillema's die aan elk vrijwillig arrangement inherent zijn. Beveridge en Churchill pleitten voor een werkgeversbijdrage, omdat verzekering op lange termijn de kwaliteit van de arbeidskrachten in hun voordeel zou verbeteren, en het bij uitstek werkgevers waren die mensen aannamen en ontsloegen. Churchill schreef: ‘Werkeloosheid is vooral een probleem van werkgevers... Hun verantwoordelijkheid staat buiten kijf, hun medewerking is onontbeerlijk.’104 De werkgevers waren echter verdeeld over de kwestie, maar toonaangevende stemmen steunden de verzekeringsgedachte.105

De onderlinges bemoeiden zich nauwelijks met de werkeloosheidsverzekering, commerciële maatschappijen deden er al helemaal niet aan, maar de vakbonden waren op dit gebied steeds actiever geworden. Met hun bezorgdheden moest dus op de eerste plaats rekening worden houden: in geen geval mocht men werkelozen verplichten werk te aanvaarden dat minder dan het standaardloon verdiende, of hen dwingen stakingen te breken. En evenmin mochten bestaande vakbondsverzekeringen door de regering overgenomen worden.

Volgens de voorwaarden van de wet van 1911 dienden werkgevers en werknemers een even grote bijdrage te leveren, tweeënhalve penny, de regering iets minder. Arbeiders zonder werk zouden gedurende ten hoogste vijftien weken per jaar zeven shilling per week ontvangen voor elke vijf weken betaalde premie. De verzekering bleef beperkt tot zo'n tweeënhalf miljoen arbeiders in de bouw en zware industrie en werd in latere jaren uitgebreid tot andere sectoren.106 Een netwerk van ongeveer 1200 arbeidsbureaus werd opgezet onder een nieuw ministerie om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar te doen aansluiten (en de werkwilligheid van de uitkeringstrekker te testen).107 De uitkeringen werden uitbetaald door de arbeidsbureaus en - aan hun eigen leden - door de vakbonden. Betwiste gevallen kwamen ter beoordeling van commissies die waren samengesteld uit werkgevers benoemd door het ministerie van handel en uit gekozen arbeidersvertegenwoordigers.108

De werkeloosheidsverzekering was in essentie een driezijdig arrangement, met de staat in een dominerende positie. De coalitiebasis die na 1908 de sociale wetgeving ondersteunde werd door de toetreding van de werkgevers verbreed, maar de driezijdige betrekkingen tussen de partners bleven zeer wankel. De

werkeloosheidsverzekering raakte niet aan commerciële belangen, zoals de ‘gezondheidshandel’. In zijn toenmalige vorm bestreek de verzekering krachtiger sectoren, en werden de economisch minder bestendige branches ontweken.

De Britse nationale verzekering begon als een overheidsinitiatief met arbeiderssteun, waarbij werkgevers zoveel mogelijk gemeden werden. Het werd weldra een onderneming van drie partijen, nadat de grote werkgevers overreed waren om de wetgeving te steunen. De werkeloosheidsverzekering was het meest ambitieuze initiatief, maar in latere jaren bleek haar financiële basis de lasten van massawerkeloosheid niet te kunnen dragen: het liep uit op een massaal en ongelimiteerd bijstandsstelsel. Het fundament voor de sociale zekerheid was echter gelegd, en de tekortkomingen namen de publieke opinie er niet tegen in, maar zouden veeleer een extra argument vormen voor de invoering van het meer uitgebreide en gecentraliseerde stelsel dat na 1945 gevestigd werd.

6.3 Frankrijk: de motor en de rem

Uiterst simpel gesteld, begon de sociale verzekering in Duitsland met een coalitie van industriëlen en het regime, die aanvankelijk slechts anticipeerde op de voorkeuren van arbeiders en zich vervolgens verbreedde door de opname van de Arbeiterkassen; in Engeland begon het met een coalitie van het regime en de arbeidersbeweging, die zich uitbreidde door de werkgevers tegemoet te komen op het punt van de werkeloosheid, en de commerciële en onderlinge verzekeraars bij de ziektekostenverzekering te betrekken. De late opkomst van sociale verzekering in Frankrijk is, evenzeer geschematiseerd, een voorbeeld van een driezijdige coalitie van het regime met gematigde delen van de arbeidersbeweging en grote industriëlen, die de mouvement mutualiste trachtte te incorporeren.

De verplichte verzekering bereikte Frankrijk pas laat, en juist dit oponthoud zorgde voor verdere vertraging. Inmiddels hadden zich de onderlinge en bedrijfsfondsen alom verbreid, en zij vertegenwoordigden nu even zovele gevestigde belangen gericht tegen een eenheidsverzekering door de staat. Opponerende coalities hadden alle tijd om het politieke verzet te organiseren en alternatieve instituties op te zetten waarover zij zelf het beheer uitoefenden en die vervolgens in het politieke debat konden dienen om alle urgentie aan elk staatsinitiatief te ontzeggen. Iets dergelijks was ook in Engeland gebeurd, waar de onderlinges zich al vóór de nationalisatie van het verzekeringsstelsel ontwikkeld hadden en vervolgens de komst ervan vertraagden. In Frankrijk konden werkgevers en mutualistes nog twintig jaar in betrekkelijke zelfstandigheid opereren alvorens in 1930 een nationaal stelsel tot stand kwam.109

Duidelijker dan in andere landen werkte in Frankrijk een grote alliantie van kleine bezitters als een ‘rem’ op de wetgeving inzake verplichte staatsverzekering. Dat verzet is beschreven door Henri Hatzfeld, en zijn analyse van de vestiging van de sociale zekerheid in Frankrijk heeft een grotere geldigheid dan voor dat land alleen.

De Franse Derde Republiek stond voor het bewind van de bourgeoisie en vormde evenzeer een reactie op de dreigingen van de Parijse commune110 als op de etatistische projecten van Napoleon III.111 Meer dan elders werd de sociale verzekering hier gezien als een alternatief en een bedreiging voor het particulier bezit en het verzet ertegen was dan ook des te heviger. De kleine spaarders vreesden dat enorme beleggingsfondsen met de geaccumuleerde gelden van de nationale verzekering de kapitaalmarkt zouden domineren. Zij voerden ook aan dat verplichte premies de arbeider zou beroven van zijn laatste centen om voor zichzelf en zijn kinderen te sparen of in een eigen onderneming te investeren. Met een verplichte verzekering zou de arbeider dus voor eens en altijd tot loonafhankelijkheid gedoemd zijn. Achteraf kan het lijken of de redenering hiermee op zijn kop gezet wordt, maar voor een negentiende-eeuwse bezitter kon de proletarische afhankelijkheid nog een overgangsverschijnsel lijken, dat met de groei van de economie en de toename van de welvaart zou verdwijnen. Deze visie is helemaal niet onverenigbaar met een ideologie van het Patronat als een patriarchaal rentmeesterschap dat uit vaderlijke bezorgdheid en christelijke naastenliefde zorgde voor al wie eraan was toevertrouwd. Wettelijke verplichting en staatsdwang konden deze verbintenis van zorgzaamheid met dienstbaarheid, die de geldelijke binding verre oversteeg, slechts schaden.112 De wereldlijke en katholieke solidariteitsgedachte legde aan allen een overeenkomstige verplichting op om elkanders lasten te dragen, niet slechts door spontane liefdadigheid, maar ook in het kader van permanente en georganiseerde, maar altijd vrijwillige, instituties als de caisses mutuelles.

Een deel van de arbeidersbeweging, en wel haar meest eigenzinnige vleugel, deelde veel van deze principes, maar met één verschil: ook de anarcho-syndicalisten hielden vast aan zelfhulp, maar zij definieerden dit begrip als een collectief streven van de arbeiders zelf. Hun gelederen werden vooral gerekruteerd uit de goed geschoolde arbeiders in het kleinbedrijf waar nog onder pre-industriële omstandigheden werd gewerkt. Hun radicalisme was dan ook enigszins nostalgisch getint.

Tegen de kleine burgerij en de anarchisten in, bepleitte de Algemene Confederatie van de Arbeid, CGT, unaniem staatsinterventie en verzekering zonder contributie. Maar binnen de gelederen heerste verdeeldheid over het vraagstuk van hervorming versus revolutie: mocht de sociale verzekering aan de bestaande Franse staat, de Derde Republiek, worden toevertrouwd, of moest deze staat eerst omvergeworpen worden om plaats te maken voor de dictatuur van het proletariaat? Jules Guesde was de woordvoerder van de radicale vleugel binnen de beweging, die zich verzette tegen elke mogelijke maatregel, omdat men die interpreteerde als een heffing die de arbeiders werd opgelegd om het kapitalisme in stand te houden. Jean Jaurès leidde de reformistische stroming en steunde behoedzaam de initiatieven van opeenvolgende regimes, zelfs de magere Pensioenwet van 1910.

Een figuratie van conflict waarin een der partijen bestaat uit zowel een ver-

zoeningsgezinde hoofdstroom als een radicale randgroep, leidt vaak tot compromis. De gematigde meerderheid kan de aanwezigheid van radicalen uitbuiten door te dreigen dat of de laatsten de gehele beweging zullen overnemen of zijzelf hun achterban niet van radicalisering zullen kunnen weerhouden: ergo, beter nu meteen met de gematigde vleugel onderhandelen dan later de radicalen het hoofd te moeten bieden. Hoewel de twee vleugels elkaar vaak feller bestrijden dan hun gemeenschappelijke vijand, kan hun gezamenlijke dynamiek het compromis bevorderen als de dreiging succesvol is. Zo niet in Frankrijk.113 De toch al karige Pensioenwet van 1910 werd ongedaan gemaakt door een gerechtelijke uitspraak waarin de verplichte bijdrage nietig werd verklaard. ‘De wet was uitgevaardigd door hen die haar het minst wilden’;114 en was zo van meet af aan verlamd. Het resultaat was dat het aantal pensioenen in de daaropvolgende jaren in feite afnam.115

De verzekeringen bleven het domein van de sociétés mutuelles en de bedrijfsfondsen. In 1791 waren de onderlinge fondsen net als alle andere arbeidersorganisaties buiten de wet gesteld, en tijdens de Restauratie werden ze als genootschappen van samenzweerders vervolgd. Napoleon III erkende de ‘goedgekeurde’ fondsen, maar legde een streng toezicht op door benoemde voorzitters.116 Onder de Derde Republiek evenwel, en vooral na de wet van 1895, kreeg de mouvement mutualiste de ruimte om zich te ontwikkelen tot een netwerk van vrijwillige verenigingen met overheidssubsidies. Deze liberté subsidiée begunstigde het meest de middenklassen, die zich de premies konden veroorloven.117 Na het echec van de Pensioenwet bleef dit de belangrijkste verzekeringsvorm tegen de diverse risico's van inkomstenderving, met alle tekortkomingen die een vrijwillig stelsel eigen zijn.

Doordat de staatsverzekering zo lang op zich liet wachten, werden ook de bedrijfsverzekeringen belangrijker dan elders. Maar ook in Frankrijk ontstonden ze voornamelijk in de grote industrieën, en met name in de mijnen, staalfabrieken en spoorwegmaatschappijen. Reeds in 1850 had Napoleon III een compensatiefonds gevestigd, de Caisse Nationale de Retraites, en veel werkgeversprojecten waren per bedrijfstak gefuseerd of bij commerciële bedrijven herverzekerd. Dit stelsel zou Bismarck tot voorbeeld strekken. In 1898 werden de werkgevers aansprakelijk verklaard voor industriële ongevallen, tenzij er duidelijk bewijs was van de schuld van de arbeider;118 en dit bracht hen ertoe zich tegen zulke aanspraken te verzekeren. Een poging tot invoering van verplichte invaliditeitsverzekering naar Duits model mislukte echter omdat men ervan uitging dat de kleine werkgevers niet in staat waren om de kosten te dragen.

De bedrijfsfondsen ontstonden het eerst in sectoren waar de vraag naar arbeid het aanbod overtrof, vooral in de gebieden waar nieuwe ondernemingen werden opgezet:

De patrons zijn afhankelijk van werklieden die schaars maar onmisbaar zijn en bovendien ongedisciplineerd, ongeregeld en niet honkvast. De arbeiders weten dat ze nodig zijn en

spelen de concurrenten tegen elkaar uit. De bazen gehoorzamen één dwingende regel om de afhankelijkheidsrelatie in hun voordeel te keren: de werklieden honkvast maken, ze vasthouden en aan het bedrijfbinden door ze tot ‘leenknechts’ te maken. Zo zorgen zij ervoor dat de arbeider en zijn gezin voor hun bestaan op het bedrijf aangewezen raken.119

Ewald beschrijft vervolgens de bijbehorende patriarchale ideologie van ‘weldadigheid tegenover dienstbaarheid’, zoals Fréderic le Play en de bedrijfsdirecteur Cheysson het noemden. Hun voorstellen voorzagen meestal in uitkeringen in natura, in de eerste plaats huisvesting, want ‘hoe meer men de arbeider uitbetaalt, hoe minder hij werkt.’120 Gunsten werden zorgvuldig verleend als beloningen voor ‘trouw’. Maar juist omdat de bedrijfsfondsen de arbeider aan zijn werkgever koppelden met de levenslange banden van een pensioenbelofte die bij ontslag of opzegging werd verbroken, waren vakbondsleden falikant tegen.121 De beruchte schandalen en faillissementen van sommige van deze bedrijfsfondsen in de jaren negentig maakten ook steeds duidelijker dat afzonderlijke firma's, en zelfs gefuseerde fondsen de talrijke en levenslange verplichtingen niet afdoende konden garanderen.122 Anderzijds waren de werkgevers gespitst op de mogelijkheid om met deze verzekeringen hun greep op de werknemers te versterken en konden ze de geaccumuleerde werknemerspremies gebruiken als investeringskapitaal, zij het onder een hypotheek van morele verplichtingen. Maar gaandeweg nam het aandeel van de werkgevers in de premies toe en gingen hun uitstaande verplichtingen zwaarder wegen, vooral omdat invalide en gepensioneerde arbeiders langer bleven leven dan de verzekeraars op grond van statistieken uit het midden van de eeuw hadden verwacht: de toenemende last plaatste de oudere bedrijven in een ongunstige positie ten opzichte van meer recent gevestigde concurrenten die minder verplichtingen hadden. Ook daarom al stonden de grote en sinds lang gevestigde bedrijven helemaal niet zo vijandig tegenover staatsverzekering, en waren ze bereid om hun deel bij te dragen zolang ze de zeggenschap over de verzekering maar niet hoefden op te geven, en greep op hun personeel konden houden. De Franse grootindustrie aarzelde echter om met de kleine werkgevers te breken op het punt van de verzekeringen, en dit dempte de steun voor een nationaal project.123 Ten slotte mislukte zelfs in 1925 nog een poging om een beperkte werkeloosheidsverzekering in te voeren, alleen bedoeld om voor werkeloze mutualistes de contributie aan het fonds te vergoeden.

Uit de sociale wetenschappen is bijgedragen aan het ontstaan van de sociale verzekering, maar er is ook tegenstand geboden. In Frankrijk presenteerde Jaques Rueff indrukwekkende statistieken over de correlatie tussen werkeloosheid en het reële loonpeil, en hij beweerde dat beide kunstmatig omhoog gedreven werden door vakbondsactie en werkeloosheidsuitkeringen.124 Er zouden nog drieëndertig jaar verstrijken voordat in 1958 het regime, georganiseerde werkgevers en werknemers het eindelijk eens konden worden over een werkeloosheidsverzekering.

Toch werd amper vijfjaar na de mislukking van 1925 een nationaal, dwingend stelsel voor ziektekosten-, invaliditeits- en pensioenverzekering aangenomen, dat alle werknemers in handel en nijverheid dekte.125 Tegen die tijd was een driezijdige coalitie van grote werkgevers, gematigde vakbonden en het regime erin geslaagd een stelsel met gedeelde zeggenschap te ontwerpen dat de partners niet afstootte en ook voor de onderlinges die de verzekeringsmarkt domineerden aanvaardbaar was. De medische professie bleek het moeilijkst te verzoenen, maar stemde voorlopig in.126 De communistische partij en vakbond keerden zich tegen de ‘fascistenwet,’ als een voortbrengsel van chicanerie bourgeoise. Ze schaarden zich pas na 1945 achter de sociale wetgeving.127

De assurance sociale van 1930 stond 744 ‘goedgekeurde’ fondsen toe om de eigen leden te verzekeren tegen de kosten van ziekte, bevalling en overlijden in een omslagstelsel, terwijl ongeveer tachtig fondsen de invaliditeits- en pensioenverzekering verzorgden op basis van volledige kapitalisatie.128 In elk departement werd een caisse gevestigd ter verzekering van hen die buiten de ‘primaire’ fondsen bleven, omdat ze niet wilden toetreden of waren afgewezen.129 De caisses départementales waren ook bedoeld als kantoren voor premie-inning, herverzekering, betalingsverrekening en toezichthoudende instanties voor de vrijwillige fondsen, waarmee het verbrokkelde stelsel van onderlinges een krachtige staatsstructuur werd opgelegd. In een tweede versie van de wet (1930) werden deze administratieve en toeziende functies echter toevertrouwd aan afzonderlijke instituties onder een Caisse générale de garantie. Deze overwinning van de mutualistische beweging op de supercaisses van de staat werd ten dele weer tenietgedaan door de onverwacht grote toevloed van intekenaars op de departementale caisses, die rond 1931 meer dan 60% verzekerden.130 Deze ontwikkeling bood extra argumenten voor een eenheidsstelsel in 1945.

In de uiteindelijke versie sloot de wet van 1930 landarbeiders uit, en degenen die al op een andere manier gedekt waren, vooral personeel van de spoorwegen en de overheid. Maar binnen niet al te lange tijd verzekerde de wet tien miljoen loonarbeiders, waarbij werkgevers en werknemers elk 4% van het loon afdroegen, en de staat bijdroeg wat nu bespaard werd op de pensioenwet van 1910 en op de openbare bijstand.131

De caisses werden beheerd door vertegenwoordigers van werkgevers en werknemers, met uitzondering van door de arbeiders zelf opgerichte fondsen, die uitsluitend onder hun beheer bleven - een concessie aan oude vakbondseisen.132 Maar met dat al bestond er nu voor het beheer van deze veelsoortige en verbrokkelde onderbouw een gecentraliseerde administratieve bovenbouw, die werknemers het verplicht lidmaatschap oplegde, premies van hen en van hun werkgevers vorderde, normen voor dekking en beheer opstelde, tekorten in een branche of regio compenseerde met een aan andere fondsen onttrokken surplus, en alle uitkeringen en diensten controleerde. Zo was de weg geplaveid voor de verdere nationalisatie van de sociale verzekering na 1945.

Het feit dat de verplichte verzekering in Frankrijk pas laat een feit werd wordt

het best verklaard door de politieke kracht van de kleine bezitters, het grote obstakel dat overwonnen moest worden. Maar waarom gaven zij zich, na zoveel mislukte pogingen tot wetgeving, in 1930 gewonnen? Er was uiteraard het pijnlijk precedent van Elzas-Lotharingen waar de Duitsers hun eigen sociale wetgeving ingevoerd hadden, een structuur die niet meer ongedaan kon worden gemaakt toen het gebied weer Frans geworden was. De jaren twintig waren een periode van betrekkelijke voorspoed geweest, en het progressieve belastingstelsel voorzag de overheid nu van aanzienlijke inkomsten. Er was ook een toenemende bereidheid bij de sociaal-democratische vakbonden om met het zittende regime tot overeenstemming te komen. De tegenstand van de grote ondernemers was altijd meer luidruchtig dan hardnekkig geweest: het ging hen meer om de zeggenschap dan om de kosten. En al die tijd waren er de experts en bestuurders, les grands commis de l'Etat, die doorgingen met het ontwerpen van nieuwe strategieën en nieuwe compromissen om de sociale wetgeving aangenomen te krijgen.133 Maar in tegenstelling tot andere landen bracht Frankrijk geen staatsman voort die stond voor de sociale zekerheid zoals een Bismarck, Churchill of Roosevelt.

Het was bovenal de geleidelijke erosie van de politieke voorrechten die het particulier bezit verschafte, de onstuitbare groei van het aantal loonarbeiders en van de meer bevoorrechte salariés, de opkomst van grote ondernemingen en grote burocratieën, waardoor ten slotte de balans doorsloeg en een reeks centrum-rechtse kabinetten een kans van slagen kreeg waar eerdere regeringen gefaald hadden. Nadat de mutualistische beweging eenmaal het beginsel van staatssubsidie en staatsdwang geaccepteerd had, nam de centrale regering gaandeweg het heft in handen. In dat opzicht kregen de meest verstokte voorvechters van de liberté mutualiste gelijk, en meer nog dan ze verwacht hadden: toen de wet eenmaal in werking was getreden, bleek ze tamelijk soepel te werken, de Franse burgers sloten zich aan bij de departementale caisses, kozen voor een uitbreiding van hun dekking zonder zich erg druk te maken over de mutualistische autonomie, zolang de staat er maar voor zorgde dat de uitkeringen betaald en de diensten geleverd werden.

Omdat de strijd zo lang had geduurd, had zich in de tussentijd nog een ander alternatief voor de nationale sociale zekerheid aangediend - ditmaal geen verzekeringsstelsel, maar een stelsel van toelagen die aan arbeiders uitbetaald werden naargelang de omvang van het gezin dat ze te onderhouden hadden.134 Deze allocation familiale of kinderbijslag was het produkt van katholiek sociaal activisme, een ‘derde weg’ tussen het laissez faire van het liberale denken en de staatsverzekeringsstelsels die de socialisten en de radicale arbeidersbeweging voorstonden. De katholieke werkgevers waren op vrijwillige basis met deze voorziening begonnen, maar ontdekten weldra dat bedrijven met veel gezinshoofden duurder uit waren. Om toch de lasten onder deelnemende bedrijven gelijker te verdelen, richtten ze gezamelijke vereffeningsfondsen op. De wet van 1921

(aangenomen kort na de pauselijke encycliek Quadragesimo anno, die de veertigste verjaardag van de sociale encycliek De rerum novarum memoreerde), stelde de kinderbijslag verplicht en liet het beheer van de caisses familiales over aan de werkgevers, totdat de staat die in 1945 overnam.

Frankrijk was in de welzijnswetgeving even traag als de Verenigde Staten, en in het Franse geval moet de verklaring gezocht worden in de betrekkelijke kracht van de kleine bezitters, en met name in hun politieke kracht. De timing van de wetgeving is te verklaren in samenhang met de erosie van hun politieke machtsbasis. De vakbonden waren in Frankrijk bepaald niet zwak, zoals in Duitsland en de Verenigde Staten, maar op het punt van sociale zekerheid waren ze hopeloos verdeeld. Net als in Duitsland namen de grote werkgevers een sterke positie in, maar ze waren minder nauw met het regime verbonden dan hun Duitse collega's ten tijde van Bismarck, en vasthoudender in hun alliantie met de kleine ondernemers. Frankrijk was ten gevolge van de kracht van zijn petite bourgeoisie een achterblijver in de verzorging, de Verenigde Staten waren een laatkomer vanwege de zwakke organisatie van de centrale - de federale - staat en door de zwakke positie van de vakbonden.

6.4 De Amerikaanse explosie

De sociale zekerheid kwam in de Verenigde Staten tot stand als onderdeel van de New Deal-politiek van Franklin D. Roosevelt, met onverwachte vaart, maar niet zonder precedent. Aan het einde van de negentiende eeuw waren de Verenigde Staten al ver op weg om een soort verzorgingsstaat te worden: uit de nasleep van de Burgeroorlog was een opmerkelijk royaal en veelomvattend stelsel van veteranenpensioenen voortgekomen. In de loop der jaren werd het causale verband tussen oorlogsletsel en invaliditeit geleidelijk verbroken, en kon bijna iedereen die voor de Republiek gestreden had aanspraak maken op betalingen wegens ongeschiktheid of ouderdom, terwijl de nabestaanden in aanmerking kwamen voor weduwen- en wezenpensioenen. Deze vrijgevigheid vloeide niet voort uit een politiek plan, maar uit vele duizenden persoonlijke interventies van politici ten behoeve van individuele kiezers.135 Rond 1890 ontving ongeveer tweederde van de noordelijke blanke Amerikanen boven de vijfenzestig een federaal pensioen; negers waren ervan uitgesloten, evenals de immigranten die na 1865 in steeds groteren getale het land waren binnengekomen.

De etnische gemeenschappen in de oostelijke steden schiepen hun eigen verzorgingsarrangementen als onderdeel van het systeem van stedelijke political machine. In elke wijk organiseerde een boss de nieuwkomers uit zijn land van herkomst en zorgde ervoor dat ze op de juiste kandidaten stemden. Eenmaal in hun ambt gekomen, bewezen deze politici wederdiensten aan hun eigen kiezersvolk en zorgden voor banen, contracten, subsidies en giften. De machine werd gaande gehouden door politieke overreding en bemiddeling, met een beroep op

etnische en religieuze loyaliteit, door bedreiging en afpersing, maar ook door een fijnmazig web van kleine gunsten en diensten aan onwennige nieuwkomers, behoeftigen en bejaarden.136 In dit opzicht was het stelsel ook een alternatief voor filantropische bemoeienis, en zelfs een voorloper van later maatschappelijk werk en buurtwerk. Door de nauwe banden met het stadsbestuur kan de stedelijke politieke machine worden opgevat als een embryonale versie van een stelsel van staatsverzorging, dat vooral sterk was in de persoonlijke behandeling (soms ook met harde middelen). Het ontbrak het ‘machinestelsel’ echter aan legitimiteit in de omringende gemeenschap, verstrikt als het was in vriendjespolitiek, en daarom alleen al ongeschikt voor de regelmatige en betrouwbare bediening van de cliënten.

De immigranten richtten ook onderlinge fondsen op naar Europees model, die de risico's van ziekte, ongeval en overlijden dekten.137 Deze fondsen kenden echter niet het algemene succes dat ze in Europa hadden. In 1929 waren 750.000 werknemers via hun bedrijven bij mutual benefit associations ingeschreven.138 Rond die tijd werden ook ongeveer een miljoen arbeiders tegen overeenkomstige risico's beschermd door industriële groepsverzekeringen.139 Vakbonden speelden nauwelijks een rol bij het verzekeren van hun leden, en de commerciële verzekering had het terrein nog maar net betreden.

De armenzorg was steeds vooral een lokale aangelegenheid gebleven in de Elisabethaanse traditie van armenhuis en armenbelasting, met grote verschillen van plaats tot plaats, maar in al die tijd zonder veel verandering. De religieuze liefdadigheid duurde voort op het niveau van de parochie, terwijl de nieuwe, industriële armen meer en meer werden opgevangen door filantropische verenigingen, die de pedadogische principes van hun Britse tegenhangers in de Charity Organization Society hadden overgenomen.140

Wat er rond 1910 aan bijstand bestond, was daarom ofwel volkomen archaïsche armenzorg, ofwel een eigentijds Amerikaans arrangement zoals het veteranenpensioen en de stedelijke machine, die allebei grote delen van de bevolking bereikten, maar steeds meer met verkiezingsgiften en lokale corruptie geassocieerd werden. Onderlinge, commerciële of publieke verzekeringen speelden vooralsnog nauwelijks een rol.

De Progressieve Beweging voor ‘goed bestuur’, die de hervormingsgezinde krachten bundelde in een totale campagne tot verdelging van corruptie, vriendjespolitiek en ‘weggeefprojecten’, wist niet alleen her en der een eind te maken aan de plaatselijke machinepolitiek, zonder echter de giften en gunsten te vervangen door een geregelde openbare ondersteuning, maar schafte ook het pensioenstelsel voor veteranen af, dat zich vrij eenvoudig tot een permanente, algemene pensioenverzekering had kunnen ontwikkelen. ‘Eerlijk bestuur’ en een ‘sluitende begroting’ bleken ongeschikte beginselen te zijn voor een sociaal beleid.141

Als resultaat werd in de volgende vijfentwintig jaar veel ongedaan gemaakt, en werd weinig tot stand gebracht. Rond 1930 genoot hoogstens 10% van de be-

jaarden enigerlei pensioen, en dan ging het meestal om een veteranenuitkering. De werkeloosheid was in het geheel niet gedekt door wet of particuliere verzekering,142 en voor ziekte en invaliditeit gold vrijwel hetzelfde.143

Toch waren experts van de Progressieve Beweging actief doende om hervorming van het sociale beleid te propageren.144 Ze wisten de herziening van de wetgeving op de industriële aansprakelijkheid door te drijven, die in de Verenigde Staten, net als elders, de verbreiding van het fabrieksstelsel op de voet volgde. Tussen 1911 en 1920 namen vijfenveertig staten wetten voor de schadeloosstelling van arbeiders aan, zij het met zeer ongelijke en doorgaans minimale uitkeringen.145 De meeste staten stelden ook ‘moederpensioenen’ in voor ‘achtenswaardige weduwen’ met afhankelijke kinderen, waarbij zowel de vaststelling van de geschiktheidseisen als de financiering aan de counties en gemeenten werden overgelaten.146

Afgezien van deze kleine hervormingen kwam tot de jaren dertig nauwelijks enige wetgeving tot stand in de achtenveertig staten van de Unie of bij de federale overheid. De onderlinges en de bedrijfsfondsen voorzagen al evenmin in de leemte. Als er al werd aangedrongen op sociale hervormingen dan gebeurde dat voornamelijk door de deskundigen van de Amerikaanse Associatie voor Arbeidswetgeving. De belangrijkste vakbond, de Amerikaanse Federatie van de Arbeid, AFL, had al in 1909 pensioenen geaccepteerd, maar bleef zich onder leiding van Gompers tot in de jaren dertig consequent tegen de sociale wetgeving verzetten. De AFL vertegenwoordigde vooral de geschoolde, blanke arbeiders in sectorale bonden, en had in niets anders vertrouwen dan in loononderhandelingen. De AFL stond traditioneel vijandig tegenover de overheid, uit een algemeen ‘Amerikaanse’ afkeer van alle staatsbemoeienis die ze met de zakenwereld deelde, en ook vanwege een lange geschiedenis van vakbondsonderdrukking die haar een welhaast socialistische visie op de staat als instrument van de heersende klasse had ingegeven. Elke hervorming waaronder de arbeiders een uitkering zouden ontvangen buiten de vakbond om, wekte de verdenking van overname door de staat. Bovendien zou het de loyaliteit van de leden ondermijnen, als ze zonder toedoen van de bond een uitkering zouden kunnen krijgen.147 In de Verenigde Staten hebben de vakbonden kennelijk weinig gelegenheid gehad om vertrouwd te raken met regeringsambtenaren tijdens het inspectie- of commissiewerk, en waren de leiders blijkbaar minder in verleiding gebracht door de mogelijkheden van carrière en zeggenschap die staatsregulering hun zou kunnen bieden. Zij hielden vast aan het ‘voluntarisme’ - het geloof dat arbeidsvoorwaarden in collectief arbeidsoverleg moesten worden vastgesteld, vrij van regeringsinmenging en geheel los van sociale-verzekeringskwesties.148

Als de werkgevers al niet regelrecht vijandig waren, zoals de National Association of Manufacturers, waren ze toch op zijn minst terughoudend in hun steun voor de sociale wetgeving. In de jaren twintig begonnen enkele progressieve bedrijven met de ontwikkeling van winstdelingsprojecten en human relations-

methoden om de loyaliteit van hun personeel te bevorderen. In dezelfde geest werden ook pensioenverzekering en ziekteverzekering ingevoerd. Hoewel deze ‘secundaire arbeidsvoorwaarden’ na de Tweede Wereldoorlog een belangrijke aanvulling gingen vormen op de sociale zekerheid voor arbeiders in loondienst, schoot ‘gedurende de jaren twintig het welzijnskapitalisme hopeloos tekort.’149

De jaren twintig waren een tijd van betrekkelijke economische voorspoed. Opeenvolgende Republikeinse presidenten van de conservatieve stempel beperkten hun sociaal beleid tot het aanmoedigen van vrijwillig initiatief bij de bedrijven. De ‘associatieve staat’, zoals Herbert Hoover hem noemde, bood alleen wie al een vaste baan had bescherming, en dan nog slechts een minimale.

Achteraf bezien vormde de uitzonderlijk sterke positie van de bezittende klasse in Amerika de grootste hindernis voor elke poging om sociale wetgeving in te voeren en instituties op te zetten die een alternatief voor de particuliere accumulatie konden bieden: ‘De industrialisatie maakte de negentiende-eeuwse kapitalist zo machtig dat gaandeweg de rechterlijke beslissingen en het beleid van het Congres bijna rechtstreeks de wensen en belangen van een enkele, bevoorrechte laag weergaven.’150 Fabrieksarbeiders, de immigranten vooral, bleven hun positie nog lange tijd als een overgangsverschijnsel beschouwen: de volgende generatie zou hogerop komen in de samenleving. In Amerika, meer dan elders, vormden de loonarbeiders niet zozeer de bezitsloze klassen als wel de nog-niet-bezittende klassen. De gedachte dat men eerlijk zijn brood moest en ook kon verdienen met het werk van eigen handen en ook nog iets opzij kon leggen voor moeilijke tijden was zó overheersend dat het de initiatieven voor collectieve voorzieningen verlamde. Toen de Grote Crisis deze verwachtingen de grond in boorde en tijdelijk de politieke heerschappij van het zakenleven brak, liet de komst van sociale zekerheid nog maar enkele jaren op zich wachten.

De Amerikaanse figuratie van afzonderlijke staten in een federale unie verleende dit proces een geheel eigen dynamiek. De sociale wetgeving viel onder de bevoegdheden van de afzonderlijke staten. Maar de staten beschikten in het geheel niet over de middelen om hun lokale economie af te schermen van die van de Verenigde Staten als geheel. De Europese nationale staten konden, als ze zo beslisten, een tariefmuur oprichten om hun industrie tegen buitenlandse concurrentie te beschermen. De Amerikaanse staten vermochten niets tegen de wedijver van hun buurstaten: in dit opzicht leek hun positie meer op die van lokale of regionale autoriteiten onder een Europese nationale staat dan op de positie van zo'n centrale staat zelf. Maar in de twintigste eeuw was het lokale gezag in Europa elke bevoegdheid in sociale en economische wetgeving kwijtgeraakt aan het centrum, terwijl de Amerikaanse staten in dezen de primaire instanties gebleven waren. ‘Tenzij alle staten hun werkgevers met vergelijkbare bedragen belastten, zouden de werkgevers in de achterblijvende staten een relatief voordeel verwerven ten opzichte van hun meer vooruitstrevende buren... Slechts een federaal programma van eendrachtige actie door alle staten kon deze hindernis overwinnen.’151 Toen de experts en industriebonden dan ook

begonnen met hun campagne voor sociale hervormingen, moesten ze hun doelgroepen in aangrenzende staten gelijktijdig te benaderen, en tegelijk ook toegang vinden op het federale niveau. Maar toen eenmaal de federale overheid subsidie toezegde aan hun programma's, haastten de Amerikaanse staten zich om een sociale verzekering te introduceren. Met andere woorden, de dynamiek van de Amerikaanse samenleving met één enkele economie, maar met wetgevende machten in de afzonderlijke staten én op federaal niveau, verklaart veel van het lange uitstel en de plotselinge doorbraak van de sociale zekerheid in dat land.152 De dramatische financiële krach van 1929, en de buitengewone hevigheid en hardnekkigheid van de economische crisis in de Verenigde Staten hebben bijgedragen aan dit explosieve patroon van de ‘grote knal’.153 Maar zodra de sociale zekerheid eenmaal tot stand gebracht was, verkreeg zij een eigen stuwkracht, een intrinsiek bureaucratisch expansionisme, en ontwikkelde zich - met uitzondering van de ziektekostenverzekering - grotendeels op dezelfde wijze als in andere landen.

De Grote Crisis van 1929 en de daaropvolgende politieke hergroepering waarmee Roosevelt en de Democratische Partij in 1932 aan de macht kwamen, schiepen ook de voorwaarden voor de invoering van de sociale zekerheid in de Verenigde Staten. In drie jaar werd een nationaal en dwingend stelsel van ouderdomspensioenen en werkeloosheidsverzekering gerealiseerd.

Ditmaal was een activistisch regime aan de macht, met de overweldigende steun van de georganiseerde arbeiders. De AFL was bekeerd tot de sociale wetgeving, en had een partijloze politiek opgegeven voor een alliantie met de Democraten. Inmiddels werden nieuwe bonden georganiseerd in de CIO, niet volgens beroepsgroep, maar per industrietak, en zij waren vierkant vóór de sociale zekerheid en de Democratische Partij.154

Een vloedgolf van massale campagnes voor pensioenverzekering overspoelde het land, niet gebonden aan vakbonden of partijen, maar wel een enorme versterking van de pressie tot hervormingen. Ook de kleine boeren, die het bankroet links en rechts zagen toeslaan, schaarden zich bij de voorstanders van de sociale zekerheid. En met een werkeloosheid van 25% of meer, ‘smeekten rond 1932 de lokale en staatsoverheden de federale regering om de last van de zorg voor hun noodlijdende ingezetenen over te nemen.’155 Ten slotte ‘had het prestige van het bedrijfsleven een absoluut dieptepunt bereikt.’156 Zo verkeerden de bezitters, de erfvijanden van de sociale zekerheid, in politieke verwarring, terwijl de staten, de aartsvijanden van federale inmenging, daar niet meer buiten konden. In deze constellatie schoof het Roosevelt-bewind behoedzaam zijn plannen naar voren.

Op het eerste gezicht betekende de Sociale-Zekerheidswet van 1935 een federale dwang voor elke loonarbeider om een deel van zijn of haar inkomen te reserveren voor de accumulatie van een pensioen dat bij het bereiken van de vijfenzestigjarige leeftijd betaalbaar werd gesteld.157 Het leek een rigoreus, indi-

vidualistisch kapitalisatieproject dat alle uitkeringen uitsloot waarvoor niet in het verleden betaald was. Maar achter deze strenge façade ontwikkelde zich een meer gecompliceerde en tweeslachtige, bij tijden zelfs genereuze structuur. Ten eerste werd bij de vaststelling van de uitkeringen een minimum gegarandeerd, zelfs voor hen die pas korte tijd of over een laag loonbedrag premie hadden betaald; hogere premies voegden minder toe aan het uit te keren pensioen.158 Ten tweede werden, om de periode te overbruggen totdat de geaccumuleerde pensioenen uitbetaald konden worden, de pensioenfondsen van de staten gesteund met proportionele federale subsidies, een don royal die als tijdelijke maatregel bedoeld was, maar sindsdien een belangrijk kenmerk van het stelsel is gebleven.159 Tegelijk met dit programma kwamen enkele nevenprojecten voor bijstand aan blinden en aan afhankelijke kinderen, beide inkomensafhankelijk en zonder een vastgesteld minimum. De zuidelijke staten verwierpen elk uitkeringsminimum, omdat dit hun reeds lang volgehouden discriminerende bejegening van behoeftige negers kon belemmeren.160 Ten derde omvatte de Wet van 1935 een werkeloosheidsverzekering waarin het werkgevers toegestaan werd hun bijdragen aan een federaal goedgekeurd werkeloosheidsfonds van een staat van de federale belastingen af te trekken: ‘Binnen twee jaar had elke staat een werkeloosheidsverzekeringswet.’161 De meeste staten namen het Wisconsinstelsel over dat voorzag in belastingverlaging voor werkgevers die afzagen van het ontslaan van arbeiders.162

In een nationale constellatie van ongekende politieke radicalisering was het dit wat overbleef van de oorspronkelijke ideeën van de Wisconsin-experts, nadat Roosevelt ze behoedzaam had bijgesteld en het Congres de rechten van de staat en de vrijheden van de werkgevers had versterkt. Maar eenmaal in werking werd dit zelfde programma met grote vaardigheid en vastberadenheid verdedigd en stap voor stap uitgebreid door de mandarijnen van de Sociale-Zekerheidsraad.163 Onder de ouderdomsverzekering van 1939 werden ook gezinsleden en nabestaanden meeverzekerd, invaliditeitsuitkeringen werden in 1956 in de wet opgenomen, ziektekostenverzekering voor bejaarden (Medicare) en voor bijstandstrekkers (Medicaid) in 1965. En hoewel de uitgaven voor sociale zekerheid nog steeds het laagste percentage van het BNP in de kapitalistische democratieën uitmaken, is het aandeel ervan tussen 1960 en 1977 verdubbeld: een groeitempo dat slechts werd overtroffen door de Scandinavische landen en Nederland.164

In de Verenigde Staten is het nooit gekomen tot de vestiging van een nationale ziektekostenverzekering. In 1973 werd driekwart van de civiele beroepsbevolking gedekt door een lappendeken van particuliere verzekeringen voor medische kosten.165 Een verzekering voor tijdelijke arbeidsongeschiktheid was in 1983 door zes staten, waaronder New York en Californië, aangenomen, terwijl bijna de helft van de resterende werknemers in de particuliere sector beschermd werd door bedrijfsfondsen of collectieve contracten.166

Zowel Heidenheimer als Janowitz hebben betoogd dat de Verenigde Staten

zijn achtergebleven bij de Europese staten in de ontwikkeling van een stelsel van sociale zekerheid, maar deze landen in de opbouw van een onderwijsstelsel verre vóór waren: ‘De massale steun in de Verenigde Staten voor de uitbreiding van het openbaar onderwijs, het hoger onderwijs incluis, moet gezien worden als een centrale component van de Amerikaanse opvatting over welzijn - het idee dat openbaar onderwijs zou leiden tot persoonlijke verbetering zowel als nationale en sociale en economische ontwikkeling.’167 De wedijver tussen gezindten stimuleerde de belangstelling voor het onderwijs, en de accumulatie van kennis in een vroege levensfase werd gezien als een betrouwbare investering in een toekomstige carrière. Lokale en staatsoverheden konden makkelijker bijdragen aan de collectivisering van het onderwijs dan aan de collectivisering van de bescherming tegen risico's, omdat het eerste hun concurrentiepositie op lange termijn zou verbeteren, terwijl daarentegen het laatste die positie op korte termijn zou kunnen verslechteren.

Een coalitie van een reformistisch regime met georganiseerde arbeiders steunde in de Verenigde Staten de sociale zekerheid, en bracht ook de belangrijkste uitbreidingen teweeg,168 waarbij al die tijd geanticipeerd werd op de belangen van de werkgevers en plaats werd ingeruimd voor de rechten van de staten. Toch werd deze basis nooit volledig vervangen door een driezijdige coalitie die in andere landen ontstond en daar geïnstitutionaliseerd werd in het administratieve apparaat van de sociale zekerheid.169 Dit maakte het vakbonden en werkgevers mogelijk om buiten het sociale zekerheidsstelsel om te onderhandelen over afzonderlijke bedrijfsprojecten, die vervolgens bijdroegen tot een versterking van de algemene tendens in de Amerikaanse sociale arrangementen om alleen mensen met een vaste baan ruimhartig te bejegenen. Dezelfde betrekkelijk smalle politieke basis van de sociale zekerheid is er ook debet aan dat speciale belangengroepen als verzekeringsmaatschappijen en de medische professie zich een feitelijk vetorecht hebben weten te verwerven.

De figuratie van staten, elk met een beperkte politieke autonomie, die binnen één nationale economie wederzijds wedijveren rond een federale regering, bracht een eigen, bijzondere dynamiek met zich mee. Dat vertraagde de komst van de sociale wetgeving. Maar toen eenmaal door economische depressie en politieke beroering het evenwicht verschoof en de sociale zekerheid een feit werd, versterkte dit de positie van de federale overheid ten koste van de afzonderlijke staten. Zo droegen de ontwikkelingen hier evenals elders bij tot het proces van centrale staatsvorming.

6.5 Nederland: een lange sisser en een late knal

De geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland wordt gekenmerkt door een verbrokkelde en haperende wetgeving. In 1901 werd een Ongevallenwet aangenomen, maar daarna duurde het nog eens twaalf jaar totdat Talma een wet op het invaliditeits- en ouderdomspensioen indiende, die pas in 1919 in werking

trad. De uitvoering van een eveneens in 1913 aangenomen ziekteverzekeringswet werd uitgesteld tot 1930. De wettelijke regeling van de ziekenfondsen werd uiteindelijk in 1941 gerealiseerd door de Duitse bezetter. Een verplichte nationale werkeloosheidsverzekering werd niet eerder dan 1952 ingevoerd.170

Maar ondanks dat alles was in de jaren zeventig het aandeel van de sociale uitgaven in het Nederlandse nationale inkomen het hoogste ter wereld. Zowel de betrekkelijk trage en karige aanvang als de late maar dramatische expansie van de sociale zekerheid in Nederland behoeven verklaring.

De vroege geschiedenis van het sociale beleid valt samen met de eerste partijvorming en het ontstaan van vakbonden en werkgeversorganisaties. Het sociale vraagstuk bleek als een belangrijke stimulans voor organisatie te fungeren, te meer nadat in 1897 het kiesrecht was uitgebreid en ook ‘de in zijn stand gezeten werkman’171 mocht stemmen. Als een conflict over de organisatie van de samenleving was de sociale kwestie een voortzetting van de schoolstrijd, die in 1917 ten slotte werd opgelost met het compromis van de ‘pacificatie’.

De industrialisatie bereikte Nederland later dan de omringende landen, maar kwam juist in de periode 1895-1914 in een stroomversnelling terecht.172 Vandaar dat tegen het eind van de negentiende eeuw de organisatiegraad van arbeiders zowel als werkgevers nog laag was. Bovendien had de kwestie van openbaar versus confessioneel onderwijs zijn sporen in de Nederlandse samenleving nagelaten. Mede daardoor waren partijen, vakbonden en andere verbanden zich langs confessionele lijnen gaan formeren. Katholieke en protestantse werkgevers aarzelden daarbij tussen lidmaatschap van ‘algemene’ of confessionele verenigingen, terwijl activistische en sociaal bewuste leiders erin slaagden om de gelovige arbeiders in confessionele vakbonden te organiseren. Dit was een aspect van de meer algemene ‘verzuiling’ van de Nederlandse samenleving in levensbeschouwelijke ‘zuilen’ die één, nationaal dak ondersteunden - het niveau waarop de elites van elke levensbeschouwing hun geschillen bijlegden. Deze ordening begon zich af te tekenen in de tweede helft van de negentiende eeuw, en bleef tot ver in de jaren vijftig bestaan. Als gevolg waren de sociaal-economische tegenstellingen vanwege de overdwarse confessionele scheidingen in de verzuilde samenleving altijd enigszins verbrokkeld en gesmoord.173

In deze constellatie gingen protestantse en katholieke partijen - elk met een naar sociaal-economische achtergrond heterogene achterban - na 1901 een parlementaire spilpositie innemen. Hun coalitie vormde vrijwel ononderbroken, tot op de dag van vandaag de regering, soms met liberaal-conservatieve, en na 1939 ook met sociaal-democratische steun.174 Ten einde deze spilpositie te handhaven en hun heterogene electoraat bijeen te houden, zochten christelijke politici van meet af aan een driezijdige en consensuele grondslag voor een behoedzaam sociaal beleid. Voor hen was de sociale zekerheid op de eerste plaats een instrument voor de opbouw van corporatistische structuren waarin arbeiders en werkgevers zouden samenwerken, geleid door de beginselen van confessionele inspiratie en organisatie.175 In de tweede helft van deze eeuw, toen de

industrialisatie veel verder voortgeschreden was en het confessionalisme zijn greep op het politieke leven vergaand had verloren, liepen de christelijke partijen het risico hun centrale positie te verliezen, en kregen ze te maken met de directe concurrentie van de sociaal-democraten om de loyaliteit van de arbeiders in sociaal-economische strijdvragen.176 Toen de sociale zekerheid eenmaal in hoofdlijnen op een onpartijdige driezijdige grondslag was opgetrokken, versnelde deze wedijver juist de accumulatie van overdachtsvermogen, gefinancierd uit de baten van internationale handel en de opbrengsten van de binnenlandse aardgasvoorraden.

Nederland maakte in de jaren 1848-1868 een tamelijk rustige overgang door naar een parlementaire monarchie, zonder de agitatie die in andere landen de kleine burgerij mobiliseerde in politieke organisaties. Het confessionele partijenstelsel, dat vervolgens uit de schoolstrijd ontstond, voorkwam bovendien dat de kleine bezitters hun belangen duidelijk en eendrachtig konden verwoorden. Nog voordat de greep van de landelijke adel en het stedelijk patriciaat in de westelijke provincies was verbroken en de kleine zelfstandigen een eigen stem hadden kunnen vinden, voltrok zich al een hergroepering langs confessionele scheidslijnen. Hun belangen werden in de christelijke en liberale partijen bemiddeld, en niet zozeer uitgesproken en behartigd door eigen politieke organisaties. Alleen de grote industriëlen, die gering in getal waren, slaagden erin zich op basis van sociaal-economische belang te organiseren in hun verzet tegen de Ongevallenwet.177

De wet van 1901 werd onder de laatste liberaal-conservatieve regering aangenomen, en was grotendeels ingegeven door Bismarcks wetgeving. De maatregel was het produkt van een - in dit opzicht - activistisch regime, dat er bijna in geslaagd was om zowel de arbeiders als de werkgevers te passeren en een dwingende collectieve verzekering te verwezenlijken, gebaseerd op het risque professionel, op kosten van de werkgevers, en geheel beheerd door een enkele regeringsinstelling, de Rijksverzekeringsbank. Bijna, maar niet helemaal: het wetsvoorstel leidde tot een ongekend verzet van de werkgevers, die aandrongen op hun vrijheid zichzelf te verzekeren of zich daartoe te verenigen. Het ging niet zozeer om verzet tegen het monopolie van de Rijksverzekeringsbank op het punt van zeggenschap over aanspraken en uitkeringen, en ook niet tegen haar toezicht op hun vrijwillige verzekeringsinstituties. De werkgevers werden veeleer samengedreven door de angst dat het voorstel slechts het eerste zou zijn van een reeks sociale wetten.178 De campagne bleek effectief voor het bereiken van de beperkte doelstelling; de wet werd herzien en vrijwillige ‘herverzekering’ toegestaan. Ook op lange termijn bleek de actie succesvol; de campagne leidde tot de oprichting van een centrale werkgeversverzekeringsbank179 en, belangrijker nog, in 1899 tot de stichting van de Nederlandse Vereniging van Werkgevers, die tot op heden het voornaamste voertuig van werkgeversbelangen is gebleven. Maar juist de inzet van de werkgevers wekte elders repercussies op:180 de protestantse politicus Kuyper formuleerde de christelijke beginselen van de sociale

zekerheid in zijn ‘grote amendement’, dat, hoewel het destijds werd afgestemd, de grondslag van alle latere sociale wetgeving bleef. De socialistische en radicale arbeiders verenigden zich aarzelend in een nationale commissie ter ondersteuning van het oorspronkelijke wetsvoorstel, en hielpen zodoende de regering de wet aangenomen te krijgen met minieme wijzigingen. Weerstand van kleine ondernemers speelde nauwelijks een rol, ook al omdat kleine werkgevers en minder gevaarlijke bedrijfstakken waren vrijgesteld van de wet totdat de werkingssfeer in 1921 aanzienlijk werd uitgebreid.

De eerste sociale-zekerheidswet die in Nederland werd aangenomen was dus het produkt van een activistisch regime, dat anticipeerde op de voorkeuren van arbeiders die recentelijk stemrecht hadden gekregen, en rekende op de steun van de werkgevers. Bij gebrek aan sterke werkgeversorganisaties was de regering daarbij uitgegaan van een staatsmonopolie voor het beheer. Maar daarmee mobiliseerde het regime onopzettelijk de werkgevers tegen het wetsvoorstel en lokte het een politieke campagne uit die leidde tot de oprichting van een permanente werkgeversorganisatie, en de arbeiders krachtig aanzette om hier tegenin te gaan met een eigen organisatorisch initiatief.

De wet was nauwelijks aanvaard of de politieke constellatie veranderde ingrijpend: de christelijke coalitie kwam aan de macht en Kuyper begon met de voorbereiding van een reeks sociale wetten die de corporatistische beginselen van het katholieke ‘subsidiariteitsbeginsel’ en het protestantse principe van ‘soevereiniteit in eigen kring’ moesten belichamen. Arbeiders en werkgevers, georganiseerd volgens gezindte, dienden in bedrijfsverenigingen of raden van arbeid met ‘kroonleden’ samen te werken om de arbeidsvoorwaarden te bepalen en de sociale verzekering te beheren. De grote aandacht voor de organisatie van de arbeidsverhoudingen was slechts één aspect van een veel bredere poging om de klassenstrijd in te dammen door de hechte organisatie van de samenleving volgens confessionele lijnen: de ‘verzuiling’. In deze context vond de kleinburgerlijke argwaan tegen grote ondernemingen, grote bonden en grote burokratieën niet haar uitdrukking in een algeheel verzet tegen sociale en economische regulering, maar werd veeleer ingepast in een program dat deze krachten zou beperken, verdelen en vastleggen in tamelijk kleine en tamelijk autonome lokale of bedrijfstakgewijze associaties - een visie die in zeer uiteenlopende uitwerking ook gedeeld werd door de socialisten, de fascisten en zelfs de anarchisten van die jaren. Kleine ondernemers konden hopen buiten deze corporatistische orde te blijven of, konden als ze toch tot deelname gedwongen werden, op voet van gelijkheid onderhandelen en de regulering aanvaarden als de prijs van bescherming.

Na twaalf jaar van christelijke coalitieregeringen slaagde Talma erin de grondslagen van het christelijke sociale beleid tot wet te verheffen: een wet op de arbeidsraden, een ziektewet en een ouderdoms- annex invaliditeitspensioen. Geen van deze wetten werd van kracht, hoewel - per abuis of met opzet181 - een amendement dat voorzag in kosteloze pensioenen voor mensen boven de zeven-

tig door de regering werd overgenomen voor onmiddellijke uitvoering door de Rijksverzekeringsbank. Pas na de ellende van de massale werkeloosheid in de jaren van neutraliteit tijdens de Eerste Wereldoorlog en na de kortstondige revolutiepaniek kon de Pensioenwet in 1919 in werking treden,182 maar tegen die tijd moesten de uitkeringen al opwegen tegen de betrekkelijk gunstige voorwaarden van het voorlopig pensioen van 1913.183 Talma's ziektewet en de ziekenfondswet die er de aanvulling op vormden, stuitten echter onverhoeds op vertraging. Het voornaamste probleem was alweer de zeggenschap over de uitvoering. De sociaal-democraten steunden de ‘raden van arbeid’ van 1913, en stelden hun vertrouwen in deze plaatselijke semi-publieke organen. De confessionele partijen prefereerden de ‘bedrijfsverenigingen’ (die op werkgeversinitiatief ontstaan waren, maar inmiddels paritaire arbeidersvertegenwoordiging kenden). In deze lichamen dienden de arbeiders- en werkgeversorganisaties van één bedrijfstak samen te werken.

Naarmate de vakbonden zich nationaal gingen oriënteren, nam hun voorkeur voor lokale instanties af, en rond de jaren twintig gingen ze over tot de aanvaarding van de - nationale en bedrijfstakgebonden - bedrijfsverenigingen als uitvoerende verzekeringsinstellingen. Maar de vakbonden eisten ook dat de werkgevers de bijdragen betaalden. Uiteindelijk zouden beide soorten instellingen door de wet worden toegestaan, en werden de premies gelijk verdeeld onder werkgevers en arbeiders.184 Ondertussen waren de medici echter begonnen zich te organiseren, en hun verzet resulteerde nu in een verdaging van de ziekenfondswet voor onbepaalde tijd. Ten langen leste werd de wet in 1941 door de Duitse bezettingsautoriteiten bij decreet afgekondigd. De premies werden nu geheven van de werkgevers die ze voor de helft konden aftrekken van de lonen.185 Een verplichte werkeloosheidsverzekering werd pas in 1952 gerealiseerd. In de voorafgaande periode had de centrale overheid de vrijwillige vakbondsfondsen aangevuld en de gemeentelijke steunverlening in de moeilijkste jaren van de Grote Crisis gesubsidieerd.

Bij gebrek aan onderzoek naar de politieke geschiedenis van de sociale zekerheid in Nederland kan men slechts gissen naar de oorzaken van de vertraging. Parlementaire historici en rechtsgeleerden hebben een groot aantal redenen en coïncidenties voorgesteld, maar geen daarvan lijkt erg dwingend. Gedurende het grootste deel van de periode ontbrak een sterke en volhardende aandrang tot sociale wetgeving. De politieke strijd leek niet zozeer om de sociale zekerheid zelf te gaan, als wel om de inrichting van de arbeidsverhoudingen en overige sociale betrekkingen in het land, dat wil zeggen: ‘de ordening van de samenleving’.186 Vanuit hun spilpositie in de Nederlandse politiek konden de christelijke coalitiepartijen de agenda vaststellen en aangelegenheden van sociaal beleid formuleren in termen van sociale ordening. Maar hun krappe parlementaire meerderheden stonden het toch niet toe dit patroon ook werkelijk in het weefsel van de industriële samenleving te verwerken. In de loop van dertig jaar slaagden ze er echter wel in een driezijdig en tamelijk onomstreden sociaal-zekerheids-

stelsel in te voeren dat geleidelijk over de vroegere ‘etatistische’, Bismarckiaanse structuur van de Ongevallenwet heenschoof en - in sterkere mate dan de pensioenwetten dat gedaan hadden - de ‘sociaal-economische partners’ samenbracht in structuren die moesten intermediëren tussen ‘staat en samenleving’.

Geen intensieve campagnes, geen activistische cliques of politieke beroering bewerkten een doorbraak in de wetgeving. De sociale-zekerheidswetgeving had dan ook een zeer incrementeel karakter, en was na 1900 zonder uitzondering een driezijdige aangelegenheid. Er bestond geen brede steun vóór, maar evenmin een scherp en uitgesproken verzet tegen de wetten. En toch bracht dezelfde figuratie van politieke krachten die zo traag en mondjesmaat tot wetgeving had geleid vóór de Tweede Wereldoorlog, onder de omstandigheden die ná dat keerpunt heersten een opmerkelijke uitbreiding van de sociale zekerheid teweeg.

Ten eerste maakte Nederland in de jaren na de oorlog een fase van snelle industrialisatie door. De vooroorlogse pogingen om de arbeidsverhoudingen te organiseren werden in de jaren vijftig beloond met een uiterst effectief overlegstelsel van werknemers, werkgevers en ‘kroonleden’ die zonder veel weerstand compromissen en adviezen konden uitwerken. Dit droeg weer krachtig bij aan een soepel functionerende economie. De politieke kracht van de grote werkgevers en de nationale vakbonden nam navenant toe. Ten tweede zette de teruggang van de - politiek toch al nooit erg krachtige - kleine zelfstandige middenklasse zich na 1945 voort, terwijl het aandeel van de gesalarieerde werknemers bleef groeien.187 Ten derde werd, hoewel de christelijke partijen hun spilpositie in het parlement behielden, hun meerderheid steeds onzekerder om na 1967 voorgoed te verdwijnen; na 1945 regeerden ze met liberale of met sociaal-democratische steun. Het confessionalisme verloor langzaam zijn greep op de Nederlandse politiek, en tussen de katholieken en socialisten begon een hevige wedijver nadat de nieuwe Partij van de Arbeid na 1946 ging streven naar een ‘doorbraak’ onder de katholieke arbeidersstemmen in het zuiden. En ten slotte functioneerde er al een tamelijk consensueel stelsel van sociale zekerheid. In de oorlogsjaren hadden het Duitse bezettingsregime, de Nederlandse regering in ballingschap en de politieke leiders van de ondergrondse zich beziggehouden met een nadere uitwerking van de plannen. Na de oorlog, in een sfeer van nationaal herstel, met het Beveridge-plan als lichtend voorbeeld, kwam een activistisch regime van sociaal-democraten en christelijke partijen dan ook met een Noodpensioenwet,188 die in 1956 werd opgevolgd door de Algemene Ouderdomswet. Dit was de eerste volksverzekering die voorzag in een dekking voor alle burgers ongeacht hun inkomen. Een werkeloosheidsverzekering, uitgevoerd door de bedrijfsverenigingen en met door werkgevers en werknemers gedeelde premies, werd in 1949 aangenomen en trad in 1952 in werking.

In de jaren zestig werden twee nieuwe wetten aangenomen die voor een explosieve groei van de inkomensoverdachten in Nederland zouden zorgen: de

Algemene Bijstandswet van 1963 en de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering van 1967.189 Deze twee wetten waren bedoeld als afronding van de Nederlandse sociale wetgeving, maar met hun uitzonderlijk ruime voorwaarden grepen ze tijdens de daaropvolgende periode van recessie onverwacht in op de verhoudingen op de arbeidsmarkt, de eerste door een min of meer beschermd en dragelijk alternatief te verschaffen voor bezoldigde arbeid, de laatste door daar een niet geheel oncomfortabele uitweg uit te bieden.190

De twee wetten werden zonder noemenswaardig conflict in het parlement of in het land aangenomen, afgekondigd en later nog uitgebreid door christelijk-liberale zowel als christelijk-socialistische coalitieregeringen. De rol van de bedrijfsverenigingen was in vergelijking met vroegere wetten kleiner geworden, die van de staat had aan gewicht gewonnen.

Al met al waren deze wetten het produkt van coalities van werkgevers- en werknemersorganisaties met een reeks expansionistische regimes in een periode waarin de politieke machtsmiddelen van de zelfstandige middenklasse steeds verder slonken.191 Een aanhoudende periode van volledige werkgelegenheid, een gunstige handelsbalans en goede opbrengsten van de binnenlandse aardgasvoorraden bepaalden het klimaat en verschaften ook de financiële armslag voor de uitbreiding van de sociale wetgeving.192 Ten slotte vormde de voortdurende wedijver tussen de socialisten en de confessionele partijen (de katholieken en de protestantse Anti-Revolutionare Partij) om de stem van de arbeidersklasse nog een extra impuls voor hervorming van de sociale zekerheid.193

In Nederland, evenals elders, bleek tussen 1948 en 1970 de sociale wetgeving te werken. De gemoedsrust van de verzorgingsstaat nam geleidelijk de bittere herinneringen aan de Grote Crisis weg, en wekte een gevoel van vertrouwen dat in de geschiedenis nauwelijks zijn weerga kent. En in al die jaren van sociale wetgeving voorzagen slechts weinigen dat werkeloosheid ooit weer een groot sociaal probleem zou kunnen worden, en toch gebeurde dat al in het begin van de jaren zeventig. Het niveau van de uitkeringen, dat in vroeger, welvarender tijden was vastgesteld, werd vermenigvuldigd met de toenemende aantallen werkelozen, met als gevolg een autonome groei van de sociale-zekerheidsuitgaven en een bijna onbeheersbaar groeiend overheidstekort.

Het eindresultaat van deze ontwikkeling is in Nederland een duidelijke vermindering van het aandeel van de particuliere vermogens op het totaal vermogen, en een navenante groei in het aandeel van het overdrachtsvermogen. Het overdrachtsbezit (dat niet in de statistieken is opgenomen) niet meegerekend, werd het particulier vermogen iets gelijker verdeeld, maar in mindere mate dan de inkomens. Overeenkomstige ontwikkelingen hebben zich in andere ontwikkelde kapitalistische democratieën voorgedaan.194 Deze steeds gelijkmatiger inkomensverdeling is in belangrijke mate aan overdrachtinkomens toe te schrijven, en Huppes heeft betoogd dat het totale overdrachtsinkomen omgekeerd evenredig verandert met het totale inkomen uit kapitaal (interest, huur en winst). Deze

twee vormen van ‘institutioneel inkomen’ tezamen blijven constant in verhouding tot het inkomen uit arbeid.195 Deze constatering doet vermoeden dat overdrachtsvermogen inderdaad rechtstreeks ten koste van particulier vermogen gevormd wordt, en dat dus de ergste angsten van een vroegere generatie van particuliere bezitters bewaarheid zijn, al zijn vele van hun zonen en dochters nu onder de eersten om daar voordeel van te trekken.