De Beiaard. Jaargang 3

[p. 389]

Herziening van het Gemeenterecht

HET einde van den oorlog wordt het begin van een nieuwen tijd; geen traditie behoedt een maatschappen lijke instelling voor ondergang; slechts hare waarde, hare beteekenis in een democratische maatschappij is voor haar voortbestaan beslissend. De schroom om groote hervormingen tot stand te brengen is overwonnen. Elke partij stelt zich in dienst der democratie. Omnia iam fiunt, fieri quae posse negabam.

Het zijn vooral economische wenschen, waarvan vervulling wordt gevraagd. De politieke verlangens bepalen zich vooral tot de afschaffing der Eerste Kamer en invoering van Vrouwenkiesrecht. In het wezen van onzen regeeringsvorm zou dit echter geen verandering brengen. Deze is reeds democratisch en is het reeds meer dan vijftig jaren. Wijziging van den parlementairen regeerings vorm kan door geen werkelijk democraat worden verlangd.

Nu de tijd gekomen is om hervormingen, die anders wellicht nog jaren op zich zouden laten wachten, tot stand te brengen, mag eene wijziging van ons Gemeenterecht niet achterwege blijven.

Wettelijk is onze gemeentelijke regeeringsvorm nog steeds die, welke door Thorbecke in 1851 in de Gemeentewet werd neerlegd. Dat deze regeeringsvorm niettemin, buiten de wet om, wijziging onderging, hoop ik hierna aan te toonen.

Tusschen het Staatsrecht en het Gemeenterecht moet noodwendig een zekere gelijkvormigheid bestaan; de ontwikkelingstendenzen, die zich in de praktijk van het staatsleven vertoon en, zullen ook in het Gemeenterecht zijn te ontdekken. Dit geldt in de eerste plaats voor de verhouding der hoogste organen in Staat en Gemeente.

Welke ontwikkelingslijn kunnen we nu ten aanzien van de hoogste organen van den Staat, Regeering en Volksvertegenwoordiging, sinds 1848 waarnemen?

‘Nog voor het gelukt was’ - aldus Prof. Struijcken in

[p. 390]

zijn bekende monographie Administratie of Rechter - ‘het eerste beginsel van de rechtstaatsgedachte der vorige eeuw - dat overheidsdwang zijn titel moet vinden in de wet -in zijn volle ontwikkeling tot heerschend beginsel in ons Staatsleven te doen erkennen, was de beperkte monarchie ten onzent tot de parlementaire monarchie vergroeid’.

Door den parlementairen regeeringsvorm werd de Overheidsstaat een volksstaat: de Regeering werd het door de volksvertegenwoordiging aangewezen en onder hare contrôle staande orgaan der gemeenschap.

De gedachte, dat de wet de macht der Overheid om door hare besluiten de individueele vrijheid te beperken moet aan banden leggen, geraakte in de praktijk van het staatsleven tengevolge van de ontwikkeling van den parlementairen regeeringsvorm op den achtergrond.

De wet, bedoeld om de macht der overheid te beperken werd meer en meer de bron van een steeds toenemend gezag der Regeering. Wel werden aanvankelijk, vooral in de Eerste Kamer, grondwettelijke bezwaren geopperd tegen deze gezagsuitbreiding, doch ook deze waren niet in staat de ontwikkeling tegen te houden. Steeds meer zien wij, de crisiswetgeving zelfs buiten beschouwing gelaten, ons administratief recht belichaamd in Algemeene Maatregelen van bestuur, Koninklijke Besluiten en Ministerieele Voorschriften. De wetten, waarop deze bepalingen steunen, bevatten dikwijls slechts de hoofdlijnen, de leidende gedachte. De uitwerking der in de wet neergelegde denkbeelden geschiedt door de Regeering, doch onder de voortdurende controle van de volksvertegenwoordiging.

Het overwicht der volksvertegenwoordiging, eisch van een democratischen regeeringsvorm, uit zich dus vooral in het aangeven van de groote lijnen en in het contrôlerecht, waarvan de uitoefening door de onbeperkte ministerieele verantwoordelijkheid mogelijk wordt gemaakt.

De moderne democratie toont ons derhalve een uitbreiding van het gezag der Regeering, terwijl het streven der volks-

[p. 391]

vertegenwoordiging aanvankelijk op inperking daarvan was gericht. De gezagsconcentratie echter geschiedt - en hierin zien we de tegenstelling met de beperkte monarchie - met medewerking en onder contrôle van de volksvertegenwoordiging.

De Grondwet zelve leert ons omtrent deze evolutie niets. Zij valt slechts waar te nemen uit eene beschouwing van het werkelijke staatsleven. De werkelijkheid leert ons, dat zich ten aanzien van onze hoogste staatsorganen veranderingen hebben voltrokken, naast, soms zelfs in strijd met de Grondwet, die niettemin als recht moeten worden aanvaard¹⁾.

Zien wij deze zelfde ontwikkelingslijn ook bij de gemeentelijke organen?²⁾.

‘Aan het hoofd der gemeente’ - zegt artikel 143 der Grondwet - ‘staat een Raad’; ‘aan hem wordt’, zoo leert ons het volgende artikel, ‘de regeling en het bestuur van de huishouding der gemeente overgelaten’.

Van de andere gemeentelijke organen wordt slechts de Voorzitter van den Raad in onze hoogste staatswet vermeld.

Wel wordt in de Gemeentewet een gedeelte der bestuurstaak, wat zij noemt ‘het dagelijksch bestuur’, aan Burgemeester en Wethouders opgedragen, doch ook deze wet gaat uit van het in de Grondwet neergelegde beginsel, dat

1) Over de beteekenis van het staatsrechtelijk gewoonterecht zie men vooral Prof. Struijcken: Het Staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden. Deel I, pag. 167-181.

2) Mijn betoog heeft uit den aard der zaak betrekking op gemeenten van eenigen omvang. Bij eene herziening der gemeentewet zal zeker een grens tusschen de verschillende gemeenten behooren te worden getrokken. De bestuursinrichting voor de kleinere gemeenten kan op geheel andere basis worden opgetrokken. In het algemeen is het gewenscht, al ware het slechts uit zuinigheidsoogpunt, dat vele kleinere gemeenten verdwijnen. Van de ruim 1100 gemeenten hebben er 192 minder dan 1000 inwoners.
Naast eene reorganisatie der gemeentelijke indeeling is opheffing van de uniformiteit der gemeentelijke bestuursinrichting dringend noodig. Het is inderdaad wel wat absurd, dat de inrichting der gemeente Amsterdam en die der gemeente Hemmen met 217 inwoners door dezelfde bepalingen wordt beheerscht.

[p. 392]

de volheid van macht, zoowel wat de regeling der gemeentehuishouding als wat het bestuur daarvan betreft, behoort aan den Raad.

Evenals een beschrijving van het staatsleven slechts mogelijk is door de bepalingen der Grondwet aan de werkelijkheid te toetsen, zoo kan ook slechts een juist inzicht in de verhouding der gemeentelijke organen worden verkregen, door waarneming van de wijze waarop deze organen in de praktijk functioneeren.

‘Wie nun überall die Rechtssprechung bei gleichbleibenden Gesetzestexten den wandelnden Anschauungen und Bedürfnissen der Menschen unterliegt, so auch der Gesetzgeber, wenn er durch Einzelgesetze die Verfassung interpretiert. Was einer Zeit als Verfassungswidrig erscheint, stellt sich der folgenden Epoche als Verfassungsmässig dar und so erleidet die Verfassung durch Wandlung ihrer Interpretation selbst eine Wandlung. Und nicht etwa nur der Gesetzgeber kann solche Wandlung hervorrufen: auch die Praxis der Parlemente sowie der Regierungs- und Gerichtsbehörden kann solches tun und tut es auch wirklich. Sie haben die Gesetze und daher auch die Verfassungsgesetze zu interpretieren und unter ihrer Hand kann ein Verfassungsgesetz allmählich eine ganz andere Bedeutung im Rechtssysteme erhalten, als ihm ursprünglich innewohnte’¹⁾.

Terwijl de denkbeelden, die in het boven weergegeven citaat tot uiting komen, ten aanzien van de Grondwet vrijwel algemeen als juist worden erkend, is op de rechtsvervorming, welke met betrekking tot de gemeentelijke organen valt waar te nemen, tot heden nog weinig de aandacht gevallen.

Voor een deel is dit zeker hieraan toe te schrijven, dat het hier moeilijker valt bij het groote aantal gemeenten - in omvang en karakter zoozeer verschillend - een bepaalde rechtsvorming te constateeren. De feitelijke machtsverhoudingen, die wellicht tijdelijk, in eenige gemeenten tusschen

1) Jellinek: Verfassungsänderung und Verfassungswandlung. Staatsrechtlich-politische Abhandlung, 1906, pag. 9.
Zie ook Pof. Struijcken: Het Staatsrecht van het Koninkrijk der Nederlanden. Deel I, pag. 2.

[p. 393]

de verschillende organen bestaan, zijn uit den aard der zaak verschijnselen, die nog geen conclusie rechtvaardigen.

Een andere reden is voorzeker hierin te zoeken, dat de commentatoren van de Gemeentewet - men denke hierbij vooral aan het standaardwerk van prof. Oppenheim - vrijwel uitsluitend de wet zelve tot grondslag hunner beschouwingen namen.

Alleen uit de praktijk van het rechtsleven leert men het werkelijk geldende recht kennen. Deze stelling is vooral ook van gewicht, waar het gaat om het brengen van veranderingen in de wetgeving. Eene verandering van het wettelijk recht moet zich aanpassen aan en voegen naar de ontwikkelingsgedachte, die de werkelijkheid ons te zien geeft, moet ook de mogelijkheid openlaten van een nog verder gaande evolutie in dezelfde richting.

Hoeveel desiderata zijn al in den loop der tijden naar voren gebracht met betrekking tot de wijziging onzer Gemeentewet! Doch meestal waren deze desiderata slechts producten van studeerkamerfantasie of waren zij ontleend aan buitenlandsche voorbeelden. Slechts zelden vormde een inductief onderzoek van het gemeenteleven den grondslag der gewenschte wetswijziging.

Aan Mr. G.A. van Poelje¹⁾ komt de eer toe deze historisch-juridische methode, waarvan, zooals wij zagen, voor het Staatsrecht in engeren zin de juistheid reeds lang wordt erkend, met betrekking tot het Gemeenterecht te hebben geïntroduceerd.

De Grondwet en de Gemeentewet geven ons het beeld van den Gemeenteraad, als het College, dat, door de vrije keuze der ingezetenen gekozen, het best kan oordeelen over hetgeen het belang der burgerij vordert en dat door beraadslaging en onderling overleg de maatregelen vaststelt, welke voor de plaatselijke gemeenschap dienstig zijn.

Men behoeft waarlijk geen ingewijde te zijn in de histoire

1) In zijn Proefschrift: ‘Hedendaagsch Gemeenterecht’ (1914).

[p. 394]

intime der gemeenten om te weten, dat dit beeld van den regeerenden gemeenteraad niet langer is het beeld der werkelijkheid. Wat is de moderne Gemeenteraad dan wel?

‘In plaats van de vergadering, die de maatregelen beramen zou, welke door het belang der gemeente zouden worden vereischt, een lichaam, welks eerste en voornaamste taak bestaat in het toetsen van de door anderen voorgedragen maatregelen aan het algemeen belang der gemeente, dat het geacht wordt te representeeren’¹⁾.

De ‘regeerende’ gemeenteraad is vervangen door den controleerenden gemeenteraad.

‘De Raad van thans is als een “verkeersagent,” ook een uitvinding van deze dagen, die op den hoek eener drukke straat zijn standpunt heeft. Het volle leven gaat langs hem heen en hij laat het gaan. Slechts kijkt hij scherp naar alle zijden uit, of hij nergens gevaar ziet, of nergens wanorde of ongeregeldheid dreigt; of alles goed gaat. En ziet hij iets, dat niet in den haak is, of twijfelt hij, hij steekt de hand op en het verkeer staat stil. En eerst op zijn wenk zet alles zich weer in beweging. Zoo staat aan het hoofd der Gemeente de Raad’²⁾.

In vele opzichten is dit inderdaad het beeld der werkelijkheid. Evenals de volksvertegenwoordiging in het Rijk is ook de plaatselijke vertegenwoordiging van karakter veranderd. Ook deze laatste heeft meer en meer het karakter gekregen, dat Stuart Mill reeds aan representatieve vergaderingen toekende:

‘Instead of the function of governing, for which it is radically unfit, the proper office of a representative assembly is to watch and control the government.... The only task, to which a representative assembly can possibly be competent, is not that of doing the work, but of causing it to be done; of determining to whom or to what sort of people it shall be confided, and giving or withholding the national sanction to it, when performed’.

Door de verandering van het karakter van den Gemeenteraad is de verhouding tusschen dit orgaan en het College

1) T. a.p. pag. 25.

2) T. a.p. pag. 28.

[p. 395]

van Burgemeester en Wethouders gewijzigd. Dit College is in werkelijkheid de Gemeentelijke Regeering, die evenals de Rijksregeering hare taak vervult onder contrôle van de vertegenwoordiging der burgerij.

Wat de Gemeenteraad tot stand brengt - en dit geldt vooral voor de belangrijke maatregelen - geschiedt slechts zelden (en dan veelal nog in den vorm eener motie) op eigen initiatief; de voorstellen, die den Raad ter beoordeeling worden voorgelegd, zijn meestal afkomstig van ‘het stadhuis’¹⁾; de taak van den Raad is daardoor geworden een beoordeelende, een controleerende. Het dagelijksch bestuur moet in den Raad rekenschap afleggen van zijne gedragingen. Het vragen van inlichtingen dat zich steeds meer tot het in het Parlement bestaande vragenrecht ontwikkelt, is een verschijnsel, dat er op wijst, dat de Raad zelf, alhoewel onbewust, zich meer en meer als zuiver controleerend college gaat beschouwen.

En het kan ook inderdaad moeilijk anders: naast de afwerende, zuiver negatieve taak van de gemeentebesturen in den tijd van de totstandkoming der Gemeentewet, heeft zich, parallel aan de toenemende staatsbemoeiing, een positieve welvaartstaak voor de gemeente ontwikkeld. Men denke slechts aan de gemeentebedrijven, waaraan men in 1851 zeker niet dacht, aan de volkshuisvesting en aan tal van andere sociale aangelegenheden, die de gemeente binnen haar verzorgingssfeer heeft getrokken of, krachtens den wil van den Rijkswetgever, heeft moeten trekken.

Zeker is deze steeds groeiende overheidszorg een van de oorzaken, waarom de verhouding tusschen de beide gemeentelijke organen, den Raad en het College van Burgemeester en Wethouders, moest veranderen. De invloed van

1) Ik gebruik hier de uitdrukking ‘het stadhuis’ (en niet ‘B. en W.’) om daaronder ook te begrijpen de ambtenaren, die de voorstellen helpen tot stand brengen. Het gemis aan zin voor de werkelijkheid is de oorzaak, dat in het algemeen de invloed der ambtenaren op den gang van zaken zeer wordt onderschat.

[p. 396]

het kleinere College nam met de toeneming der gemeentelijke bemoeienis toe, die van het grootere lichaam moest beperkt blijven tot de loutere beoordeeling der voorgedragen maatregelen en tot het aangeven van leidende beginselen, die bij de uitoefening der overheidszorg tot richtsnoer zouden moeten strekken.

Een andere oorzaak meenen wij te vinden in de omstandigheid, dat de gemeenteraden niet zijn samengesteld uit de besten en bekwaamsten der burgers (naar Thorbecke's denkbeelden), maar dat het zijn geworden politieke lichamen.

Daardoor heeft de Gemeenteraad geheel het karakter van werkend en regeerend College verloren. De beraadslagingen worden niet gevoerd om daardoor een goed resultaat te bereiken; men wil getuigenis afleggen in het openbaar van zijne meening; de beoordeeling van een voorstel van het dagelijksch bestuur, de keuze van een aanbevolene is meestal reeds geschied in geheime voorvergaderingen, waarin zoowel meerderheid als minderheden bijeenkomen om haar standpunt en haar stem te bepalen.

De invloed der politieke partijen op de samenstelling van den Gemeenteraad zal uit den aard der zaak nog grooter worden, wanneer straks ook de keuze van dit College zal geschieden volgens het stelsel der evenredige vertegenwoordiging. Het politieke karakter van den Gemeenteraad is dan wettelijk gesanctioneerd.

Nog in een ander opzicht is bij de Grondwetsherziening van 1917 de analogie met het rijksparlement getrokken. Om de vier jaren zal de bevolking der gemeente opnieuw de keuze hebben te doen van hare vertegenwoordigers; zij zal zich er dan over kunnen uitspreken, of de denkbeelden, die tot nu toe door den Raad zijn gehuldigd, nog de hare zijn. En het nieuwe College, dat gekozen wordt, zal onmiddellijk geroepen worden tot de keuze van zijne vertrouwensmannen, die met den Burgemeester het Dagelijksch Bestuur, de eigenlijke gemeentelijke regeering, zullen vormen.

De Grondwetsherziening van 1917 is, wat dit punt betreft,

[p. 397]

geheel in overeenstemming met de ontwikkeling, die wij in de verhouding der gemeentelijke organen meenen te kunnen waarnemen.

Te betreuren is zeker, dat bij deze herziening der grondwet niet tevens andere artikelen in de derde afdeeling van het vierde hoofdstuk zijn gewijzigd, die weliswaar niet de rechtsvervorming, welke immers geschiedt ondanks wet en grondwet, doch wel eene wetsverandering in de richting, die de werkelijkheid aangeeft, in den weg staan.

Het vijfde van de inmiddels ingetrokken twaalf wetsvoorstellen, die bij Koninklijke Boodschap van 5 Februari 1913, bij de Tweede Kamer aanhangig zijn gemaakt, had ten deze tot leidraad kunnen strekken.

Uit de Memorie van Toelichting tot bedoeld wetsvoorstel nemen wij het volgende over:

‘Op de in de laatste vijftig jaren in zeer sterke mate toegenomen werkzaamheid der gemeentebesturen, zoowel op het gebied der eigen huishouding als in zoover deze werkzaamheid uitvloeisel is van hunne medewerking aan de uitvoering der rijks- en provinciale taak, en die nog altijd door toeneemt, schijnen de bepalingen der Grondwet, die de inrichting der gemeentebesturen omschrijven, niet meer berekend. Doordien zij de volheid van macht, die met betrekking tot de huishouding der gemeente valt uit te oefenen, zoowel die van bestuur als van regeling, leggen bij den raad, beletten zij aan menige gemeente het in het leven roepen van de meest wenschelijke, aan de veranderde behoeften beantwoordende, inrichting van het bestuur en dwingen zij de bemoeiïng van den raad veel meer dan noodig en wenschelijkheid is uit te strekken tot alle bijzonderheden van dit bestuur, waardoor het college van burgemeester en wethouders in menig opzicht wordt neergedrukt tot den dienaar van den raad. In de groote gemeenten gaat daarenboven dit college onder overlading gebukt¹⁾. Aan dit

1) Deze bewering, de praemisse vormende voor de conclusie, dat de taak van dit College over verschillende organen moet worden verdeeld, is - zacht uitgedrukt - schromelijk overdreven. Doch al ware ook de bewering juist, dan is niettemin de conclusie, die daaruit pleegt te worden getrokken, in geen geval gerechtvaardigd. ik kom hierna nog op deze zaak terug.

[p. 398]

laatste bezwaar zou wel tegemoet gekomen kunnen worden binnen de grenzen der bestaande voorschriften. Maar het hoofdeuvel kan niet worden verholpen en in de regeling der verhouding van de organen van het gemeentebestuur tot elkaar kan niet de wijziging gebracht worden, die de veranderde omstandigheden noodzakelijk kunnen maken, zonder grondwetsherziening. De Grondwet moet breken met den eisch dat naast de macht van regeling ook die van het bestuur in hare volheid onder alle omstandigheden en in elke gemeente zonder onderscheid bij den raad moet berusten. Zij kan veilig de bestuurs-inrichting inlijven bij de punten die zij ten aanzien van het gemeentewezen ter regeling overgeeft aan de wet. Zij kan en moet zich er toe bepalen voor den raad volledig en onverkort op te eischen de macht van regelen en verordenen. Ten aanzien van de bestuursorganisatie krijgt dan de wetgever de handen vrij en kan hij eigen inzicht tot grondslag van regeling maken.’

In dit regeeringsvoorstel zien wij dus dezelfde gedachte, die wij boven ontwikkelden, tot uiting komen.

Oppervlakkig zou men kunnen meenen, dat de tendenz van deze ontwikkeling - de gezagsverschuiving van een betrekkelijk groot lichaam naar een klein college - als ondemocratisch niet kan worden aanvaard. Evenwel, het aantal leden van een vertegenwoordigend lichaam is allerminst een juiste maatstaf voor de beoordeeling van het democratische karakter daarvan.

De geschiedenis van het Amerikaansche Gemeenterecht moge ter illustratie hiervan dienen. Men zocht daar aanvankelijk de vermeerdering van den volksinvloed te verkrijgen, door het aantal leden van den council zoo groot mogelijk te maken. Sinds ruim een tiental jaren wordt dit stelsel in steeds meer gemeenten vervangen door het zoogenaamde ‘Commission-government’, waarbij het geheele gezag in een klein College is geconcentreerd.

Mr. Buriks, die in zijne recente dissertatie ‘Democratisch Gemeentebeheer’¹⁾ dit stelsel op zeer verdienstelijke wijze heeft beschreven, geeft daarvan de volgende definitie:

1) Leiden, 1918. De conclusies van dezen schrijver met betrekking tot het Nederlandsch Gemeentewezen onderschrijf ik echter geenszins.

[p. 399]

‘Commission Government is die vorm van stadsbestuur, waarbij alle of ongeveer alle stedelijke gezagsfuncties berusten bij een kleine commissie, die aldus is georganiseerd, dat elk harer leden aan het hoofd staat van een der stedelijke bestuursafdeelingen, terwijl ieder lid gekozen wordt door de bevolking der geheele stad en de gezagsuitoefening onder controle der bevolking staat.’

Een kleine commissie, in de grootere steden meestal uit vijf, in de kleinere uit drie leden bestaande, heeft dus alle gezag in handen; onder haar oppertoezicht is elk commissielid, waarvan een, gewoonlijk den titel van ‘Mayor’ dragende, voorzitter is, met de leiding van een der stedelijke bestuursafdeelingen belast. Elk commissielid, de Mayor meestal als zoodanig, wordt gekozen door de geheele bevolking. De contrôle der bevolking wordt verkregen door openbaarheid, initiatief en recall (waaronder te verstaan is het recht der kiezers om een commissielid te dwingen zich vóór het verstrijken van zijn ambtstijd aan een herkiezing te onderwerpen.)

Terwijl aan het Amerikaansche staatsrecht de gedachte ten grondslag ligt, die vroeger ook ten opzichte van de stedelijke bestuursinrichting werd gehuldigd, om door beperking van gezag misbruik van gezag te voorkomen (de naar de denkbeelden van Montesquieu gehuldigde leer der ‘Checks and balances’), zien wij dus in het Commission Government juist het daaraan geheel tegengestelde denkbeeld verwezenlijkt: het gezag moet in zijn vollen omvang berusten bij een klein College, welks gedragingen onder de onbeperkte contrôle staan van de kiezers.

Vroeger was de leus: Scheiding van gezag, verdeeling daarvan over een aantal organen; deze leuze was inderdaad van beteekenis, doordat zij de onbeperkte macht van één persoon en daardoor het absolutisme tegen ging. Zij heeft echter thans hare waarde verloren: thans is het streven gericht op Concentratie van gezag.

‘Het behoud van de checks’ - zoo betoogt Mr. Buriks

[p. 400]

pag. 163 van het aangehaalde werk - ‘onder de tegenwoordige omstandigheden, nu alles er op gericht moet zijn de werkzaamheid der gezagsorganen tot de hoogste spanning op te voeren, zou gelijk staan met het voorzichtig beleid van een burgemeester, die een politieagent zijn gummie-stok ontneemt, om te beletten, dat hij rustige kerkgangers uit elkaar ranselt, of die hem met handboeien aan op surveillance stuurt. In den ijver om kwaad te beletten, dient vooral het goede niet gekeerd.’

Met deze concentratie van gezag gaat gepaard concentratie van verantwoordelijkheid, bij het Amerikaansche Commission Government een verantwoordelijkheid tegenover de geheele burgerij.

Wij zien dus in het Amerikaansche gemeentewezen dezelfde gedachten tot ontwikkeling komen, die wij ten onzent in de verhouding tusschen Parlement en Regeering waarnamen: het gezag komt hoe langer hoe meer in handen van de Regeering; doch dit leidt niet tot despotisme, omdat dit gezag wordt uitgeoefend en slechts kan worden uitgeoefend met instemming van het Parlement en onder zijne contrôle.

De kiem van eene dergelijke ontwikkeling vertoont zich ook reeds in onze gemeentelijke bestuursinrichting en er zijn onmiskenbare symptomen, dat deze ontwikkeling ook zonder de hulp van den wetgever in deze richting zal voortgaan.

De negatieve conclusie, die uit deze beschouwingen valt te trekken, is deze, dat alle plannen tot wijziging van de Gemeentewet, die niet gaan in de richting van de aangegeven ontwikkeling n.l. in de richting van eene vermeerdering van het gezag van het Dagelijksch Bestuur, veroordeeld zijn.

Met name is dit het geval met het denkbeeld om de gemeentelijke bestuursinrichting te decentraliseeren door het bestuur of het beheer van bepaalde takken van dienst aan zelfstandige raadscommissiën op te dragen¹⁾.

Naar dezen wensch, uitvloeisel van de meening, dat het

1) Vgl. vooral het proefschrift van Mr. Schutte: Raadscommissiën en haar taak bij het bestuur der Nederlandsche Gemeenten en der Engelsche Steden. 1909.

[p. 401]

College van Burgemeester en Wethouders teveel met werk is overladen, is splitsing van gezag en daarmede verdeeling der verantwoordelijkheid het beginsel, dat aan eene wijziging der Gemeentewet ten grondslag behoort te liggen.

Dat de reden, welke voor deze taakverdeeling wordt aangegeven, van weinig beteekenis is, behoeft nauwelijks gezegd; immers door eene behoorlijke organisatie kan tenslotte aan elke toeneming van werkzaamheden het hoofd worden geboden. Dat men reeds vóór 1914 van ovèrlading van werkzaamheden meende te mogen spreken, lijkt thans, nu men heeft kunnen zien wat in den crisistijd moest en ook kon worden gedaan door de Gemeentebesturen, wel een weinig belachelijk.

Doch er is meer. Door het instituut van de zelfstandige Raadscommissiën in te voeren, zou men een stap doen in de verkeerde richting. Parallel aan hetgeen bij het Staatsbestuur en bij het Amerikaansche Gemeentewezen valt waar te nemen, en voortbouwende op hetgeen de rechtsontwikkeling van het Gemeentebestuur ten onzent doet zien, behoort het streven te worden gericht op concentratie van gezag, gepaard gaande met geconcentreerde verantwoordelijkheid.

Slechts daardoor zal de gemeentelijke regeering opgewassen zijn tegen hare steeds toenemende taak, zal zij de kracht en het initiatief kunnen blijven behouden, die voor de vervulling dezer taak noodig is.

Mr. Buriks schetst ons in zijn bovengenoemd proefschrift het ontstaan van het Commission Government. Toen in September van het jaar 1900 de stad Galveston in Texas door een geweldige ramp werd getroffen en de verschillende gezagsorganen niet in staat bleken te zijn om de dreigende financieele débâcle af te wenden, nam een sub-commissie van een der talrijke committees het roer in handen en maakte een nieuw charter, dat de grondslagen bevatte van het Commission Government.

Wij zien dus, dat dit stelsel ontstaan is door een noodtoestand, waarin slechts een krachtig door de burgerij gerug-

[p. 402]

steund gezag kon voorzien. Hoewel in strijd met de tot dusver gehuldigde theorie, dat vooral naar beperking van gezag behoorde te worden gestreefd, vond de in Galveston geschapen bestuursinrichting in de geheele Unie spoedig navolging.

Men had genoeg van de verdeeling van het gezag over verschillende organen en van de groote councils, die niets tot stand wisten te brengen, toen door feiten was gebleken, dat slechts een klein college, dat het geheele gezag in handen heeft, tot werkelijk handelen in staat is.

En men moet erkennen, dat inderdaad slechts in een klein College het element van beraadslaging van beteekenis is. In onze Gemeenteraden zal zeker niemand zich de illusie maken, dat door de discussies een lid tot een andere zienswijze wordt gebracht. Men komt daar met een vooropgezette meening, meestal reeds in een voorvergadering der partij gevormd. Van het onderling beramen van maatregelen is daar geen sprake. De waarde, die aan collegiale beslissingen wordt gehecht, is slechts dan geen fictie, wanneer een College bestaat uit een klein aantal personen, die door onderlinge vertrouwelijke besprekingen het beste trachten te bereiken.

Er behoeft niet aan te worden getwijfeld, dat de ontwikkeling van ons Gemeenterecht zich zal blijven bewegen in eene richting, die het zwaartepunt van de gemeentelijke regeering meer en meer brengt bij het kleine College van Burgemeester en Wethouders.

Tot dusverre was echter bij den Raad allerminst een opzettelijk streven te bespeuren om het gezag van het Dagelijksch Bestuur te vergrooten. Veeleer was de machtsvermeerdering van dit College het gevolg van 's Raads onmacht om zelf te handelen.

Ook de toeneming van het gezag der Rijksregeering kan trouwens allerminst als het gevolg van een doelbewust streven van het Parlement worden aangemerkt; doch het parlement heeft zijn positie begrepen.

Een juist begrip van het werkelijke karakter van den

[p. 403]

Gemeenteraad bestaat echter nog geenszins. Nog maar al te dikwijls praten de Gemeenteraden zich voor, dat zij het zijn, die de Gemeentelijke regeering uitmaken en dat het Dagelijksch Bestuur slechts heeft uit te voeren wat zij proprio motu vaststellen.

Het gevolg van een dergelijk standpunt is, dat de besten onder de burgers, die weten, dat zij deze taak niet kunnen vervullen, niet voor het lidmaatschap van den Gemeenteraad in aanmerking wenschen te komen, hetgeen een steeds toenemende daling van het peil dezer lichamen - een verschijnsel dat zich trouwens reeds thans in niet geringe mate vertoont - met zich zal brengen.

Noodig is daarom, dat de Gemeenteraad worde erkend als het alles controleerende lichaam, dat als werkelijke vertegenwoordiging der burgerij heeft zorg te dragen, dat de gemeente volgens zijne inzichten worde geregeerd.

Om deze reden is het noodzakelijk, dat de rechtsvervorming, die wij waarnemen, door de wet zelve worde achterhaald. De Gemeenteraad blijve echter als instelling behouden; slechts de wijziging van haar karakter behoeft wettelijke sanctie. Vooral na de grondwetsherziening van 1917 behoeft er niet meer aan te worden getwijfeld, dat de gemeenteraad zal zijn de werkelijke vertegenwoordiging van de burgerij. Wellicht zou de mogelijkheid kunnen worden geopend om in sommige gevallen de burgerij rechtstreeks door een referendum te laten beslissen, doch voor een verdergaande vermeerdering van den rechtstreekschen volksinvloed bestaat vooralsnog geen reden. De oorzaak, die in Amerika bij invoering van het Commission-Government tot afschaffing der councils heeft geleid, bestaat ten onzent niet.

De Raad blijve ook het hoofd der gemeente, niet in dien zin, dat hij de gemeente bestuurt, doch zoo verstaan, dat hij uitmaakt naar welke beginselen worde geregeerd en dat hij contrôle oefent op alle gedragingen van het besturend College.

De uitoefening der Wetgevende Macht, waarvan echter

[p. 404]

delegatie behoort te worden toegestaan, en het budgetrecht moeten de voornaamste bevoegdheden van den Raad zijn.

Zooveel mogelijk moeten de bestuursdaden tot de competentie van Burgemeester en Wethouders worden gebracht. In de eerste plaats geldt dit voor alle benoemingen, behalve die der Wethouders. De Raad toch is meestal niet in staat te beoordeelen, welke eischen voor het vervullen van eene betrekking moeten worden gesteld. Hij gevoelt als groot College minder de verantwoordelijkheid voor eene benoeming, zoodat dikwijls een ander motief dan dat der geschiktheid den doorslag geeft. Het College, dat met den ambtenaar heeft te werken, d.i. het College van Burgemeester en Wethouders, behoort het recht van benoeming te hebben. Met het oog op de verantwoordelijkheid voor zijn beleid moet dit College de bevoegdheid hebben van de keuze zijner medewerkers.

De Gemeentelijke Regeering blijve in handen van dit kleine College, dat in vollen omvang verantwoordelijk is voor zijne gedragingen aan den Gemeenteraad. Openbaarheid van de vergaderingen van dit College is niet noodig, zelfs ongewenscht. De keuze der Wethouders moet blijven bij den Gemeenteraad, die van den Burgemeester, vooral met het oog op de medewerking der Gemeenten bij de uitvoering der Rijkstaak, bij de Kroon. Het lidmaatschap van den Raad behoort echter niet langer als eisch voor de verkiesbaarheid tot Wethouder te worden gesteld.

Slechts zeer enkele desiderata voor de toekomstige herziening van ons Gemeenterecht zijn hiermede naar voren gebracht. Mijn doel was in hoofdzaak de aandacht te vestigen op de ‘Rechtswandlung’, die zich in het gemeenterecht vertoont, waarbij zich aansluit de wensch, dat de wetgever de gedachten, die in deze rechtsvervorming hare uiting vinden, tot basis neme voor een wijziging der Gemeentewet. Bij de overweging van deze wijziging - de voorbereiding daarvan door eene Staatscommissie ware zeker wel ge-

[p. 405]

wenscht¹⁾ - zullen de conclusies van het praeadvies door Mr. van Poelje uitgebracht voor het in den afgeloopen zomer gehouden congres van de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten in menig opzicht tot leidraad kunnen dienen.

De taak der Gemeenten zal ongetwijfeld in de toekomst steeds in belangrijkheid toenemen. Zij behooren derhalve voorzien te zijn van eene bestuursinrichting, die aan het volvoeren dier taak geen belemmeringen in den weg legt.

Nijmegen.

VAN DER GRINTEN

1) Deze wensch is inmiddels reeds verwezenlijkt door de benoeming bij Kon. Besluit van 4 December 1918, No. 4, van eene staatscommissie tot herziening der Gemeentewet; hare taak is echter helaas beperkt tot een onderzoek naar de wijzigingen, welke ‘binnen het bestaande kader der Grondwet’ in de Gemeentewet moeten worden aangebracht. Wellicht kan het bezwaar tegen deze beperking harer taak worden ondervangen, doordat zij voeling houdt met de intusschen ook reeds benoemde commissie voor Grondwetsherziening.