Tijdschrift van het Willems-Fonds. Jaargang 7

[p. 122]

De Rechtstoestand der Ambtenaren.

Onder dezen titel bracht ons de Januari-aflevering van de Amsterdamsche Vragen van den Dag een uitgebreid artikel van de hand van den hr. J. de Vries, dat ook voor ons land van belang is, en dat we daarom met het oog op onze toestanden hier eens wenschen in beschouwing te nemen.

De juristen nemen aan dat de verhouding van den ambtenaar tot het bestuur waarvan hij afhangt, van een anderen aard is dan die van den arbeider tot den particulieren werkgever. Immers tegenover de gemeenschap zijn arbeider en werkgever gelijk in rechten; een openbaar bestuur en zijn ambtenaar zijn dit niet, daar dit bestuur hem ook verplichtingen zou kunnen opleggen als hij geen ambtenaar was.

De eene verhouding is van privaatrechterlijken, de andere van publiekrechterlijken aard. Daarom juist zal zich een rechter in de geschillen tusschen een openbaar bestuur en zijn ambtenaars gewoonlijk onbevoegd verklaren, maar daarom juist ook moet er een ambtenaarswet komen gelijk die er in Duitschland sedert 1888 reeds is, met een rechtbank om over die geschillen uitspraak te doen.

Waar geen wet en geen rechter is, heerscht willekeur. Men zegge niet dat er daarvan niet veel blijkt. In elken ambtenaarskring zijn gevallen bekend; en of die min of meer ernstig zijn, is slechts betrekkelijk, daar sommige menschen onder de minste rechtmiskenning zwaar gebukt gaan.

Hier volgt nu een schets van zoo een wet, met toelichting.

Hoedanigheid van Ambtenaar. -

Deze hoedanigheid moet toegekend worden aan al wie in dienst is van Staat,

[p. 123]

provincie en gemeente. 't Is te zeggen dat het tegenwoordige verschil dat men maakt tusschen ambtenaren (fonctionnaires), beambten (employés), werklieden (ouvriers) en bedienden (domestiques), moet verdwijnen.

Benoembaarheid en Benoeming. -

Benoembaar moeten zijn alle ingezeten burgers die geschikt zijn voor het bedoelde ambt (vreemdelingen alleen bij gebreke aan geschikte inlanders).

De geschiktheid moet blijken uit examens, getuigschriften en andere inlichtingen, zoodanig dat persoonlijke gunst en partijinvloed zich niet kunnen doen gelden. Het bestuur dat aanstelt, moet overtuigd zijn dat de aangestelde niet zijn ambtenaar is, maar die van de gemeenschap; dat het dus niet mag benoemen wie hem het best aanstaat, of het ijverigst zijn partij gediend heeft, maar wie het best de gemeenschap zal dienen. In dien zin liet zich de catholieke professor G. Kurth van Luik nog onlangs zeer krachtig uit⁽¹⁾.

De benoeming mag alleen bij tijdelijke omstandigheden een tijdelijke zijn; in den regel moet ze een vaste aanstelling zijn, en dan nog wel, gelijk de Duitsche wet voorschrijft, een levenslange, behalve bij uitdrukkelijk voorbehouden en duidelijk bepaalde gevallen, n.l. bij opheffing van het ambt of ongevraagd ontslag.

Thans zijn de vaste aanstellingen gewoonhjk niet anders

(1) Beschouwt een openbaar bestuur de openbare ambten stelselmatig als de ‘privatieve jacht’ van zijn partijgangers, dan moet het billijker wijze zijn verstooten tegenstrevers van een gedeelte hunner plichten jegens de gemeenschap, zooals belastingen of krijgsdienst, ontslaan. Want de ‘koek van den Staat’ wordt toch wel vervaardigd door al degenen die hun plichten jegens de gemeenschap vervullen en wie bij het banket niet mag aanzitten, zou toch niet mogen gedwongen worden om het gelag te betalen.

[p. 124]

dan verbloemde tijdelijke benoemingen voor onbepaalden tijd, met een stilzwijgend wederzijdsch recht van opzeggen, dat het bestuur de macht heeft te doen gelden ook tegen den zin van den ambtenaar, maar dat de ambtenaar niet kan doen gelden zonder schade of verlies: hij verliest niet alleen zijn recht op pensioen maar ook wat hij voor het pensioen gestort heeft.

De diensteed moet als nutteloos afgeschaft worden, omdat de verplichtingen die men er bij verklaart op zich te nemen, reeds door de enkele aanvaarding van het ambt ten volle gevestigd zijn.

Eindelijk moet elk ambtenaar het authentieke schriftelijk bewijs zijner aanstelling ontvangen, omdat hij in sommige gevallen nadeel kan ondervinden als hij dit bewijs niet kan leveren.

Bezoldiging en Pensioen. -

De juristen en de Duitsche wet erkennen dat de bezoldiging onderhoudsplicht is. Daaruit volgt vooreerst dat ze voldoende moet zijn om er volgens rang en stand fatsoenlijk van te leven en dat ze bij korte termijnen en bij vooruitbetaling moet verstrekt worden. Daaruit volgt ook dat ze bij ziekte moet doorgaan en dat ze bij overlijden aan de weduwe en kinderen of bij hunnen gebreke aan behoeftige door den ambtenaar onderhouden verwanten en pleegkinderen moet vooruitbetaald worden over het trimester na de maand van den dood. Daaruit volgt nog dat er pensioen moet verstrekt worden.

Zoo gebeurt het in Duitschland. In Belgie geschiedt de betaling, behalve sedert weinige jaren voor de officieren, op het einde van den termijn (veertien dagen, een maand, drie maanden volgens de categorieën van ambtenaren), wat ten slotte hierop neer komt dat de ambtenaren gedwongen zijn hun onderhoudskosten aan de openbare besturen voor elken termijn te verschieten. Daar de maand der aanstelling niet telt, en de eerste maand bezoldiging voor de pensioen-

[p. 125]

kas is, kan het in sommige besturen voorkomen dat een ambtenaar al 2 1/2 maanden in dienst is, eer hij een cent van zijn traktement ziet. Voor de betaling bij ziekte gelden alle slag van beperkingen, waaronder degene waarvan de arme onderwijzers de bittere ondervinding opdoen, waarlijk wreed zijn. Uitbetaling der bezoldiging tot drie maanden na den dood zou hier een overhoopte verbetering zijn; thans eindigt alle bezoldiging met de veertien dagen of de maand waarin de ambtenaar overleden is, en de regeling van het weduwen- en weezenpensioen, zoowel als van het persoonlijk pensioen, blijft maanden en maanden uit, hoewel een goed klerk het in minder dan een dag kan berekenen. Sedert een jaar echter worden in Belgie voor militairen en gendarmen van alle rangen de begrafeniskosten vergoed met een toelage in afwachting van de regeling van het weduwenpensioen.

De Duitsche wet laat toe op de bezoldiging beslag te leggen voor schulden; vatbaar daartoe is 1/3 zoolang er ten minste 1500 Mark (1875 fr.) overblijft. In Nederland heerschen uiteenloopende bepalingen. In Belgie is 1/5 daartoe vatbaar zonder minimum. Het wijste ware de bezoldiging onaantastbaar te verklaren, zooals de pensioenen het reeds zijn. Eens verwittigd, zou het publiek zich in de eene bepaling zoo goed weten te schikken als het zich in de andere geschikt heeft, en de ambtenaar zou daarom niet minder crediet hebben dan de gewone stervelingen. De bestaande regeling heeft de misbruiken nooit belet noch aan een ambtenaar die zich in een tijdelijk benepen toestand bevond, gemakkelijker crediet verschaft. Overigens waarom moet er eerder dan voor een gewoon schuldenaar, voor den ambtenaar tegenover zijn schuldeischers een voogd optreden?

Het pensioen -

het persoonlijke en ook dat der weduwen en weezen - wordt in Duitschland verstrekt zonder afhouding van kortingen op de bezoldiging. Dat wil niet zeggen dat waar de ambtenaar niet stort voor het pensioen, dit als

[p. 126]

een geschenk te beschouwen is. Immers indien hij zelf voor de toekomst moest zorgen in plaats van den Staat, dan zou deze hem een evenredige verhooging van jaarwedde moeten en kunnen verleenen.

In Nederland zijn hier wederom zeer uiteenloopende regelingen. In Belgie heeft men een persoonlijk pensioen, gewoonlijk zonder kortingen op de bezoldiging te moeten storten, - en een pensioen voor weduwen en weezen steeds met kortingen.

Het Duitsche stelsel is het beste en het eenvoudigste, want het stelsel der kortingen is zeer ingewikkeld en geeft aanleiding tot allerlei ongemakken en zelfs onrechtvaardigheden.

Om er maar een paar te noemen: 1. de voorwaarden zijn voor alle deelnemers, met of tegen hun dank, dezelfde; 2. men weet nooit of men in regel is met de kas en er zijn gevallen geweest van ambtenaars van wie er op het onverwachts 800 tot 1000 fr. achterstallige kortingen geëischt werden; 3. de priesters-ambtenaars moeten in deze kas niet storten, maar de talrijke ambtenaars van wie men weet dat ze geen weduwe zullen of kunnen achterlaten, moeten het wel, bij voorbeeld, de vrouwen-ambtenaars, enz.

Ten slotte brengt het feit dat de bezoldiging onderhoudsplicht is, nog mee dat voor de ambtenaren die een geldelijk beheer voeren, de ambtenaarswet bepalingen moet bevatten over de tekorten, over geldelijke nadeelen en over de borgtochten. Deze laatste moeten, in afwachting dat ze, zooals Mr. A. Kerdijk hoopt, eens afgeschaft worden, zoo gemakkelijk mogelijk gemaakt worden.

Overigens moeten alle uitgaven die het ambt meebrengt, vergoed worden, zooals kantoorbehoeften, huur van dienstlokalen, reis- en verblijfkosten, kosten van verhuizing, enz.

Het minst bepaald is nog steeds de regeling van de vergoeding der verhuiskosten en der loopende huishuur. Ik heb het geval gekend van een ambtenaar aan wien een

[p. 127]

verhuizing met de loopende huishuur 700 fr. gekost had en die een vergoeding kreeg van... 150 fr.

Als men in zijn loopbaan zoo een half dozijn ‘garnizoenen’ te doen heeft, dan komt het deficit op een nog al aardig sommetje te staan.

De Duitsche wet schrijft uitdrukkelijk voor, dat in zulke omstandigheden de vergoeding op bewijsstukken moet geregeld worden.

Uitoefening van het Ambt.

Hier zullen wij alleen eenige punten van algemeene beteekenis aanraken.

A) De Duitsche wet zegt dat de ambtenaar zoowel buiten als binnen de waarneming zijner betrekking, zich de achting die zijn beroep vordert, waardig moet betoonen. Dat spreekt van zelf, maar is tevens zoo rekbaar, dat het, in plaats van een wetsbepaling, eerder naar gelang der omstandigheden, het voorwerp van dienstorders zou kunnen uitmaken.

B) De Duitsche wet voorziet verder wat den ambtenaar te doen staat tegenover onwettige bevelen van zijn overheid. Hij mag wel aan zijn chef zijn twijfel over de onwettigheid van het bevel meedeelen, maar moet het uitvoeren als het gehandhaafd wordt, in welk geval de auteur van het bevel de verantwoordelijkheid draagt.

C) In het leven van den ambtenaar spelen geneeskundigen, die niet zijner keuze zijn, steeds meer een rol van beteekenis, waardoor de noodzakelijkheid blijkt van de regeling van geneeskundige controle voor ziekverlof, wijziging van werkkring, pensioeneering, enz.

D) Ook de arbeidsduur met de wekelijksche rustdagen, de feestelijke verlofdagen en het jaarlijksch verlof moet door vaste bepalingen geregeld worden. In ons middelbaar onderwijs b.v. verschilt de arbeidsduur der leeraars op school soms van de helft, d.i. staat in de verhouding van 2 tot 3, die dan voor den geheelen arbeidsduur nog ongelijker wordt door het feit dat de leeraars, die de meeste

[p. 128]

lesuren hebben, ook in betrekking met de meeste leerlingen staan en het meeste huiswerk verrichten.

Zoo een onrechtvaardige toestand heeft ook onrechtvaardige gevolgen, daar een ambtenaar met moeilijker en langduriger werk minder aan de eischen der overheden kan voldoen dan zijn begunstigd collega, en toch de beoordeeling dier overheden beslissend is voor bevordering tot hoogere bezoldiging.

E) Bevordering, overplaatsing, buitendienststelling en ontslag mogen allerminst aan toeval of willekeur overgelaten worden.

Alle bevordering tot hoogere bezoldiging moet geregeld worden naar ancienniteit; bevordering tot hoogeren rang moet afhangen van geschiktheid, te bewijzen evenals bij de aanstellingen.

Overplaatsing, tenzij als straf of op verzoek, mag niet willekeurig geschieden, maar, gelijk in Duitschland, alleen als het belang van den dienst haar vordert en met vergoeding der kosten. Overigens heeft daar alle ambtenaar die zich bij of door een overplaatsing geschaad acht, beroep eerst op de tuchtkamer, dan op het tuchthof.

Buitendienststelling door opheffing van het ambt brengt mee dat het tractement vervangen wordt door een wachtgeld, hetwelk niet willekeurig mag vastgesteld worden noch onveilig mag zijn. De Duitsche wet bepaalt het, zonder leeftijdsgrens, op 3/4 met een minimum van 450 Mk. (562.50 fr.).

Schorsing als veiligheidsmaatregel mag slechts geschieden met behoud van tractement: dat behoeft tegenwoordig geen betoog meer, zegt de hr. J. de Vries.

Aan alle ongevraagd ontslag moet een vormelijke procedure voorafgaan.

F) Ook de tuchtmiddelen, nl. waarschuwing, berisping, boete, overplaatsing, ontslag, moeten door de wet bepaald worden, met den waarborg voor den ambtenaar om zich te

[p. 129]

verantwoorden en met de gelegenheid voor hem om in hooger beroep te gaan.

G) De grondwettelijke rechten, n.l. het recht van vereeniging en van vergadering, het recht van openbare uiting van gedachten, het recht van petitie en onschendbaarheid van woning, het recht van kiesbaarheid voor Kamer, provincie- of gemeenteraad, zijn aan ieder zonder onderscheid in de Grondwet gewaarborgd. Zij kunnen dus niet door een wet en noch minder door een bestuurlijke verordening beperkt worden. Alle beperking is een berooving van het ‘jus civitatis.’

Ook zie ik met groot genoegen dat de Nederlandsche juristen volkomen van dat oordeel zijn, en met spijt stel ik daartegen het feit dat waar al eens ten onzent een ambtenaar vrij genoeg of stoutmoedig genoeg was om ‘zich in de woelingen der partijen te werpen,’ er stemmen opgingen, en dan nog wel van wege de oppositiepartijen, om te eischen dat die ambtenaar zou gedwongen worden om zich in de gelederen te schikken. Zou men niet moeten verwachten dat juist de oppositiepartijen zulke gelegenheden zouden benuttigen om hetzelfde recht voor alle ambtenaren te eischen?

Geheel anders wordt het vertrouwen en de achting van het publiek voor de ambtenaren, als het weet dat deze geen creaturen maar onafhankelijke mannen zijn.

Dus geen beperking, zelfs niet door de wet; veeleer moet de wet zorgen dat een ambt niet een verhindering zij om kiesbaar te zijn, en moet dus maken dat de gekozen ambtenaar het noodige verlof ter vervulling van zijn mandaat verkrijgt, met volle tractement, zooals de Duitsche wet wil, of ten minste met half tractement, zooals in Nederland voor Rijksambtenaren gewoonte is.

De zaak is gewichtig genoeg om het oordeel van een paar Nederlandsche juristen aan te halen.

Mr. Levy zegt: ‘Stipte vervulling van den dienstplicht

[p. 130]

wordt terecht van den ambtenaar geëischt, zoolang hij in dienst is, binnen de grenzen van het ambt, maar daarbij en daarnaast is en blijft hij Nederlandsch burger en de overheid behoort zich te herinneren, dat dit begrip eenzelvig is en blijven moet met vrijheid.’

Mr. Fokker schrijft: ‘Wil men een in waarheid flink ambtenaarspersoneel, dat zich van zijn waarde bewust is, men erkenne allereerst hun gelijk recht als burgers, aan hun eigen conscientie en plichtbesef overlatende, in hoever hun onbeschreven plicht als ambtenaar zelfbeperking eischt in de uitoefening van hun recht van spreken en schrijven, van critiek over de regeering en haar handelingen, van vergadering en vereeniging, van hun politiek recht in vollen omvang... Bij beperking is het gevaar van willekeur zoo groot, dat ik me niet kan vereenigen met het aanleggen van een band aan de ambtenaren in dit opzicht, zelfs niet bij de wet. Maakt men het schild dat de Grondwet aan iederen burger heeft uitgereikt, voor den ambtenaar onbruikbaar, dan stelt men dezen bloot aan beoordeelingen door en handelingen van zijn superieuren, die maar al te dikwijls zullen voortspruiten uit verschil van inzicht op politiek en godsdienstig gebied.’

Dit alles strookt al heel weinig met den veel besproken collectieven ministeriëelen omzendbrief van 12 November 1884, die aan de Belgische ambtenaren verbiedt ‘zich in de woelingen der partijen te werpen,’ en geeft dan ook tot eenige bedenkingen aanleiding.

Vooreerst, dezen omzendbrief heeft het gouvernement nooit op al zijn ambtenaren kunnen noch willen toepassen.

Daarbij het baart verwondering dat aan de ambtenaren verboden wordt ‘partijmannen’ te zijn, wanneer het algemeene zede is dat een openbaar bestuur bij voorkeur of bij uitsluiting degenen aanstelt, die openlijk bekend staan als deel uitmakende van zijne partij of als aan dezelve politieke diensten bewijzende of als uit de vijandige partijen overge-

[p. 131]

loopen zijnde, terwijl andersdenkenden die bij geval een ambt verkregen of van een vroeger bestuur overbleven, beschouwd worden als indringers en alle verbeteringen, vooral alle gunsten moeten ontberen.

Eindelijk is de omzendbrief vatbaar voor verschillende verklaringen. Wat verbiedt hij?

Lid te zijn van een politieke maatschappij? Maar in België bestaan meest alle maatschappijen uitsluitend uit leden van een zelfde gezindheid, en zijn dus alle in een zeker opzicht politieke maatschappijen.

Zich in 't openbaar - in voordrachten of meetingen - te uiten over politiek? Maar deze zelfde Belgische omstandigheden maken dat het midden waarin een spreker optreedt, steeds een kleur aan zijn woorden geeft.

Zich te laten kiezen tot de Kamer, den provincie- of gemeenteraad? Blijkens ministeriëele omzendbrieven van 20 Feb. en 23 Oct. 1895 geldt bepaaldelijk dit laatste verbod. Maar hoe is deze evenals overigens de andere opvattingen, tegenover de Grondwet te verdedigen. Zij beperkt immers de door de Grondwet vastgestelde voorwaarden van kiesbaarheid. Wel weten we dat zoo een beperking nog eens gebeurd is, nl. in 1848 door de wet der incompatibiliteiten; maar deze wet, die bepaalde ambten met bepaalde kiesbare mandaten onvereenigbaar verklaart, werd slechts door een kleine meerderheid aangenomen, terwijl de minderheid die uit oud-leden der constituante bestond, hare afwijzende stemming verdedigde met de verklaring dat de Grondwet zelfs niet aan een wet de beperking der kiesbaarheid toeliet. En nu zou een ministeriëele omzendbrief bij machte zijn om alle ambten met alle kiesbare mandaten onvereenigbaar te verklaren?

Al de hier geschilderde feiten en toestanden bewijzen dus voor ons, evenals voor den hr. J. de Vries, de noodzakelijkheid van een ambtenaarswet met een rechtbank om over haar toepassing uitspraak te doen.

Gent, Mei 1902.

J.V.