De Vlaamse Gids. Jaargang 52

[p. 31]

Politiek

De herziening der Belgische Grondwet en de internationale verhoudingen

PROF. MR. RIDDER RENE VICTOR
19.1.1897.
Lid van de Koninklijke Vlaamse Academie voor Wetenschappen, Letteren en Schone Kunsten van België. Oud-stafhouder van de Balie van Antwerpen, oud-voorzitter van de Vlaamse Conferentie en stichter-uitgever van het ‘Rechtskundig Weekblad’. Gewoon hoogleraar aan de faculteit Rechten van de Rijksuniversiteit Gent - oudhoogleraar aan de Vrije Universiteit Brussel.

Reeds voor de derde maal werd aan de Belgische wetgever grondwetgevende bevoegdheid verleend. Van deze bevoegdheid werd tot nog toe geen gebruik gemaakt omdat scherpe politieke menigsverschillen de samenwerking van de verschillende partijen tot herziening der grondwet onmogelijk gemaakt hebben. Thans schijnt men echter een positief resultaat te willen bereiken en er werd reeds een aanvang gemaakt met de bespreking van bepaalde artikelen. Zal men ditmaal slagen?

De Belgische grondwet was tot nog toe een van de meest stevige en onveranderlijke. Zij wordt algemeen beschouwd als een model van souplesse en haar breedopgevatte normen laten geredelijk toe haar voorschriften aan te passen aan de veranderende omstandigheden, zodat zij gedurende meer dan 130 jaren slechts tweemaal het voorwerp was van een herziening, die telkens hoofdzakelijk voor doel had de uitbreiding van het stemrecht en de vestiging van de democratische staatsorde.

Voor het overige werd er weinig behoefte gevoeld om haar artikelen te wijzigen.

In andere landen is dit anders geweest. In Nederland bijvoorbeeld zijn er vrij talrijke grondwetsherzieningen tot stand gekomen en men heeft in dit land scherp de noodzakelijkheid aangevoeld steeds de grondwettelijke tekst te doen harmoniëren met de vereisten van de tijd.

Ditmaal is echter de herziening die in ons land op het getouw staat zeer uitvoerig en talrijk zijn de artikelen waarvan de wijziging werd voorgesteld door de drie achtereenvolgende verklaringen die reeds op grond van art. 131, door het Parlement werden aangenomen.

Een grondwet is een zo belangrijk staatsstuk dat het in de hoogste mate wenselijk is haar zo stabiel mogelijk te houden en de herziening ervan te vermijden. Wanneer het echter blijkt dat de letter van de constitutie niet meer in overeenstemming is met de geest van de tijd en met de werkelijke juridische verhoudingen en zich aldus, zoals dit thans in ons land het geval is, een wijziging opdringt, dient er naar gestreefd dat deze herziening zo weinig mogelijk bepaald zou worden door de politieke driften van het ogenblik, doch wel dat zij het gevolg zou zijn van een degelijke wetenschappelijke voorbereiding.

Nederlands voorbeeld

Op dit gebied heeft Nederland ons zopas een merkwaardig voorbeeld gegeven. Nadat in 1963 een grondwetsherziening had plaatsgehad, werd nog van vele zijden kritiek geuit op deze herziene grondwet en werd zij door velen beschouwd als verouderd en niet meer in overeenstemming met de behoeften van de dag.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft dan zelf het initiatief genomen een werkgroep samen te stellen bestaande uit 5 hoogleraren, voortreffelijke kenners van het staatsrecht, teneinde een ‘Proeve van een nieuwe grondwet’ voor te bereiden. Dit gelukkig initiatief heeft geleid tot een merkwaardig wetenschappelijk werk dat door het Ministerie van Binnenlandse Zaken werd gepubliceerd. De regering heeft er de aandacht op gevestigd dat zij volstrekt geen stelling had genomen wat betreft de resultaten waartoe de werkgroep

[p. 32]

gekomen was, doch dat de gepubliceerde proeve beschouwd werd als een werkstuk, dat een vruchtbare gedachtenwisseling zou mogelijk maken.

Deze bedoeling werd volkomen verwezenlijkt. De Proeve heeft aanleiding gegeven tot zeer uitvoerig commentaar, zowel in juridische als in politieke middens. Onlangs nog heeft het hoogstaand Nederlands juridisch tijdschrift ‘Rechtsgeleerd Magazijn Themis’ een volledig nummer gewijd aan beschouwingen betreffende de Proeve, gesteund op zuiver wetenschappelijke gegevens. Men heeft aldus zeer nuttig werk gedaan en de basis gelegd voor een algehele herziening, die op wetenschappelijke gronden zal voorbereid zijn.

In ons land werd tot nog toe deze weg niet ingeslagen en de verklaring daarvan is eenvoudig.

Een deel van de herziening van onze grondwet beroert op felle wijze de passies van de bevolking. Daar waar zij betrekking heeft op de verhouding tussen de beide taalgemeenschappen, raakt zij de grondslagen aan van het bestaan zelf van ons land. Problemen zoals de taalwetgeving, het statuut van Brussel en dergelijke, kunnen moeilijk op zuiver wetenschappelijke basis behandeld worden, zonder dat op heftige wijze aan weerszijden van de taalgrens de hartstochten zouden meespreken.

Internationale werkelijkheid

Er zijn echter andere delen van onze grondwet die de passies niet beroeren, die zelfs door het publiek met de grootste onverschilligheid bejegend worden en die nochtans op juridisch gebied en op het gebied der positie van België in Europa en in de wereld van de allergrootste betekenis zijn.

Het is inderdaad volstrekt nodig dat de Belgische grondwet zou aangepast worden aan de actuele internationale werkelijkheid.

Het hoeft niet onderstreept dat deze internationale werkelijkheid, sedert de tweede wereldoorlog, geweldige wijzigingen heeft ondergaan.

Doorheen heel de 19e eeuw is het kenmerk van de staatsgedachte, die ook onze grondwet van 1831 heeft geïnspireerd, de volstrekte souvereiniteit geweest. Elke staat was volkomen souverein en onafhankelijk en had vanwege andere staten geen enkelen inmenging te dulden. Het internationale juridische leven werd bepaald door de overeenkomsten die tussen de verschillende staten werden gesloten, waarbij steeds angstvallig het onaantastbaar karakter van elke staat werd geëerbiedigd.

Deze souvereiniteitsgedachte is steeds de struikelsteen geweest voor de toepassing van een bovenstaats internationaal recht.

De schuchtere poging dien de eerste helft van de 20e eeuw werd gedaan door de oprichting van de Volkenbond, heeft met de souvereiniteitsgedachte niet volledig durven breken en het is pas in de laatste 20 jaren dat men er toe gekomen is op internationaal gebied organisaties in het leven te roepen waarvan het gezag gold boven dit van de onafhankelijke staten. Eerst de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal, daarna de Europese Economische Gemeenschap, gegrondvest op het Verdrag van Rome en verder allerlei andere supra-nationale organisaties hebben de souvereiniteit van de staten aan banden gelegd en hebben het principe gehuldigd dat door internationale lichamen verplichtingen kunnen worden opgelegd, waardoor niet alleen de staten, doch ook de individuele burgers, die van deze staten deel uitmaken, gebonden worden.

De oprichting van deze internationale organisaties, die de souvereiniteit van de afzonderlijke staten aantasten is wel één van de meest kenmerkende eigenschappen van de tegenwoordige tijd.

Het spreekt vanzelf dat onze grondwet van 1831 volkomen tegenstrijdig is met deze nieuwe ideeën en dat er een volstrekte noodzakelijkheid bestaat haar termen in overeenstemming te brengen met de gedeeltelijke beperking der souvereiniteit die door de internationale instellingen vereist wordt.

Hoe belangrijk dit probleem ook weze, toch bestaat er, noch in de openbare mening, noch in het leven van onze politieke partijen, grote belangstelling voor deze grondwetsaanpassing. Zij zou dus kunnen gebeuren, zonder dat enige passie zich zou doen gelden, in volle sereniteit en na grondig wetenschappelijk onderzoek.

Het is inderdaad een zuivere kwestie van juridische techniek, die op de meest nuttige wijze kan besproken en voorbereid worden door de specialisten op het gebied van het staatsrecht, nl. de hoogleraren in dit vak, volledig buiten alle partijdrift en elke politieke hartstocht.

Wetenschappelijke voorbereiding

Wij zijn zo gelukkig hier te kunnen wijzen op een zeer belangrijke poging die in ons land werd ondernomen om, wat betreft de aanpassing van de Belgische grondwet aan de actuele internationale werkelijkheid, het terrein op zuiver wetenschappelijke wijze voor te bereiden.

De Centra voor Internationaal Recht van onze beide Vrije Universiteiten te Leuven en te Brussel hebben in de maand mei 1965 een colloquium aan dit vraagstuk gewijd. Voor dit Colloquium werden uitstekende preadviezen geschreven door vooraanstaande geleerden. De bespreking werd bijgewoond door eminente persoonlijkheden uit de magistratuur, de balie en de administratie. Van deze discussie werd een uitgebreid verslag opgesteld en de besluiten van het colloquium werden gepubliceerd.

De teksten van de preadviezen en de verslagen verschenen in het ‘Rechtskundig Weekblad’ van 12 juni 1966 en, in de Franse taal, verscheen er een afzonderlijke brochure waarin dezelfde gegevens werden gedrukt.

Dit colloquium over de aanpassing van de Belgische grondwet aan de actuele internationale werkelijkheid, is een model van wetenschappelijke voorbereiding van de herziening onzer grondwet op dit bepaald punt. Het lijdt geen twijfel dat het Parlement er kostbare gegevens zal in vinden en het ware ten zeerste te hopen dat ook verschillende andere vraagstukken van de aanstaande herzie-

[p. 33]

ning op dergelijke wijze zouden kunnen voorbereid worden.

Hoeksteen

De wijzigingen van de grondwet die hier besproken werden hebben hoofdzakelijk betrekking op de artikelen 25, 68 en 107.

Artikel 25, dat zegt dat alle machten uitgaan van de natie en dat zij worden uitgeoefend ‘op de bij de grondwet bepaalde wijze’, is de werkelijke hoeksteen van ons staatsbestel. Het is de grondslag van ons democratisch regime en tevens van onze onafhankelijkheid. Vermits alle machten uitgaan van de natie, is er geen enkel vreemde staat of geen enkel supra-nationaal organisme dat bevoegd is aan de Belgen enige verplichting op te leggen of ten hunnen opzichte enige sanctie toe te passen.

De souvereiniteit van de natie ligt stevig in artikel 25 van de grondwet geankerd.

Ingevolge dit artikel is het dan ook grondwettelijk volkomen ondenkbaar dat een bovenstaats organisme zoals de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal, of de Europese Economische Gemeenschap over bevoegdheden zou beschikken die zich, op het gebied van wetgeving, administratie of rechtspraak, tegenover de Belgische staatsburgers zouden kunnen doen gelden.

Constitutioneel gezien was het dan ook uitgesloten dat ons land, zonder artikel 25 van de grondwet te wijzigen, zich zou hebben kunnen aansluiten bij de E.G.K.S. of de E.E.G.

Andere landen, die eveneens bij deze Europese instellingen wensten aan te sluiten, stonden voor hetzelfde probleem dat, op het gebied van het constitutionale recht, heel wat vraagstukken heeft opgeworpen.

De oplossingen zijn verschillend geweest in de landen der 6, doch langs verschillende wegen zijn ze er toch toe gekomen de mogelijkheden open te stellen souvereiniteitsbeperkingen regelmatig te aanvaarden. Nederland en Luxemburg hebben op de meest duidelijke wijze hun grondwet gewijzigd en hebben de mogelijkheid van het verlenen van bevoegdheid aan supra-nationale organisaties erkend.

Tijdens de bespreking in het Belgisch Parlement, in verband met de verklaring tot wijziging van de grondwet, werden door conservatieve elementen allerlei stellingen vooropgezet om aan te tonen dat het overbodig was op dit punt de grondwet te herzien en men heeft doen gelden dat artikel 25 enkel betrekking had op de interne souvereiniteit, dat de grondwet de mogelijkheid openliet al datgene te doen wat niet uitdrukkelijk verboden was en talrijke argumenten meer. Deze zijn echter niet weerhouden gebleven. Zowel de wetenschappelijke auteurs als de parlementsleden hebben de noodzakelijkheid aanvaard de grondwet te herzien om haar aan te passen aan de internationale werkelijkheden van deze tijd.

Overdracht

Op welke wijze zou dit nu technisch gebeuren? Desaangaande werd een uitmuntend preadvies opgesteld door de heren M. Waelbroeck, docent aan de Universiteit te Brussel en de heer Y. Van der Mensbrugghe, lector aan de Universiteit te Leuven. Zij komen beiden tot het besluit dat het wenselijk is artikel 25, onveranderd te laten doch er een nieuw artikel 25bis aan toe te voegen, waarin gezegd wordt dat ‘de uitoefening van bepaalde grondwettelijke bevoegdheden aan internationaal publiekrechterlijke instellingen kan worden opgedragen’.

Wanneer éénmaal deze mogelijkheid in de grondwet zal ingeschreven zijn, komt het er nog op aan na te gaan op welke wijze technisch de beslissingen desaangaande zullen dienen genomen te worden. Dit brengt de tekst van artikel 68 der grondwet in het midden van de belangstelling.

Deze tekst heeft betrekking op het sluiten van de verdragen. Het systeem, zoals het tot nog toe in de grondwet voorzien is, heeft aanleiding gegeven tot zeer veel kritiek en er bestaat een uitgebreide praktijk, die niet helemaal te verzoenen is met de grondwettelijke tekst. Er bestaat dus ook aanleiding thans dit artikel 68 aan de nieuwe behoeften aan te passen.

Er werd voorgesteld dat de verdragen die van de grondwet afwijken, diegene die de uitoefening van bepaalde grondwettelijke bevoegdheden aan internationaal publiekrechterlijke instellingen opdragen, door de Kamers dienen goedgekeurd te worden. Meer speciaal wordt er nog aan toegevoegd dat elk besluit dat zou genomen worden krachtens artikel 25 bis moet voldoen aan de aanwezigheids- en meerheidsvoorwaarden die voor de herziening van de grondwet gesteld zijn, dus de 2/3 aanwezigen en de 2/3 van de stemmen. Hetzelfde zou gelden voor de goedkeuring van verdragen waarbij van de grondwet wordt afgeweken.

Wanneer deze teksten zouden aanvaard worden, zou van de ene kant de brede mogelijkheid openstaan dat België souvereiniteitsrechten zou opdragen aan supra-nationale organismen, terwijl van de andere kant het Parlement steeds, door het goedkeuren van de internationale verdragen, volkomen zijn toezicht zou handhaven.

Vereenvoudiging

Het tweede preadvies dat voor het Colloquium werd geschreven, meer bijzonder wat betreft de herziening van artikel 68 van de Belgische grondwet, werd opgesteld door de heer Paul De Visscher, decaan van de Fakulteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit te Leuven en de heer Paul F. Smets, assistent aan de Rechtsfaculteit te Brussel.

Dit voortreffelijk preadvies toont op duidelijke wijze de leemten aan die zich voordoen in het thans geldende stelsel van de goedkeuring der verdragen en wijst er op hoe, op dit terrein, een praktijk gegroeid is die afwijkt van de letter der grondwet. Het stelt een uitmuntende nieuwe techniek voor om de totstandkoming der internationale verdragen te regelen.

De nieuwe tekst die voorgesteld wordt voor artikel 68 heeft een dubbel doel. Van de ene kant wordt de techniek voor het sluiten van internationale verdragen in grote mate vereenvoudigd. Van de andere kant wordt het toezicht van het Parlement versterkt.

In de eerste plaats wordt de Ko-

[p. 34]

ning gemachtigd de bevoegdheid die hem wordt toegekend verdragen te sluiten, te delegeren aan Ministers of hoge ambtenaren, wanneer deze verdragen geen bekrachtiging behoeven. Dit geldt voor de verdragen van bijkomend belang en voor deze die, wegens hun hoogdringendheid niet moeten onderworpen worden aan de goedkeuring van de Kamers. In de voorgestelde tekst wordt een opsomming gegeven van deze verdragen die in vereenvoudigde vorm kunnen gesloten worden.

Behoudens deze gevallen kan geen enkel Verdrag België binden dan nadat het door de Kamers is goedgekeurd. Het ontwerp strekt er echter toe de procedure der tussenkomst van de wetgevende kamers op gevoelige wijze te vereenvoudigen en te verhaasten. Men heeft gewild dat voor deze goedkeuring niet de omslachtige procedure voor het tot standkomen ener wet zou vereist zijn, waardoor reusachtig veel tijd verloren wordt en de parlementaire werkzaamheden onnuttig belemmerd worden.

In de toekomst zouden er dan ook twee wijzen van goedkeuring der verdragen door de wetgevende kamers voorkomen: eerst de goedkeuring onder de vorm van een uitdrukkelijk besluit der beide Kamers en daarnaast de stilzwijgende goedkeuring na het verstrijken van 30 dagen nà neerlegging van het verdrag op de burelen van de Kamers.

Voor de allerbelangrijkste verdragen zoals vredesverdragen, verdragen die een grenswijziging inhouden en voor de verdragen die gesloten worden krachtens art. 25bis of die van de grondwet afwijken, kunnen de Kamers dergelijke resolutie slechts aanvaarden indien de voor de grondwetswijziging opgelegde aanwezigheids- en meerderheidsvereisten vervuld zijn.

Alle andere verdragen worden geacht stilzwijgend te zijn goedgekeurd door elke kamer na verloop van 30 dagen, te rekenen van hun overlegging aan het bureel.

Het is echter steeds mogelijk dat een beraadslaging zou vereist zijn hetzij op verzoek van de Koning, hetzij op aanvraag van 1/10 der leden van de Kamer.

Het is duidelijk dat op deze manier heel wat tijd zal gewonnen worden, terwijl van de andere kant zowel de uitvoerende macht als het Parlement steeds in de mogelijkheid verkeren een bespreking in de Kamers uit te lokken.

Mocht dit voorstel van het Colloquium bij de herziening van onze grondwet aanvaard worden zou dit voor ons verdragsrecht een aanzienlijke verbetering en tevens een grote vereenvoudiging uitmaken.

Primaat

Eindelijk werd ook nog op het Colloquium het zo belangrijk vraagstuk besproken van het primaat van het internationale recht op het interne recht. Desaangaande werd het preadvies opgesteld door de heren Jean Salmon, buitengewoon hoogleraar aan de Universiteit te Brussel en de heer Eric Suy, geassocieerd docent aan de Universiteit te Leuven.

Het preadvies besluit, - en dit besluit werd unaniem bijgetreden door de leden van het Colloquium -, dat het primaat van het internationaal recht op het intern recht stellig dient aanvaard. Wanneer een norm van het bovenstaatsrecht in tegenstrijd is met een tekst van de nationale wetgeving, dient de voorkeur aan het internationale recht gegeven.

Hoe zal dit nu verwezenlijkt worden? Dit kan niet beter geschieden dan door een jurisdictioneel toezicht.

In onze grondwet staat een artikel 107 ingeschreven, dat voorziet dat de hoven en rechtbanken de Koninklijke Besluiten en de algemene, provinciale en lokale reglementen, slechts toepassen voor zoverre zij overeenstemmen met de wetten. Dit artikel 107 is een kostbare waarborg voor de wettelijkheid in ons land. Wanneer de rechtsmachten vaststellen dat een Koninklijk Besluit, of een plaatselijk reglement strijdig is met de bepalingen van een wet, zullen zij eenvoudig weigeren dit besluit of dit reglement toe te passen.

Wat op beperkt terrein gebeurt met de innerlijke wetgeving, heeft het Colloquium eveneens willen toepassen op de verhouding tussen het supra-nationale recht en de nationale wetgeving.

Daarom werd voorgesteld in de herziene grondwet een artikel 107bis in te lassen waarin gezegd wordt dat de hoven en rechtbanken de wetten slechts toepassen in zover zij in overeenstemming zijn met de regelen van het internationaal recht en meer bepaald met de van kracht zijnde en behoorlijk gepubliceerde verdragen.

Aldus zal door de jurisdictionele praktijk het primaat van het internationale op het interne recht verzekerd worden.

Deze zeer sumiere weergave van de besprekingen en de besluiten van het Colloquium ingericht door de Centra voor Internationaal Recht van onze beide universiteiten te Leuven en te Brussel, geeft slechts een zeer beperkt overzicht van de belangrijke vraagstukken die tijdens deze samenkomsten behandeld werden.

Zowel de voorbereidende preadviezen als het algemeen verslag dat opgesteld werd door Prof. Paul De Visscher, bieden een rijkdom van staatsrechterlijke documentatie en wetenschappelijke wetenswaardigheden.

Het is ten zeerste te hopen enerzijds dat het Parlement zich deze wetenschappelijke voorbereiding ten nutte zal maken en anderzijds dat ook, voor andere problemen in verband met de grondwetsherziening, een gelijkaardig wetenschappelijke voorbereiding zou tot stand komen.

Ridder René Victor